王莉,趙國瑞*,孫召輝,林永慶,鐘云山,王愛萍

(1.壽光市土地儲備中心，山東 濰坊 262700;2.壽光市自然資源和規(guī)劃局孫家集所，山東 濰坊 262700;3.壽光市不動產(chǎn)登記中心，山東 濰坊 262700;4.壽光市地理信息中心，山東 濰坊 262700)

0 引言

山東省壽光市毗鄰渤海，天然鹵水資源豐富，是我國最主要的原鹽產(chǎn)地之一[1]。天然鹵水屬于濰北天然鹵水礦田的一部分，天然鹵水區(qū)面積約8.195億m2，資源儲量約25.97億m3。近年來，因鹽田經(jīng)濟效益下滑導(dǎo)致大量鹽田廢棄，致使寶貴的土地資源無法得到有效利用。2022年，山東省自然資源廳等9個部門聯(lián)合出臺了《山東省國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃(2021—2035年)》[2]，要求守牢自然生態(tài)安全邊界，建設(shè)人與自然和諧、生態(tài)宜居的美麗山東，為廢棄鹽田和鹽堿地的生態(tài)修復(fù)進(jìn)一步提供了政策指引。廢棄鹽田和鹽堿地復(fù)墾利用的主要目的是全面提升廢棄鹽田和鹽堿地的生態(tài)水平[3]，在有效增加耕地面積，增加糧食產(chǎn)量的同時，還可以在一定程度上解決用地指標(biāo)緊張的問題，增加經(jīng)濟效益。

本文以壽光市北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)廢棄鹽田和鹽堿地為研究對象，介紹了基礎(chǔ)現(xiàn)狀及壽光市已經(jīng)開展的創(chuàng)新性綜合治理“六個模式”，指出了在政策支持、后期管護及開發(fā)效益等方面仍然存在的問題，有針對性地提出了建議，旨在為其他地區(qū)的廢棄鹽田和鹽堿地生態(tài)修復(fù)提供借鑒。

1 壽光市鹽田及鹽堿地現(xiàn)狀

根據(jù)壽光市2020年度國土變更調(diào)查成果及壽光市“三區(qū)三線”劃定成果，對壽光市鹽田和鹽堿地現(xiàn)狀情況分析如下[4-6]：從數(shù)量上來看，壽光市現(xiàn)有鹽田和鹽堿地約1.94億m2，其中鹽田約1.93億m2、鹽堿地約133萬m2；從分布情況來看，鹽田和鹽堿地主要分布于壽光市東北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中侯鎮(zhèn)鹽田和鹽堿地約3235萬m2、羊口鎮(zhèn)鹽田和鹽堿地約1.02億m2、營里鎮(zhèn)鹽田和鹽堿地約8.98萬m2，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)鹽田和鹽堿地合計約6萬m2。從納入“三區(qū)三線”劃定成果情況來看，現(xiàn)狀鹽田和鹽堿地均未納入永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)，已納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積約734萬m2，其中納入集中建設(shè)區(qū)鹽田和鹽堿地約714萬m2，納入彈性發(fā)展區(qū)鹽田和鹽堿地約20萬m2。

2010年以來，壽光市共組織實施17個廢棄鹽田復(fù)墾項目，涉及清水泊農(nóng)場、營里鎮(zhèn)、雙王城郭井子村等，復(fù)墾農(nóng)用地面積747萬m2，新增耕地694萬m2，實現(xiàn)節(jié)余指標(biāo)747萬m2，已全部通過上級驗收。廢棄鹽田作為耕地后備資源，可用于復(fù)墾面積約1401萬m2，主要分布在侯鎮(zhèn)、羊口鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。上述廢棄鹽田均屬于合法的國有、集體建設(shè)用地，權(quán)屬明晰，界址清楚，有合法用地手續(xù)，無權(quán)屬糾紛，在壽光市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)當(dāng)中全部為建設(shè)用地[7-8]。

2 綜合利用模式

2.1 “鹽田復(fù)墾”模式

綜合考慮壽北資源稟賦，壽光市創(chuàng)新開展廢棄鹽田復(fù)墾，積極探索具有區(qū)域特色的土地整治與生態(tài)修復(fù)的新模式和新路徑[9-11]，創(chuàng)新采用大水壓堿、挖溝排堿、“暗管”排堿以及土地平整、農(nóng)田水利、林木防護等工程技術(shù)，有效喚醒了沉睡的廢棄鹽田，成為重大項目發(fā)展的“土地倉庫”和農(nóng)民增收致富的“聚寶盆”。2021年，通過廢棄排堿農(nóng)溝整治和鹽堿地開發(fā)復(fù)墾等方式，實現(xiàn)新增耕地入庫1988萬m2，糧食產(chǎn)能3736萬kg，潛在經(jīng)濟價值42億元以上。2018年，與山東省土地綜合整治服務(wù)中心、山東農(nóng)業(yè)大學(xué)等單位合作，以黃河三角洲廢棄鹽田綠色復(fù)墾與利用關(guān)鍵技術(shù)研究與示范項目為牽引，采取專家集團作戰(zhàn)，園區(qū)規(guī)范化展示等模式，結(jié)合土壤特性，精心設(shè)計復(fù)墾方案，通過清運廢棄鹽田內(nèi)雜物、平整鹽田底部土地、建設(shè)灌排溝渠和農(nóng)田防護、土壤脫鹽改良等工程技術(shù)，持續(xù)推動國有清水泊農(nóng)場建成廢棄鹽田復(fù)墾示范基地，切實改變了周邊土地的生態(tài)環(huán)境，增加了經(jīng)濟效益和社會效益。該項目被評為山東省重大科技創(chuàng)新工程項目，已通過省級測評驗收。創(chuàng)新建立鹽堿地多元化復(fù)墾機制，充分挖掘鹽堿地開發(fā)利用潛力，在北部鹽堿地依次實施引蓄水、田間灌排和土地復(fù)墾等多項改良工程[10]，讓寸草不生的鹽堿地種出了水稻，從“白花花”變成了“綠油油”，在鹽堿地上創(chuàng)造了全新農(nóng)業(yè)生態(tài)，打造出壽光“鹽堿地糧倉”，當(dāng)?shù)亍八┑久住逼放祈憦厝　?/p>

2.2 “林鹽結(jié)合”模式

國有機械林場位于壽光北部濱海鹽堿地帶，成立于1959年10月，現(xiàn)有總面積2000萬m2，屬生態(tài)公益型林場。建場前，該區(qū)域自然災(zāi)害頻繁，土壤重度鹽堿，海拔高度1.5m，地下水位1m，地下水含鹽量8%，表層土壤含鹽度達(dá)5‰以上，立地條件屬典型的濱海鹽堿地。長期以來，該場以改良土壤、改善生態(tài)環(huán)境為基本任務(wù)，通過開挖條田溝、筑臺田控鹽、種植綠肥、增施有機肥等各類措施進(jìn)行改堿治土。1988年，壽光結(jié)合林場地下100m以上有豐富地下鹵水資源的實際，獨創(chuàng)了“抽鹵曬鹽、降低水位、林鹽結(jié)合、綜合改造利用鹽堿地”模式，通過在林地內(nèi)打鹵水井、將鹵水集中輸送到鹽池、蒸發(fā)結(jié)晶后曬鹽等方式方法，全面實現(xiàn)“林鹽結(jié)合”，協(xié)同治理。林區(qū)內(nèi)地下水位由原來的1m下降到2m以下，表層土壤含鹽量由5‰下降到1.5‰，土壤淡化層普遍加厚，理化性狀得到進(jìn)一步改善；用材林畝均年生長量由原來的0.1m3增長到0.6m3，經(jīng)濟林和間作的農(nóng)作物平均增產(chǎn)5倍以上，真正實現(xiàn)了“以鹽補林，以林促鹽”的互補目的，大幅增加了生態(tài)效益。壽光濱海國家濕地公園隸屬國有機械林場，以濱海鹽堿濕地生態(tài)資源為主要特色[12]，經(jīng)過多年摸索，建立了一套適合我國濱海鹽堿地區(qū)濕地公園綜合建設(shè)的有效模式，建成集國家AAAA級旅游景區(qū)、全國首批農(nóng)業(yè)旅游示范點、國家級休閑漁業(yè)示范園區(qū)、中國體育旅游精品景區(qū)、中國森林氧吧等眾多國字號榮譽為一體的壽光林海生態(tài)博覽園，示范和帶動了周邊苗木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拉動了周邊居民增收，書寫了黃河口生態(tài)文明建設(shè)的生動范例，成為了國內(nèi)同類地區(qū)濕地生態(tài)資源保護、恢復(fù)和鹽堿地生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展樣板。

2.3 “無土栽培”模式

由于壽北部分地區(qū)土地鹽堿程度較高，地塊不適合直接種植蔬菜。為解決這一難題，壽光市積極探索破解鹽堿地改良綜合利用瓶頸，組織專業(yè)人員深入田間地頭采集數(shù)據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀簧鐣l件和農(nóng)民種植習(xí)慣，通過引入無土栽培種植技術(shù)培育西紅柿，補齊鹽堿地地力不高的短板，解決了鹽堿地不能種菜的難題(無土栽培基質(zhì)的透水性、透氣性均優(yōu)于普通土壤，利于蔬菜根系生長，一定程度上減少了蔬菜土傳病害的傳播，減少了作物用藥，有利于提高蔬菜的品質(zhì)和安全性)。目前，羊口、雙王城等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的無土栽培西紅柿，一年種植“秋延遲”和“早春茬”兩茬，畝栽1800～2000株，畝產(chǎn)1.8萬～2萬kg。

2.4 “鹽光互補”模式

壽光地處渤海之濱，特殊地理位置形成大量的鹽堿灘涂地，較難實現(xiàn)綠色種植，成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。綜合考慮壽北大面積鹵庫灘涂地域因素，近年來，通過鹽漁光儲等項目開發(fā)，在保證“土地性質(zhì)不變、鹽田收益不降、生態(tài)環(huán)境不變”的前提下，形成“水上光伏發(fā)電、水面蒸發(fā)制鹵、水下水產(chǎn)養(yǎng)殖”的立體循環(huán)生態(tài)模式，打造“綠色能源+特色鹽業(yè)+高效漁業(yè)+舒適旅游+悠閑生活+健康休閑”一體化的運營體系，440萬m2鹽堿灘涂變身“香餑餑”，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的“三贏”。壽光恒遠(yuǎn)200兆瓦鹵(鹽)光互補光伏電站，是壽光“雙招雙引”和國家第一批光伏平價上網(wǎng)示范項目，利用“鹽光互補”模式，在曾經(jīng)的“不毛之地”上建成了集發(fā)電、制鹽、養(yǎng)殖、儲能于一體的大型集中式光伏電站，為山東乃至全國鹽漁光儲一體化發(fā)展提供了實踐樣板[13]。2022年以來，壽光布局建設(shè)6處鹽光互補光伏發(fā)電項目。

2.5 “評價分析”模式

為全面掌握開采地下鹵水對壽北土壤鹽堿化等方面的影響，壽光市委托山東正元地質(zhì)勘查院對開采地下鹵水對地質(zhì)環(huán)境的影響進(jìn)行調(diào)查評價[14]。經(jīng)調(diào)查，隨著鹵水礦山企業(yè)對地下鹵水資源的長期開采，壽北鹵水水位持續(xù)下降，土壤鹽堿度明顯降低，沿海灘涂土壤質(zhì)量得到大幅改善，部分土地被規(guī)劃成了林地、耕地和工業(yè)用地。例如：通過對鹵水礦山企業(yè)開展調(diào)查，早在1959年成立的山東菜央子鹽場、壽光衛(wèi)東化工有限公司、山東大地鹽化集團有限公司，建設(shè)占用地除鹽堿地外，還有一部分為灘涂，漲潮時海水能沿溝渠、河汊進(jìn)入，僅有龍須菜、荊條等耐鹽堿植物生長?，F(xiàn)在通過地下鹵水長年開采，土壤鹽堿化程度大大減輕，現(xiàn)已適合多種植物生長，公路兩旁綠樹成蔭，生機盎然。許多鹽田周邊空地種植了蔬菜及花生、大豆等農(nóng)作物。但隨著壽光市對鹵水礦山企業(yè)進(jìn)行規(guī)范治理，地下鹵水抽取量大幅減少，通過持續(xù)跟蹤監(jiān)測，壽光鹵水井關(guān)閉區(qū)域土壤重新開始了鹽堿化。為做好全生命周期評價分析，2020年，全國首個且唯一一個以海水入侵與土壤鹽漬化為主要研究對象的國家級野外科學(xué)觀測研究站落戶濰坊，壽光作為重要研究區(qū)域，共同研究解決過度開采地下水導(dǎo)致的海水入侵和土壤鹽漬化問題。除科學(xué)布局排堿設(shè)施外，合理開采地下鹵水資源，有利于降低土壤鹽堿化程度。目前，已布局8處海水入侵監(jiān)測點，為推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供有力的科學(xué)技術(shù)支持。

3 存在的問題

3.1 “廢棄鹽田”開發(fā)缺乏明確的支持性政策

2020年8月3日《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點管理辦法〉的通知》廢止，工礦廢棄地復(fù)墾利用試點暫停，規(guī)定只有符合條件的項目才可以開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點。但是廢棄鹽田是否可以參照《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》進(jìn)行復(fù)墾利用，文件中沒有明確規(guī)定。這對于有大量廢棄鹽田等待開發(fā)利用的地區(qū)而言，在耕地挖潛中受到一定阻力[15-16]。以壽光市為例，自2017年起，壽光市對2010年以來復(fù)墾的鹽田改造土地進(jìn)行了大范圍整理。2018年，與山東省土地綜合整治服務(wù)中心、山東農(nóng)業(yè)大學(xué)等單位合作，持續(xù)推動國有清水泊農(nóng)場建成廢棄鹽田復(fù)墾示范基地建設(shè)，被評為省重大科技創(chuàng)新工程項目。壽光廢棄鹽田的復(fù)墾利用已取得比較好的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益，實現(xiàn)了政府、企業(yè)、農(nóng)民的多方共贏。壽光北部近期具備復(fù)墾潛力的鹽田達(dá)到了1400萬m2，尚有大規(guī)模鹽田在具備條件的情況下也可復(fù)墾成耕地，但因缺乏政策支持，后續(xù)推動難度較大。

3.2 新增耕地后期管護不到位

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、用地量增加和新增耕地后備資源減少，耕地占補平衡成為壽光市用地的瓶頸。土地整理項目實施后，因后期管護不力，致使在五年管護期內(nèi)大量新增耕地上出現(xiàn)了種植林果、違法建設(shè)占用、撂荒等現(xiàn)象。上述問題在年度核查中無法完成整改，從而被核減新增耕地指標(biāo)。2018年，壽光市營里鎮(zhèn)北單等村土地整治項目于2020年3月2日入庫新增耕地114.2萬m2，2021年根據(jù)山東省自然資源廳備案入庫補充耕地項目信息補錄通知要求，在項目信息補錄外業(yè)舉證過程中發(fā)現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)部分新增耕地種植了無花果、苗木，無法整改，導(dǎo)致項目后期未通過舉證，地塊被核減新增耕地指標(biāo)24.8萬m2。

3.3 耕地后備資源零散

通過多年來實施土地綜合整治[17]，相繼開展殘次林地整理、廢棄溝渠整理、未利用地開發(fā)復(fù)墾、工礦廢棄地復(fù)墾、土地增減掛鉤等耕地挖潛利用工作，區(qū)位條件較好且集中連片的耕地后備資源基本都已開發(fā)，適宜開發(fā)作為新增耕地后備來源的地塊除鹽田外，大都存在面積小、位置分散等情況，單獨整理成本較高。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)分析，現(xiàn)有鹽堿地多分布在村莊、油井周邊，呈現(xiàn)單地塊面積較小、布局分散等態(tài)勢，開發(fā)難度較大，難以成片規(guī)模開發(fā)。

4 建議

4.1 鹽田復(fù)墾方面

省級層面加強向上對接，爭取從國家層面出臺支持鹽田復(fù)墾的文件，在開展復(fù)墾適宜性、可行性評價的基礎(chǔ)上，將壽光廢棄鹽田參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策開展復(fù)墾利用，便于挖掘潛力，優(yōu)化調(diào)整土地利用布局，最大限度提高鹽田資源綜合利用率[18]。目前，《關(guān)于將壽光市鹽田參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤辦法進(jìn)行復(fù)墾利用的請示報告》已上報國務(wù)院，待國務(wù)院審批。

4.2 新增耕地后期管護方面

一是在新實施的耕地占補平衡土地整治項目預(yù)算中落實管護資金，資金專項用于新增耕地后期管護。對于未列支后期管護資金的財政投資占補平衡項目，由壽光市政府出臺《壽光市耕地占補平衡項目新增耕地管護辦法》，列支新增耕地后期管護資金，加強新增耕地的后期管護。二是壓實新增耕地后期管護責(zé)任。新增耕地項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)是新增耕地后期管護的第一責(zé)任人。將新增耕地地塊落實到人，對新增耕地定期巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，鞏固土地整治項目成果，確保新增耕地數(shù)量和質(zhì)量雙穩(wěn)定。

4.3 綜合開發(fā)利用耕地后備資源方面

建議通過省級層面統(tǒng)一編制綜合性土地利用和生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，并對后備資源綜合利用項目給予一定的技術(shù)和資金支持。大力推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾和全域土地綜合整治，積極爭取將鹽田復(fù)墾納入工礦廢棄地復(fù)墾范圍，開拓耕地空間。加速推動實施全域土地綜合整治試點，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間用地布局，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，提高土地利用效率，實現(xiàn)耕地資源生態(tài)修復(fù)與補充耕地質(zhì)量有機結(jié)合。

4.4 合理開采地下鹵水資源方面

為防止壽北地區(qū)耕地重新鹽堿化，保持耕地可持續(xù)利用，建議參照《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護工作的通知》(自然資規(guī)〔2019〕1號)文件精神，地下鹵水可在耕地內(nèi)申請新設(shè)礦業(yè)權(quán)。對存在鹽堿化風(fēng)險的耕地內(nèi)合理布局鹵水井，有效降低地下鹵水水位，防止現(xiàn)有耕地重新鹽堿化，充分提高鹽堿地的利用率。

5 結(jié)語

廢棄鹽田和鹽堿地生態(tài)修復(fù)應(yīng)堅持生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理的理念，突出規(guī)劃引領(lǐng)，強化政策扶持，持續(xù)優(yōu)化服務(wù)，自然資源和規(guī)劃部門要切實發(fā)揮牽頭作用，綜合統(tǒng)籌財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保、水利等部門以及屬地鎮(zhèn)街，齊抓共管，形成合力，高質(zhì)量推進(jìn)。通過廢棄鹽田和鹽堿地生態(tài)修復(fù)，從前期“投錢變綠”實現(xiàn)后期“以綠生錢”，將“鹽堿荒灘”變成“綠水青山”，全面改善生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，切實推動綠色發(fā)展的科學(xué)理念在壽北大地落地生根。