張曉云

（安徽科技學(xué)院人文學(xué)院，安徽 滁州 233100）

中國式現(xiàn)代化是體現(xiàn)“綠色”“可持續(xù)發(fā)展”的現(xiàn)代化，是將生態(tài)文明建設(shè)融入全局發(fā)展中的現(xiàn)代化。人與自然和諧共生是中國式現(xiàn)代化的五個基本特征之一，也是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。改革開放以來，我國經(jīng)濟在飛速發(fā)展的同時也造成了大量的生態(tài)環(huán)境問題。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護工作，提出健全生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴格執(zhí)行賠償制度。2016 年4 月，山東、吉林等7 ?。ㄊ校╅_展試點。2017 年12 月，全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，強調(diào)落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。2019 年《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》進一步明確了生態(tài)損害賠償案件的審理規(guī)則。2022 年出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》標志著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度初步建成。“環(huán)境有價、損害擔(dān)責(zé)”理念日漸深入人心，但是從我國目前的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶嵺`來看，其理論基礎(chǔ)尚未形成較為一致的觀點。實踐中制度的運作存在較多羈絆，明晰其理論基礎(chǔ)，確定索賠主體的順位，尤為迫切且必要。

一、自然資源所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害索賠請求權(quán)基礎(chǔ)的不足

（一） 自然資源并不等同于生態(tài)環(huán)境

概念為目的而生，環(huán)境一詞因目的不同展現(xiàn)出不同的定義。有學(xué)者認為生態(tài)環(huán)境與自然資源是一體兩面的關(guān)系[1]。事實上自然資源并不能等同于生態(tài)環(huán)境。

1. 環(huán)境損害與生態(tài)環(huán)境損害

生態(tài)環(huán)境損害這一概念最早應(yīng)用于對南極生態(tài)環(huán)境的保護。1988 年締結(jié)的《南極礦產(chǎn)資源活動管理公約》第一條就將“南極環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)或其共同的損害”定義為“對環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)的生物或非生物組分的任何影響，包括對大氣、海洋或陸地上的生命所造成的超出可以忽略的或根據(jù)公約可以被評估且認定為危害的損害”。我國《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》將生態(tài)環(huán)境損害定義為“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化”。

由上述定義可以得出，環(huán)境問題或環(huán)境危機不是某一生態(tài)成分如河流等物質(zhì)資源遭受破壞，而是該生態(tài)成分與其他生態(tài)成分之間的物質(zhì)能量轉(zhuǎn)化遭受破壞。正是該物質(zhì)能量轉(zhuǎn)化的破壞才導(dǎo)致大范圍人口的生命健康損害，才被稱為環(huán)境問題。生態(tài)環(huán)境損害是環(huán)境損害的組成部分，它主要用于表達對生態(tài)環(huán)境本身的損害，其客體為生態(tài)環(huán)境，強調(diào)的是對生態(tài)的破壞程度。環(huán)境因素導(dǎo)致的財產(chǎn)和人身的損害并不屬于其范圍，它的側(cè)重點是人與自然之間的關(guān)系。

2. 自然資源損害與生態(tài)服務(wù)功能損害

“環(huán)境”常常用于描述靜態(tài)的四周內(nèi)容，“生態(tài)”則用于直接描述各生態(tài)成分之間的動態(tài)關(guān)系。靜態(tài)意義上的環(huán)境概念顯然無法完整表達動態(tài)意義上的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)容。環(huán)境問題的實質(zhì)不是靜態(tài)生態(tài)成分的損害，而是各生態(tài)要素之間動態(tài)關(guān)系的破壞，即自然資源損害與生態(tài)環(huán)境損害不是同一概念，同時也不能等同于生態(tài)服務(wù)功能損害。生態(tài)環(huán)境除了靜態(tài)的資源之外，也包含動態(tài)的功能。例如：濕地的碳匯功能、昆蟲的授粉功能、植物的凈化空氣功能、微生物的分解廢棄物功能，也屬于生態(tài)環(huán)境。這種重視靜態(tài)環(huán)境與自然資源所提供的動態(tài)功能的觀點受生態(tài)學(xué)啟發(fā)。由生態(tài)學(xué)觀察到：一個生態(tài)系統(tǒng)的每個部分、每個成員，都對系統(tǒng)的其他部分、其他成員有生產(chǎn)、消費、供給、需求，最終達成一個動態(tài)均衡的和諧狀態(tài)，仿佛人類的經(jīng)濟系統(tǒng)一般。生態(tài)學(xué)史學(xué)者Donald Worster 甚至將生態(tài)系統(tǒng)描述為“自然的經(jīng)濟”[2]。

人類在享受生態(tài)系統(tǒng)提供的多種服務(wù)功能的同時，也在強烈影響生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能。聯(lián)合國的千年生態(tài)系統(tǒng)評估（Millennium Ecoayatem Assessment），將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的功能分為四大類：第一，供給功能，指自然生態(tài)能為人類提供糧食、燃料、水等生存所需資源的功能；第二，調(diào)節(jié)功能，指自然生態(tài)調(diào)節(jié)空氣、氣候、水文、土壤等的功能；第三，文化功能，指自然生態(tài)對文化多樣性的影響、對人類知識體系的影響、對人類社會關(guān)系的影響，為人類帶來精神財富、認知發(fā)展、自省、休閑、美學(xué)體驗的功能；第四，支持功能，指支持前述各種生態(tài)服務(wù)功能的產(chǎn)出所需的生態(tài)服務(wù)，例如，光合作用、營養(yǎng)循環(huán)、水循環(huán)。當(dāng)發(fā)生污染時，生態(tài)服務(wù)也會隨著有形的、靜態(tài)的生態(tài)環(huán)境而一起被破壞，即自然資源損害不能完全覆蓋生態(tài)功能損害，環(huán)境問題或環(huán)境危機的確切表達應(yīng)當(dāng)是生態(tài)問題、生態(tài)危機。

（二） 自然資源所有權(quán)作為生態(tài)環(huán)境損害索賠請求權(quán)基礎(chǔ)的缺陷

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第九條和第十條①《中華人民共和國憲法》第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡谑畻l：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！保吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第二百四十七條到第二百五十條②《中華人民共和國民法典》第二百四十七條：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜??！钡诙偎氖藯l：“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)?！钡诙偎氖艞l：“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有。”第二百五十條：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但是法律規(guī)定屬于集體所有的除外?！币?guī)定了國家對自然資源的所有權(quán)，同時指出“國家所有即全民所有”，可以據(jù)此作為國家對其所有的自然資源有損害求償權(quán)的依據(jù)。因此，生態(tài)環(huán)境受損后政府可依自然資源國家所有權(quán)提起訴訟。這一觀點為立法者采用，但此觀點的諸多邏輯無法自洽，存在解釋難題。首先，根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，自然資源所有權(quán)分屬集體和國家所有，但自然資源所有權(quán)理論無法涵蓋集體所有的自然資源；同時，其中屬于國家所有的自然資源僅限于礦藏、水流等部分環(huán)境資源，難以涵蓋所有的生態(tài)環(huán)境類型和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。其次，國家與全民都屬于一個虛位的法律概念。自然資源所有權(quán)所具有的排他性促使政府成為單一且唯一索賠主體，然而，如前所述，自然資源損害與生態(tài)環(huán)境損害并非同一概念。自然資源的損害更多強調(diào)經(jīng)濟價值的損害，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)暮诵脑谟谛迯?fù)而非賠償[3]，例如《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第十二條第三款、第十三條①《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第十二條第三款：“原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能損失的，人民法院根據(jù)具體案情予以判決。”第十三條：“受損生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)，原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失的，人民法院根據(jù)具體案情予以判決?！本鶎Υ俗髁嗣鞔_的規(guī)定。最后，生態(tài)環(huán)境及生態(tài)服務(wù)作為公共物品，本質(zhì)上具有強烈的外部性、公共性、整體性、非排他性，承擔(dān)著生活、經(jīng)濟及社會的多重功能，呈現(xiàn)出公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征[4]，其難以真正被民法上的“物”涵蓋。

二、國家環(huán)境保護義務(wù)作為生態(tài)環(huán)境損害索賠請求權(quán)基礎(chǔ)的正當(dāng)性

黨的二十大報告在總結(jié)十年來生態(tài)文明建設(shè)成就的基礎(chǔ)上提出“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性”。在環(huán)境保護領(lǐng)域，政府不僅是守夜人，也是積極的干預(yù)者，更是兜底責(zé)任人。生態(tài)文明建設(shè)是中央政府和地方政府的共同職責(zé)，環(huán)保部門在生態(tài)保護與治理過程中扮演重要角色。如果污染發(fā)生之后，政府能及時采取有效的措施進行治理，生態(tài)環(huán)境保護則能取得明顯成效。

（一） 國家環(huán)境保護義務(wù)

環(huán)境的本質(zhì)是一種利益，而且是一種不易修復(fù)又極其重要的利益。公民享受環(huán)境權(quán)依賴于政府，依賴于法律規(guī)范。賦予公民享受環(huán)境權(quán)不等于政府撒手，而是需要政府履行環(huán)境保護的規(guī)范、管理職責(zé)。即通過環(huán)境保護提升環(huán)境品質(zhì)是現(xiàn)代國家所應(yīng)擔(dān)負的主要任務(wù)之一，否則，國家將失去其存在的基礎(chǔ)及正當(dāng)性[5]。2018 年憲法修正案將“新發(fā)展理念”和“生態(tài)文明”寫入憲法，確立了生態(tài)文明的憲法地位，闡明了黨和國家對生態(tài)文明建設(shè)的基本立場和基本方略，同時，“生態(tài)文明”納入《憲法》序言也意味著《憲法》文本中的環(huán)境條款體系進一步被補全，對《憲法》其他環(huán)境條款具有基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性和統(tǒng)攝性的作用。規(guī)定國家權(quán)力在法律秩序內(nèi)以最大可能實施此憲法目標作為義務(wù)。即環(huán)境的憲法宣言是國家環(huán)境保護職責(zé)的正當(dāng)性所在，并為賦予人的環(huán)境權(quán)利和科以環(huán)境保護義務(wù)提供依據(jù)。根據(jù)我國《憲法》第二十六條和第八十九條第六款②《中華人民共和國憲法》第二十六條：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！钡诎耸艞l第六款：“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)?！笨芍?，國家是生態(tài)環(huán)境保護的主體，人類對生態(tài)環(huán)境所享有的權(quán)利在公法領(lǐng)域是國家保護生態(tài)環(huán)境義務(wù)的價值體現(xiàn)，在私法領(lǐng)域中則是對侵害他人所享有的良好生態(tài)環(huán)境時需承擔(dān)的責(zé)任[6]。正如日本學(xué)者大沼保昭所指出的：“盡管不同的基本人權(quán)保護要求不同的國家義務(wù)履行，但針對任何一項權(quán)利的實現(xiàn)，國家都負有針對不同權(quán)利的全民性義務(wù)。”[7]國家環(huán)境保護義務(wù)主要但不限于政府承擔(dān)[8]，公民和其他社會組織也應(yīng)承擔(dān)對環(huán)境保護的義務(wù)。

（二） 國家環(huán)境保護義務(wù)視角下的環(huán)境公共信托理論

環(huán)境權(quán)利的保護目標是環(huán)境公共利益。國家負有對環(huán)境進行監(jiān)督管理的職責(zé)，負有相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)的國家機關(guān)有權(quán)要求排污者不得排放污染物。就國家的環(huán)境管理義務(wù)來說，任何公民都可以成為權(quán)利主體，都有權(quán)參與和監(jiān)督國家的環(huán)境管理工作。國家的環(huán)境管理權(quán)來自全體國民的授予，每個公民都享有在清潔環(huán)境下生活的環(huán)境權(quán)，但是靠單個公民的力量難以保護它，因此需要把它的權(quán)力集中起來交由國家統(tǒng)一行使，從而形成國家的環(huán)境管理權(quán)。按照歷史唯物主義的觀點，權(quán)利的基礎(chǔ)在于社會利益。環(huán)境保護具有公共利益的性質(zhì)，而國家是公共利益的代表，因此國家有權(quán)對環(huán)境進行管理。

生態(tài)學(xué)家Garrett Hardin 的公地悲劇理論告訴人們，對于環(huán)境與自然資源等公共事物，如果無人有權(quán)排除他人的自由取用，將導(dǎo)致資源的耗竭與毀減。Garrett Hardin 認為，如果要解決環(huán)境與資源的公地悲劇，一是選擇為環(huán)境與資源界定所有權(quán)，二是人們同意相互強制。前一種選擇是環(huán)境私有化模式的理論基礎(chǔ)，其關(guān)心如何將環(huán)境資源的外部成本與外部效益內(nèi)部化，通過市場與自由交易來創(chuàng)造最大的經(jīng)濟效率。但此模式可能會引發(fā)道德、正義與人權(quán)的危機，并非最佳的環(huán)境保護策略。后一種選擇最典型的方式之一就是建立政府、制定法律，通過政府公權(quán)力來管理環(huán)境與資源，對違反法律的人進行制裁，或通過課稅等經(jīng)濟誘因的管制手段來改變?nèi)藗儗Νh(huán)境與資源的取用行為。當(dāng)被課稅、被處罰的不利益被列入個人行為的決策考量時，比起沒有強制力的情形，自利的個人就更不會對環(huán)境與資源需索無度，“公地的悲劇”將不再上演。生態(tài)環(huán)境作為公有財產(chǎn)，環(huán)境保護又需要依賴強制力，因此，將生態(tài)環(huán)境保護的工作托付給政府，是理想的選擇，此模式的理論基礎(chǔ)是公共信托原則。

隨著環(huán)境法時代的來臨，也有環(huán)保團體以公共信托原則提起環(huán)境訴訟，而法院基于此原則，認為政府的環(huán)境決策應(yīng)將人民對于公共信托財產(chǎn)的利益列入決策考量，例如加州著名的莫諾湖（Mono Lake）引水案①National Audubon Society V. Superior Court,33 Cal. 3d 419（1983）。。該案的公共信托財產(chǎn)是加州內(nèi)華達山脈的莫諾湖。莫諾湖為內(nèi)陸咸水湖，水源主要是內(nèi)華達山脈的融雪所形成的水流。1940 年，加利福尼亞州水資源局許可洛杉磯市水利電力部對注入莫諾湖的水流取水。截至1970年時，洛杉磯市水利電力部幾乎將莫諾湖水流全部引至洛杉磯市，導(dǎo)致莫諾湖水位下降、湖中小島成為半島，原本棲息于湖中小島的鳥類及巢穴被迫暴露于狼群等天敵的視線下。環(huán)保團體主張莫諾湖屬于公共信托財產(chǎn)，洛杉磯取水的行為對莫諾湖構(gòu)成侵害，請求法院核發(fā)禁止令。加利福尼亞州最高法院認識到該案涉及對洛杉磯人民相當(dāng)重要的取水權(quán)與公共信托的沖突，兩者都是構(gòu)成加利福尼亞州水法的重要部分，應(yīng)互相調(diào)和。法院認為基于公共信托原則，任何人不得因為行使取水權(quán)而侵害公共利益，因此，加利福尼亞州政府在分配水資源時，也應(yīng)該將莫諾湖對于人民的利益列入考量。

政府通過環(huán)境立法，行使公權(quán)力進行環(huán)境管制、保護環(huán)境資源，就是信托模式的實踐。自然資源與環(huán)境就像是信托財產(chǎn)，政府是信托財產(chǎn)（自然資源與環(huán)境）的受托人，依托信托關(guān)系（環(huán)境法律）對受益人（人民）有維持信托財產(chǎn)的義務(wù)，因此一方面須整治污染、修復(fù)自然資源；另一方面，須向侵害信托財產(chǎn)的污染者要求賠償。信托財產(chǎn)（自然資源與環(huán)境）的利益雖由受益人（人民）所享有，但受托人（政府）作為信托財產(chǎn)形式上的權(quán)利人，對外有權(quán)向污染者請求損害賠償；對于信托財產(chǎn)（自然資源與環(huán)境）的損害賠償方法，包括了恢復(fù)原狀及金錢賠償。受托人（政府）所接受的損害賠償金，只能歸入信托財產(chǎn)，并在現(xiàn)在及未來專用于信托財產(chǎn)的保護與修復(fù)。因此，政府如果要成為一個稱職的環(huán)境財產(chǎn)受托人，除了應(yīng)制定環(huán)境保護法律、法規(guī)，以預(yù)防、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞外，更應(yīng)在污染或破壞環(huán)境資源的不法行為發(fā)生后修復(fù)環(huán)境資源，或在無法修復(fù)環(huán)境資源時向污染者請求損害賠償。我國《民法典》第一千二百三十四條、一千二百三十五條②《中華人民共和國民法典》第一千二百三十四條：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或者委托他人進行修復(fù)，所需費用由侵權(quán)人負擔(dān)?！钡谝磺Ф偃鍡l：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費用。”明確規(guī)定了國家規(guī)定的機關(guān)可以作為適格原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

綜上，國家環(huán)境保護義務(wù)理論從國家在環(huán)境事務(wù)中的義務(wù)與責(zé)任角度解釋了生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)。在公共信托模式下，環(huán)境資源受托人（行政機關(guān)）具有當(dāng)事人資格，對于污染者破壞環(huán)境資源的行為，其可以基于各種環(huán)境責(zé)任立法的規(guī)定為環(huán)境發(fā)聲，請求損害賠償。

三、國家環(huán)境保護義務(wù)理論下生態(tài)環(huán)境損害索賠主體順位的確定

國家環(huán)保義務(wù)理論和公共信托理論為行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供了一定思路。但是目前我國行政機關(guān)生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟是概括授權(quán)，實踐中其并不能與我國的制度設(shè)計較好契合?！懊恳淮蔚纳鐣兏铮紩l(fā)散出人的不同需求；每一次的時代變遷也會使人們有不同的法律期待?！盵9]日益嚴重的環(huán)境問題與公民對美好、潔凈環(huán)境的向往之間的矛盾沖突，使得人類從經(jīng)濟、社會、文化等多個領(lǐng)域?qū)Νh(huán)境問題給予高度關(guān)注，人類開始崇尚綠色文化、綠色文明，信奉生態(tài)哲學(xué)。生態(tài)文明的惡化及生態(tài)哲學(xué)的發(fā)展對人類行為方式及思維方式產(chǎn)生了巨大影響，并掀起了民間環(huán)保運動。相關(guān)聯(lián)的利益主體之間相互制約、沖突，相互聯(lián)系、補充，在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮各自主體作用。

（一） 行政機關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害索賠主體存在的問題

依據(jù)2019 年最高人民法院《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》的司法解釋，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是履行自然資源管理職能的行政機關(guān)。而《民法典》與《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定的生態(tài)環(huán)境索賠主體分別是“國家規(guī)定的機關(guān)”和“法律規(guī)定的機關(guān)”，并未對其行政職能進行區(qū)分。所以，法律條文間對行政機關(guān)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體的規(guī)定存在模糊性和不確定性。因而，具體由哪個部門來處理生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的工作還不明確。同時，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革賦予市（地）級環(huán)保部門代表國家提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的職權(quán)，的確使其履職方式更加多元，部門地位大獲提高，但也忽略了一個重要問題，即環(huán)保部門的職能履行順位。具體而言，環(huán)保部門作為行政機構(gòu)，其第一順位的職能必定是行政執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革雖然賦予環(huán)保部門作為起訴主體之一的職權(quán)，卻未能明確其起訴職能與固有的行政執(zhí)法職能之間的履行順位。這容易導(dǎo)致未來環(huán)保部門在履行職責(zé)時，任意舍棄主動、高效的執(zhí)法職能，卻濫用起訴職權(quán)將環(huán)保工作的壓力移至地方司法機關(guān)，造成環(huán)保工作的低效和資源浪費[10]。

（二） “層級式”生態(tài)環(huán)境損害索賠主體的順位

科學(xué)合理的請求權(quán)順序有利于最大化地激發(fā)社會保護環(huán)境活力，降低司法保護的外部損耗。

1. 行政執(zhí)法優(yōu)先、司法補充

生態(tài)環(huán)境損害索賠請求權(quán)主體的設(shè)置應(yīng)考慮如何平衡司法權(quán)與行政權(quán)問題。因為談及司法權(quán)與立法權(quán)和行政權(quán)的互動時，必須創(chuàng)設(shè)出各權(quán)力的任務(wù)范圍，并以任務(wù)執(zhí)行時的權(quán)力交錯情形作為觀察角度，才能適切地展現(xiàn)出權(quán)力間的互動及權(quán)力互動中可能產(chǎn)生的沖突。環(huán)境保護行政機關(guān)承擔(dān)著直接監(jiān)管和保護環(huán)境的重要職責(zé)，并因此配備了專門的設(shè)備、人員和資金。同時，生態(tài)環(huán)境損害民事賠償與行政處罰屬于不同的法律關(guān)系。政府相關(guān)部門的工作人員必須先用盡行政救濟手段，如及時關(guān)停污染源防止損害擴大，盡早采取修復(fù)措施挽救生態(tài)環(huán)境等。在充分發(fā)揮行政執(zhí)法高效性的前提下，環(huán)保部門才能對無法修復(fù)的生態(tài)環(huán)境損失提出生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴。

同時，行政機關(guān)優(yōu)先處理權(quán)在生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟中也需要得到保障和體現(xiàn)。這不僅是出于保護行政執(zhí)法效率的考慮，也是生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟訴權(quán)基礎(chǔ)理論的要求。對此優(yōu)先處理權(quán)問題可以借鑒美國環(huán)境公民訴訟的立法例。美國聯(lián)邦環(huán)境法中的行政機關(guān)優(yōu)先處理原則一般體現(xiàn)為：在公民訴訟中，訴前通知程序和行政機關(guān)勤勉執(zhí)行法律可以阻止公民提起訴訟。訴前通知程序指公民應(yīng)該在起訴前將違法行為和起訴意圖向特定的對象發(fā)出通知，在原告發(fā)出通知之日起一定期限內(nèi)，該對象不得提起公民訴訟，環(huán)境行政機關(guān)或者其他行政機關(guān)和違法者一般作為被通知的對象。行政機關(guān)勤勉地實施法律也是公民訴訟的阻卻事由，如果環(huán)境行政機關(guān)或其他行政機關(guān)或違法者被指控的違法行為已經(jīng)或正在采取一定合規(guī)努力（包括行政機構(gòu)針對涉嫌違法提起訴訟、行政機構(gòu)針對涉嫌違法做出民事或行政處罰），公民訴訟的起訴將會受到阻止[11]。我國在立法中可以將上述規(guī)定用于環(huán)保組織提起訴訟的阻卻事由。與此同時，政府作為第一層索賠主體，應(yīng)盡可能發(fā)揮政府磋商機制作用，如與義務(wù)人磋商達成賠償協(xié)議并自愿履行，司法予以確認后，就不必啟動司法程序；反之，才有必要作為第一層索賠主體提起訴訟。

2. 檢察機關(guān)行為的行使方式

任何一個政府都不應(yīng)該沒有批評者[12]。地方政府在項目開發(fā)時受GDP 考核的影響，難免優(yōu)先考慮經(jīng)濟效益，而環(huán)保部門作為政府部門，執(zhí)法剛性又往往受到政府決策的影響。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)及公共利益的代表，應(yīng)督促監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)履行環(huán)境保護的職責(zé)。從理論上講，檢察機關(guān)可以針對行政機關(guān)實施的環(huán)境保護行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，也可以針對行政機關(guān)在環(huán)境保護方面的瀆職行為及行政機關(guān)實施的可能導(dǎo)致環(huán)境問題的公權(quán)力行為進行監(jiān)督。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，檢察機關(guān)履行其監(jiān)督權(quán)的方式有三種：第一種是在生態(tài)環(huán)境行政機關(guān)未移送線索的情況下，檢察機關(guān)以支持配合者的姿態(tài)主動介入，充分利用檢察機關(guān)的法律專業(yè)和收集證據(jù)的優(yōu)勢，向政府發(fā)出《支持磋商意見書》，為行政機關(guān)開展磋商提供支持；第二種是充分發(fā)揮檢察機關(guān)的公益訴訟監(jiān)督職能，監(jiān)督磋商結(jié)果是否公正合法、生態(tài)損害賠償程序是否合法完善；第三種是提起環(huán)境公益訴訟，向義務(wù)人追討賠償，再以該賠償實行生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)。通過上述方式，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，可以盡可能發(fā)揮監(jiān)督環(huán)境行政機關(guān)行政行為是否符合法律規(guī)定的作用。

3. 環(huán)保組織行為的行使方式

訴訟不僅是行政機關(guān)環(huán)境執(zhí)法的手段，也是有責(zé)任感的公民維護環(huán)境公共利益的法律武器之一。伴隨著生態(tài)文明社會理念的不斷深入發(fā)展，正在興起的中國公民社會組織不僅成為連接政府和公民的一座重要溝通橋梁，而且也使環(huán)境治理的主體由“一元”變?yōu)椤岸嘣?。環(huán)保組織在生態(tài)文明建設(shè)中具備重要功能，其將《環(huán)境保護法》作為自己的行動武器，以各種方式參與生態(tài)環(huán)境保護決策、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境保護行動，對一切破壞生態(tài)環(huán)境的不法行為進行監(jiān)督，最大程度促使相關(guān)的企業(yè)團體和個人用可持續(xù)發(fā)展理念來規(guī)范自身的行為，減少人為因素對生態(tài)環(huán)境的破壞。環(huán)保組織可以向相關(guān)機關(guān)提出書面報告，請求其提出賠償磋商或賠償訴訟；如果環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)政府機關(guān)出現(xiàn)不履行職責(zé)的情況，可以請求檢察機關(guān)履行其監(jiān)督職責(zé)；對拒不履行權(quán)利主體權(quán)利的情況，則向義務(wù)人起訴公益訴訟[13]。

4. 公民個人行為的行使方式

如果行政權(quán)力的膨脹是現(xiàn)代社會不可避免的宿命，那么為了取得社會的平衡，一方面必須讓政治充分反映公眾的意愿，另一方面在法的體系中應(yīng)該最大限度地尊重個人的主體性，使其能夠與過分膨脹的行政權(quán)力相抗衡[12]。所以有必要承認一種直接建立于環(huán)境之上的權(quán)利，使得自然人有充分正當(dāng)性參與環(huán)境保護事務(wù)，并以此制約行為人的環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)，監(jiān)督其履行相關(guān)環(huán)境義務(wù)。正如有學(xué)者所言：“資本主義的邏輯排除了企業(yè)自發(fā)地妥善處理廢棄物的可能性，唯有依靠政府與民眾的力量才有可能讓生產(chǎn)廢棄物者負擔(dān)起妥善解決的責(zé)任。然而，在今天全球絕大多數(shù)政府都與企業(yè)界維持相互依存關(guān)系的情況下，民眾直接挑戰(zhàn)污染者與間接通過政府施壓來解決污染，才是改善上述問題的可能方式?！盵14]公民有權(quán)參與到生態(tài)資源的管理中來，在其生態(tài)利益遭受威脅或侵害時，有權(quán)依法向有關(guān)部門或司法部門請求保護，以實現(xiàn)公平?！盀榱藢崿F(xiàn)對環(huán)境的有效保護，不僅僅需要私法的確認，更需要通過賦予公民請求政府采取特定措施或參與政府環(huán)境決策的法律權(quán)利來實現(xiàn)對環(huán)境的保護。只有建立一個私法權(quán)利和公法權(quán)利并重的體系，方能實現(xiàn)有效保護?！盵15]新《民事訴訟法》對于公民組織提起的環(huán)境公益訴訟的規(guī)定是對公民力量在環(huán)境公益保護中作用的肯定，回應(yīng)了實踐和理論上若干年來對公民參與環(huán)境保護的呼吁和嘗試，是一個明顯的進步。然而我國法律目前尚未將個人列入提起環(huán)境公益訴訟主體范圍內(nèi)，且對可提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)境公益組織資質(zhì)要求過高。相較于環(huán)保部門和檢察機關(guān)的監(jiān)督，公民的監(jiān)督具有廣泛性、基礎(chǔ)性的特點。在監(jiān)督主體中納入以司法救濟為主要路徑的公民訴訟監(jiān)督具有十分必要性，也更加符合我國環(huán)境管理模式由“管制法”向“共治法”轉(zhuǎn)變的理念。從憲法監(jiān)督權(quán)的范圍來看，我國的憲法并沒有限制公民只有在私人利益方面才可以行使監(jiān)督權(quán)，即我國公民的監(jiān)督權(quán)只得到了部分的實現(xiàn)[16]。在公益領(lǐng)域，公民的監(jiān)督權(quán)也需要訴訟制度的保障，因此，應(yīng)明確規(guī)定公民可以在環(huán)境行政機關(guān)違法失職的情況下以公益保護為目的提起行政公益訴訟，實現(xiàn)對環(huán)境行政機關(guān)的監(jiān)督。具體而言：第一，公民可以請求負有環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)的行政機關(guān)依法履行職責(zé)之訴和請求政府提供良好環(huán)境公共產(chǎn)品的義務(wù)之訴；第二，環(huán)境是公共產(chǎn)品，公民在環(huán)境權(quán)受到侵犯時，可以向法院提起訴訟。

四、結(jié) 語

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，推進其改革是深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神的具體實踐，是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。環(huán)境具有整體性特征，各環(huán)境要素相互聯(lián)系、相互影響。環(huán)境要素可能同時是資源要素、生態(tài)要素、財產(chǎn)要素。環(huán)境問題的產(chǎn)生與前端的生產(chǎn)、生活行為直接相關(guān)。因此，環(huán)境治理尤其需要整體主義思路，重視合作、共治，需要運用多種手段。正如龐德所說：“一種利益可以同時用不同的方式加以保障?！盵17]在“政府—檢察機關(guān)—環(huán)保組織—公民”層級遞進的索賠主體結(jié)構(gòu)中，利益相關(guān)者根據(jù)各自的職責(zé)和利益訴求進行互動，可以彌補強制性行政手段和公益訴訟的短板，發(fā)揮彼此的資源和優(yōu)勢，實現(xiàn)最優(yōu)的治理效果。