□ 中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部教授 李志明

黨的二十大報(bào)告指出，新時(shí)代十年中國“書寫了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡新篇章”，“城鎮(zhèn)新增就業(yè)年均一千三百萬人以上”。

如此成就，是在一個擁有14 億人口的大國中實(shí)現(xiàn)的，也是在全球趨于長期停滯的世界經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的外部環(huán)境下取得的，并且與新型冠狀病毒感染疫情沖擊全球就業(yè)的嚴(yán)重程度遠(yuǎn)超預(yù)估、全球損失數(shù)以億計(jì)工作崗位的客觀事實(shí)形成了強(qiáng)烈對比，堪稱中國式“就業(yè)奇跡”。

中國式“就業(yè)奇跡”的特征事實(shí)是什么？中國式“就業(yè)奇跡”何以創(chuàng)造？來自就業(yè)理論與實(shí)踐的根源和邏輯是什么？深入思考這些問題，無論是對于深刻理解、準(zhǔn)確領(lǐng)會和精準(zhǔn)把握新時(shí)代十年的偉大成就，還是謀劃未來五年乃至更長時(shí)期如何更好地促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量充分就業(yè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)都具有重要意義。

特征事實(shí)

黨的十八大以來，面對勞動力供給仍處高位、結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾日益突出的新情況，中國適應(yīng)社會主要矛盾發(fā)生變化以及人民日益增長的美好生活需要，在實(shí)踐中回答“時(shí)代之問”，著力解決就業(yè)數(shù)量不充分、就業(yè)質(zhì)量不平衡這兩個就業(yè)領(lǐng)域的主要矛盾，從追求就業(yè)數(shù)量到強(qiáng)調(diào)就業(yè)質(zhì)量，創(chuàng)新性戰(zhàn)略、政策、措施不斷出臺。

經(jīng)過長期不懈努力，中國在確保就業(yè)大局穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、就業(yè)質(zhì)量穩(wěn)步提升，實(shí)現(xiàn)了比較充分的就業(yè)，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率總體低于預(yù)期控制目標(biāo)，使就業(yè)工作成為民生改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的重要支撐以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出亮點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)的道路越走越寬。

中國創(chuàng)造的“就業(yè)奇跡”的特征事實(shí)至少包括以下三個方面。

一是就業(yè)大局保持穩(wěn)定。就業(yè)是民生之本，就業(yè)穩(wěn)則經(jīng)濟(jì)穩(wěn)、社會穩(wěn)、人心穩(wěn)、天下安。保持就業(yè)大局穩(wěn)定，既是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要目標(biāo)，也是必須守住的基本底線。

黨的十八大以來，中國堅(jiān)持把就業(yè)創(chuàng)業(yè)擺在更加突出的位置，把就業(yè)工作作為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、民生不斷改善的優(yōu)先目標(biāo)，創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，將穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)作為區(qū)間調(diào)控的下限，千方百計(jì)增加就業(yè)崗位，持續(xù)著力提高就業(yè)質(zhì)量，就業(yè)成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出亮點(diǎn)。

在經(jīng)濟(jì)增速換擋、勞動年齡人口總量依然龐大的大背景下，中國就業(yè)依然風(fēng)景這邊獨(dú)好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)有效聯(lián)動，經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)彈性增強(qiáng)，城鎮(zhèn)新增就業(yè)連續(xù)保持在較高水平，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率穩(wěn)定在較低水平，勞動力市場供需兩旺，就業(yè)大局保持穩(wěn)定。

一個最典型的佐證數(shù)據(jù)是，城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，10年累計(jì)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)1.3億人。

二是就業(yè)結(jié)構(gòu)趨向現(xiàn)代化。就業(yè)結(jié)構(gòu)是在資源生產(chǎn)中所形成的社會結(jié)構(gòu)，直接反映了社會勞動力資源在國民經(jīng)濟(jì)各個產(chǎn)業(yè)與部門、各個地區(qū)、各種職業(yè)中的分布、構(gòu)成和聯(lián)系。

就業(yè)結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)中占有極其特殊的地位，一頭連著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并深受后者影響甚至由其發(fā)揮基礎(chǔ)性決定作用；另一頭連著社會結(jié)構(gòu)，深刻影響著后續(xù)資源分配和消耗過程中所形成的收入分配結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)，以及由資源和機(jī)會在社會階層中的分配所形構(gòu)的社會地位結(jié)構(gòu)。

因此，就業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理也是評判就業(yè)總體質(zhì)量高低的重要指標(biāo)。例如，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是中國現(xiàn)代化進(jìn)程的必由之路，也是提高全民就業(yè)質(zhì)量的重要途徑。黨的十八大以來，在就業(yè)大局保持穩(wěn)定的同時(shí)，中國就業(yè)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，就業(yè)結(jié)構(gòu)日趨現(xiàn)代化。

其中，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，城鎮(zhèn)就業(yè)人員繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢、城鄉(xiāng)就業(yè)格局發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，2021年城鎮(zhèn)就業(yè)人員占比達(dá)到62.7%，比2012年提高13.8個百分點(diǎn)。第三產(chǎn)業(yè)成為吸納就業(yè)的最大“容納器”、從業(yè)人員占比從2012年的36%提升到2021年的48%，三次產(chǎn)業(yè)“倒金字塔型”的就業(yè)結(jié)構(gòu)逐步形成，三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)值結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性明顯提高。伴隨著地區(qū)間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)在創(chuàng)造就業(yè)崗位方面逐漸超過東部地區(qū)，就業(yè)的區(qū)域結(jié)構(gòu)更趨合理。非公有制經(jīng)濟(jì)成為城鎮(zhèn)就業(yè)主渠道，為穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)發(fā)揮了重要作用。

三是就業(yè)質(zhì)量總體提升明顯。就業(yè)質(zhì)量的理念源于“體面勞動”，一般是指勞動者在與生產(chǎn)資料相結(jié)合、從事社會勞動過程中工作條件的優(yōu)劣程度。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)，是我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的內(nèi)在要求，也是解決當(dāng)前就業(yè)總量問題、結(jié)構(gòu)性矛盾以及勞動關(guān)系領(lǐng)域存在的諸多挑戰(zhàn)的重要抓手。

黨的十八大以來，中國在堅(jiān)定實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略以及更加積極的就業(yè)政策、就業(yè)優(yōu)先政策的過程中，更加突出體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，既讓市場在人力資源配置中發(fā)揮決定性作用，保持勞動力市場的靈活性，又更好地發(fā)揮政府的作用，不斷加強(qiáng)勞動力市場制度建設(shè)，加大就業(yè)支持力度，統(tǒng)籌推進(jìn)就業(yè)崗位創(chuàng)造和就業(yè)質(zhì)量提高，不僅保持了就業(yè)形勢總體穩(wěn)定，也實(shí)現(xiàn)了就業(yè)質(zhì)量的不斷提高。

例如，2021年城鎮(zhèn)單位人員工資較2012年翻了一倍，靈活就業(yè)人員權(quán)益保障不斷完善。10年來，有8000多萬名高校畢業(yè)生總體就業(yè)水平保持穩(wěn)定，脫貧勞動力外出務(wù)工規(guī)模保持在3000萬人以上，去產(chǎn)能職工、退捕漁民得到妥善安置，失業(yè)人員、困難人員就業(yè)平穩(wěn)。減負(fù)穩(wěn)崗擴(kuò)就業(yè)的政策工具豐富完善，終身職業(yè)技能培訓(xùn)體系初步建立，技能勞動者總量增至2億人以上，全方位的公共就業(yè)服務(wù)體系持續(xù)健全，年均為數(shù)千萬用人單位和勞動者提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)支持。

企業(yè)用工更加規(guī)范，就業(yè)人員素質(zhì)明顯改善，勞動標(biāo)準(zhǔn)體系日益完善，勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制更加健全，勞動關(guān)系穩(wěn)定性不斷增強(qiáng)，就業(yè)保障顯著提高。

新時(shí)代十年之所以能夠創(chuàng)造中國式“就業(yè)奇跡”，根本在于黨的十八大以來，中國圍繞推進(jìn)高質(zhì)量充分就業(yè)實(shí)現(xiàn)了一系列理論和實(shí)踐創(chuàng)新。

理論根源

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞高質(zhì)量充分就業(yè)發(fā)表了一系列新思想新觀點(diǎn)新論斷，成為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要組成部分。

這些重要的創(chuàng)新成果，從理論上系統(tǒng)回答了新時(shí)代“什么是高質(zhì)量充分就業(yè)、為什么要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)、怎樣實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)”這一系列重大理論問題，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義基本原理與中國具體實(shí)際相結(jié)合、馬克思主義基本原理與中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，是馬克思主義中國化時(shí)代化新飛躍的重要內(nèi)容，成為新時(shí)代中國促進(jìn)就業(yè)實(shí)踐深化改革、探索突破及其政策演進(jìn)的根本遵循。

一是提出了就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。黨的十八大提出“實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策”，推動實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)；黨的十九大提出就業(yè)是最大的民生，“要堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)”；黨的十九屆五中全會提出強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策，“實(shí)現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)”。

不管是“就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”在“十二五”“十三五”“十四五”連續(xù)三個五年規(guī)劃綱要中設(shè)專章部署，還是在就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略統(tǒng)率下從“更加積極的就業(yè)政策”到“就業(yè)優(yōu)先政策”的就業(yè)政策的梯次漸進(jìn)，都成為黨的十八大以來中國推進(jìn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)的主要抓手。

總的來說，就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵主要包括：一是選擇有利于擴(kuò)大就業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，通過刺激經(jīng)濟(jì)增長拉動更多就業(yè)增加，而高質(zhì)量的就業(yè)得以充分實(shí)現(xiàn)后，又會反過來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更加穩(wěn)定健康地可持續(xù)發(fā)展。二是在確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和實(shí)施宏觀調(diào)控時(shí)，必須重點(diǎn)考慮對就業(yè)的影響，確保更加充分就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是公共財(cái)政預(yù)算和支出必須充分保障就業(yè)工作的需求，建立政府對就業(yè)投入的保障機(jī)制。四是把就業(yè)效應(yīng)作為評價(jià)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的最主要指標(biāo)，并作為政府績效考核的首要因素。

二是提出了就業(yè)優(yōu)先政策。2019年政府工作報(bào)告首次提出，要將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，并使之全面發(fā)力。

從就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略到就業(yè)優(yōu)先政策，意味著就業(yè)優(yōu)先從“中長期發(fā)展方向和目標(biāo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粋€時(shí)期的特定環(huán)境和任務(wù)目標(biāo)”，從“管方向、管工作地位、管趨勢性發(fā)展的指導(dǎo)性方針”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮ぷ鲗用婢哂锌刹僮餍缘拇胧┖蛯?shí)施抓手”，從“理念上倡導(dǎo)指引，統(tǒng)一思想認(rèn)識并厘清思路”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬唧w怎么干、怎么走，找準(zhǔn)工作的切入點(diǎn)并與相關(guān)方面的協(xié)同點(diǎn)”，反映了黨和國家對就業(yè)工作規(guī)律及就業(yè)重要性認(rèn)識的過程，豐富了新時(shí)代就業(yè)優(yōu)先的理論內(nèi)涵與實(shí)踐。

對于就業(yè)優(yōu)先政策的基本內(nèi)涵，主要包括：一是目標(biāo)優(yōu)先，將就業(yè)目標(biāo)擺上優(yōu)先位置，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中加大就業(yè)分量，在推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中確保就業(yè)穩(wěn)定。二是調(diào)控加力，將積極就業(yè)政策中的主要工具運(yùn)用到宏觀調(diào)控中，協(xié)同財(cái)政貨幣等政策形成新型宏觀調(diào)控框架和聯(lián)動運(yùn)行機(jī)制。三是政策協(xié)同，為就業(yè)創(chuàng)業(yè)打開綠色通道，協(xié)同發(fā)力排除干擾。四是保障增強(qiáng)，持續(xù)加強(qiáng)政府責(zé)任，不斷加大資金投入。

三是提出了高質(zhì)量充分就業(yè)的目標(biāo)。不管是就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，還是就業(yè)優(yōu)先政策，兩者內(nèi)涵是一脈相承的，最終目的都是為了實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)這一目標(biāo)。

作為一個整體目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)最早是由習(xí)近平總書記2017年在黨的十九大報(bào)告中提出的，當(dāng)時(shí)的表述是“實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)”，后來，由于經(jīng)濟(jì)社會形勢發(fā)生變化特別是就業(yè)矛盾的主要方面發(fā)生重大變化，黨的十九屆五中全會將其變更表述為“實(shí)現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)”。

不管“充分就業(yè)”與“高質(zhì)量就業(yè)”之間的前后置關(guān)系如何，其背后的政策邏輯都是追求促進(jìn)就業(yè)在數(shù)量和質(zhì)量上協(xié)調(diào)共進(jìn)，即推動實(shí)現(xiàn)就業(yè)量質(zhì)協(xié)調(diào)。

這是新時(shí)代中國在就業(yè)領(lǐng)域所致力于實(shí)現(xiàn)的總體政策目標(biāo)，也是在參考借鑒國際通識、結(jié)合中國實(shí)際的基礎(chǔ)上圍繞就業(yè)目標(biāo)所實(shí)現(xiàn)的重大理論創(chuàng)新。

推進(jìn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)的內(nèi)在要求，概括起來講，就是在經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展過程中不斷創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，愿意就業(yè)的勞動者都能夠就業(yè)，且勞動者的就業(yè)狀況和工作條件不斷改善，達(dá)到比較理想的狀態(tài)。

實(shí)踐邏輯

新時(shí)代十年中國推進(jìn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)的實(shí)踐創(chuàng)新，是在黨的十八大以來關(guān)于高質(zhì)量充分就業(yè)的理論創(chuàng)新的指導(dǎo)下生發(fā)的，與黨的十八大以前就業(yè)領(lǐng)域的政策實(shí)踐之間具有承繼性和發(fā)展性，并且直接促成中國在黨的十八大以后創(chuàng)造出“就業(yè)奇跡”。

一是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。擴(kuò)大就業(yè)容量、提升就業(yè)質(zhì)量，就要突出就業(yè)帶動效應(yīng)，推動實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)。創(chuàng)業(yè)是就業(yè)富民之源，創(chuàng)新是民族進(jìn)步之魂，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)增長的核心動力。

黨的十八大以來，中國深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，在更大范圍、更高層次和更深程度上推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境、鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、強(qiáng)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，持續(xù)釋放創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)倍增效應(yīng)；在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的內(nèi)涵型增長過程中，培育就業(yè)新增長極，推動勞動者實(shí)現(xiàn)體面勞動。

二是完善重點(diǎn)群體的就業(yè)保障機(jī)制。穩(wěn)住了重點(diǎn)群體，就穩(wěn)住了就業(yè)基本盤。黨的十八大以來，中國特別重視完善重點(diǎn)群體的就業(yè)保障機(jī)制，采取更加有效的舉措、更加有力的工作，分類幫扶，因人施策，著力做好高校畢業(yè)生等青年就業(yè)工作、積極促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)、扎實(shí)做好退役軍人就業(yè)工作、健全困難群體就業(yè)援助制度，并重視發(fā)揮就業(yè)扶貧作為最有效最直接的脫貧方式在幫助建檔立卡貧困人口增收脫貧中的作用。

三是推行職業(yè)教育和終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，提升勞動者技能素質(zhì)。黨的十八大以來，中國就業(yè)總量壓力依然存在，但結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾更為凸顯，突出表現(xiàn)為招工難和就業(yè)難并存，這一問題正在成為就業(yè)領(lǐng)域的主要矛盾。

因此，加快提升勞動者技能素質(zhì)，緩解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，既是當(dāng)務(wù)之急，也是長遠(yuǎn)之計(jì)，具有非常強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性。在這方面，中國將職業(yè)教育和技能培訓(xùn)列為重要議事日程，大力發(fā)展職業(yè)教育，實(shí)施“技能中國”行動，落實(shí)終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，既促進(jìn)了就業(yè)，又支撐了發(fā)展。

四是推進(jìn)人力資源市場體系建設(shè)，健全公共就業(yè)服務(wù)體系。黨的十八大以來，中國重視促進(jìn)勞動力市場供需匹配、實(shí)施就業(yè)失業(yè)管理、落實(shí)就業(yè)政策，努力使市場在勞動力資源配置中起決定性作用，著力推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場體系建設(shè)，同時(shí)更好地發(fā)揮政府促進(jìn)就業(yè)的作用，持續(xù)打造覆蓋全民、貫穿全程、輻射全域、便捷高效的全方位公共就業(yè)服務(wù)體系，提升勞動力市場供需匹配效率。

五是將就業(yè)置于推動“六穩(wěn)”、實(shí)現(xiàn)“六?！敝?。黨的十八大以來，中國在宏觀政策層面不斷強(qiáng)化就業(yè)的地位和作用，將促進(jìn)就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的優(yōu)先內(nèi)容，提出一系列新要求，明確一系列重大任務(wù)。

特別是2018年以來，中國相繼將就業(yè)置于“六穩(wěn)”“六?！敝?。這是應(yīng)對當(dāng)前錯綜復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會大局全面穩(wěn)定的必由之舉，也是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)就業(yè)優(yōu)先的集中體現(xiàn)，極具現(xiàn)實(shí)針對性。

六是構(gòu)建和發(fā)展和諧勞動關(guān)系。構(gòu)建和諧勞動關(guān)系是實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是促進(jìn)勞動者體面就業(yè)、幸福勞動的基本條件。

黨的十八大以來，中國將構(gòu)建和諧勞動關(guān)系擺在了重要的位置，印發(fā)具有重要里程碑意義的《關(guān)于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的意見》作為新時(shí)代勞動關(guān)系工作的根本遵循和行動指南，著力提高勞動關(guān)系法治化水平、完善勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制、推動建立規(guī)范有序的集體協(xié)商機(jī)制、擴(kuò)大社會保險(xiǎn)覆蓋范圍。

特別是近年來，針對平臺經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展帶來的新就業(yè)形態(tài)勞動者數(shù)量大幅增加，中國出臺一系列法律規(guī)范，切實(shí)維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動者的勞動報(bào)酬、合理休息、社會保險(xiǎn)、勞動安全等勞動保障權(quán)益。