王春磊，周懷龍

(自然資源部咨詢研究中心，北京 100088)

0 引言

土地規(guī)?；_(kāi)發(fā)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化和改善民生的重要內(nèi)驅(qū)力和引擎[1-2]。但隨著我國(guó)邁向新階段，現(xiàn)行的征地制度逐漸不能完全匹配高質(zhì)量發(fā)展需要，特別是一些地區(qū)對(duì)該項(xiàng)政策的尺度和取向把握不夠，出現(xiàn)規(guī)模較大且無(wú)序的成片土地開(kāi)發(fā)，加之有關(guān)法規(guī)、政策和監(jiān)督措施未能及時(shí)補(bǔ)缺，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響。為遏制這些現(xiàn)象，同時(shí)考慮到我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型階段，需要以成片開(kāi)發(fā)模式保證城鎮(zhèn)化建設(shè)的效率。新版《土地管理法》以法的形式對(duì)土地征收制度進(jìn)行改革，首次明確提出土地征收成片開(kāi)發(fā)(以下簡(jiǎn)稱“成片開(kāi)發(fā)”)的概念和規(guī)定。在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以縮小征地范圍為導(dǎo)向，確立了“成片開(kāi)發(fā)”制度。為更好的完善成片開(kāi)發(fā)制度和指導(dǎo)各地實(shí)踐，自然資源部印發(fā)《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》)對(duì)相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確。

1 政策背景及邏輯

權(quán)益是解決中國(guó)土地問(wèn)題的核心[3]，成片開(kāi)發(fā)涉及土地開(kāi)發(fā)的利益攸關(guān)、收益及分配、土地用途管制等，無(wú)論從政治、經(jīng)濟(jì)或是社會(huì)視角來(lái)看，都是自然資源領(lǐng)域制度改革的敏感點(diǎn)。因此，研究成片開(kāi)發(fā)相關(guān)的政策背景及邏輯關(guān)系具有重要意義。

1.1 政策背景

新《土地管理法》出臺(tái)前，成片開(kāi)發(fā)并非法律術(shù)語(yǔ),而是作為一種土地開(kāi)發(fā)方式,用于招商投資和城鎮(zhèn)化建設(shè)。我國(guó)曾先后實(shí)施以建設(shè)項(xiàng)目為基本單元的征地模式和分批次建設(shè)用地征地模式。前者多為計(jì)劃外用地，相比后者其數(shù)量與規(guī)模較小。后者兼有“集權(quán)”與“分權(quán)”二元特征[5]，“兩審批權(quán)”高度集中于國(guó)務(wù)院與省級(jí)人民政府，完成土地審批后具體的建設(shè)項(xiàng)目用地則由市、縣政府掌握，既順應(yīng)中央簡(jiǎn)政放權(quán)和對(duì)土地實(shí)施宏觀調(diào)控的需要，又有力調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)。分批次建設(shè)用地征地模式在改革開(kāi)放后特殊時(shí)代背景下爆發(fā)了巨大的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)潛力，但也暴露出諸多問(wèn)題[4-6]。

為完善征地工作，改革土地出讓制度，使土地征收開(kāi)發(fā)從追求數(shù)量、疏于管理轉(zhuǎn)變到注重質(zhì)量、強(qiáng)化管理上來(lái)，同時(shí)也為照顧配套產(chǎn)業(yè)不完善、存量土地利用空間不足的發(fā)展滯后地區(qū)，使得土地征收成片開(kāi)發(fā)成為重大工程項(xiàng)目用地的重要保障[7]。新版《土地管理法》以公共利益列舉的形式對(duì)成片開(kāi)發(fā)進(jìn)行了規(guī)范，明確了土地“成片開(kāi)發(fā)”的概念和規(guī)定，以及“成片開(kāi)發(fā)”的適用范圍和實(shí)施程序。

1.2 現(xiàn)實(shí)效應(yīng)

新《土地管理法》將“成片開(kāi)發(fā)”納入征地范圍，又對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制度安排，不僅有利于政府統(tǒng)籌城市綜合建設(shè)，保持土地征收政策的連續(xù)性，同時(shí)也有利于促進(jìn)土地集約節(jié)約利用和最大限度保障農(nóng)民權(quán)益，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)效應(yīng)[8]。

相比獨(dú)立的宗地開(kāi)發(fā)，“成片開(kāi)發(fā)”能夠在連續(xù)的空間上系統(tǒng)且經(jīng)濟(jì)地布局城鎮(zhèn)功能分區(qū)，供給基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品，便于發(fā)揮城市的集聚效益和實(shí)現(xiàn)土地精細(xì)化管理[9]。同時(shí)，成片開(kāi)發(fā)土地征收中，政府統(tǒng)一行使征收權(quán)可有效克服集體協(xié)商出現(xiàn)的高成本及“釘子戶”問(wèn)題，降低交易成本，保障公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)；在補(bǔ)償安置中，政府以年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)為定價(jià)原則[10]，也有利于實(shí)現(xiàn)同區(qū)位的土地產(chǎn)權(quán)人均價(jià)補(bǔ)償安置，以保障被征地農(nóng)民權(quán)益。

2 地方實(shí)踐與比較分析

《標(biāo)準(zhǔn)》從內(nèi)容和程序兩方面作出了限制征收權(quán)的制度安排。在實(shí)體內(nèi)容方面，主要有空間范圍限制、實(shí)施主體限制、開(kāi)發(fā)情形限制、公益性用地比例限制和“負(fù)面清單”限制；其中，除空間范圍限制、實(shí)施主體限制較為明確外，開(kāi)發(fā)情形、公益性用地比例、“負(fù)面清單”均有較大的細(xì)化和量化空間。各地根據(jù)《土地管理法》《標(biāo)準(zhǔn)》，結(jié)合區(qū)域發(fā)展需求，出臺(tái)了省級(jí)土地征收成片開(kāi)發(fā)政策。雖然相關(guān)實(shí)施細(xì)則還在不斷完善中，但在操作層面和某些規(guī)范性上已取得了相關(guān)成果。

2.1 成片開(kāi)發(fā)范圍及方案規(guī)范

《標(biāo)準(zhǔn)》將成片開(kāi)發(fā)范圍限定在國(guó)土空間規(guī)劃確定的、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)。既兼顧了“多規(guī)合一”要求又為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地(以下簡(jiǎn)稱“集建地”)入市預(yù)留了空間。由于當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃尚未批準(zhǔn)實(shí)施，過(guò)渡期內(nèi)各省出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則雖然差異性較大，但都比較注重與相關(guān)規(guī)劃的銜接。比如，廣東和上海以近期實(shí)施規(guī)劃為核心落實(shí)總體規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的要求，指導(dǎo)成片開(kāi)發(fā)方案項(xiàng)目生成和確定年度實(shí)施計(jì)劃；天津以經(jīng)一致性處理后的各類空間規(guī)劃疊加圖和國(guó)土空間規(guī)劃階段性成果來(lái)確定范圍。在國(guó)土空間規(guī)劃落地前，地方實(shí)際上以接近國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)規(guī)劃或規(guī)劃集合來(lái)確定成片開(kāi)發(fā)范圍。

對(duì)于方案編制，一般以完整的集中建設(shè)區(qū)為單元，方案文本規(guī)范由當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門(mén)制定。編制主體包括縣級(jí)及縣級(jí)以上政府或者委托第三方編制單位，審批主體為省級(jí)人民政府或設(shè)區(qū)的市級(jí)政府。比如，安徽的細(xì)則規(guī)定縣級(jí)成片開(kāi)發(fā)方案由省政府委托地級(jí)市組織論證并審批，報(bào)省自然資源主管部門(mén)備案；地級(jí)市和省直管縣的開(kāi)發(fā)方案，由省自然資源主管部門(mén)組織論證和審查，報(bào)省政府審批。部分地區(qū)對(duì)一些特殊情況的成片開(kāi)發(fā)工作進(jìn)行了列舉說(shuō)明。比如，上海規(guī)定城中村改造項(xiàng)目按照保障性安居工程建設(shè)征地的要求執(zhí)行，湖北省內(nèi)的省級(jí)及以上開(kāi)發(fā)區(qū)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃的開(kāi)發(fā)片區(qū)可不編制成片開(kāi)發(fā)方案等。

部分地區(qū)對(duì)于一個(gè)完整的開(kāi)發(fā)方案地塊規(guī)模進(jìn)行了探索。對(duì)于獨(dú)立的成片開(kāi)發(fā)方案地塊面積，福建規(guī)定的下限為4hm2，江西為10hm2；河南設(shè)置的上限為平均年度建設(shè)用地規(guī)模的3倍以內(nèi)。也有省份按照“成片開(kāi)發(fā)”的思路把零星地塊、不連續(xù)成片地塊等，可與相鄰區(qū)域作為一個(gè)集中建設(shè)區(qū)編制方案，以提升土地綜合利用價(jià)值。

2.2 公益性用地比例和概念界定

《標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定完整的成片開(kāi)發(fā)地塊范圍內(nèi)公益性用地比例一般不低于40%。40%的比例是最低參考標(biāo)準(zhǔn)但不是絕對(duì)門(mén)檻，成片開(kāi)發(fā)作為綜合性開(kāi)發(fā)且其目的在于實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的公共利益，公益性用地比例可以根據(jù)開(kāi)發(fā)片區(qū)的不同類型和用地類型來(lái)進(jìn)行制定，以便切實(shí)提高土地征收成片開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益[11]。各地根據(jù)區(qū)域稟賦和自身發(fā)展特點(diǎn)，圍繞用地類型進(jìn)行了適度調(diào)整，部分地區(qū)對(duì)公益性用地界定進(jìn)行了細(xì)化。一是適當(dāng)調(diào)低產(chǎn)業(yè)發(fā)展型開(kāi)發(fā)片區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的公益用地比例門(mén)檻。上海規(guī)定產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)社區(qū)公益用地最低比例分別為15%和25%；江蘇、浙江和安徽等省份明確以工業(yè)項(xiàng)目為主的片區(qū)最低比例為25%。二是根據(jù)實(shí)際情況靈活確定公益性用地比例。福建統(tǒng)籌各地存量土地和新增建設(shè)用地并結(jié)合相關(guān)論證確定各市縣的具體比例；山西規(guī)定開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)已有的公益性用地也可列入成片開(kāi)發(fā)方案中；上海、廣州等地則對(duì)一些不受比例限制的類型清單進(jìn)行列舉。三是對(duì)公益性用地的概念進(jìn)行細(xì)化。云南規(guī)定成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)現(xiàn)狀公益性用地分類以三調(diào)為準(zhǔn)，規(guī)劃公益性用地分類則采用《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《指南》)。

2.3 成片開(kāi)發(fā)負(fù)面清單

為防止肆意開(kāi)發(fā)導(dǎo)致“土地財(cái)政”“土地金融”行為，《標(biāo)準(zhǔn)》中列舉了4種情況組成成片開(kāi)發(fā)方案不得批準(zhǔn)的“負(fù)面清單”[12]。其中，“涉及占用永久基本農(nóng)田”比較容易判定，但第二和第三種條款中批而未供或閑置土地的“大量”、以及土地利用效率的“低下”等描述相對(duì)籠統(tǒng)，界定比較困難。為增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和增加可操作性，各地對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)》中的 “負(fù)面清單”進(jìn)行細(xì)化或增加其他約束性清單，以限制征收權(quán)濫用、倒逼節(jié)約集約利用土地。一是通過(guò)設(shè)置指標(biāo)對(duì)第二和第三種條款進(jìn)行明確。大多采用平均供地率、土地閑置率、投資強(qiáng)度、土地開(kāi)發(fā)利用率閾值，對(duì)批而未供(江蘇、浙江、山東)、閑置土地(浙江)和土地低效利用(山西、湖南、安徽)進(jìn)行量化。二是以開(kāi)發(fā)進(jìn)度或征收規(guī)模判定是否符合“負(fù)面清單”。比如內(nèi)蒙和甘肅。也有省份與“增存掛鉤”處置任務(wù)(山東)或“畝產(chǎn)論英雄”考核評(píng)價(jià)(湖北)相關(guān)聯(lián)。三是以管理口徑形式明確量化要求。如，上海制定了《關(guān)于土地征收成片開(kāi)發(fā)用地績(jī)效指標(biāo)的建議口徑》，兼顧了政策靈活性和重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地需求[13]。四是增加環(huán)境保護(hù)相關(guān)負(fù)面清單。比如，未達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)目標(biāo)(內(nèi)蒙古、安徽)，或涉及壓占生態(tài)保護(hù)紅線、各類自然保護(hù)區(qū)(湖北、湖南)緩沖區(qū)和核心區(qū)的，成片開(kāi)發(fā)方案不予批準(zhǔn)。

2.4 成片開(kāi)發(fā)方案調(diào)整

考慮到規(guī)劃變動(dòng)或其他不可抗力等因素，大多數(shù)省份對(duì)開(kāi)發(fā)方案調(diào)整做了規(guī)定。一是按照原程序開(kāi)展意見(jiàn)征詢、專家論證和審批。江西、河南等省份規(guī)定開(kāi)發(fā)方案無(wú)法實(shí)施需調(diào)整的，調(diào)整后的方案依原程序申報(bào)和審批。在內(nèi)容上，江西規(guī)定新方案應(yīng)包含原存量建設(shè)用地和已辦理征地審批的地塊。二是可減少意見(jiàn)征詢或?qū)＜艺撟C環(huán)節(jié)。廣東規(guī)定涉及調(diào)整地塊在不改變用地范圍的前提下，僅改變成片開(kāi)發(fā)時(shí)序安排，或根據(jù)實(shí)際需要取消成片開(kāi)發(fā)計(jì)劃的，可不再征求意見(jiàn)。三是根據(jù)條件要素不同，實(shí)施差異化程序。上海對(duì)調(diào)整成片開(kāi)發(fā)位置、面積、范圍的，須重新開(kāi)展意見(jiàn)征詢和專家論證，并報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；對(duì)調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)時(shí)序和年度實(shí)施計(jì)劃等內(nèi)容的，只需原審批機(jī)關(guān)備案[14]。

2.5 實(shí)施監(jiān)督管理

大部分省份明確自然資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任。陜西、云南、海南等地要求通過(guò)衛(wèi)星影像、實(shí)地抽查等手段進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；湖南、山西、上海等地利用土地成片開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)庫(kù)、在線終端或信息系統(tǒng)匯交數(shù)據(jù),統(tǒng)一管理；河北、安徽、山東等地明確提出了各級(jí)政府監(jiān)管的內(nèi)容,明確監(jiān)督檢查過(guò)程中的懲罰處分標(biāo)準(zhǔn)。也有省份未對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的監(jiān)管工作提出明確要求，比如廣東、貴州、青海和四川等。對(duì)于開(kāi)發(fā)方案實(shí)施期限，《標(biāo)準(zhǔn)》中未有明確規(guī)定，地方大多規(guī)定開(kāi)發(fā)時(shí)限為3年，最長(zhǎng)不超過(guò)5年；也有部分省份開(kāi)發(fā)周期相對(duì)短些，比如，浙江要求原則上2年內(nèi)完成土地征收實(shí)施工作，寧夏規(guī)定開(kāi)發(fā)時(shí)序按照2年編制，年度實(shí)施計(jì)劃需包含重點(diǎn)項(xiàng)目清單，上海對(duì)此則未作規(guī)定。

3 制度思考

新《土地管理法》將長(zhǎng)期客觀存在卻少有規(guī)范制約的成片開(kāi)發(fā)納入土地征收的公共利益范疇，并通過(guò)授權(quán)自然資源部出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，是將成片開(kāi)發(fā)土地征收法治化的重要開(kāi)端。新法將縮小征地范圍作為重要考量因素，并以列舉方式嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，既是對(duì)政府謹(jǐn)慎動(dòng)用征地權(quán)的指引，又為城鎮(zhèn)化、舊城改造等留出了制度出口。以此“倒逼”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，但存在一定的現(xiàn)實(shí)困境。

3.1 實(shí)施主體的自我限制窘境

為防止政府對(duì)土地征收權(quán)泛化和濫用，《標(biāo)準(zhǔn)》中明確把成片開(kāi)發(fā)限制在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，并將其納入“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃”，報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)。但作為成片開(kāi)發(fā)方案的編制和實(shí)施主體，市縣級(jí)政府又是當(dāng)?shù)貒?guó)土空間規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的主要操盤(pán)手，這就導(dǎo)致試圖以規(guī)劃來(lái)把控成片開(kāi)發(fā)用地需求范圍，會(huì)陷入自我限制約束的窘境。另外，國(guó)土空間規(guī)劃以“一張藍(lán)圖干到底”為實(shí)施目標(biāo)，但在操作層面這種“藍(lán)圖式”愿景很難實(shí)現(xiàn)。系統(tǒng)性的空間規(guī)劃受到國(guó)內(nèi)外形勢(shì)、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等諸多因素影響，需要根據(jù)實(shí)際需要做出適應(yīng)性調(diào)整，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人居環(huán)境目標(biāo)的落實(shí)[15]。國(guó)土空間規(guī)劃下的控制性詳細(xì)規(guī)劃是成片開(kāi)發(fā)方案編制的重要依據(jù)，但該規(guī)劃的編制、審批與實(shí)施均屬于地方事權(quán)，這就存在地方政府頻繁調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃變更土地用途躲避公益性用地比例門(mén)檻的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 全流程動(dòng)態(tài)管理缺失

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，成片開(kāi)發(fā)屬于依照國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)一定規(guī)模的區(qū)域地塊進(jìn)行綜合性建設(shè)布局的范疇。相較于單個(gè)項(xiàng)目的點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)，其施工面積廣、土地用途多樣化、開(kāi)發(fā)方式綜合性、涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，常常是多個(gè)項(xiàng)目同時(shí)建設(shè)，但現(xiàn)有的成片開(kāi)發(fā)方案基本都屬于事前的程序控制，既未對(duì)相關(guān)土地征收作出實(shí)質(zhì)性約束，也缺乏對(duì)開(kāi)發(fā)地塊的相關(guān)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和組織管理進(jìn)行有效監(jiān)督。無(wú)法從根本上防止地方政府盲目攤大餅、無(wú)序上項(xiàng)目的粗放式開(kāi)發(fā)，難以做到經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目相配套，生產(chǎn)設(shè)施、生活設(shè)施、生態(tài)設(shè)施相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)空間格局。雖然也有部分省份提出有關(guān)職能部門(mén)在成片開(kāi)發(fā)中的職責(zé)分工及監(jiān)管要求，但由于方案編制到項(xiàng)目實(shí)施間隔較短，地方政府大多采用抽查方式開(kāi)展監(jiān)督檢查，難以形成實(shí)效。防止成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)的濫用不僅需要事前的程序控制，還需對(duì)成片開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行事中管控和事后監(jiān)督，需要從規(guī)劃管制、方案審批、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等方面加以強(qiáng)化。

3.3 土地增值收益的分配問(wèn)題

經(jīng)營(yíng)性用地的出讓收益，本質(zhì)上是土地獲得交換價(jià)值后的增值收益。但由于缺乏嚴(yán)格有效的共享和監(jiān)管機(jī)制，這一收益成為地方政府?dāng)U充財(cái)政收入的重要源泉[16]。新版《土地管理法》將成片開(kāi)發(fā)定義為“公共利益”的一種，本身就引起了極大爭(zhēng)議。有專家認(rèn)為征收土地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，公眾非直接受益方，且該種運(yùn)動(dòng)式開(kāi)發(fā)并不能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[17]，在實(shí)踐中公共利益的存在與否常建立在個(gè)案的具體分析基礎(chǔ)上。土地征收從宏觀層面講，與國(guó)家的財(cái)稅制度、區(qū)域發(fā)展政策等密切相關(guān)，同時(shí)還涉及土地產(chǎn)權(quán)制度、收益分配制度等方方面面；從微觀層面，也包括被征地主體成員資格的認(rèn)定、權(quán)利的劃分，補(bǔ)償救濟(jì)制度的跟進(jìn)等，這些相應(yīng)配套制度都與新的土地征收管理息息相關(guān)，需要根據(jù)新的法律要求和利益分配完善制度，理順相關(guān)利益主體的關(guān)系[18]。以集體經(jīng)濟(jì)組織成員補(bǔ)償分配中的利益平衡問(wèn)題為例，征收補(bǔ)償中的土地補(bǔ)償費(fèi)，是立法規(guī)定直接歸屬于所有權(quán)人(集體經(jīng)濟(jì)組織)的，但對(duì)這一費(fèi)用如何在集體成員內(nèi)部進(jìn)行分配，法律卻未予明確[19]。所以，能否合理分配土地出讓收入、實(shí)現(xiàn)地利共享是直接關(guān)系到成片開(kāi)發(fā)土地征收公共利益性的重要問(wèn)題[20]。

3.4 國(guó)有土地與集體土地的協(xié)調(diào)問(wèn)題

由于我國(guó)歷史原因，目前在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)仍有大量的集體土地布局，與國(guó)有土地犬牙交錯(cuò)。特別是在東部地區(qū)，兩種不同性質(zhì)的土地“插花式”分布，導(dǎo)致部分成片開(kāi)發(fā)方案不可避免要跨越兩種權(quán)屬土地，若無(wú)法協(xié)調(diào)解決這種問(wèn)題，必將加大后期開(kāi)發(fā)利用的難度。土地征收和農(nóng)村集建地入市一體兩面，大面積實(shí)施成片開(kāi)發(fā)土地征收，無(wú)疑會(huì)擠壓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市空間和流轉(zhuǎn)規(guī)模。國(guó)有土地和集體土地的用途差異實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的差異，地方實(shí)踐表明，當(dāng)國(guó)有土地供應(yīng)充裕，企業(yè)選擇集體建設(shè)用地意愿降低，對(duì)于集體土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展等產(chǎn)生不利影響。土地征收與集建地入市的協(xié)調(diào)問(wèn)題本質(zhì)上反映了土地資源入市過(guò)程中“政府主導(dǎo)”抑或“市場(chǎng)主導(dǎo)”的矛盾和協(xié)調(diào)問(wèn)題，若處理不當(dāng)，極易引發(fā)不必要的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

4 相關(guān)政策建議

在進(jìn)一步縮小土地征收范圍和擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的背景下，成片開(kāi)發(fā)是城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展用地要素保障的重要政策工具。但也存在著實(shí)施主體的自我限制窘境、全流程動(dòng)態(tài)管理缺失、土地增值收益的分配與集建地入市協(xié)調(diào)等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，提出相關(guān)政策建議，以期為完善土地征收成片開(kāi)發(fā)工作提供參考借鑒。

4.1 確保公益性作為成片開(kāi)發(fā)的前提

從現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素來(lái)看，成片開(kāi)發(fā)征收制度實(shí)質(zhì)上是在總體限制和規(guī)范政府征地行為的要求下，為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做出的適度妥協(xié)[7]。符合公共利益需求是土地征收的前提條件，也是政府作為實(shí)施主體擺脫自我限制窘境的重要方面。作為公共利益的認(rèn)定主體，政府應(yīng)明確成片開(kāi)發(fā)中公共產(chǎn)品供應(yīng)與地利共享的優(yōu)先地位和原初目的。需要說(shuō)明的是對(duì)公共利益優(yōu)先并非對(duì)非公共利益的完全剔除。雖然《標(biāo)準(zhǔn)》已對(duì)成片開(kāi)發(fā)公益性用地比例做出了明確要求，但“一般不低于”的表述留給地方政府“因地制宜”突破用地占比的缺口，為防止政策缺口逐級(jí)放大，上級(jí)政府在監(jiān)督開(kāi)發(fā)主體滿足公益用地最低占比的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)主體主動(dòng)提升公益性用途性質(zhì)，提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量。

4.2 建立健全成片開(kāi)發(fā)征收動(dòng)態(tài)管控機(jī)制

推進(jìn)成片開(kāi)發(fā)動(dòng)態(tài)化管控機(jī)制建設(shè)，從土地資源管理創(chuàng)新機(jī)制上，搭建動(dòng)態(tài)化管理模式，確保對(duì)項(xiàng)目征收和開(kāi)發(fā)建設(shè)做到全程性監(jiān)管。首先，以建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)體系為基準(zhǔn)框架，在符合相關(guān)政策要求和用途管制前提下，嚴(yán)格遵守規(guī)劃符合性要求及變更程序，防止以規(guī)劃調(diào)整的名義肆意減少和改變成片開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性項(xiàng)目建設(shè)；其次，結(jié)合成片開(kāi)發(fā)方案編制要求，研究制定成片開(kāi)發(fā)實(shí)施監(jiān)管辦法，建立成片開(kāi)發(fā)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)成片開(kāi)發(fā)實(shí)時(shí)體檢評(píng)估要素銜接，形成“實(shí)施監(jiān)管+考核評(píng)價(jià)+信息化監(jiān)測(cè)”的實(shí)施監(jiān)管體系。最后，從國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施引導(dǎo)性、全生命周期實(shí)施效益型、成片開(kāi)發(fā)實(shí)施合法合規(guī)性等多個(gè)維度強(qiáng)化土地督察，對(duì)違反成片開(kāi)發(fā)原初目的和公益性性質(zhì)的行為人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。可調(diào)動(dòng)村集體參與土地征收成片開(kāi)發(fā)的監(jiān)管工作中，對(duì)于違背公益目的的項(xiàng)目，原農(nóng)民集體有權(quán)申請(qǐng)以原征收補(bǔ)償價(jià)額收回土地。

4.3 建立土地增值收益多方共享機(jī)制

集體土地征收制度改革的關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地在征收出讓中產(chǎn)生的增值收益，在各方利益需求與矛盾沖突中尋找一種新的制度平衡。將經(jīng)營(yíng)性用地的出讓收益共享是成片開(kāi)發(fā)公共利益性的內(nèi)在屬性。經(jīng)營(yíng)性用地的出讓收入首先應(yīng)當(dāng)用來(lái)足額支付征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、失地農(nóng)民的住房安置費(fèi)用和社會(huì)保障費(fèi)用，以及保障失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的相關(guān)支出?？紤]到政府承擔(dān)著公益性征收的高成本投入，因此有必要從成片開(kāi)發(fā)土地征收的土地出讓收益中提取一部分用于填補(bǔ)其他純公益性征收項(xiàng)目造成的征收和開(kāi)發(fā)成本。而提取比例則應(yīng)當(dāng)按照土地利用年度計(jì)劃等規(guī)范性文件經(jīng)過(guò)科學(xué)合理計(jì)算以最終確定。剩余出讓收入則應(yīng)當(dāng)全部用于在成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)提供公共產(chǎn)品，如進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、購(gòu)買(mǎi)和提供公共服務(wù)等。

4.4 完善配套政策協(xié)調(diào)兩種建設(shè)用地之間的利益關(guān)系

符合國(guó)土空間規(guī)劃是成片開(kāi)發(fā)和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的準(zhǔn)入條件。在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，需要明晰適用成片開(kāi)發(fā)土地征收的集中建設(shè)區(qū)與非集中建設(shè)區(qū)的集建地入市之間的權(quán)益用途區(qū)別，處理好國(guó)有和集體所有兩種建設(shè)用地之間的關(guān)系。針對(duì)同一開(kāi)發(fā)片區(qū)內(nèi)的兩種建設(shè)用地，可結(jié)合集建地入市規(guī)定，對(duì)成片開(kāi)發(fā)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。在成片開(kāi)發(fā)土地征地時(shí)，作為參考基準(zhǔn)的片區(qū)綜合地價(jià)中更多引入市場(chǎng)因素，充分體現(xiàn)土地區(qū)位價(jià)值，并完善土地征收的協(xié)商機(jī)制和完善裁決機(jī)制；對(duì)于集建地入市，應(yīng)在保留集體對(duì)集建地所有權(quán)和利益分配權(quán)、兜底集體成員民生的前提下，完善地價(jià)引導(dǎo)機(jī)制和土地增值收益調(diào)節(jié)機(jī)制[21]，圍繞建立“土地平等、市場(chǎng)統(tǒng)一、增值收益公平共享”的目標(biāo)持續(xù)改革探索。

5 結(jié)論

本文在探討土地征收成片開(kāi)發(fā)制度的政策背景及現(xiàn)實(shí)效用的基礎(chǔ)上，從成片開(kāi)發(fā)范圍及方案規(guī)范、公益性用地比例及概念界定、負(fù)面清單與開(kāi)發(fā)方案調(diào)整、實(shí)施監(jiān)督管理等角度對(duì)比分析了各地土地征收成片開(kāi)發(fā)政策的特點(diǎn)，并針對(duì)實(shí)踐中存在的實(shí)施主體自我限制窘境、全流程動(dòng)態(tài)管理缺失、土地增值收益的分配問(wèn)題以及與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的協(xié)調(diào)問(wèn)題等進(jìn)行了思考。針對(duì)制度現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題，結(jié)合現(xiàn)有法律法規(guī)和實(shí)踐可行性，建議從公益性保證、健全動(dòng)態(tài)管控機(jī)制、建立土地增值收益多方共享機(jī)制以及完善配套政策協(xié)調(diào)兩種建設(shè)用地利益關(guān)系等方面對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)制度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，以期最大程度發(fā)揮其政策效力，更好地保障城市建設(shè)用地供給和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。