郭彥銳

（山西晉中理工學院，山西 晉中 030600）

通過區(qū)域立法協(xié)同機制，能夠有效解決區(qū)域內(nèi)不同政治實體之間的立法沖突和立法滯后問題，提高立法的效率和質(zhì)量。目前，我國已有多個區(qū)域進行了嘗試，特別是以京津冀為代表的區(qū)域，率先針對當前嚴重的環(huán)境保護問題進行了區(qū)域立法合作，從而有效解決該區(qū)域內(nèi)環(huán)境破壞、大氣污染等問題。[1]但是在區(qū)域立法合作的初期，仍然存在著一些問題。隨著不斷的探索與實踐，京津冀地區(qū)在區(qū)域立法上解決了以往存在的問題，逐漸實現(xiàn)了高度協(xié)同。區(qū)域立法從最開始的舉步維艱發(fā)展到現(xiàn)在效果顯著，也從側(cè)面反映出我國在環(huán)境保護方面能夠更加高效地開展立法合作，通過將區(qū)域立法與環(huán)境保護充分融合，能夠讓我國目前嚴峻的環(huán)境問題得到有效改善，同時也有利于區(qū)域立法協(xié)同機制的進一步構(gòu)建與完善。據(jù)此，本文將重點探討環(huán)境保護中區(qū)域立法協(xié)同機制的建設路徑。

一、環(huán)境保護中區(qū)域立法協(xié)同的成功模式

1.京津冀全過程協(xié)同模式

近年來，京津冀地區(qū)積極推動環(huán)境保護區(qū)域立法協(xié)同機制的構(gòu)建，在不斷探索的過程中逐漸形成了通過會議形式強化區(qū)域之間聯(lián)系的措施，從而不斷完善與創(chuàng)新制度建設，有效解決目前存在的環(huán)境問題。首先，京津冀地區(qū)在進行環(huán)境保護區(qū)域立法協(xié)同工作的推進過程中，重點將會議開展作為常態(tài)化工作，由京津冀地區(qū)的常委會主要負責人主持，從而確保各項制度在實際執(zhí)行的過程中能夠有效落地，實踐過程中存在的問題也能及時得到妥善解決。其次，京津冀地區(qū)關于環(huán)境保護問題已經(jīng)建立了較為完善的區(qū)域立法協(xié)同機制，包含溝通、信息共享、攻關、保障等多個方面的協(xié)同機制。環(huán)境保護區(qū)域立法協(xié)同機制的日益完善為環(huán)境保護提供了具體的實施策略和制度支撐，能夠有效促進京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護。[2]最后，京津冀在環(huán)境保護區(qū)域立法實踐中總結(jié)經(jīng)驗，完善制度建設、優(yōu)化工作方式與流程，創(chuàng)新協(xié)同立法形式，逐漸形成了環(huán)境保護區(qū)域立法從起草階段到內(nèi)容建設方面再到實踐推進方面的全面協(xié)同。

2.長三角協(xié)商示范模式

長三角地區(qū)是中國最具有經(jīng)濟發(fā)展活力的地區(qū)之一，同時也面臨著嚴峻的環(huán)境挑戰(zhàn)。為促進長三角地區(qū)環(huán)境治理，加強區(qū)域間環(huán)境立法合作已成為必然選擇。與京津冀地區(qū)不同的是，長三角地區(qū)是采用“協(xié)商示范”的模式來促進環(huán)境保護中的區(qū)域立法協(xié)同，同樣取得了良好的成效。首先，長三角地區(qū)的各個省市通過召開專題協(xié)商會議或者立法研討會議，針對環(huán)境保護區(qū)域立法協(xié)同問題展開討論與協(xié)商，會議結(jié)束后，某一區(qū)域要結(jié)合本區(qū)域的特色以及協(xié)商談論的普適性條款進行法律條文擬定，隨后其他區(qū)域根據(jù)擬定的法律條文進行參考，結(jié)合本地特色制定相應的法律法規(guī)。其次，2018 年制定的《關于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》，也為該區(qū)域省市的環(huán)境保護事業(yè)提供了有力支撐。該決定特別強調(diào)維護生態(tài)環(huán)境、推動綠色發(fā)展，為加強區(qū)域環(huán)境保護立法協(xié)同提供了更廣闊的政策空間和制度支持。最后，長三角地區(qū)還充分將市場的優(yōu)勢發(fā)揮出來，形成“政府+市場”合作推動區(qū)域環(huán)境保護的創(chuàng)新機制，進一步促進了區(qū)域協(xié)商示范的高效實施。[3]

3.東北三省區(qū)域立法協(xié)作

東北三省是我國最早開始嘗試立法協(xié)同的區(qū)域，并于2006 年經(jīng)三省協(xié)商簽訂了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，該協(xié)議主要確定了東北三省區(qū)域立法協(xié)同的模式，具體可以概括為緊密型區(qū)域立法協(xié)同、半緊密型區(qū)域立法協(xié)同以及分散型區(qū)域立法協(xié)同。重點是通過區(qū)域協(xié)作的方式，共同解決目前東北遇到的發(fā)展難題，解決當前社會的一些熱點問題；針對由東北三省協(xié)商確定后的立法項目，則是先由一省結(jié)合項目要求以及實際情況起草法案，其余兩省根據(jù)起草法案開展相應的協(xié)作立法工作；針對于其他的立法事項，則是各省份單獨結(jié)合本省情況進行立法，最終的立法結(jié)果進行共享。

二、環(huán)境保護中區(qū)域立法協(xié)同機制建設現(xiàn)狀

1.統(tǒng)一立法與分散立法存在困境

區(qū)域想要實現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量的統(tǒng)籌發(fā)展，離不開合理、完善且統(tǒng)一的法律。因此，只有解決了立法問題，才能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展有效化與法治化。當前在進行區(qū)域協(xié)同立法創(chuàng)新時，還存在如下問題：

一方面，統(tǒng)一立法的困境。在我國現(xiàn)行的《立法法》中僅僅只是對國務院的聯(lián)合立法權(quán)進行了相應的規(guī)定，但是并沒有明確規(guī)定各省份之間的聯(lián)合立法權(quán)限。而且《立法法》也只是規(guī)定了“中央法律對地方有普遍適用性”的原則，中央與地方之間可以進行垂直管轄，而對于各區(qū)域、各省份如何進行橫向的協(xié)作還缺乏規(guī)范化的法律規(guī)定，導致區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展缺乏一定的法律支持。

另一方面，分散立法的困境。[4]目前各區(qū)域省市在規(guī)劃城市發(fā)展的過程中，常常會忽視生態(tài)環(huán)境的整體性，例如城市中的水域出現(xiàn)了污染問題，在治理的過程中，如果是由于上游水域的問題，就難以有效解決該區(qū)域的水污染問題，這些污染將會對下游區(qū)域造成嚴重影響。目前我國在治理河湖污染問題時，多采用河長制并取得了一定的成效，但是河湖大多涉及多個省份區(qū)域，每個省份只會根據(jù)行政劃分的界限去進行相應的治理。雖然說分散立法從某種意義上來說能夠促進環(huán)境保護，提高環(huán)境治理的效率，但是由于其是將環(huán)境進行區(qū)域劃分、區(qū)域治理的，因此各地方之間推卸責任、互相推諉的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

2.區(qū)域立法主體存在單一化問題

目前，在我國環(huán)境保護區(qū)域立法協(xié)同機制建設以及實踐過程中，立法主體主要集中在各省級政府單位。雖然2015 年《立法法》對地方立法權(quán)進行了一定修改，賦予了市、區(qū)進行地方性法規(guī)制定以及城鄉(xiāng)建設管理的權(quán)力，但是現(xiàn)實情況卻有些不盡如人意，各市、區(qū)對于區(qū)域立法協(xié)同缺乏有效的方法和積極性。一方面，由于各市、區(qū)對于區(qū)域立法協(xié)同的經(jīng)驗還比較匱乏，環(huán)境保護領域更是一片空白，雖有京津冀、東北三省以及長三角等立法示范，但是整體制度仍舊缺乏一定的系統(tǒng)性；另一方面，各市、區(qū)缺乏立法方面的專業(yè)人才，相關部門的大部分工作人員并不是專業(yè)法學出身，而且也缺乏相應的實踐經(jīng)驗，對于區(qū)域立法協(xié)同難以提出有效建議。最后，市、區(qū)想要建立區(qū)域立法協(xié)同機制，還需要向上申請，獲得審批之后方可執(zhí)行，整體流程相對較為煩瑣。以上種種原因都導致市、區(qū)級難以有效建立區(qū)域立法協(xié)同機制，區(qū)域立法工作仍主要集中在省級層面。

3.立法協(xié)同中地方立法權(quán)屬沖突

區(qū)域環(huán)境保護法立法協(xié)同中，黨中央及中央政府占據(jù)主導作用，而地方人大及政府是實施工作的開展主體。目前立法協(xié)同中地方立法權(quán)屬沖突問題比較嚴重，體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，地方之間的法治沖突。我國如今的治理體制是以上下分治為主要模式，由中央任命地方官員來實現(xiàn)統(tǒng)一管理，并在統(tǒng)一監(jiān)督之下促進中央法律、政策的有效推行。在中央任命之下，地方官員享有治理管轄地域的權(quán)力，可結(jié)合實際治理需求，在不違背法律規(guī)定的情況下行使自身的權(quán)力，從而提升中央對地方治理的成效。而中央是基于此任命對地方官員進行考核，地方官員由于考慮到政績考核成績以及個人政績的發(fā)展，通常會引發(fā)地方間的政績競爭。[5]

其次，區(qū)域協(xié)同立法強制力不足。各區(qū)域在立法協(xié)同開展過程中，都盡可能規(guī)避和相關法律法規(guī)相悖的情況，基本會通過召開工作會議等形式對區(qū)域立法協(xié)同的具體內(nèi)容進行探討。此種采取規(guī)避對法律形式造成沖突的方式，明顯是缺乏強制力的，依據(jù)此種會議形式達成的協(xié)議也明顯缺乏法律約束力，各參與主體往往憑借自身自覺性來履行協(xié)議，加大了立法工作的不確定性，極易出現(xiàn)法律效果喪失而在浪費立法成本的現(xiàn)象。

最后，地方人大和政府間的互動不足。“人大主導、政府協(xié)作”模式是區(qū)域立法協(xié)同的最佳模式，而在具體實踐過程中，并無人大和政府協(xié)同的模式。

三、環(huán)境保護中區(qū)域立法協(xié)同機制建設路徑

1.在國家法律框架下建設區(qū)域立法協(xié)同機制

立法協(xié)同主體在區(qū)域環(huán)境保護立法協(xié)同中有著非常重要的作用，基于中央和地方作出的相關規(guī)定，要將各主體在立法中的作用充分發(fā)揮出來，推動立法協(xié)同朝著法治化方向發(fā)展。即基于中央頒布的法律法規(guī)，打造完善的法律運行機制，使得區(qū)域立法協(xié)同的相關政策、協(xié)定可實現(xiàn)法律化，確保立法協(xié)同能夠高效開展。依據(jù)已有的法律規(guī)定，可采取全國人大常委會立法的做法彌補區(qū)域協(xié)同立法存在的不足。主要立法方式包含兩種：一是對《立法法》內(nèi)容進行修改，可針對區(qū)域協(xié)同立法專門設立一章用于規(guī)定的內(nèi)容，可嘗試將其劃歸到地方性法規(guī)、規(guī)章部分。二是依據(jù)《立法法》第十條授權(quán)立法的規(guī)定，由全國人大常委會授予區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)力。

要對由全國人大制定的法律進行修改，所需的時間是相當長的，而區(qū)域環(huán)境保護協(xié)同立法是一項極為緊迫的任務，通過對《立法法》進行修改為立法工作的順利開展提供依據(jù)，是一項極為不易的工作，需要突破的困難眾多。我國在社會主義法治體系建設中，現(xiàn)已廣泛應用授權(quán)立法方法，所以對于區(qū)域協(xié)同立法相關內(nèi)容的規(guī)定可采用授權(quán)立法的方式進行，為立法工作的開展奠定良好的法律基礎。

2.切實提升區(qū)域立法主體的專業(yè)化和多元化

為使得區(qū)域立法主體呈現(xiàn)多元化特性，提升設區(qū)市的區(qū)域立法參與積極性，需由下述幾方面落實相關工作。其一，在區(qū)域立法先行先試時，立法機關必須對區(qū)域立法經(jīng)驗進行總結(jié)，并不斷補充出現(xiàn)的各種新問題，對區(qū)域立法理論加大研究力度，同時定期組織下級立法機關參與培訓學習活動。其二，打造一支優(yōu)質(zhì)的區(qū)域立法人才隊伍。[6]首先，引入各類立法人才，中共中央辦公廳于2016 年頒布的《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》中規(guī)定法制部門在立法隊伍人才選拔時，應從律師、法學專家中進行選拔，此種方式對于區(qū)域立法的擴充非常有利，可強化區(qū)域的立法能力。其次，做好立法人才培養(yǎng)工作。定期開設講座，聘請專家講解最新立法內(nèi)容，促進立法人員不斷更新知識體系，提升專業(yè)素養(yǎng)。最后，做好立法人才儲備工作。立法機構(gòu)要加強和高校、科研院所間的合作，高校應適當?shù)卦黾恿⒎▽I(yè)課程設置，增加理論知識教學并開展豐富的實踐活動，讓學生有更多加入立法工作的機會。立法機構(gòu)和高校應聯(lián)合建設人才培養(yǎng)機制，儲備更多專業(yè)的立法人才。未來設區(qū)市不斷豐富立法資源，提升立法能力，設區(qū)市在上級立法機關輔助之下也需被納入?yún)^(qū)域協(xié)同立法的主體范疇。只有如此，才能夠更好地提升區(qū)域立法主體專業(yè)水平，保證區(qū)域立法主體朝著多元化方向發(fā)展。

3.建設完善的區(qū)域立法協(xié)同常態(tài)化工作機制

首先，完善區(qū)域環(huán)保立法聯(lián)席會議機制。結(jié)合各區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略具有的特性，對配套的制度進行科學規(guī)劃，讓區(qū)域內(nèi)各地方有統(tǒng)一的制度規(guī)范。對于不符合體系狀況的法律內(nèi)容，需要及時調(diào)整；若有相互抵觸的法律內(nèi)容，需要及時修訂法律法規(guī)，確保內(nèi)容的一致性。且各地方在區(qū)域聯(lián)動清理時，需要積極配合，確保內(nèi)容和修訂保持同步。

其次，建設區(qū)域立法協(xié)同信息共享平臺。新時代下的社會交互極為頻繁，打造完善的區(qū)域協(xié)同立法信息共享平臺，可促使各地加強協(xié)同立法互動交流，讓區(qū)域內(nèi)各地更好地保持立法統(tǒng)一性，不會存在立法沖突的情況，繼而避免給立法實施造成不利影響。尤其是協(xié)同立法過程中遇到難題或是區(qū)域內(nèi)各地出現(xiàn)立法沖突時，平臺可確保地方間及時共享信息資源，繼而針對協(xié)調(diào)立法工作進行交流協(xié)商，基于此有效化解區(qū)域內(nèi)問題。通過分析共享的內(nèi)容，明確其具體包含：一是區(qū)域內(nèi)人大及政府立法安排，促進區(qū)域立法規(guī)劃能夠保持相同的步調(diào)；二是各地方立法主體針對相同的問題制定法律，可達到集思廣益的效果，促進立法內(nèi)容不斷完善；三是區(qū)域各地方交流立法經(jīng)驗，共享立法成果。

最后，建立立法常態(tài)化清理機制。地方人大及政府應將自身職能最大限度發(fā)揮出來，在協(xié)同配合之下推動區(qū)域協(xié)同法律清理機制的發(fā)展。通過選擇合理的法律制定、修改、廢除等路徑，確保制定的法律法規(guī)符合社會需求，力爭讓區(qū)域內(nèi)各地在協(xié)同立法工作當中保持協(xié)調(diào)配合，由此來降低法律沖突發(fā)生的概率，為區(qū)域協(xié)同立法的推進提供有力保障。

四、結(jié)語

在區(qū)域法治研究工作中，區(qū)域環(huán)境保護立法協(xié)同是極為關鍵的內(nèi)容，其所具有的時代特性極為凸顯。本文以各區(qū)域的環(huán)境保護工作實況作為切入點，對各區(qū)域的區(qū)域環(huán)境保護立法協(xié)同經(jīng)驗進行總結(jié)，對該項工作實踐存在的優(yōu)勢以及缺陷進行分析，圍繞著協(xié)同立法的重難點問題提出行之有效的策略，進而在保證區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法合法性的前提下，為各區(qū)域協(xié)同立法工作穩(wěn)步推進夯實基礎。