土地儲(chǔ)備成本控制問題及對(duì)策

辛宇 張開亮 劉媛

土地儲(chǔ)備制度是指將未開發(fā)利用的土地納入統(tǒng)一管理，依法有償使用。目前，我國(guó)土地儲(chǔ)備取得顯著成效，促進(jìn)了城鄉(xiāng)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于起步晚和市場(chǎng)化水平不高，土地儲(chǔ)備存在管理和經(jīng)營(yíng)水平低、成本高、計(jì)劃編制不健全等問題，影響了效率和質(zhì)量，阻礙了城市建設(shè)。因此，需要采取有效策略，強(qiáng)化成本控制和管理，提高資金利用率，促進(jìn)土地儲(chǔ)備健康良性發(fā)展。

一、土地儲(chǔ)備成本的構(gòu)成與特點(diǎn)

（一）土地儲(chǔ)備成本的構(gòu)成

土地儲(chǔ)備成本是指政府為開發(fā)和建設(shè)未來(lái)項(xiàng)目而進(jìn)行的土地儲(chǔ)備行為所需支付的相關(guān)成本。土地儲(chǔ)備成本的構(gòu)成如下：土地收購(gòu)成本。土地收購(gòu)成本是指政府在購(gòu)買土地時(shí)需要支付的一系列費(fèi)用，不僅包括直接費(fèi)用，如土地購(gòu)買款、土地過戶費(fèi)等，還包括間接費(fèi)用，如土地勘測(cè)、評(píng)估等各種費(fèi)用。這些費(fèi)用的多少和支付方式都會(huì)影響土地收購(gòu)成本。因此，土地收購(gòu)成本需要在土地收購(gòu)前進(jìn)行全面的考慮和規(guī)劃，以保證土地收購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)發(fā)展能力；土地開發(fā)成本。土地開發(fā)成本是土地開發(fā)過程中需要投入的各項(xiàng)費(fèi)用的總和，包括直接費(fèi)用和間接費(fèi)用。在進(jìn)行土地開發(fā)項(xiàng)目投資決策時(shí)，需要全面考慮土地開發(fā)成本，并對(duì)其進(jìn)行細(xì)致的分析和計(jì)算，以保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)發(fā)展能力；土地使用成本。土地使用成本是指在土地儲(chǔ)備期間需要支付的費(fèi)用。如果土地使用權(quán)是通過出讓的方式獲得的，需要支付土地使用權(quán)出讓金。此外，還需要支付土地增值稅等相關(guān)稅費(fèi)；土地維護(hù)成本。土地維護(hù)成本是指在土地使用過程中，為了保持土地使用價(jià)值和正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而進(jìn)行的各種維修和修繕?biāo)栀M(fèi)用的總和。具體來(lái)說，土地維護(hù)成本包括土地保潔費(fèi)用、綠化維護(hù)費(fèi)用、道路與設(shè)施維修費(fèi)用、安保費(fèi)用、管理費(fèi)用；其他成本。土地儲(chǔ)備成本還包括其他一些費(fèi)用，例如土地評(píng)估費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)等。

（二）土地儲(chǔ)備成本的特點(diǎn)

土地儲(chǔ)備成本受土地收儲(chǔ)過程中不同環(huán)節(jié)的影響，并呈現(xiàn)差異化特點(diǎn)。土地儲(chǔ)備制度是指各級(jí)人民政府將閑置或未完全開發(fā)利用的國(guó)有土地納入統(tǒng)一管理，依法有償使用。根據(jù)土地存儲(chǔ)的不同階段特點(diǎn)可歸納為以下幾個(gè)方面：第一，密集性。隨著城市建設(shè)和發(fā)展過程中對(duì)土地需求量的不斷增加，土地儲(chǔ)備需要占用大量資金來(lái)保障儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施。土地儲(chǔ)備成本需要大量運(yùn)行資金，各開發(fā)階段均投入了一定成本，因此，土地儲(chǔ)備資金呈現(xiàn)出一定的密集性；從整體上來(lái)看，我國(guó)各省之間的城市面積與人口規(guī)模存在差異，導(dǎo)致各地區(qū)土地儲(chǔ)備成本呈現(xiàn)差異性特點(diǎn)；第二，不確定性。考慮到以土地為對(duì)象的一級(jí)開發(fā)，有必要根據(jù)土地的性質(zhì)進(jìn)行使用計(jì)劃，實(shí)施差異化開發(fā)，從而使土地儲(chǔ)備的費(fèi)用存在著強(qiáng)烈的不確定性；第三，多義性。受到土地開發(fā)模式的影響，土地儲(chǔ)備呈現(xiàn)出某種多義性；第四，成本的可控性。土地在發(fā)展過程中，由于人們對(duì)于土地資源的要求各不相同，各項(xiàng)建設(shè)資金將向社會(huì)開放，對(duì)土地開發(fā)成本，可根據(jù)開發(fā)項(xiàng)目計(jì)算費(fèi)用，所以土地儲(chǔ)備成本是可控的；第五，區(qū)位性強(qiáng)。我國(guó)幅員遼闊，不同省份進(jìn)行土地資源管理，受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和氣候的影響，由此而形成的土地儲(chǔ)備成本還存在著地域性問題。

二、土地儲(chǔ)備成本控制的重要性

（一）有利于土地使用權(quán)出讓效益最大化

國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度是我國(guó)政府調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系，增加地方政府財(cái)政收入的一項(xiàng)有效手段。在這一制度中，依法科學(xué)地確定出讓起始價(jià)是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，能夠合理地反映國(guó)有土地使用權(quán)的資產(chǎn)價(jià)值，有效地防止國(guó)有土地使用權(quán)資產(chǎn)的流失。土地儲(chǔ)備成本對(duì)出讓起始價(jià)的確定有直接的影響，因此加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備成本的控制對(duì)于實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)出讓的最大化效益至關(guān)重要。在確定出讓起始價(jià)時(shí)，必須遵守出讓起始價(jià)不得低于出讓地塊成本，不得低于地塊基準(zhǔn)地價(jià)的原則。因此，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備成本的控制有助于確保出讓起始價(jià)的合理制定，最大限度地實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)出讓的效益。

（二）有利于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的投融資決策

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的成本是土地儲(chǔ)備投資和融資決策必不可少的先決條件。只有當(dāng)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的預(yù)期收益能夠覆蓋儲(chǔ)備成本時(shí)，才能證明土地儲(chǔ)備投資具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。土地儲(chǔ)備成本控制是政府土地儲(chǔ)備投資決策的重要保障機(jī)制。由于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目需要大量資金，目前，財(cái)政資金是解決資金來(lái)源的重要途徑。在確定資金規(guī)模時(shí)，必須以土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算成本高低為基準(zhǔn)，并采用土地儲(chǔ)備成本控制來(lái)確保合理資金需求。加強(qiáng)土地儲(chǔ)備成本控制顯得尤為重要，因?yàn)檫^度的資金需求會(huì)導(dǎo)致資金閑置浪費(fèi)，增加經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；而不足的資金則會(huì)影響項(xiàng)目的正常開展。因此，通過加強(qiáng)土地儲(chǔ)備成本控制，才能夠合理確定土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的資金需求規(guī)模，避免資金浪費(fèi)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備的經(jīng)濟(jì)效益。

三、土地儲(chǔ)備成本控制存在的問題

（一）缺乏有效的內(nèi)部成本控制機(jī)制

在土地儲(chǔ)備工作開始之前，土地儲(chǔ)備中心會(huì)對(duì)有關(guān)的工作內(nèi)容和工作流程展開研究，但是這些研究的內(nèi)容基本都是圍繞收益來(lái)展開的，卻忽略了相關(guān)實(shí)施方案，這就造成了在項(xiàng)目被批準(zhǔn)之后，有關(guān)的實(shí)施方案不清晰，也就沒有辦法做到對(duì)實(shí)施過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)控，使得土地儲(chǔ)備的管理工作很難真正發(fā)揮實(shí)際作用。從實(shí)質(zhì)上來(lái)說，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是國(guó)家事業(yè)單位，它在對(duì)土地儲(chǔ)備考核方面和對(duì)其人員的職務(wù)待遇實(shí)行分離管理的方式。它將政務(wù)目標(biāo)的實(shí)施成果作為行政管理績(jī)效考核的主要指標(biāo)，導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)指標(biāo)與土地成本管理的目標(biāo)不夠一致。特別是缺乏有效的土地儲(chǔ)備基金預(yù)算管理機(jī)制，致使無(wú)法有效利用財(cái)政撥付的資金。綜上，目前我國(guó)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在成本控制上還存在著諸多缺陷，加之缺乏相應(yīng)的評(píng)估體系，使得其在對(duì)土地儲(chǔ)備資金的管理上還不夠完善。

（二）成本責(zé)任主體不明確

在土地儲(chǔ)備成本控制體系中存在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、政府部門、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目三級(jí)成本控制體系。地方政府有關(guān)部門在成本管理中，主要發(fā)揮著監(jiān)管的作用，在成本控制的前期，他們會(huì)對(duì)成本計(jì)劃進(jìn)行審批，而在成本控制的后期，對(duì)土地儲(chǔ)備成本決算進(jìn)行審計(jì)，但是，他們對(duì)成本的形成過程所承擔(dān)的責(zé)任并不明確；在土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的執(zhí)行階段，土地儲(chǔ)備部門將土地儲(chǔ)備項(xiàng)目分成多個(gè)單獨(dú)核算的儲(chǔ)備項(xiàng)目小組，并對(duì)每個(gè)儲(chǔ)備項(xiàng)目小組進(jìn)行責(zé)任目標(biāo)成本的設(shè)定。各個(gè)項(xiàng)目以責(zé)任目標(biāo)成本為準(zhǔn)，執(zhí)行對(duì)直接成本控制。然而，在現(xiàn)實(shí)中，直接成本會(huì)受到各種因素的影響，導(dǎo)致成本的波動(dòng)比較大，因此，每個(gè)項(xiàng)目都無(wú)法承擔(dān)起成本責(zé)任。此外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的各級(jí)部門對(duì)成本控制都負(fù)有責(zé)任，所以這也導(dǎo)致了成本責(zé)任的不明確性。

（三）成本信息不對(duì)稱

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與政府部門之間的成本信息搜集傳遞機(jī)制不當(dāng)，導(dǎo)致信息不對(duì)稱。由于土地儲(chǔ)備周期較長(zhǎng)，成本影響要素眾多，儲(chǔ)備周期中產(chǎn)生的成本信息多且復(fù)雜，成本信息能否及時(shí)、完整地傳遞給有關(guān)政府管理部門，對(duì)于成本的有效控制至關(guān)重要。然而，目前成本信息傳遞渠道只有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向政府提交的報(bào)告，而成本信息的搜集只能依靠土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，這加劇了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與政府之間信息不對(duì)稱的局面，不能滿足成本控制監(jiān)管的需要。土地儲(chǔ)備成本信息的不對(duì)稱，使得政府部門對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的成本約束力降低， 此外，信息不對(duì)稱也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督成本增加和監(jiān)督失效概率增加。在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中，帕累托最優(yōu)配置發(fā)生在完全信息條件下。因此，應(yīng)該加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與政府監(jiān)管部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，建立健全的成本信息傳遞機(jī)制，及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞成本信息，增強(qiáng)政府部門對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的成本約束力，確保成本的有效控制。

（四）成本控制缺乏積極性

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，其主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府的財(cái)政撥款。在現(xiàn)有的資金管理辦法中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)和土地儲(chǔ)備項(xiàng)目成本是分賬核算的。然而，成本控制投入的效益與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)無(wú)關(guān)，導(dǎo)致成本控制的投入被歸結(jié)為日常開支，進(jìn)而導(dǎo)致土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在努力控制成本的過程中，面臨經(jīng)費(fèi)緊張和無(wú)經(jīng)濟(jì)流入的問題，嚴(yán)重影響了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的成本控制積極性。目前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的成本管理體制只建立了簡(jiǎn)單的目標(biāo)成本管理體系，缺乏動(dòng)態(tài)成本控制體系和多主體協(xié)同成本控制機(jī)制，并且目標(biāo)成本法的實(shí)施也存在不徹底的問題。因此，需要建立更加完善的成本控制體系，包括建立動(dòng)態(tài)成本控制機(jī)制、優(yōu)化多主體協(xié)同成本控制機(jī)制，進(jìn)一步完善目標(biāo)成本法的實(shí)施細(xì)則，以提高土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的成本控制能力，確保其經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也有助于提高土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力和服務(wù)水平。

四、加強(qiáng)土地儲(chǔ)備成本控制的對(duì)策

（一）建立完善的全過程成本控制制度

為了有效控制土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的成本，應(yīng)建立完善的事前預(yù)算、事中控制和事后決算的全過程成本控制制度，并在機(jī)構(gòu)設(shè)置中增設(shè)獨(dú)立的成本控制部門負(fù)責(zé)對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的成本進(jìn)行預(yù)算和管理。為確保土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)土地儲(chǔ)備成本的有效監(jiān)督和管理，應(yīng)根據(jù)土地儲(chǔ)備的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建項(xiàng)目的資金管理計(jì)劃，并結(jié)合相關(guān)情況構(gòu)建預(yù)算調(diào)整機(jī)制。這樣不僅可促進(jìn)土地儲(chǔ)備成本的風(fēng)險(xiǎn)管理，還可有效縮短項(xiàng)目整理時(shí)間、加強(qiáng)土地拆遷補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管和防止補(bǔ)償款項(xiàng)滯留，避免各種征地糾紛問題的發(fā)生。在土地回收階段，應(yīng)科學(xué)制定土地的儲(chǔ)備時(shí)間，盡量將成本控制在最低水平，使土地的需求成本達(dá)到合理范圍。在土地開發(fā)階段，應(yīng)實(shí)行公開招標(biāo)的形式來(lái)優(yōu)化土地施工單位的選擇，并通過對(duì)相關(guān)成本的預(yù)前計(jì)算，部署好成本的使用流程，減少工程的變量因素。在土地儲(chǔ)備后的成本控制方面，應(yīng)做好土地出讓預(yù)算工作，制定相關(guān)預(yù)算方案，制定成本支出的管控制度和流程。財(cái)務(wù)部門應(yīng)加大土地的審核力度，并分析出讓之前與出讓之后的差距，以分析各項(xiàng)成本的超標(biāo)因素，為后期工作提供參考依據(jù)?？傊?，建立全過程的成本控制制度對(duì)土地儲(chǔ)備成本的風(fēng)險(xiǎn)管理具有積極的促進(jìn)作用，有利于土地的有效管理和使用。

（二）明確成本責(zé)任主體

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)屬于政府的職能部門，其主要職責(zé)是保證國(guó)家土地所有權(quán)借以體現(xiàn)的土地收益的實(shí)現(xiàn)。作為一個(gè)非營(yíng)利性公益事業(yè)機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不僅需要保證適當(dāng)贏利，減少成本，還需要明確自身職責(zé)，承擔(dān)起成本控制的責(zé)任。 首先，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要會(huì)同政府相關(guān)部門編制開發(fā)實(shí)施方案，確保項(xiàng)目的可行性和可持續(xù)性。其次，針對(duì)土地儲(chǔ)備的每個(gè)階段，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行成本費(fèi)用測(cè)算，編制成本費(fèi)用計(jì)劃，并落實(shí)降低成本的技術(shù)措施。此外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還需要組織儲(chǔ)備項(xiàng)目成本費(fèi)用核算，堅(jiān)持成本報(bào)告制度，及時(shí)反映儲(chǔ)備項(xiàng)目成本、費(fèi)用情況，保證成本信息交流及時(shí)、有效。 為了更好地控制成本，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要熟悉、掌握國(guó)家和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)法規(guī)政策、市場(chǎng)需求、預(yù)算定額水平等成本控制因素，并用足用活各種政策、資源，提高成本控制的預(yù)見性。同時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要熟悉土地儲(chǔ)備的各個(gè)階段和要求，努力提高辦事效率，盡量縮短儲(chǔ)備周期。定期或不定期分析成本結(jié)構(gòu)、差異及其原因、監(jiān)控措施及其效果、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等，深度改進(jìn)成本控制工作，確保土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）解決信息不對(duì)稱問題

要解決土地儲(chǔ)備成本控制中的信息不對(duì)稱問題需要政府相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)共同努力，通過建立信息公開制度、引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)內(nèi)部管理和監(jiān)督、推廣信息化手段、加強(qiáng)行業(yè)自律等措施，提高成本控制的透明度和準(zhǔn)確性，推動(dòng)土地資源的高效利用和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

建立信息公開制度。政府機(jī)構(gòu)可以建立土地儲(chǔ)備成本信息公開制度，向社會(huì)公開土地儲(chǔ)備成本的有關(guān)信息，包括成本構(gòu)成、成本核算方法、成本控制指標(biāo)等，增強(qiáng)公眾對(duì)土地儲(chǔ)備成本的了解和監(jiān)督力度。引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)可以引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)土地儲(chǔ)備成本進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，減少信息不對(duì)稱的情況發(fā)生，提高成本核算的準(zhǔn)確性和可信度。加強(qiáng)內(nèi)部管理和監(jiān)督。建立嚴(yán)格的成本核算和控制制度，加強(qiáng)成本控制的流程管理和責(zé)任落實(shí)，防止信息不對(duì)稱的情況發(fā)生。推廣信息化手段。政府和機(jī)構(gòu)可以推廣信息化手段，建立成本核算和控制的信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)成本控制的數(shù)字化、自動(dòng)化管理，減少人為因素的影響，提高成本核算的準(zhǔn)確性和透明度。

（四）優(yōu)化激勵(lì)約束機(jī)制

在進(jìn)行土地儲(chǔ)備工作時(shí)，制定科學(xué)合理、公平透明的三全成本激勵(lì)制度，即對(duì)土地儲(chǔ)備工作所產(chǎn)生的全部成本進(jìn)行管控，全員參與形成積極的成本控制理念，對(duì)涉及成本的各個(gè)方面都進(jìn)行成本管控。這種激勵(lì)制度能夠極大提高各級(jí)部門和人員的辦事動(dòng)力，促進(jìn)成本控制的落實(shí)。同時(shí)，各級(jí)政府部門在與合作單位簽署合同時(shí)，可以設(shè)置激勵(lì)條款，以最大程度對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行約束激勵(lì)。這種激勵(lì)條款對(duì)于相關(guān)單位來(lái)說，既是機(jī)會(huì)也是一種風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槌杀究刂频暮脡闹苯雨P(guān)系到項(xiàng)目收益情況。 目前，激勵(lì)條款通常包括兩種方式：一種是對(duì)成本進(jìn)行預(yù)估，設(shè)定成本目標(biāo)，并根據(jù)完成情況實(shí)行激勵(lì)，以此提高合同主體的積極性；另一種是固定成本，即在簽署合同前確定好項(xiàng)目的成本，如成本超出或盈余均由合同主體負(fù)責(zé)。通過這些激勵(lì)條款的設(shè)置，可以對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行有效的約束和激勵(lì)，從而提高土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的成本控制水平。 總之，制定科學(xué)合理、公平透明的成本激勵(lì)制度，是土地儲(chǔ)備工作中至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。通過這種制度的落實(shí)，可以提高各級(jí)部門和人員的成本控制意識(shí)和動(dòng)力，從而有效控制項(xiàng)目成本，確保項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期收益。

五、結(jié)束語(yǔ)

土地儲(chǔ)備成本控制是土地儲(chǔ)備工作中至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到項(xiàng)目能否達(dá)到預(yù)期收益。在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施過程中，必須認(rèn)真做好成本控制工作，以確保項(xiàng)目成本得到有效控制和管理。此外，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目成本控制的方法是多種多樣的，需要我們?cè)趯?shí)際工作中不斷探究和總結(jié)，找到更加科學(xué)有效的控制措施并加以運(yùn)用。

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作者單位：辛宇， 張開亮， 六盤水市自然資源儲(chǔ)備交易中心；劉媛 ，六盤水市不動(dòng)產(chǎn)登記中心。