我國企業(yè)參與應(yīng)對氣候變化南南合作的主要挑戰(zhàn)和政策建議

■文/劉如（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

在發(fā)展焦點轉(zhuǎn)向“人類安全”的后疫情時代，應(yīng)對氣候變化成為世界各國都需要面對的課題。與發(fā)達(dá)國家相比，仍然處在碳排放上升期的發(fā)展中國家面臨的“減碳”壓力更大。全球南方國家正以自身發(fā)展的合作實踐，推動全球治理從“援助”向“伙伴”關(guān)系發(fā)展。2021年，《巴黎協(xié)定》各締約方國家自主貢獻(xiàn)（Nationally Determined Contributions,NDC）正式實施，全球氣候治理多邊進程轉(zhuǎn)向落實。國家主席習(xí)近平在第76屆聯(lián)合國大會上宣布，中國將加大對其他發(fā)展中國家發(fā)展綠色低碳能源的支持。中國作為南南合作的堅定倡導(dǎo)者和參與者，在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，通過物資援助、綠色投資、可再生能源技術(shù)轉(zhuǎn)移、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式，持續(xù)幫助其他發(fā)展中國家提高應(yīng)對氣候變化能力，同時，也為中國企業(yè)參與應(yīng)對氣候變化南南合作創(chuàng)造了前所未有的機遇。

一、更多中國企業(yè)的參與將成為新型南南合作的主要推動力量

在數(shù)十年的南南合作歷程中，早期以政府間公共設(shè)施援助和資金貸款（贈款）為主的經(jīng)貿(mào)合作，并不能從根本上改變南方國家的產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)，更難以持續(xù)助力南方國家提升應(yīng)對氣候變化的能力。近年來，隨著中國在可再生能源領(lǐng)域的快速發(fā)展和全球應(yīng)對氣候變化的深度協(xié)作，中國參與南南合作已經(jīng)由早期的國家間援助逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展合作，并在實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)和推動新型全球化體系構(gòu)建過程中發(fā)揮越來越重要的作用。

在新型南南合作中，中國在向南方國家提供發(fā)展援助之外，更應(yīng)該從多層面（國家間、區(qū)域間、產(chǎn)業(yè)內(nèi)）融合產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈，鼓勵更多中國企業(yè)參與進來，加速人才、資本、技術(shù)等創(chuàng)新要素流動，穩(wěn)步推進應(yīng)對氣候變化南南合作，把中國制造、中國技術(shù)、中國管理推向世界。

一是需求驅(qū)動：中國角色的轉(zhuǎn)型需要動員更多企業(yè)共同參與到南南合作中。中國正在從兼顧雙重身份（倡導(dǎo)者和參與者）開始轉(zhuǎn)為重要的發(fā)展合作提供方（領(lǐng)導(dǎo)者）。中國一直是應(yīng)對氣候變化南南合作的積極倡導(dǎo)者和重要參與者。為推進我國應(yīng)對氣候變化國際合作，在南南合作框架下，中央財政每年都會安排應(yīng)對氣候變化對外援助經(jīng)費，主要通過贈送節(jié)能和可再生能源設(shè)備、分享發(fā)展經(jīng)驗、傳授專業(yè)技術(shù)知識、支持編制低碳示范區(qū)規(guī)劃等方式，為最不發(fā)達(dá)國家、小島嶼國家和非洲國家等發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化提供支持。隨著中國科技和經(jīng)濟實力的快速提升，發(fā)展中國家對中國抱有越來越多的期望，在承擔(dān)減排責(zé)任、提供資金技術(shù)援助等問題上有明確要求。聯(lián)合國秘書長也指出，中國在南南合作中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)者的作用（2017年聯(lián)合國秘書長古特雷斯在致中國的賀信中表示，中國是促進南南合作的真正領(lǐng)導(dǎo)者）。為積極落實“共同應(yīng)對氣候變化”主張，并取得在全球治理平臺上更多話語權(quán)，中國除了現(xiàn)有的財政資金援助之外，還需要動員更多的企業(yè)共同參與到南南合作中，積極擴大南南合作領(lǐng)域，在國際經(jīng)濟規(guī)則變革與塑造中獲得與地位相稱的影響力。

二是結(jié)果導(dǎo)向：更多企業(yè)參與將突破南南合作國家間單項出資和接收的模式。南南合作興起于南方國家的集體政治外交行動，有力地促進了發(fā)展中國家的政治團結(jié)和經(jīng)濟發(fā)展。而其傳統(tǒng)合作模式大多以政府間發(fā)展援助為主，存在形式單一、力度有限、治標(biāo)不治本的問題。隨著氣候變化問題受到廣泛關(guān)注和共識形成，基于應(yīng)對氣候變化的具體需求，需要通過多元要素流動提高南南合作效率和效益。因此，在南南合作關(guān)系中，越來越不局限于政府間相互對接的形式，企業(yè)參與將日漸增多。企業(yè)參與南南合作更加側(cè)重人才、資本、技術(shù)等創(chuàng)新要素的流動，與政府間援助、科研機構(gòu)合作等模式相比，更多企業(yè)的參與不僅可以有效將自身轉(zhuǎn)換成南方國家內(nèi)生的發(fā)展力量，還可以暢通我國外循環(huán)、延伸“產(chǎn)業(yè)鏈”、提升“價值鏈”。

二、中國企業(yè)參與應(yīng)對氣候變化南南合作的主要問題

在中國企業(yè)參與南南合作熱情不斷上升的同時，參與度不高、立法滯后、融資困難、信息不暢等問題也在持續(xù)凸顯，具體表現(xiàn)在：

一是參與度還不夠高。盡管數(shù)年來我國企業(yè)參與南南合作取得了一定成效，但依然不能滿足應(yīng)對氣候變化南南合作的發(fā)展需求。一方面是民營企業(yè)參與度不高。目前南南合作仍由政府主導(dǎo)，并以大型政府工程項目為主，國企、央企參與度高，民企尚未發(fā)揮應(yīng)有作用。另一方面是企業(yè)在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的參與度不高?！吨袊鴮ν馔顿Y合作發(fā)展報告（2020）》顯示，中國對外直接投資涵蓋國民經(jīng)濟的18個行業(yè)大類，其中涉及應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、電力熱力生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)、環(huán)境業(yè)等行業(yè)總占比不到8.6%。

二是法律制度保障不健全。目前國家層面還沒有針對對外援助與南南合作的法律框架，缺乏具體支持氣候變化南南合作的政策和實施細(xì)則、政策指南及國別指導(dǎo)意見。在外商投資方面，我國制定了《中華人民共和國外商投資法》，但是在我國企業(yè)境外投資方面，還沒有制定國家層面的境外投資法，缺乏對企業(yè)對外經(jīng)濟技術(shù)合作的行為規(guī)范與權(quán)益保障。此外，目前我國還沒有專門的《商事調(diào)解法》，無法與聯(lián)合國第51屆會議通過的《新加坡調(diào)解公約》相銜接，化解企業(yè)矛盾糾紛機制的相關(guān)立法存在空白。

三是融資問題難解決。第一，國際融資渠道分散，缺乏統(tǒng)籌安排。綠色氣候基金、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、全球環(huán)境基金等國際機構(gòu)的資金支持相對分散，在支持企業(yè)跨國合作方面缺少統(tǒng)籌安排，活動內(nèi)容或有重合或有不足，影響企業(yè)資金資源的使用效益。第二，國內(nèi)可用資金有限，科技創(chuàng)新合作支持力度較弱。截至2019年6月，在國內(nèi)超過13萬億元人民幣的投資基金資產(chǎn)中，只有0.13%是ESG（環(huán)境、社會和治理）基金（Bloomberg，2020）。在國家對外援助經(jīng)費中，大部分經(jīng)費被商務(wù)部所掌握，科技部掌握的南南合作經(jīng)費較少，經(jīng)常不得已婉拒一些發(fā)展中國家提出的技術(shù)援外請求。而南南合作中的科技創(chuàng)新合作項目又不屬于援外類項目（援外項目是援助國外的各類項目的總稱，主要有資金援外項目、實物援外項目和技術(shù)援外項目三類），經(jīng)費通過國合專項（國合專項是國家國際科技合作專項項目的簡稱，主要由政府間項目和自主項目構(gòu)成）支持，與發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距。第三，科技援外項目（是科技部為配合國家科技及外交工作，根據(jù)合作對象國國家層面的需求，幫助合作對象國加強科技能力建設(shè)的援助類項目）對企業(yè)支持有限，且金融產(chǎn)品與服務(wù)更側(cè)重國企?？蒲袡C構(gòu)和大學(xué)仍然是南南科技合作的主要參與機構(gòu)，科技援外項目對企業(yè)支持力度有限，且往往支持國企，對民企支持不夠。在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，進出口銀行和商業(yè)銀行都沒有直接針對企業(yè)對外投資的金融產(chǎn)品和服務(wù)，加上融資程序復(fù)雜、擔(dān)保條件嚴(yán)苛、匯率波動頻繁等原因，我國企業(yè)參與南南合作面臨融資渠道窄、成本高的困難。

四是政策扶持力度弱。第一，扶持政策“一盤棋”格局尚未形成。應(yīng)對氣候變化南南合作不僅涉及技術(shù)示范、技術(shù)培訓(xùn)、聯(lián)合研究等，還需要企業(yè)援建、設(shè)備援助等配套支持，涉及商務(wù)部、生態(tài)環(huán)境部、科技部等多個部門，但各部委政策銜接不夠、條塊分割明顯。第二，國家政策與聯(lián)合國政策銜接不夠。例如，可持續(xù)發(fā)展會計準(zhǔn)則委員會（SASB）制定的可持續(xù)行業(yè)分類系統(tǒng)（全球認(rèn)可的國際標(biāo)準(zhǔn)）領(lǐng)域與我國政策文件中的分類領(lǐng)域并沒有對應(yīng)起來。第三，我國相關(guān)政策較為宏觀，缺乏針對企業(yè)類型、行業(yè)類別的配套政策，尤其是針對民營企業(yè)對外合作的扶持激勵措施較少，導(dǎo)致企業(yè)參與南南合作的積極性不高。

五是信息不暢影響大。信息的互聯(lián)互通以及全方位服務(wù)是企業(yè)參與南南合作的重要基礎(chǔ)。第一，我國企業(yè)缺乏應(yīng)對氣候變化的對外合作信息通道。我國對南方國家技術(shù)需求的挖掘不夠，南方國家也不清楚我國哪些企業(yè)有技術(shù)轉(zhuǎn)讓意愿。2015年，中國商務(wù)部推出“走出去”公共服務(wù)平臺（該平臺覆蓋上百個國家和地區(qū)，幫助企業(yè)了解關(guān)于“走出去”的相關(guān)政策信息）；2019年，聯(lián)合國南南合作辦公室（UNOSSC）建立全球知識共享和伙伴關(guān)系平臺“南南銀河”（截至2021年6月，該平臺錄入了600多個創(chuàng)新解決方案，以應(yīng)對新冠疫情的解決方案居多）。但這些平臺并沒有真正解決企業(yè)進入南方國家面臨信息不對稱的問題，尤其是缺乏聚焦應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的相關(guān)信息共享。第二，我國企業(yè)缺乏對南方國家相關(guān)環(huán)保法律、減排政策、貿(mào)易規(guī)則、國外機構(gòu)信用程度等信息的了解。哪些可再生能源技術(shù)符合當(dāng)?shù)丨h(huán)保法規(guī)要求，哪些技術(shù)服務(wù)符合當(dāng)?shù)氐臏p排政策，哪些政府機構(gòu)的合作風(fēng)險系數(shù)小等，對于這些重要的信息，目前還沒有一個明確的、可操作的、有效的應(yīng)對氣候變化南南合作指引。

三、措施建議

對于上述問題，應(yīng)進一步加強頂層設(shè)計、多模式創(chuàng)新和多渠道服務(wù)，為企業(yè)參與南南合作提供全方位護航。

一是融通南北，打造多維合作模式。融通南北和南南合作，注重我國與北方國家的“協(xié)作”和南方國家的“互補”相結(jié)合，系統(tǒng)性構(gòu)建南南合作的多模式服務(wù)平臺，促進更多企業(yè)參與進來，塑造多極化南南合作體系。一方面，應(yīng)注重加強“南北”協(xié)作，倡導(dǎo)雙方企業(yè)組建聯(lián)合實驗室、互派科研人員往來，設(shè)立綠色技術(shù)專利扶持基金，建立國際化專利池，形成技術(shù)轉(zhuǎn)移便利化渠道；另一方面要加強推進“南南”資源優(yōu)勢互補，著力構(gòu)建多領(lǐng)域多層次的企業(yè)合作機制。此外，進一步優(yōu)化“北南南”新型三方企業(yè)合作模式，通過技術(shù)轉(zhuǎn)移南南合作中心等平臺，搭建可再生能源技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺和數(shù)據(jù)庫，精準(zhǔn)對接南方國家技術(shù)需求、我國企業(yè)技術(shù)供給和北方國家資金支持，提升企業(yè)參與南南合作的針對性和執(zhí)行力。

二是保障權(quán)益，健全法律制度體系。強化我國應(yīng)對氣候變化南南合作的法律框架建設(shè)，不斷深化針對不同國情、國企和民企、國家和地方等多層級的法規(guī)制度創(chuàng)新，全面提升企業(yè)監(jiān)管和項目評估能力，保障我國企業(yè)合法權(quán)益。加快推進對外投資領(lǐng)域的立法工作，盡快出臺境外投資法和相關(guān)配套制度，使我國企業(yè)參與南南合作有法可依。探索出臺商事調(diào)解條例，完善南南合作爭端解決機制，多元化解矛盾糾紛。

三是深化改革，全面強化金融服務(wù)。完善以中央財政撥款和政策性銀行長期低息貸款為主、企業(yè)投資為輔的多渠道資金籌措機制，在資金分配上向氣候變化南南科技合作傾斜。推進科技援外項目管理體制改革，積極轉(zhuǎn)變政府職能，整合氣候變化南南科技合作各類資金渠道，加強對企業(yè)參與的鏈條式支持。加快推進金融機構(gòu)全球化布局，建立多層次資本市場，支持企業(yè)境外直接融資。加強南南合作雙向投資綜合服務(wù)平臺建設(shè)，對企業(yè)加強融資擔(dān)保、財務(wù)咨詢、法律維權(quán)、風(fēng)險防控等服務(wù)支持，指導(dǎo)和幫助符合條件的企業(yè)爭取南南合作基金、中非發(fā)展基金、中國-拉美基金、亞投行等機構(gòu)的支持。針對可持續(xù)發(fā)展掛鉤債券、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)債券和轉(zhuǎn)型債券，明確發(fā)行人、承銷商和核查機構(gòu)的責(zé)任，加強相關(guān)綠色金融信息的對外公開。簡化南南合作國家直接投資、并購融資審批手續(xù)，適度放松對企業(yè)的用匯管制。加強對外經(jīng)濟合作領(lǐng)域信用體系建設(shè)，為企業(yè)創(chuàng)造公平、有序參與對外合作的良好環(huán)境。

四是完善政策，提升企業(yè)扶持力度。建立完善覆蓋外交、科技、商務(wù)、金融等多個部門的會商制度，集中資源開展南方急需、我方優(yōu)勢的領(lǐng)域合作。認(rèn)真總結(jié)、分解南南合作相關(guān)會議形成的戰(zhàn)略對接成果，結(jié)合區(qū)域特點出臺指導(dǎo)性文件，為企業(yè)提供切實可行的政策支持。制定針對企業(yè)參與南南合作的總體減負(fù)規(guī)劃，在產(chǎn)業(yè)層面，區(qū)分行業(yè)、國別、企業(yè)特點分類支持，運用財政激勵手段擴大企業(yè)競爭優(yōu)勢，促使企業(yè)成為技術(shù)合作、援助的重要推動者。在財政貼息方面，對重點支持行業(yè)、企業(yè)，允許其擴大申請財政貼息的產(chǎn)業(yè)范圍、企業(yè)范圍、許可時間范圍等。對涉及關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)或承擔(dān)國家重大項目的企業(yè)給予適當(dāng)補貼、稅率優(yōu)惠和融資支持。建立政策解讀與指導(dǎo)機制，由南南合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)籌，邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、政府部門、駐外使館以及有經(jīng)驗的企業(yè)家，對企業(yè)進行培訓(xùn)指導(dǎo)。

五是搭建平臺，共享南南經(jīng)貿(mào)信息。建立各相關(guān)部門之間的信息交流共享機制和南南合作雙向投資數(shù)據(jù)庫，推動可再生能源領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放共享，為企業(yè)參與南南合作提供公開透明的市場信息。不斷完善應(yīng)對氣候變化的南南合作信息服務(wù)平臺，及時宣傳國家和地方層面出臺的對外投資和引進外資相關(guān)政策信息，幫助企業(yè)合法依規(guī)參與南南合作。定期發(fā)布應(yīng)對氣候變化的技術(shù)需求、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、重點項目等經(jīng)貿(mào)信息，引導(dǎo)企業(yè)科學(xué)決策、理性投資，降低企業(yè)投資風(fēng)險。定期發(fā)布南方國家和地區(qū)基本信息、宗教信仰、法律法規(guī)、風(fēng)險評估和安全預(yù)警等內(nèi)容，加強企業(yè)對外合作安全保障。