周雁琳

(華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院,上海 201620)

隨著海洋科學(xué)技術(shù)的深度和廣度不斷拓展,海上巡邏、海洋維權(quán)執(zhí)法等海洋權(quán)益的保護已經(jīng)步入“智慧海洋”時代。尤其是海上無人系統(tǒng)突破了傳統(tǒng)海洋維權(quán)執(zhí)法的諸多條件限制,可在水下執(zhí)行多樣化任務(wù),受到沿海國海洋維權(quán)執(zhí)法的青睞。然而,受智能船舶以及無人潛航器等新技術(shù)的巨大沖擊,規(guī)范與調(diào)整該領(lǐng)域的法律出現(xiàn)滯后性,影響甚至顛覆了現(xiàn)行國際海洋法律秩序,如2016年“中美無人潛航器事件”引發(fā)了外交糾紛和廣泛的國際關(guān)注[1]。這些現(xiàn)象不僅對沿海國的國家安全帶來一定程度的威脅,傳統(tǒng)的國際法規(guī)則也因此受到挑戰(zhàn),在有效規(guī)范無人潛航器的應(yīng)用上面臨諸多客觀障礙:其法律地位未予明確、是否享有主權(quán)豁免等尚存爭議,直接影響沿海國維護本國的海洋權(quán)益。當前,在國際規(guī)范存在立法缺位的前提下,解決由無人潛航器的應(yīng)用所引發(fā)的國際爭端并非易事?；诖?探討用于執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法活動的無人潛航器所引發(fā)的國際法問題更為迫切。

一、無人潛航器海洋維權(quán)現(xiàn)狀與應(yīng)用趨勢

無人潛航器作為一種新興技術(shù)在海洋維權(quán)中的應(yīng)用日益受到關(guān)注。本文將通過時間階段標準描述不同國家在無人潛航器維權(quán)領(lǐng)域的發(fā)展,重點評析其應(yīng)用趨勢,為今后應(yīng)對無人潛航器在海洋維權(quán)中的法律問題和挑戰(zhàn)提供一定參考。

(一)無人潛航器海洋維權(quán)的發(fā)展演進

在初期開發(fā)階段(2000年前),美國是無人潛航器技術(shù)的領(lǐng)先者,并將該技術(shù)廣泛應(yīng)用于軍事安全和科學(xué)研究領(lǐng)域(1)例如進行海底地形勘測、資源探測和敵情監(jiān)視等。此階段的技術(shù)主要包括緊湊型無人潛航器(Compact UUVs)和遠程作業(yè)型無人潛航器(Remotely Operated Vehicles,簡稱ROVs)。,在海洋維權(quán)領(lǐng)域應(yīng)用總體而言相對有限。日本在該領(lǐng)域也取得了一定進展(2)如1997年,日本成功研發(fā)出自主航行器(Autonomous Underwater Vehicles,簡稱AUVs)。,但由于技術(shù)和資金問題等原因,日本的實踐主要用于海洋科學(xué)研究和資源探測,較少涉及海洋維權(quán)領(lǐng)域。

在探索與創(chuàng)新階段(2000年至2010年),中國成功研發(fā)“海翼”無人潛航器,并將其應(yīng)用于海洋資源勘探、管線巡查和海底地形測繪等領(lǐng)域。中國海警試圖推進海上執(zhí)法無人化,如廣西海警利用無人機技術(shù)對案涉海域開展巡航、偵察和取證,助力海上綜合執(zhí)法[2]。歐盟地區(qū)國家相互合作關(guān)注無人潛航器在海洋科學(xué)研究和環(huán)境監(jiān)測方面的應(yīng)用,但在海洋維權(quán)領(lǐng)域的應(yīng)用尚有限。與此不同,美國在此階段已利用無人潛航器執(zhí)行沉沒船只的水下偵察和調(diào)查工作[3]。

在成熟與多樣化階段(2010年至今),韓國多將無人潛航器用于海洋生態(tài)保護、水下考古和海洋工程等任務(wù)。此外,韓國積極開展國際合作,加強技術(shù)的交流與共享。日本早期的無人潛航器主要用于民用領(lǐng)域,較少觸及軍事領(lǐng)域,然而近些年日本海上自衛(wèi)隊開始聚焦無人潛航器在海洋維權(quán)中的應(yīng)用[4]。與之類似,加拿大將這一技術(shù)應(yīng)用至海洋科學(xué)研究、測繪和資源管理等領(lǐng)域,也用于輔助海洋監(jiān)視和海底地質(zhì)勘測等任務(wù),還構(gòu)建了與之相關(guān)的國際合作與交流機制。近期,美國首次開展以無人系統(tǒng)為主的艦隊演習(xí),意在強調(diào)在未來海洋維權(quán)執(zhí)法活動中將廣泛使用無人設(shè)備[5]。為應(yīng)對中北冰洋復(fù)雜的地理及氣候條件,俄羅斯在北冰洋深海部署了大量無人潛航器,以實時監(jiān)控他國軍艦在該區(qū)域的各種活動以及執(zhí)行本國維權(quán)取證任務(wù)[6]。

(二)無人潛航器海洋維權(quán)的應(yīng)用趨勢

從無人潛航器技術(shù)的歷史發(fā)展來看,美國將其視為強有力的工具,多用于海洋監(jiān)視和應(yīng)對各種威脅以及對敏感海區(qū)的安全管理。通過搭載高清晰度相機、多光譜傳感器和聲吶等設(shè)備,獲取各類海洋情報,為制定本國海洋政策和戰(zhàn)略布局提供了重要支持和依據(jù)。這足以體現(xiàn)美國對海洋安全和海洋戰(zhàn)略布局的重視。

日本利用無人潛航器技術(shù)執(zhí)行大規(guī)模漁業(yè)監(jiān)管和海洋資源保護等任務(wù),尤其是對于本國管轄范圍內(nèi)的監(jiān)視,以便迅速應(yīng)對非法漁船和違規(guī)捕撈活動。此外,日本還利用該技術(shù)收集海底生態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)和進行水質(zhì)監(jiān)測,以保護海洋生態(tài)系統(tǒng)。這一應(yīng)用趨勢反映出日本對海洋資源保護和海洋治理的重視,同時也體現(xiàn)了其在維護本國海洋利益的努力。

目前,中國尚在探索如何在海洋維權(quán)領(lǐng)域中運用無人潛航器技術(shù)。無人潛航器的應(yīng)用將使中國更加具備應(yīng)對各種海洋安全挑戰(zhàn)的能力。但中國這方面的立法尚不完善,缺乏具有法律拘束力的法規(guī)來規(guī)制無人潛航器的應(yīng)用。另外,無人潛航器在海洋維權(quán)執(zhí)法中難免會觸及與周邊國家的海洋邊界與資源爭議,這可能會影響中國的國際合作。因此,中國需要在未來克服這些挑戰(zhàn),更好地利用無人潛航器技術(shù)進行海洋維權(quán)執(zhí)法。

各國紛紛利用無人潛航器對水下可疑目標查證、識別、控制或打擊,推進智慧海洋維權(quán)執(zhí)法建設(shè),足以彰顯這一技術(shù)在海洋維權(quán)方面的地位。然而,不同國家自身戰(zhàn)略需求、資源和國際關(guān)系等因素使得各國關(guān)注的領(lǐng)域和重點不同。但是,規(guī)制無人潛航器的國際法律文件滯后于實踐應(yīng)用,各國在海洋維權(quán)領(lǐng)域無人潛航器的應(yīng)用上也面臨著共同挑戰(zhàn)。

二、界定無人潛航器用于海洋維權(quán)執(zhí)法的法律地位

在對執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)的無人潛航器所引發(fā)的國際法問題進行探討時,應(yīng)先對其法律地位予以判斷,因為這決定了無人潛航器是否受相關(guān)法律規(guī)范的約束。國家實踐和學(xué)界對于執(zhí)行海上執(zhí)法任務(wù)的無人潛航器的法律地位觀點不一,主要包括“船舶說”“軍艦說”“軍事裝置說”等(3)根據(jù)前文所述,用于執(zhí)行海上執(zhí)法任務(wù)的無人潛航器主要用于沿海國海上執(zhí)法隊伍行使維護海上安全、漁業(yè)管理、海上緝私等職權(quán),可見該類潛航器主要是軍用或者政府公務(wù)使用。依此,下文主要探討軍用無人潛航器引發(fā)的國際法問題。,以下分述之。

(一)船舶說

學(xué)界對于將軍用無人潛航器認定為船舶存在分歧。美國學(xué)者和澳大利亞學(xué)者對此持肯定態(tài)度[7-8]。也有觀點認為,軍用無人潛航器應(yīng)歸為專用于非商業(yè)目的的一類船舶[9]。另有部分觀點則提出除船基遙控型無人潛航器不是船舶外,其他無人潛航器均具備船舶的法律地位[10]。此外,還有觀點主張構(gòu)成海軍輔助船[11]。 而實踐中,美國和英國已將其作為專用于政府目的的船舶[12]。

對某一術(shù)語的界定通常訴諸相關(guān)法律文本中。盡管《海洋法公約》未明確定義“船舶”,但其他國際公約和各國國內(nèi)法律條文中不乏關(guān)于“船舶”的明確定義(4)例如,為有效打擊恐怖主義,聯(lián)合國于1988年通過了《制止危及海上航行安全非法行為公約》(SUA公約),其中第1條將船舶界定為“任何種類的非永久性依附于海床的船舶,包括動力支撐船、潛水器或任何其他水上船艇”。 由此可見,該公約將無人潛航器認定為船舶。但是,需要指出的是,該公約第2條將“軍用”抑或是“用于政府或海警公務(wù)”的船舶排除在適用范圍之外。也就是說,商用無人潛航器可根據(jù)SUA公約的規(guī)定賦予其船舶的法律地位,而軍用無人潛航器則無法適用該公約。。國際海事組織制定的公約對“船舶”的界定也不盡相同(5)例如1972年《國際海上避碰規(guī)則》第3條、《1973年國際防止船舶造成污染公約》第1條以及《1986年聯(lián)合國船舶登記條件公約》第2條。,但強調(diào)其具有“水上運輸”屬性。此外,各國國內(nèi)法在該問題上的規(guī)定也不完全一致(6)如美國《海商法》便將船舶定義為“用于或者能夠用于海上運輸?shù)母黝惔せ蛘咂渌斯ぴO(shè)施”。再如《中華人民共和國海商法》明確船舶的范圍應(yīng)是“海船或其他海上移動式裝置”。。

為明確《海洋法公約》中部分術(shù)語,國際法協(xié)會美國分會海洋法委員會于2003年審議并通過了國際海事測量組織《電子海圖顯示和信息系統(tǒng)相關(guān)術(shù)語表》。其中,對“船舶”作出如是定義:包括潛水器在內(nèi),系具備穿越海洋功能的人工裝置[13]。顯然,這一解釋將潛水器納入船舶行列。盡管這一術(shù)語表僅作為一項技術(shù)規(guī)范而不具有法律拘束力,但由于其解釋的直接性和簡單性常被國內(nèi)外學(xué)者引用至“船舶說”的證成。但該定義并未直接提及軍用無人潛航器是否屬于潛水器范疇。

缺乏關(guān)于船舶定義的統(tǒng)一標準為各國在立法和實踐中對軍用無人潛航器的界定留下了較大解釋空間。船舶概念的確定尚需綜合各項條文內(nèi)容以提煉出兩項普遍性的考量標準:其一航行標準,即該海上裝置是否能夠適當履行航行安全義務(wù)[14]。其二功能標準,也即該裝置是否具備運輸或者海上作業(yè)以及海難救助的功能[15]。就法律文本解釋這一視角來說,“船舶”更加強調(diào)具備“運輸功能”,系“用于海上航行的人工裝置”,至于是否配備船員并非認定的必要條件[16]。

因此,軍用無人潛航器不屬于船舶:首先不管是哪一類型的軍用無人潛航器,其均具備較強的水面和水下航行能力,但卻難以踐行1972年《國際避碰規(guī)則》相關(guān)要求;其次,軍用無人潛航器未配備船員,盡管可通過預(yù)先配置載荷或者其他物品,但在其航行時發(fā)生碰撞事故,如何確定船長或船員的相關(guān)責(zé)任以及如何確定管轄權(quán)等問題亟待進一步探討。據(jù)此,將其歸為船舶之列顯然不具有足夠說服力,不利于沿海國航行安全秩序[17]。對于依賴母船供能并由其上人員進行操控的遙控型軍用無人潛航器,鑒于其不具備獨立航行能力,故難以肯定其獨立的法律地位,理應(yīng)認定為母船屬具[18]。至于武器型無人潛航器無論是自身作為武器,抑或是作為武器的運載工具,將其視為武器更為妥當[10]。

(二)軍艦說

理論層面肯定該說的學(xué)者大多通過解讀《海洋法公約》第29條有關(guān)軍艦的構(gòu)成要素切入。具體而言,軍艦的判斷應(yīng)符合四項要素:其一,擁有明顯可辨明國籍的外部標識;其二,隸屬于一國武裝部隊;其三,由一國現(xiàn)役或者類似登記備案在名冊的軍官指揮或控制;其四,配備武裝部隊船員。事實上,這四項要素是對1907年《有關(guān)商船轉(zhuǎn)為軍艦的第七海牙公約》(以下簡稱《海牙公約》)第2條至第6條的大部分內(nèi)容進行概括而成的[19]。據(jù)此,有學(xué)者認為,“由軍官指揮或控制”可解釋為包含軍官在岸上遙控和監(jiān)控的行為,并不限于現(xiàn)場指揮[20]。與之類似,有學(xué)者提出《海洋法公約》對于軍艦的界定并未要求所有軍艦應(yīng)有船員在場,而是意在肯定僅在船旗國控制之下的武裝部隊方享有交戰(zhàn)權(quán)與自衛(wèi)權(quán)。依此,若軍用無人潛航器受制于一國武裝部隊,則可認定為軍艦[21]。此外,德國、丹麥和美國等國的國家實踐表明其認為軍用無人系統(tǒng)為軍艦:德國《海軍指揮官手冊》強調(diào)軍用無人潛航器應(yīng)具有與軍艦同等的法律地位以及權(quán)利義務(wù)[22];丹麥《國際軍事行動國際法軍事手冊》載明無人潛航器被列為軍艦行列之內(nèi)[23];美國《美國海上行動法指揮官手冊》同樣規(guī)定由現(xiàn)役軍官指揮、武裝部隊船員操作的無人潛航器應(yīng)被視為軍艦,擁有交戰(zhàn)權(quán)[24]。

然而,這一觀點是否能得到國際社會的公認有待商榷:一方面,將《海洋法公約》第29條之“配備”(manned)擴大解釋為遠程操作和控制行為并不符合條約解釋方法。通過對“配備”進行字面解釋可推知,軍艦的認定標準之一便是搭載軍官并由其進行指揮的船舶,而軍用無人潛航器實為無人操縱(unmanned),顯然超出原表述所涵蓋的范圍。另一方面,在《海洋法公約》起草和編纂時,尚無法預(yù)見無人海洋系統(tǒng)發(fā)展之迅速,因此將無人潛航器直接視為軍艦不妥。同時,習(xí)慣國際法并未肯定軍用無人潛航器系軍艦這一說法。在2016年中美無人潛航器事件中,中美雙方就無人潛航器法律地位存在觀點分歧——中國否認無人潛航器為軍艦,而美國堅持主張無人潛航器系軍艦并享有豁免權(quán)。此外,也不乏國內(nèi)外諸多學(xué)者反對無人潛航器作為軍艦類別[25]。還有學(xué)者提出無人潛航器的法律地位取決于發(fā)射或控制的平臺,也即由軍艦發(fā)射或控制的無人潛航器應(yīng)具備與軍艦同等的法律地位[7]。然而,沿海國海上執(zhí)法隊伍使用無人潛航器執(zhí)行海上執(zhí)法任務(wù)意在使其能夠自主運作,故而將其視為軍艦的組成部分這一說法較為牽強[26]。

(三)軍事裝置說

美國學(xué)者通過研析本國法對于“軍事設(shè)備”的界定,結(jié)合當前海上軍用無人潛航器的發(fā)展和應(yīng)用現(xiàn)狀,認為應(yīng)將軍用無人潛航器認定為軍事裝置[27]。

《海洋法公約》并未對軍事裝置予以明確的解釋,但第19條就武器和軍事裝置的使用問題作出規(guī)定,以此強調(diào)武器不可與軍事裝置混為一談。有學(xué)者主張,軍用無人潛航器通常被投放至海域內(nèi)執(zhí)行軍事偵察、情報搜集等任務(wù),依此可將其視為軍事設(shè)備[28]。事實上,軍事裝置說可覆蓋用于偵察、監(jiān)視和打擊可疑目標的軍用無人潛航器,符合各國當前應(yīng)用趨勢,可減少甚至避免威脅沿海國安全。然而,當前國際法體系下暫未對軍事設(shè)備作出一個明確且可普遍適用的定義,由此軍事裝置說可能招致部分海洋強國的強烈反對。多年來,美國、日本等國一直致力于推進無人潛航器技術(shù)的深入研發(fā),若將軍用無人潛航器視為軍事裝置,則無異于限制其航行自由,影響其在特定水域的行動。

武器型無人潛航器系沿海國海岸警衛(wèi)執(zhí)法部門執(zhí)行攻擊任務(wù)的新型武器,用于海上執(zhí)法時極易引發(fā)國際爭端?，F(xiàn)階段的武器型無人潛航器有兩種,其一是從核潛艇上發(fā)射和控制的,其二是預(yù)先設(shè)置程序?qū)δ繕俗灾鬟x擇和攻擊的。與一般船舶不同的是,武器型無人潛航器配置了防御或攻擊型武器,由海警予以指揮或控制。就當前國際條約或習(xí)慣國際法之相關(guān)規(guī)范而言,雖并未明確禁止沿海國使用無人潛航器開展海上維權(quán)執(zhí)法活動,但武器型無人潛航器被用于攻擊可疑目標時,仍應(yīng)受《聯(lián)合國憲章》、國際人道法等國際法規(guī)范的約束。針對一國使用無人潛航器執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)引發(fā)的國際爭端,在確定責(zé)任歸屬時,應(yīng)將無人潛航器執(zhí)行任務(wù)的行為視為所屬國家之行為。

(四)海洋維權(quán)執(zhí)法下無人潛航器法律地位之我見

根據(jù)《維也納條約法公約》所確立的條約解釋規(guī)則,條約應(yīng)根據(jù)其文本的普遍意義和特殊背景目的進行解釋,同時還要考慮其上下文和相關(guān)文件的解釋,以及涉及的其他國際法原則和規(guī)則?！逗Ｑ蠓üs》以及國際海事組織制定的諸多公約已對船舶和軍艦予以界定,盡管在內(nèi)容上存在一定差異,但這并不意味著無人潛航器一定能被歸為船舶或軍艦。尤其是從前文對于《海洋法公約》第29條之規(guī)定以及編撰歷史的解讀和梳理,可以看出將執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)的無人潛航器視為軍艦抑或是軍艦的組成部分尚存在一定偏頗。無人潛航器具備自主性、無人操控、高度技術(shù)化等特點,與傳統(tǒng)船舶相比具有許多差異。由前述所提及的各項條約所界定的船舶范疇來看,船舶更強調(diào)承載能力、載人需求以及安全性,而用于海洋維權(quán)執(zhí)法的無人潛航器在設(shè)計上便已經(jīng)不同于船舶。因此,難以將此領(lǐng)域的無人潛航器等同為船舶。

綜上所述,鑒于執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)的無人潛航器通常出于政府目的或軍事目的而被應(yīng)用至特定海域,《海洋法公約》有關(guān)船舶和軍艦的規(guī)定尚不能直接適用于此種用途的無人潛航器。事實上,將被沿海國用于海洋維權(quán)執(zhí)法的無人潛航器認定為“軍事裝置”更能平衡無人潛航器所屬國家與沿海國之間的利益。然而值得一提的是,由于國際法規(guī)范的缺位,沿海國在使用無人潛航器執(zhí)行海上任務(wù)時極易引發(fā)國際爭端,尤其是武器型無人潛航器對目標的打擊。部分海洋強國傾向于使用無人潛航器進行“水下戰(zhàn)”,此舉無疑會對國際法造成一定沖擊。依此,亟須探討一旦無人潛航器被廣泛應(yīng)用于海洋維權(quán)執(zhí)法所帶來的國際法問題。

三、無人潛航器用于海洋維權(quán)執(zhí)法對國際法的挑戰(zhàn)

綜合來看,海洋維權(quán)執(zhí)法通常涵蓋了多個領(lǐng)域,意在確保特定海域內(nèi)國家的法律權(quán)益、海上安全和環(huán)境保護。沿海國使用無人潛航器執(zhí)行海上任務(wù)的具體權(quán)利表現(xiàn)為監(jiān)測和偵察、跟蹤和識別、情報獲取和數(shù)據(jù)共享、執(zhí)法證據(jù)的搜集、打擊等,必要時可使用武器型無人潛航器。然而,無人潛航器在海洋維權(quán)執(zhí)法領(lǐng)域的應(yīng)用一方面提高了沿海國海上執(zhí)法水平,另一方面也引發(fā)了一些國際法問題。

(一)通行權(quán)及其限制

《海洋法公約》規(guī)定不同海域所享有通行權(quán)的內(nèi)容存在差異。本文認為將用于海上執(zhí)法的無人潛航器視為軍事裝置更為妥當。他國船舶在一國領(lǐng)海內(nèi)僅能無害通過,任何在船舶上發(fā)射、降落或接載軍事裝置或者開展海洋科學(xué)研究和軍事測量活動均不屬于《海洋法公約》第19條所界定之“無害”(7)參見《海洋法公約》第19條第2款。。然而,是否意味著通過預(yù)先設(shè)置程序且在一國領(lǐng)海外布放的無人潛航器可適用無害通過?盡管當前各國對于水下航行器在領(lǐng)海的通過實踐不一,但若肯定無人潛航器無害通過的合法性,無疑會對沿海國的國家安全以及秩序造成一定威脅。在本文看來,用于海洋維權(quán)執(zhí)法的無人潛航器應(yīng)為軍用而非民用,在相關(guān)國際法律文件存在缺位的情況下,未經(jīng)沿海國允許的通行應(yīng)將其認定為“非無害”活動。

無人潛航器在海洋維權(quán)執(zhí)法中的應(yīng)用可能對沿海國領(lǐng)土主權(quán)和安全構(gòu)成挑戰(zhàn),同時也會引發(fā)專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)軍事活動法律性質(zhì)的爭議?！逗Ｑ蠓üs》并未明文禁止或肯定專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的軍事活動,同時亦未對海洋科學(xué)研究活動和軍事測量活動予以區(qū)分。由此造成在判斷無人潛航器用于海上執(zhí)法時所實施的海洋數(shù)據(jù)收集應(yīng)否歸為海洋科學(xué)研究活動存在現(xiàn)實障礙,直接影響各國在沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)對無人潛航器的利用。

各國對于專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)軍事測量活動持不同立場,而無人潛航器的運用使這一問題變得更加復(fù)雜。例如2016年中美無人潛航器事件中,美方無人潛航器實為“民船軍用”,旨在偵察、監(jiān)視和收集中國情報,中美就其法律地位以及從事活動的法律屬性產(chǎn)生分歧。具體而言,按照中美現(xiàn)行法律規(guī)范來看,美國主張其從事的是軍事測量活動,顯然置于沿海國管轄范圍之外。此外,軍事測量活動被認定為屬于《海洋法公約》所明確的“與這些自由有關(guān)的其他國際合法用途”之航行和飛越自由,無須事先經(jīng)過沿海國同意?；谶@些因素,據(jù)此可以認定其合法性[29]。對此,中國并不認可美方觀點,并認為在靠近沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)進行軍事測量活動時需要接受沿海國的管轄和事先同意制度。對于《海洋法公約》中涉及“與這些自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途”解釋時,應(yīng)采取限制解釋,即限于與航行和飛越自由直接相關(guān)的海上活動,不包括海洋科學(xué)研究活動和軍事測量活動。最后,《海洋法公約》明確專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的海洋科學(xué)研究活動應(yīng)專用于和平目的,不得對沿海國主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)造成不當干擾。軍事測量活動屬于軍事活動的一種,通常認為那些軍事情報收集以及偵察活動應(yīng)屬于直接威脅沿海國安全利益的行為,為《海洋法公約》所禁止[30]。

概而言之,一國無人潛航器在進行海洋維權(quán)執(zhí)法時,行經(jīng)沿海國領(lǐng)海不能享有無害通過權(quán),并且其在該國領(lǐng)海的通行權(quán)受到一定限制,例如須事先獲得該沿海國的同意或許可,或者限制無人潛航器活動的時間和范圍。在他國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)執(zhí)行海上執(zhí)法任務(wù)的行為受該國管轄,由無人潛航器所屬國對所造成的損害承擔(dān)國家責(zé)任。針對一國運用搭載放射性物質(zhì)、有毒有害物質(zhì)或者其他危險物質(zhì)的武器型無人潛航器在專屬經(jīng)濟區(qū)以外其他水域進行海上執(zhí)法時,理應(yīng)配備相關(guān)證書,同時還應(yīng)采取特殊預(yù)防措施。

(二)豁免權(quán)及其限制

倘若肯定軍用無人潛航器作為軍艦或者政府公務(wù)船舶享有豁免權(quán),則意味著其可免于受沿海國的司法管轄。這可能導(dǎo)致在未來海上執(zhí)法中所引發(fā)的國際爭端訴諸爭端強制解決機制時,被無人潛航器所屬國援引《海洋法公約》第298條排除強制管轄在案涉爭端中的適用。依此,肯定軍用無人潛航器的豁免權(quán)實為維護美國等國的海洋戰(zhàn)略地位,難以為國際社會普遍接受,也還未形成習(xí)慣國際法[26]。相比之下,將無人潛航器視為軍事裝置更能平衡沿海國和無人潛航器所屬國的利益。在此情況下,無人潛航器視為國家財產(chǎn),在從事海上執(zhí)法任務(wù)時可以適用豁免權(quán)。然而,若無人潛航器的使用涉及武力或武力威脅,則沿海國可對其采取識別查證、警告甚至扣押措施。

值得注意的是,國際法所指“國家豁免”并非美國所稱不受任何管控的絕對豁免。究其適用范圍,應(yīng)限于國家主權(quán)豁免,即不受船旗國外的國家對其提出的司法管轄,但這并未意味著免除無人潛航器因執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)所引發(fā)的國際責(zé)任?？梢?即便是執(zhí)行軍艦或政府任務(wù)的無人潛航器也享有主權(quán)豁免。但該無人潛航器若存在違反國際法的行為,沿海國同樣有權(quán)采取查證識別、驅(qū)離和扣押等措施以實現(xiàn)本國的管轄權(quán)[31]。

與傳統(tǒng)海上執(zhí)法相比,無人潛航器的使用往往更具隱蔽性,即便是雷達也難以察覺[25]。無人潛航器在水下執(zhí)行特定任務(wù)時,通常需要收集沿海國水文數(shù)據(jù)信息。然而,此種運作模式令人難以判斷所收集的數(shù)據(jù)是用于海洋科學(xué)研究或是海上作戰(zhàn)[32]。依此,用于海洋維權(quán)執(zhí)法的無人潛航器在他國管轄海域內(nèi)的執(zhí)法行為已然超出了“無害”的范圍,實則極有可能危及沿海國安全秩序。此外,不論是何種類型的無人潛航器,均缺乏在船人員,即便假設(shè)其可實時接收沿海國指令,也無法確保其能夠配合且有效回應(yīng)這些指令,而通過采取攔截、扣押等強制措施可有效維護沿海國國家安全、主權(quán)權(quán)利以及管轄權(quán)。

總的來說,由于國際法律文件在規(guī)范海上無人系統(tǒng)方面存在缺陷,因此對于用于海洋維權(quán)執(zhí)法的無人潛航器,若可清楚識別其身份和國籍,則應(yīng)該承認其豁免地位,盡管這種豁免權(quán)在某種程度上受到限制。在難以確定他國進行海上執(zhí)法的無人潛航器是否涉及收集沿海國軍事情報等直接危及沿海國安全秩序、主權(quán)權(quán)利以及管轄權(quán)等活動時,沿海國有權(quán)對其進行查證識別,必要時可采取驅(qū)離或打撈和扣押等強制措施。此外,解決前述語境下所引發(fā)的爭端可能會因無人潛航器所屬國的聲明而排除適用強制爭端解決程序,最終由爭端當事國協(xié)商解決。

(三)武力的使用及其限制

近年來,隨著大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)的迅速發(fā)展,包括無人潛航器在內(nèi)的海上無人系統(tǒng)在偵察監(jiān)視、情報搜尋等海上任務(wù)的執(zhí)行中得到了廣泛應(yīng)用[33]。并非所有執(zhí)行海上任務(wù)的無人潛航器都涉及使用武力或武力威脅,而通常意指那些搭載放射性物質(zhì)或者核彈頭等危險物質(zhì)的攻擊型無人潛航器。例如,隸屬俄羅斯的“波塞冬”無人潛航器,可攜帶常規(guī)彈藥和核彈頭以執(zhí)行水下偵察和戰(zhàn)略打擊任務(wù)[34]。此類型無人潛航器在海洋維權(quán)執(zhí)法中的運用會對國際人道法帶來一定挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)為其使用的合法性以及責(zé)任歸屬的判斷。

盡管海上執(zhí)法不可否認地存在諸多涉外因素,但究其本質(zhì),仍應(yīng)將其視為一國國內(nèi)執(zhí)法的范疇,也即仍受區(qū)分原則、比例原則等各項原則與規(guī)則的約束[35]。就武器型無人潛航器的運作模式而言,其很難區(qū)分民用(平民)物體與可疑目標,而水下執(zhí)法環(huán)境呈不確定性,外加不可避免地會同時存在軍民兩用性質(zhì)的設(shè)施,此種情況下無人潛航器在目標識別上是否精確有待商榷,至此增加此類無人潛航器的違法風(fēng)險。沿海國的海上執(zhí)法權(quán)系實現(xiàn)國家管轄權(quán)的表現(xiàn)形式之一,一國海上執(zhí)法武力的使用合法與否的判斷標準為“必要且合理”原則。該原則意指武力使用的必要性、最小損害以及手段和目的成比例,并且這一原則的法律地位已在數(shù)個國際司法實踐中得以確立[36]。雖然可通過對武器型無人潛航器的傳感器預(yù)先進行水下執(zhí)法的信息化處理,但由于其缺乏具體情境判斷能力,因此難以確保執(zhí)法國武力使用的合理性。

當然,前述技術(shù)制約所引發(fā)的武力使用合法性問題可能會因人工智能技術(shù)的深入研發(fā)而有所緩解。但即便是高度自主的武器型無人潛航器,也不可避免地會出現(xiàn)智能化機制失誤、編程數(shù)據(jù)不全等不確定的事由,進而導(dǎo)致在無人潛航器執(zhí)行海上任務(wù)時誤傷或者誤殺平民,責(zé)任歸屬如何確定實為難題[37]?，F(xiàn)有技術(shù)是否能夠在海況發(fā)生變化時作出相應(yīng)回應(yīng)仍有待考量?？梢灶A(yù)見的是,未來海洋維權(quán)執(zhí)法領(lǐng)域的發(fā)展趨勢將逐漸演進為無人化,國際人道法并未明確禁止攻擊型無人潛航器的應(yīng)用,但是作為一種搭載致命性武器,并且可自動識別、定位目標、實施打擊的武器型無人潛航器,若將其用于海上執(zhí)法則極有可能出現(xiàn)濫用武力的情況。

此外,鑒于現(xiàn)行國際法體系尚無對無人潛航器予以專門規(guī)范,不能就此認為攻擊型無人潛航器在任何海上執(zhí)法的情境下均可使用。誠然,海上執(zhí)法武力的使用仍受諸多限制:其一,在執(zhí)法國采取緊追、警告等非強制措施仍無法達到預(yù)期效果時,方可使用武器型無人潛航器;其二,要求執(zhí)法國遵循前文所提及之武力使用的基本原則和規(guī)則的具體內(nèi)容。

四、中國應(yīng)對無人潛航器用于海洋維權(quán)執(zhí)法的策略

世界各國越來越重視無人潛航器用于海洋維權(quán)執(zhí)法,但同時也引發(fā)了一系列沖突。這類設(shè)備可以有效地收集海洋情報、實時監(jiān)測等以保護國家海洋權(quán)益。然而,由于各國對于海洋邊界、資源分配以及《海洋法公約》的解釋和適用上存在差異,致使爭議產(chǎn)生。在應(yīng)對這類沖突時,各國制定了不同的制度和做法。

(一)各國應(yīng)對策略綜述

隨著海上無人技術(shù)帶來的威脅愈加復(fù)雜,許多國家已經(jīng)投入巨額資金來增強本國反海上無人技術(shù)能力。例如,美國一直在探索不同的技術(shù)來防范此類威脅。除了雷神武器系統(tǒng)外,美國還計劃部署列奧尼達高效率微波武器,通過摧毀無人技術(shù)所搭載的電子設(shè)備以摧毀本體。無人潛航器在執(zhí)行特殊任務(wù)時具備獨特優(yōu)勢,因此,各國在無人潛航器技術(shù)的研發(fā)上均投入了大量成本。但同時,不同國家應(yīng)對由此引發(fā)的海上威脅的法律措施存在一定差異,值得我們思考。

美國系首個引入并頒布無人潛航器軍事應(yīng)用國家法規(guī)的國家。除了對技術(shù)問題予以管理和規(guī)范外,美國政府還頒布了關(guān)于法律問題的文件。例如,《美國指揮官手冊》明確了對軍用無人潛航器作出界定[38]。此外,美國政府還制定了關(guān)于無人海上系統(tǒng)的綜合運營和發(fā)展計劃。其中涉及部分法律規(guī)制,即在美國領(lǐng)土以外的其他水域或者其所稱國際水域必須遵守《海洋法公約》和其他相關(guān)文件所確定的規(guī)則[39]。2022年7月,美國國防部成立了“全域異常解決辦公室”(All-domain Anomaly Resolution Office),其職責(zé)之一是識別可能對國家安全以及軍事和聯(lián)邦機構(gòu)的運作構(gòu)成威脅的不明異?，F(xiàn)象,包括太空、空中、陸地、海洋或海底。美國在處理類似事件時通常先使用軍艦或航空器通過無線電或有線方式與之進行通信,呼叫其遠離美國海域。如果無法將其移離時,美國可能會要求該無人潛航器進入其指定的“警告區(qū)”(8)這個“警告區(qū)”是美國劃定的一個區(qū)域,并要求可疑目標在規(guī)定的時間內(nèi)采取相應(yīng)的行動,例如暫?；顒印⒏淖兒叫谢螂x開該區(qū)域。“警戒區(qū)”的做法在識別無人機時經(jīng)常被使用,同時在COVID-19期間也被經(jīng)常使用。,以便美國進行更詳盡的觀察、識別和監(jiān)測,同時避免其進一步侵犯美國敏感區(qū)域或設(shè)施。但總體來說,美國在應(yīng)對“不明物體/裝置”時更傾向于采取強硬措施,如直接將其擊落或擊沉。例如2023年2月11日,美國和加拿大聯(lián)合在加拿大上空擊落不明圓柱形物體,美國聲稱其目的在于“保衛(wèi)本國和加拿大的領(lǐng)空”[40]。

雖然英國沒有制定針對無人潛航器軍事操作的具體規(guī)定[41],但是英國正在推動將無人潛航器整合到現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管框架之內(nèi)。如果他國無人潛航器要在英國海域活動,須事先獲得許可并遵守規(guī)定的活動區(qū)域和行為要求,例如它們被要求遵守海上避碰規(guī)則、防止妨礙其他船只或設(shè)施的安全、防止干擾國內(nèi)活動等。如果該無人潛航器威脅英國安全,英國可通過授權(quán)相關(guān)機構(gòu)和軍事部隊采取攔截、追蹤和摧毀等行動。另外,英國不斷升級本國監(jiān)測和識別系統(tǒng),以便更準確地監(jiān)測和追蹤無人潛航器,并且積極與盟友和友好國家分享情報,以開展聯(lián)合行動。

日本目前雖然還沒有單獨的法律針對無人潛航器的使用和監(jiān)管,但已經(jīng)在積極推進相關(guān)法規(guī)和機構(gòu)的建設(shè)。如果在海域內(nèi)發(fā)現(xiàn)無人潛航器,應(yīng)立即向所在地的海上保安廳或海洋調(diào)查機構(gòu)進行報告。在接到報告后,前述機關(guān)會對無人潛航器進行封存,并進行詳細的調(diào)查和分析以確定其來源和目的。若無人潛航器的使用違反了相關(guān)法規(guī)或法律,使用者將面臨相應(yīng)的責(zé)任追究和處罰(9)關(guān)于日本對于發(fā)現(xiàn)的無人潛航器的處理實踐主要在其“海上保安廳的管理指南”中得以體現(xiàn)。。

(二)中國應(yīng)對無人潛航器海洋維權(quán)執(zhí)法問題的策略探討

2014年日本宣布對釣魚島方向海域施加新的所謂“領(lǐng)?；€法”,引起中國方面的強烈反應(yīng)。在釣魚島海域,中國和日本曾因無人潛航器和其他作業(yè)器材的使用而引發(fā)激烈沖突。諸多事件表明,美國等海洋強國未來更多聚焦通過自動化技術(shù)治理海洋,各國競爭從水面轉(zhuǎn)移至水下[42]。2022年西班牙警方查獲了被用于毒品走私的水下無人潛航器[43]。鑒于欠缺一個專門規(guī)制的國際法律文件,極易導(dǎo)致各國在海洋維權(quán)執(zhí)法領(lǐng)域濫用無人潛航器,引發(fā)國際沖突。尤其是在中國東海和南海等海域,存在《海洋法公約》框架下多種性質(zhì)的海洋爭端,軍用無人潛航器的布放可能會對區(qū)域安全局勢造成影響。依此,本文嘗試提出以下策略:

其一,推進中國海上執(zhí)法領(lǐng)域立法的整合與修訂。經(jīng)整合職能后的中國海警執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)可行使刑事和行政執(zhí)法權(quán),必要時還可使用武力[44]。然而,異于其他國家的是,中國尚未形成海洋維權(quán)執(zhí)法的法律體系。據(jù)此,針對無人潛航器的海洋活動,中國可進一步完善相關(guān)立法和制度體系,適度參考美國、俄羅斯等國在不同海域開展巡航執(zhí)法的國家實踐。例如,界定用于海上執(zhí)法無人潛航器的法律地位系其首要任務(wù),明確無人潛航器在海上活動的時間、空間、行為準則,還應(yīng)對海警執(zhí)法的權(quán)力以及程序性要求等內(nèi)容予以細化,尤其是武器型無人潛航器的應(yīng)用。與此同時,為了更好地管理無人潛航器海洋維權(quán)活動,中國還可以嘗試構(gòu)建相應(yīng)的管理體系,包括執(zhí)法機構(gòu)和運營機構(gòu)等。這些機構(gòu)可用于加強對無人潛航器的監(jiān)管和管理,及時發(fā)現(xiàn)和處理無人潛航器在海洋維權(quán)執(zhí)法活動中的問題的爭端。

其二,參考此前處理實踐作出事先防范與應(yīng)對。事實上,中國海上執(zhí)法部門可參考2016年中美無人潛航器事件的處理方式。具體而言,在中國管轄海域內(nèi)發(fā)現(xiàn)他國未經(jīng)本國同意便布放的無人潛航器時,可要求案涉無人潛航器所屬國告知包括航程計劃、行為意圖等有關(guān)情況。若難以識別案涉無人潛航器在中國海域內(nèi)所從事活動的法律性質(zhì),則中國海警可采取監(jiān)視甚至阻撓等查證識別措施,必要時驅(qū)離、控制或扣押該無人潛航器以維護區(qū)域安全秩序。此外,還可以對無人潛航器從源頭進行監(jiān)管,在制造和銷售層面予以規(guī)范,以減少風(fēng)險和防范未來爭議的產(chǎn)生。另一方面,中國可以依托本國先進的技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境,推進無人潛航器的智能化升級,為進一步提升本國海洋維權(quán)執(zhí)法水平提供技術(shù)支撐。

其三,建立多部門協(xié)調(diào)機制以妥善解決海洋執(zhí)法糾紛。無人潛航器用于海上維權(quán)執(zhí)法無可避免會引發(fā)沖突,既要針對可能發(fā)生的糾紛作出預(yù)案,同時還需作出事后處置原則和方法的規(guī)定。對此,一方面理應(yīng)建立海上執(zhí)法情報信息平臺,強化各執(zhí)法部門之間的信息交流和共享,避免不同類型的無人潛航器被用于重復(fù)執(zhí)法、各行其是等情形的出現(xiàn)。另一方面構(gòu)建多部門協(xié)調(diào)機制,例如可整合海關(guān)、公安、環(huán)保、宣傳等部門實現(xiàn)多元主體齊管,探討海上應(yīng)急事件的應(yīng)對策略,推動海上聯(lián)合執(zhí)法以妥善處理有關(guān)糾紛。

其四,推動搭建區(qū)域和國際海上執(zhí)法合作機制。對于國境線無法覆蓋的海域內(nèi)發(fā)現(xiàn)的無人潛航器,可以進一步加強與鄰國的溝通協(xié)商,尋求合作維權(quán)的方式,共同維護該海域的和平與穩(wěn)定,加強區(qū)域合作,探索適合中國國情的運用無人潛航器維護南海、東海等區(qū)域安全的區(qū)域合作法律框架。例如,可借助國際海事組織的平臺,打擊可能危及中國沿海安全形勢的無人潛航器。近年來,中國為提升自身在國際海洋秩序的構(gòu)筑中的國際話語權(quán),由海洋規(guī)則的消極參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極制定者[45]。然而,現(xiàn)有國際法體系尚無專門規(guī)范海上無人系統(tǒng)的法律文件,同時就當下有關(guān)海上維權(quán)執(zhí)法的條約內(nèi)容來看,尚不足以對海上執(zhí)法各方面進行有效規(guī)范?；诖?確有必要推動國際海上執(zhí)法公約的締結(jié),為各國處理由無人潛航器執(zhí)行海洋維權(quán)執(zhí)法任務(wù)所引發(fā)的國際沖突提供國際法依據(jù)。在創(chuàng)制國際公約之前,中國應(yīng)積極參與雙邊或多邊對話機制,依此,中國理應(yīng)積極推動建立全球海洋合作機制,加強國際規(guī)范和監(jiān)管,共同維護海洋安全和穩(wěn)定。

五、結(jié) 語

長期以來,無人潛航器技術(shù)在海上執(zhí)法等領(lǐng)域應(yīng)用日益廣泛,這對于海洋資源的保護和利用以及海洋維權(quán)具有重要意義。當然,在給沿海國帶來便利的同時,也帶來國際法上的諸多挑戰(zhàn)。由于各國對無人潛航器在海上執(zhí)法的規(guī)范尚未達成共識,確有必要借助現(xiàn)行原則和規(guī)則對執(zhí)法予以一定限制。不可否認,海洋維權(quán)執(zhí)法系一國實現(xiàn)本國主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)的表現(xiàn),然而,針對案涉無人潛航器的通行權(quán)、豁免權(quán)以及武力的使用應(yīng)作出嚴格解釋,以避免沿海國過度執(zhí)法,危及區(qū)域和平與安全。對此,為應(yīng)對他國無人潛航器在執(zhí)行海洋維權(quán)任務(wù)時可能帶來的挑戰(zhàn),中國應(yīng)作如是準備:其一,國內(nèi)層面,在推動海洋基本法的制定時,應(yīng)聚焦探討查證識別規(guī)則以及案涉無人潛航器的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容,同時統(tǒng)籌多部門協(xié)調(diào)執(zhí)法;其二,國際層面,積極推動國際海上執(zhí)法公約的創(chuàng)制,加強區(qū)域和國際合作,以有效維護中國區(qū)域穩(wěn)定。