公共預(yù)算管理銜接性不足與政策建議

【摘要】當(dāng)前我國(guó)公共預(yù)算管理體系面臨著在時(shí)間、 空間、 預(yù)算管理系統(tǒng)內(nèi)部、 預(yù)算與外部環(huán)節(jié)、 預(yù)算信息標(biāo)準(zhǔn)五個(gè)維度的銜接性不足問題， 這些問題為推動(dòng)預(yù)算管理制度深化改革提供了空間。未來(lái)在推進(jìn)預(yù)算管理一體化的過程中需注重以下六個(gè)方面： 一是推動(dòng)政策規(guī)劃和實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理、 中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算周期的有效銜接；二是強(qiáng)化預(yù)算管理體系不同層級(jí)政府、 部門、 單位以及預(yù)算管理流程各組成部分間的有效銜接； 三是加強(qiáng)預(yù)算系統(tǒng)與資產(chǎn)、 債務(wù)、 稅務(wù)、 財(cái)政管理體制等財(cái)政工作環(huán)節(jié)的緊密聯(lián)系； 四是推動(dòng)預(yù)算管理系統(tǒng)與外部管理環(huán)境的及時(shí)跟進(jìn)和互聯(lián)互通； 五是構(gòu)建預(yù)算管理全過程順向有效控制與逆向反饋應(yīng)用的管理系統(tǒng)閉環(huán)； 六是預(yù)算管理的基礎(chǔ)信息要構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、 統(tǒng)一程序， 通過統(tǒng)一各主體、 各環(huán)節(jié)、 各層級(jí)的管理流程和規(guī)則， 推動(dòng)信息系統(tǒng)的整合和信息的集中。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算管理銜接性；預(yù)算管理一體化；財(cái)政統(tǒng)籌；國(guó)家治理

【中圖分類號(hào)】 F812.3? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2023）07-0142-7

一、 引言

“政府過緊日子”被正式寫入2017年《中央部門預(yù)算編制指南》和相關(guān)原則文件中， 在之后的相關(guān)文件中， 該政策在2019年變?yōu)椤皥?jiān)持過緊日子”， 在2020年被強(qiáng)化為“不折不扣過緊日子”， 在2021年則進(jìn)一步被調(diào)整為“政府過緊日子是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的方針政策”。2022年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)， “一定要把寶貴資金用在發(fā)展緊要處、 民生急需上①”。近年來(lái)， 我國(guó)公共財(cái)政收支差距加劇超預(yù)期， 2022年一般公共預(yù)算赤字率為2.8%， 全國(guó)調(diào)入及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金達(dá)23285億元②。這表明， 未來(lái)財(cái)政緊平衡將成為一種常態(tài)， 同時(shí)政府需要花錢的地方很多， 需要保障的民生和緊要領(lǐng)域都不能放松。近三年來(lái)， 我國(guó)面臨的國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境都發(fā)生了劇烈變化， 促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)、 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展離不開作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的財(cái)政對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的防范化解和對(duì)重點(diǎn)支出領(lǐng)域的保障， 如果財(cái)政資金碎片化、 財(cái)政統(tǒng)籌能力弱， 就很難有效實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)和應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)。 因此， 必須加大資源統(tǒng)籌力度， 真正實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事。

預(yù)算是財(cái)政收支管理的一種核心手段， 一國(guó)的國(guó)家治理能力取決于該國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的完善和成熟程度， 即預(yù)算管理能力的高低， 更體現(xiàn)出“如果你不能預(yù)算， 你怎能治理？”的核心要義（阿倫·威爾達(dá)夫斯基和布萊登·斯瓦德洛，2010）。我國(guó)創(chuàng)新和探索現(xiàn)代預(yù)算制度始于2014年修訂出臺(tái)的《預(yù)算法》， 該法作為“亞憲法”在法律層面對(duì)財(cái)政預(yù)算“由管向治”的轉(zhuǎn)變提供了法律依據(jù)， 并通過跨年度預(yù)算平衡機(jī)制改革、 中期財(cái)政規(guī)劃改革、 政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革、 政府會(huì)計(jì)制度和準(zhǔn)則改革、 提升預(yù)算公開與財(cái)政透明度、 全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理逐步得以完善（馬蔡琛等，2019）， 2020年出臺(tái)的《預(yù)算法實(shí)施條例》則為進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了行動(dòng)指南。經(jīng)過多年的改革， 我國(guó)已經(jīng)基本構(gòu)建起現(xiàn)代預(yù)算制度的整體框架和結(jié)構(gòu)體系， 但與實(shí)現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、 規(guī)范透明、 約束有力的預(yù)算制度”③還有一定距離。財(cái)政資金的整合和統(tǒng)籌是有效發(fā)揮治理能力的前提， 政府通過預(yù)算配置公共資源的流量， 通過資產(chǎn)負(fù)債表體現(xiàn)公共資源的存量， 然而當(dāng)前我國(guó)政府預(yù)算管理銜接性不足， 嚴(yán)重影響并削弱了政府在民生等重點(diǎn)支出領(lǐng)域有更大作為的能力， 也使得預(yù)算在國(guó)家治理中的作用難以有效發(fā)揮（鄧力平等，2021）。黨的二十大報(bào)告從戰(zhàn)略和全局高度， 對(duì)推動(dòng)財(cái)稅體制深化改革指明了目標(biāo)和方向、 提供了遵循， 并提出了以“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”作為新時(shí)代新征程財(cái)政預(yù)算工作的重點(diǎn)舉措。為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代預(yù)算制度的改革目標(biāo)， 需要增強(qiáng)重大決策部署的財(cái)力保障。加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌機(jī)制建設(shè)，? 進(jìn)一步推進(jìn)并完善預(yù)算一體化建設(shè)， 是完善現(xiàn)代預(yù)算制度、 構(gòu)建新發(fā)展格局、 統(tǒng)籌發(fā)展與安全， 提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇（高培勇，2021）。加強(qiáng)預(yù)算管理一體化的有效實(shí)施， 則可以解決預(yù)算銜接性不足、 財(cái)政統(tǒng)籌能力弱的問題。

二、 公共預(yù)算管理銜接性分析框架

增強(qiáng)公共預(yù)算管理銜接性是加大公共財(cái)政統(tǒng)籌力度的重要手段， 最終目的是能夠更好地實(shí)現(xiàn)各單位、 層級(jí)、 部門預(yù)算的統(tǒng)籌管理。本文中公共預(yù)算管理的銜接性是指因各層級(jí)預(yù)算、 各類型預(yù)算、 預(yù)算內(nèi)外鏈接的制度和關(guān)系具有一定的可交流性， 增加其共通、 共同的信息， 可使之在鏈接性增強(qiáng)后具有更深刻的現(xiàn)實(shí)性、 可操作性。如表1所示， 可以從時(shí)間、 空間、 預(yù)算管理系統(tǒng)內(nèi)部、 預(yù)算與外部環(huán)節(jié)、 預(yù)算信息標(biāo)準(zhǔn)五個(gè)維度來(lái)分析和判斷預(yù)算管理的銜接情況， 發(fā)現(xiàn)當(dāng)前這五個(gè)方面還有哪些可以改善的空間。本文從這五個(gè)維度推進(jìn)預(yù)算管理銜接， 為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌提供了增強(qiáng)“五維一體”預(yù)算管理銜接力度的分析框架， 提出了具體實(shí)現(xiàn)路徑， 構(gòu)建了較為全面的分析工具和研究視角。

三、 公共預(yù)算管理銜接性不足的主要表現(xiàn)

長(zhǎng)期以來(lái)， 公共預(yù)算管理在時(shí)間、 空間、 預(yù)算管理系統(tǒng)內(nèi)部、 預(yù)算與外部環(huán)節(jié)、 預(yù)算信息標(biāo)準(zhǔn)五個(gè)維度的銜接性不足， 為進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革、 推動(dòng)預(yù)算一體化擴(kuò)大實(shí)施范圍提供了空間。

（一）時(shí)間維度：? 年度預(yù)算、 中期財(cái)政規(guī)劃與政府宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和中長(zhǎng)期愿景目標(biāo)銜接不暢

從時(shí)間上看， “十四五”時(shí)期我國(guó)政府的中長(zhǎng)期愿景目標(biāo)（2035年）為15年， 宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃為5年， 中期財(cái)政規(guī)劃為3年， 而正常的預(yù)算年度只有1年。一些生命周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目（比如PPP項(xiàng)目、政府承諾完成的中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)、專項(xiàng)債償債等）并沒有被全面納入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)管理， 也沒有按照項(xiàng)目全生命周期的要求明確分年度進(jìn)行預(yù)算安排， 并納入中期財(cái)政規(guī)劃。這就導(dǎo)致中期財(cái)政規(guī)劃、 項(xiàng)目全生命周期管理與年度預(yù)算銜接性不強(qiáng)， 制度安排只是停留在一些概念和做法上， 缺乏預(yù)算決策程序和決策方式的保障， 也缺少約束機(jī)制和規(guī)則支撐， 在部分省市縣的試點(diǎn)和實(shí)施過程中流于形式， 未實(shí)現(xiàn)改革目的。財(cái)政預(yù)算資金和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃沒能有效銜接， 財(cái)政形勢(shì)研判和收支預(yù)測(cè)能力不足（閆坤和鮑曙光，2021）。最終導(dǎo)致國(guó)家中長(zhǎng)期遠(yuǎn)景目標(biāo)和五年宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、 三年滾動(dòng)預(yù)算和年度預(yù)算之間脫節(jié)， 規(guī)劃碎片化， 科學(xué)聯(lián)動(dòng)差， 缺乏整體性， 對(duì)年度預(yù)算的實(shí)施和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的構(gòu)建難以形成約束和支撐（劉尚希等， 2015）。

（二）空間維度：? 預(yù)算管理在不同環(huán)節(jié)、 流程、 主體、 層級(jí)間銜接不暢

1. 在預(yù)算管理流程上的編制、 審核、 執(zhí)行和最終決算等環(huán)節(jié)缺乏有效銜接。整個(gè)財(cái)政預(yù)算從編制形成、 人大預(yù)算審批監(jiān)督、 預(yù)算執(zhí)行到最終落實(shí)的各個(gè)環(huán)節(jié)沒有形成一個(gè)整體， 表現(xiàn)為預(yù)算編制不完整、 預(yù)算編制與績(jī)效“兩張皮”、 預(yù)算審批監(jiān)督不足、 預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)、 不同層級(jí)政府之間預(yù)算管理脫節(jié)（王秀芝，2015）。我國(guó)雖然有全國(guó)統(tǒng)一的《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》， 國(guó)務(wù)院和財(cái)政部也下發(fā)了很多指導(dǎo)地方的制度， 但到了具體預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)， 各個(gè)流程、 要素、 規(guī)則都是分別由各級(jí)財(cái)政部門頒布實(shí)施， 雖然已經(jīng)出臺(tái)了全國(guó)統(tǒng)一的《預(yù)算管理一體化規(guī)范》， 但在地方實(shí)施過程中， 對(duì)財(cái)政預(yù)算支出的約束力仍然不足（鄧力平，2020）。這就導(dǎo)致中央和地方以及省以下各個(gè)層級(jí)的預(yù)算管理在管理程序、 時(shí)間規(guī)定、 分類標(biāo)準(zhǔn)、 數(shù)據(jù)口徑上存在許多差異、 無(wú)法有效銜接。這些問題容易導(dǎo)致上下級(jí)編制的政府預(yù)算脫節(jié)， 在逐級(jí)上報(bào)、 匯總的過程中難以形成真實(shí)準(zhǔn)確的單位總預(yù)算、 部門整體預(yù)算、 地方政府預(yù)算和全國(guó)預(yù)算。

2. 對(duì)預(yù)算管理各個(gè)階段的動(dòng)態(tài)掌控不及時(shí)不充分。政府預(yù)算管理工作通常以年度為周期展開， 年度預(yù)算周期是一個(gè)周而復(fù)始、 環(huán)環(huán)相扣的循環(huán)過程。預(yù)算管理按照各個(gè)運(yùn)行階段的管理內(nèi)容， 主要可分為預(yù)算規(guī)劃與準(zhǔn)備、 預(yù)算編制與審批、 預(yù)算執(zhí)行與控制、 決算報(bào)告與評(píng)價(jià)等主要環(huán)節(jié)。預(yù)算編制、 審批、 執(zhí)行和決算的緊密聯(lián)系， 以及動(dòng)態(tài)掌控機(jī)制的建立， 既需要信息技術(shù)手段的支撐， 也需要提高會(huì)計(jì)、 財(cái)政管理人員的技術(shù)業(yè)務(wù)能力。由于會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)和大量基層信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高， 部分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一， 預(yù)算編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)還沒有形成一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整閉環(huán)機(jī)制。預(yù)算的編制與執(zhí)行脫節(jié)， 上下級(jí)政府預(yù)算管理銜接不暢， 缺乏統(tǒng)一的預(yù)算數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)， 預(yù)算信息難以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)收集匯總各級(jí)預(yù)算編制和執(zhí)行的情況（王小龍等，2020）， 導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)預(yù)算的編制和執(zhí)行情況基本上還停留在匯總報(bào)備階段， 沒有什么變化。筆者在對(duì)基層的調(diào)研中了解到， 部分基層數(shù)據(jù)信息來(lái)源于上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)， 這會(huì)影響數(shù)據(jù)的真實(shí)性和時(shí)效性， 導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息質(zhì)量不高?？傮w來(lái)看， 如果各級(jí)財(cái)政部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)各層級(jí)、 各收支領(lǐng)域的預(yù)算情況缺乏宏觀把握和全面了解， 就很難順利開展預(yù)算收支工作， 也難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)， 從而難以提出能夠防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)的決策、 提高經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行效率， 進(jìn)而無(wú)法更好地發(fā)揮預(yù)算的功能和作用， 不能為地方治理提供全面性、 前瞻性的決策參考。

3. 國(guó)家預(yù)算、 政府預(yù)算、 部門預(yù)算、 單位預(yù)算銜接不暢。單位預(yù)算與單位的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、 會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量密切相關(guān)。直到2021年財(cái)政部頒布《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》， 會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)信息還沒有完全統(tǒng)一④。正是由于會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)還處于不斷推進(jìn)的過程中， 單位預(yù)算依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部共享， 與部門預(yù)算、 政府預(yù)算之間難以有效銜接。一方面， 很多制度在實(shí)施過程中由中央與地方分頭推進(jìn)， 沒有統(tǒng)一改革實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。一些地方特別是基層政府沒有形成嚴(yán)格的預(yù)算規(guī)范， 在執(zhí)行過程中發(fā)生追加預(yù)算時(shí)沒有考慮預(yù)算規(guī)模的約束， 就沒能很好地控制預(yù)算支出規(guī)模。另一方面， 從轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)看， 上下級(jí)財(cái)政部門之間缺乏有效溝通， 這就導(dǎo)致上級(jí)部門不清楚下級(jí)是如何將撥付的轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)換為具體部門和單位可執(zhí)行項(xiàng)目的， 缺少反饋信息， 以至于不能準(zhǔn)確把握轉(zhuǎn)移支付資金執(zhí)行情況（呂冰洋等，2018）。對(duì)于省以下轉(zhuǎn)移支付， 這類情況更為突出。

（三）四本預(yù)算銜接不暢， 預(yù)算制度建設(shè)分頭推進(jìn)， 沒有形成合力

1. 四本預(yù)算之間銜接不暢。《預(yù)算法》第五條規(guī)定： “政府性基金預(yù)算、 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、 社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)與一般公共預(yù)算相銜接?！薄额A(yù)算法》中沒有明確提出其他三本預(yù)算與一般公共預(yù)算銜接的合理性， 也沒有構(gòu)建如何銜接的法律規(guī)則并明確其可操作性。四本預(yù)算由于在收入來(lái)源和支出領(lǐng)域存在差異， 難免會(huì)出現(xiàn)資金缺口和財(cái)力盈余， 加大財(cái)政統(tǒng)籌力度需要對(duì)四本預(yù)算間的資金頭寸進(jìn)行恰當(dāng)調(diào)劑， 從而避免資金閑置和浪費(fèi)。圖1展示了四本預(yù)算間的資金往來(lái)關(guān)系， 目前存在以下問題： 政府性基金與除去一般公共預(yù)算的其他兩本預(yù)算的銜接不明； 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益存在多個(gè)“套賬”； 社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、 一般公共預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的資金往來(lái)聯(lián)系不清晰； 多本預(yù)算的支出存在交叉重疊， 社會(huì)保險(xiǎn)基金的公開不足（唐仲和張繪，2016）。因此， 有必要加強(qiáng)四本預(yù)算之間的資金往來(lái)銜接關(guān)系， 這不但有利于加大財(cái)政統(tǒng)籌力度， 還能避免財(cái)政資金分散、 資金使用效率低下。

2. 預(yù)算管理體系改革各方面分而治之， 沒有形成合力。我國(guó)預(yù)算管理制度改革按照時(shí)間順序分頭推進(jìn)了部門預(yù)算、 政府財(cái)政制度、 國(guó)庫(kù)集中收付制度、 國(guó)債余額管理、 預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、 預(yù)算績(jī)效管理等方面的改革， 這些改革之間沒有特別明確的聯(lián)動(dòng)關(guān)系， 也就沒有形成相互配合并推動(dòng)改革成效顯著的合力。因此， 財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)部門之間、 上下級(jí)政府之間沒有形成全國(guó)統(tǒng)一的， 能將預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)、 各個(gè)流程緊密銜接起來(lái)的預(yù)算管理制度。

（四）預(yù)算資金與財(cái)政部門管理之外的經(jīng)費(fèi)、 項(xiàng)目庫(kù)、 資產(chǎn)管理、 債務(wù)銜接不暢

財(cái)政部門之外的一些特許經(jīng)營(yíng)收入、 會(huì)員制金融交易所收入等項(xiàng)目尚游離于預(yù)算管理以外； 對(duì)于財(cái)政撥款之外的部門收支缺乏有效的監(jiān)管和約束； 地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目庫(kù)與預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)銜接不暢； 預(yù)算分配與資產(chǎn)管理間銜接性不足。

1. 財(cái)政對(duì)公共資源的統(tǒng)籌有效管理不足。利用國(guó)家公共資源獲得的依托于國(guó)家信用、 國(guó)有資產(chǎn)（資源）、 國(guó)家行政權(quán)力的各項(xiàng)特許經(jīng)營(yíng)收入和費(fèi)用， 其實(shí)是政府收入的重要組成部分， 《預(yù)算法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)將這些全面納入預(yù)算管理。但是， 目前一些單位和部門還有一些特許經(jīng)營(yíng)收入、 會(huì)員制金融交易所收入等游離于預(yù)算管理之外， 不利于加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)籌能力、 提高公共資源的社會(huì)效益。

2. 財(cái)政預(yù)算撥款之外的部門收支管理不足。2011年以來(lái)， 我國(guó)將按預(yù)算外資金管理的收入全部納入預(yù)算管理， 即將各部門的預(yù)算外資金全部納入政府預(yù)算， 實(shí)行“收支兩條線管理”， 各級(jí)財(cái)政部門對(duì)政府收入的統(tǒng)籌能力進(jìn)一步增強(qiáng)（樓繼偉，2019）。當(dāng)前， 部門收支預(yù)算形式上已經(jīng)全面反映包括財(cái)政撥款收支、 事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收支、 事業(yè)性收支和其他類型的收支等在內(nèi)的部門收支預(yù)算情況。在實(shí)際管理這些經(jīng)費(fèi)的過程中， 財(cái)政部門仍主要關(guān)注財(cái)政撥款的預(yù)算管理， 對(duì)財(cái)政撥款以外的單位其他來(lái)源自有資金收入的管理關(guān)注力度還不夠， 預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、 完整性無(wú)從考量， 行政事業(yè)單位多使用財(cái)政資金而少用自有賬戶資金。部門所屬各單位取得的單位資金收入是部門和單位預(yù)算收入的重要組成部分， 應(yīng)當(dāng)全面列入部門和單位預(yù)算， 接受人大和社會(huì)監(jiān)督， 以提高資金使用的透明度和社會(huì)效益。但是， 一些預(yù)算單位將單位資金視為自有資金， 在編制預(yù)算時(shí)， 盡可能多地申請(qǐng)財(cái)政撥款， 少使用單位資金（王曉晨和奉公，2018）。在預(yù)算執(zhí)行中， 財(cái)政部門對(duì)單位資金預(yù)算收支執(zhí)行情況的監(jiān)督和約束手段不足， 對(duì)單位資金的實(shí)際收支和結(jié)余情況掌握不充分， 導(dǎo)致財(cái)政收支壓力越來(lái)越大的同時(shí)行政事業(yè)單位沉淀的資金規(guī)模卻不斷膨脹， 相當(dāng)一部分單位資金沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3. 基建項(xiàng)目、 專項(xiàng)債項(xiàng)目的立項(xiàng)和預(yù)算銜接不夠。地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目庫(kù)與預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)分離， 項(xiàng)目范圍、 項(xiàng)目屬性等差異較大， 風(fēng)險(xiǎn)管控等內(nèi)容也沒有被納入預(yù)算管理（周世愚，2021）。各個(gè)部門和行業(yè)發(fā)展主管部門在基建項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)主要是基于部門和領(lǐng)域思維， 很少?gòu)捻?xiàng)目全生命周期預(yù)算平衡的角度做好相應(yīng)銜接。

4. 資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的銜接不緊密。資產(chǎn)、 國(guó)有收益與財(cái)政資本性支出之間沒有很好地銜接和對(duì)應(yīng)， 管控不嚴(yán)， 容易造成浪費(fèi)和資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。甚至有些資本性支出被違規(guī)用于人員或日常公用經(jīng)費(fèi)， 無(wú)法形成任何資產(chǎn)。首先， 基建投資中不少資金直接投到企業(yè)， 但形成的股權(quán)歸誰(shuí)所有、 利潤(rùn)如何管理等不夠明確。其次， 各地資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、 不健全， 與資產(chǎn)存量銜接不嚴(yán)密， 造成各個(gè)地區(qū)和單位的資產(chǎn)狀況差異較大。資產(chǎn)配置與預(yù)算管理的結(jié)合不夠緊密， 以存量制約增量， 以增量調(diào)整存量的配置機(jī)制還需進(jìn)一步深化。最后， 轉(zhuǎn)移支付沒有和資產(chǎn)配置掛鉤， 也沒有考慮資產(chǎn)狀況。比如西部地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移支付測(cè)算的需求中沒有考慮對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求因素， 導(dǎo)致在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的資金不足（嚴(yán)培勝等，2020）。

（五）預(yù)算相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的信息基礎(chǔ)不統(tǒng)一， 信息難以共享

通過應(yīng)用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段促進(jìn)財(cái)政業(yè)務(wù)的開展、 形成“技術(shù)+業(yè)務(wù)”的管理模式是推動(dòng)現(xiàn)代化財(cái)政管理的基礎(chǔ)和前提。預(yù)算管理要實(shí)現(xiàn)有效控制的目的， 就需要在預(yù)算管理系統(tǒng)內(nèi)部按照統(tǒng)一的原則建立起高效、 高質(zhì)量的信息記錄、 傳遞和處理機(jī)制。而在預(yù)算信息化管理過程中， 各地各部門應(yīng)用的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)還存在一定差異， 比如不少省份應(yīng)用海南、 河北的預(yù)算管理系統(tǒng)， 但由于業(yè)務(wù)體量差異、 開發(fā)代碼不方便、 運(yùn)維和開發(fā)團(tuán)隊(duì)不統(tǒng)一等問題， 特別是一些預(yù)算管理的信息基礎(chǔ)還不統(tǒng)一， 難以推動(dòng)有效共享信息和實(shí)現(xiàn)資源整合。

1.? 會(huì)計(jì)基礎(chǔ)信息標(biāo)準(zhǔn)體系還有待完善。會(huì)計(jì)信息標(biāo)準(zhǔn)的建立是財(cái)政預(yù)算信息的基礎(chǔ)， 當(dāng)前不同單位、 不同行業(yè)領(lǐng)域和上下游企業(yè)之間會(huì)計(jì)基礎(chǔ)信息標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)還有待加強(qiáng)， 難以實(shí)現(xiàn)跨部門、 跨領(lǐng)域的信息共享， 從而形成“信息孤島”?！稌?huì)計(jì)改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》中也明確提出， 要加快會(huì)計(jì)基礎(chǔ)信息標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)， 因此目前的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)信息還難以滿足相關(guān)要求④。

2. 基本支出標(biāo)準(zhǔn)核定機(jī)制尚未統(tǒng)一。預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系還處在搭建和完善的過程中， 項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、 公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化， 與單位資產(chǎn)狀況、 當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平、 單位履職需要的結(jié)合不夠緊密， 各地的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定機(jī)制尚未統(tǒng)一， 對(duì)事業(yè)單位的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、 人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有待結(jié)合相關(guān)改革進(jìn)展進(jìn)一步完善。

3. 項(xiàng)目多、 標(biāo)準(zhǔn)少的矛盾依然突出。由于財(cái)政項(xiàng)目種類繁多， 還未建立起分類型、 分行業(yè)、 分領(lǐng)域的完善的標(biāo)準(zhǔn)體系， 如果分項(xiàng)目單獨(dú)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)， 不但工作量大而且難度也較大， 比較可行的辦法是以項(xiàng)目類型或領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)， 對(duì)同類型同領(lǐng)域的項(xiàng)目支出按照決算取平均數(shù)。但這對(duì)項(xiàng)目以往支出的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)信息要求較高， 并且需要基于大量更詳細(xì)的數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析， 這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集對(duì)預(yù)算管理程度和信息化水平提出了較高的要求， 以目前的條件還無(wú)法實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前的支出標(biāo)準(zhǔn)體系也尚未達(dá)到科學(xué)編制預(yù)算的要求， 預(yù)算制度要實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化還需長(zhǎng)期努力。

4. 項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算評(píng)審、 績(jī)效評(píng)價(jià)銜接不足。項(xiàng)目支出比較粗放， 匯總的決算數(shù)據(jù)無(wú)法全面反映支出經(jīng)濟(jì)分類指標(biāo)， 也不能滿足預(yù)算評(píng)審、 績(jī)效評(píng)價(jià)等工作的需要， 難以通過實(shí)現(xiàn)預(yù)算評(píng)審、 績(jī)效評(píng)價(jià)和決算反饋情況來(lái)動(dòng)態(tài)調(diào)整、 完善項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制。

四、 政策建議

財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌制度的根本目的是在強(qiáng)化統(tǒng)籌的基礎(chǔ)之上， 更加科學(xué)合理地分配財(cái)政資金， 提高資金使用效率，并且通過優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)打破支出結(jié)構(gòu)固化的格局， 高質(zhì)量地保障“國(guó)之大者”的有效實(shí)現(xiàn)。這就要針對(duì)當(dāng)前在教育、 科技、 就業(yè)和社保、 衛(wèi)生健康、 農(nóng)業(yè)農(nóng)村、 生態(tài)環(huán)保等關(guān)鍵領(lǐng)域的短板， 增加保障舉措和力度， 確保一些重大戰(zhàn)略決策目標(biāo)的有效落地并見效。在此過程中需要從以下五個(gè)方面來(lái)推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)：

（一）推動(dòng)政策規(guī)劃和實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理、 中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算周期有效銜接

1. 實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算管理主要流程的環(huán)環(huán)相扣。預(yù)算規(guī)劃、 編制、 審核、 執(zhí)行、 決算各環(huán)節(jié)彼此交叉關(guān)聯(lián)、 相互影響、 相互約束又相互支撐， 在預(yù)算各環(huán)節(jié)的銜接上應(yīng)從整體上進(jìn)行規(guī)范和設(shè)計(jì)， 這樣才能全面提升預(yù)算編制的科學(xué)性、 預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性以及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的有效性。

2. 加強(qiáng)年度預(yù)算周期與中期財(cái)政規(guī)劃、 項(xiàng)目周期的銜接。由于政策規(guī)劃和實(shí)施往往跨越多個(gè)年度， 相應(yīng)預(yù)算項(xiàng)目的前期謀劃、 項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、 項(xiàng)目實(shí)施、 項(xiàng)目結(jié)束和終止也會(huì)經(jīng)歷多個(gè)年度預(yù)算周期， 項(xiàng)目整體的支出預(yù)算需要分解到各年度編制和執(zhí)行中。為此， 需要將預(yù)算項(xiàng)目的全生命周期與年度預(yù)算周期有效銜接起來(lái)， 增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃、 約束年度預(yù)算資金分配⑤。預(yù)算項(xiàng)目的前期謀劃與儲(chǔ)備應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)與政策規(guī)劃過程相結(jié)合， 不受預(yù)算年度的限制。項(xiàng)目庫(kù)滾動(dòng)管理應(yīng)滿足跨年度項(xiàng)目預(yù)算安排需要， 并且可以全流程記錄項(xiàng)目實(shí)施信息， 為后續(xù)加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的跟蹤問效打下基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化預(yù)算管理體系不同層級(jí)政府、 部門、 單位以及預(yù)算管理流程各組成部分間的有效銜接

1. 加強(qiáng)不同層級(jí)政府間預(yù)算的銜接。我國(guó)有五級(jí)政府， 實(shí)行多級(jí)預(yù)算， 全國(guó)預(yù)算和地方匯總預(yù)算是全國(guó)各地可用預(yù)算資源和政府施政方向的集中體現(xiàn)。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付， 既是上級(jí)政府預(yù)算的重要組成部分， 也是下級(jí)政府預(yù)算的重要來(lái)源。為了及時(shí)、 準(zhǔn)確地匯總形成各級(jí)總預(yù)算， 應(yīng)實(shí)現(xiàn)上下級(jí)轉(zhuǎn)移支付收支預(yù)算的銜接， 保證下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付收入預(yù)算與上級(jí)下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付支出預(yù)算一致。同時(shí)， 為了保證上級(jí)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算項(xiàng)目的有效落實(shí)， 應(yīng)建立上級(jí)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算項(xiàng)目與下級(jí)具體預(yù)算項(xiàng)目的銜接關(guān)系， 并能通過具體項(xiàng)目執(zhí)行數(shù)據(jù)及時(shí)反饋上級(jí)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況。

2. 加強(qiáng)單位、 部門、 政府預(yù)算的銜接。過去過多的財(cái)政代編預(yù)算削弱了部門和單位的預(yù)算編制和執(zhí)行主體責(zé)任， 也不利于項(xiàng)目的實(shí)施和預(yù)算的執(zhí)行， 因此必須加強(qiáng)單位、 部門、 政府預(yù)算的銜接。首先， 打破部門代表下屬單位編制預(yù)算和安排項(xiàng)目資金的障礙， 將預(yù)算資金分配和執(zhí)行細(xì)化落實(shí)到具體項(xiàng)目。其次， 通過保障單位自下而上遵循預(yù)算程序， 按照“兩上兩下”的預(yù)算原則， 由單位申報(bào)具體的項(xiàng)目和支出需求， 將政府預(yù)算安排給本級(jí)各部門的資金落實(shí)到具體單位和項(xiàng)目上， 實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算項(xiàng)目、 部門預(yù)算項(xiàng)目和單位預(yù)算項(xiàng)目的銜接一致。最后， 依據(jù)地方政府財(cái)力確定政府本級(jí)預(yù)算支出和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模， 再層層分解安排部門和單位的預(yù)算支出規(guī)模。采取自上而下的預(yù)算支出控制舉措， 實(shí)現(xiàn)單位和部門預(yù)算匯總的財(cái)政支出不突破政府預(yù)算控制的總額目標(biāo)， 切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率， 盤活用好存量資金。

3. 加強(qiáng)預(yù)算管理流程各組成部分間的有效銜接。進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理各流程的有效銜接， 通過總結(jié)當(dāng)前財(cái)政部門在全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)， 完善預(yù)算管理各個(gè)流程統(tǒng)一的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系， 實(shí)現(xiàn)各流程環(huán)節(jié)各組成部分的信息共享。在將早期預(yù)算管理一體化建設(shè)較好的海南、 河北等地的系統(tǒng)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)推廣至全國(guó)其他省市時(shí)， 對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理總結(jié)， 以便有針對(duì)性地提出進(jìn)一步完善預(yù)算管理一體化建設(shè)的有效舉措。對(duì)于沒有采用海南、 河北預(yù)算管理信息系統(tǒng)而是自行開發(fā)系統(tǒng)的省份， 也要密切關(guān)注其進(jìn)展， 總結(jié)各流程環(huán)節(jié)在預(yù)算管理一體化建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)， 吸取教訓(xùn)， 構(gòu)建更加完善并可大力推廣的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)和管理模式。

4. 加強(qiáng)績(jī)效管理與預(yù)算資金調(diào)整間的有效銜接。實(shí)施全面績(jī)效管理， 探索建立以績(jī)效預(yù)算為核心的撥款制度建設(shè)， 做到績(jī)效預(yù)算和撥款有效銜接， 不僅是對(duì)我國(guó)公共部門績(jī)效預(yù)算的重要補(bǔ)充， 也是提高資金使用效率的根本措施⑤。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作完成后， 審計(jì)委員會(huì)應(yīng)對(duì)預(yù)算單位確認(rèn)最終排名， 綜合考慮該排名以及各預(yù)算單位下年度已經(jīng)確立的績(jī)效預(yù)算安排、 績(jī)效目標(biāo)等因素， 確定各單位下年度的資金撥款水平。在實(shí)際操作中， 為保障發(fā)展的可持續(xù)性， 在激勵(lì)各預(yù)算單位完成當(dāng)前績(jī)效產(chǎn)出的情況下， 不能犧牲預(yù)算單位的后續(xù)基本發(fā)展要求， 即后續(xù)年度的資金撥款水平不可與綜合排名完全一一對(duì)應(yīng)。

5. 單位和部門內(nèi)部要將財(cái)政撥款收入和非財(cái)政撥款收入統(tǒng)籌使用。各單位和部門依法依規(guī)取得的事業(yè)收入、 經(jīng)營(yíng)收入等非財(cái)政收入需要統(tǒng)一納入預(yù)算管理流程， 在非財(cái)政撥款收入能夠滿足實(shí)際單位和部門運(yùn)轉(zhuǎn)和支出需求的情況下， 不得以各種理由申請(qǐng)財(cái)政撥款， 防范財(cái)政資金不必要的支出。

（三）打造四本預(yù)算之間的統(tǒng)籌和管理環(huán)節(jié)的深度融合

四本預(yù)算的深度統(tǒng)籌要全面落實(shí)審計(jì)署《取消一般公共預(yù)算以收定支規(guī)定》， 考慮通過將政府統(tǒng)籌使用的政府性基金項(xiàng)目轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算， 推動(dòng)政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接。合理計(jì)算和確定國(guó)有資本收益上交的比例與范疇， 推動(dòng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接。逐步并平穩(wěn)地提高社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌級(jí)次， 最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)， 以便于更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金的合理分配。

1. 在《預(yù)算法》的框架下實(shí)現(xiàn)對(duì)政府性基金預(yù)算的合法統(tǒng)籌。政府性基金預(yù)算在統(tǒng)籌的過程中需要遵循以下原則：? 一是基金預(yù)算的存續(xù)要防止出現(xiàn)部門化， 導(dǎo)致預(yù)算統(tǒng)籌性減弱。二是防止為了規(guī)避《預(yù)算法》第九條對(duì)政府性基金預(yù)算的征收對(duì)象、 籌集方式、 特定用途、 以收定支的法律限制， 刻意將本應(yīng)歸為政府性基金預(yù)算的納入一般公共預(yù)算。三是盤活存量資金， 將政府性基金項(xiàng)目中結(jié)轉(zhuǎn)較多、 較穩(wěn)定且不符合專款專用規(guī)定的資金統(tǒng)籌納入一般公共預(yù)算（于長(zhǎng)革， 2022）， 并嚴(yán)格遵循政府性基金的“落日條款”， 按照征收期限逐步退出（岳紅舉和單飛躍， 2018）。四是統(tǒng)籌安排政府性基金預(yù)算支出與一般公共預(yù)算支出。政府性基金預(yù)算支出和一般公共預(yù)算支出項(xiàng)目盡量不重復(fù)交叉， 并對(duì)兩者都有的一些支出項(xiàng)目統(tǒng)一資金管理辦法和資金分配方式。五是考慮將政府性基金預(yù)算中支出功能分類科目中的“彩票公益金安排的支出”用于補(bǔ)充“全國(guó)社會(huì)保障基金的彩票公益金支出”（唐仲和張繪， 2016）。

2. 加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算并通過一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的力度。通過“完善國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度， 做好與政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的銜接”⑤。在準(zhǔn)確掌握國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算增量和存量規(guī)模的情況下， 為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與其他三本預(yù)算的銜接提供信息基礎(chǔ)。當(dāng)其他三本預(yù)算資金不足時(shí)發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的調(diào)入補(bǔ)充作用， 必要時(shí)也能推動(dòng)其他三本預(yù)算對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的支持， 在資金流動(dòng)上體現(xiàn)預(yù)算統(tǒng)籌性（楊超和謝志華， 2020）。在資金統(tǒng)籌上避免重復(fù)支出， 其中國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算已經(jīng)安排的支出將不在一般公共預(yù)算中安排。伴隨著人口老齡化， 我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算未來(lái)將面對(duì)較大資金缺口， 在將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金劃轉(zhuǎn)入社會(huì)保險(xiǎn)基金的過程中， 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的補(bǔ)充需要統(tǒng)一通過一般公共預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)（于長(zhǎng)革， 2021）， 這也符合《預(yù)算法》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算資金籌集方式的要求。

3. 將一般公共預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算有效銜接。加大社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接是彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口的重要方式。和其他三本預(yù)算相比， 社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算具有很大的異質(zhì)性（張榮芳和熊偉， 2015）。社會(huì)保險(xiǎn)作為一種風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制， 其收入來(lái)源不是財(cái)政資金而是社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)， 其所有權(quán)是采用政府和公民共有或個(gè)人所有的方式， 最終歸屬于全體參保人。全國(guó)社會(huì)保障基金⑥是國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金中的一個(gè)重要組成部分， 根據(jù)財(cái)政部、 人社部共同下達(dá)的指令和確定的方式， 基金理事會(huì)可以撥出資金補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算， 但在目前國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金制度并不完善的情況下， 還難以在預(yù)算管理體系中發(fā)展出完備的儲(chǔ)備金政策（張岌， 2017）， 只能將這部分資金構(gòu)成一般公共預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的間接銜接關(guān)系。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目與預(yù)算、 預(yù)算撥款與部門收支、 年度預(yù)算流量管理與資產(chǎn)、 債務(wù)存量管理之間的銜接

從財(cái)政管理的整體來(lái)看， 預(yù)算管理是財(cái)政管理的核心基礎(chǔ)工作， 與資產(chǎn)管理、 債務(wù)管理、 稅收管理、 財(cái)政體制管理等財(cái)政工作緊密聯(lián)系， 應(yīng)加強(qiáng)相互之間的銜接， 圍繞財(cái)政政策實(shí)施更好地發(fā)揮預(yù)算管理功能， 并推動(dòng)財(cái)政整體統(tǒng)籌管理水平的提升。

1. 以項(xiàng)目庫(kù)管理為抓手， 構(gòu)建完善的預(yù)算管理機(jī)制。預(yù)算項(xiàng)目是所有預(yù)算支出的依據(jù)， 只有對(duì)項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目才可以安排預(yù)算資金。將項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目按不同性質(zhì)和用途進(jìn)行分類， 比如分為人員、 運(yùn)轉(zhuǎn)（含公用）和特定目標(biāo)類項(xiàng)目支出， 并將人員類和運(yùn)轉(zhuǎn)（含公用）類項(xiàng)目支出中的公用經(jīng)費(fèi)劃分為基本支出。將預(yù)算支出以項(xiàng)目形式納入項(xiàng)目庫(kù)， 規(guī)范項(xiàng)目測(cè)算和申報(bào)管理功能。預(yù)算資金隨項(xiàng)目走， 并且依據(jù)項(xiàng)目庫(kù)的調(diào)整實(shí)時(shí)跟進(jìn)。

2. 完善項(xiàng)目預(yù)算分年度安排機(jī)制。各部門和單位要按照中期財(cái)政規(guī)劃管理要求組織項(xiàng)目的申報(bào)、 細(xì)化每年預(yù)算資金安排的需求、 測(cè)算項(xiàng)目支出總額和項(xiàng)目實(shí)施周期， 并將項(xiàng)目和支出分解到相應(yīng)的預(yù)算年度。財(cái)政部門需要根據(jù)編制、 審核后的跨周期的項(xiàng)目預(yù)算分年度安排預(yù)算， 科學(xué)合理并精準(zhǔn)地安排每年的實(shí)際預(yù)算支出， 通過動(dòng)態(tài)調(diào)整和記錄將項(xiàng)目全生命周期的預(yù)算資金安排信息有機(jī)結(jié)合形成一個(gè)整體。

3. 構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算管理要素。預(yù)算管理要素能夠清晰地揭示出預(yù)算管理中各個(gè)業(yè)務(wù)主體、 對(duì)象和活動(dòng)的特征、 行為、 狀態(tài)等， 是各級(jí)財(cái)政預(yù)算管理業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)。通過統(tǒng)一預(yù)算管理要素， 精準(zhǔn)設(shè)置預(yù)算管理要素， 來(lái)加強(qiáng)預(yù)算管理要素的規(guī)范統(tǒng)一應(yīng)用。各地預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)和業(yè)務(wù)運(yùn)行必須依據(jù)財(cái)政部《預(yù)算管理一體化要素目錄》中確定的管理要素， 遵循統(tǒng)一規(guī)定的管理要素名稱、 明細(xì)選項(xiàng)及其代碼的設(shè)置規(guī)則⑦。

4. 有效實(shí)現(xiàn)增量和存量資金與資源的科學(xué)統(tǒng)籌。通過對(duì)結(jié)余資金數(shù)量規(guī)模的科學(xué)管控， 逐步推進(jìn)結(jié)余資金的收回使用機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)結(jié)余資金與下一年度預(yù)算資金安排的緊密掛鉤。國(guó)有資源資產(chǎn)在行政權(quán)力的驅(qū)使下會(huì)產(chǎn)生一定收入， 需要將其納入全面預(yù)算管理的統(tǒng)籌維度， 將一些長(zhǎng)期閑置、 低效運(yùn)行、 經(jīng)濟(jì)效益不佳的國(guó)有資產(chǎn)和資源調(diào)劑使用。

（五）構(gòu)建預(yù)算管理系統(tǒng)基礎(chǔ)信息標(biāo)準(zhǔn)體系

通過統(tǒng)一各主體、 各環(huán)節(jié)、 各層級(jí)的管理流程和規(guī)則， 推動(dòng)預(yù)算管理信息系統(tǒng)的整合和信息的集中。

1. 保障預(yù)算信息基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)的一致性。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代， 信息技術(shù)的大量應(yīng)用為推動(dòng)預(yù)算管理制度改革提供了大量的技術(shù)方法和手段。然而要發(fā)揮信息技術(shù)的作用， 就需要夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)信息標(biāo)準(zhǔn)、 預(yù)算信息標(biāo)準(zhǔn)等控制要素基礎(chǔ)， 保障預(yù)算管理系統(tǒng)內(nèi)控制要素的內(nèi)在一致性。這些標(biāo)準(zhǔn)包括預(yù)算管理系統(tǒng)內(nèi)控制要素的含義、 適用范圍、 分類標(biāo)準(zhǔn)、 控制口徑等要保持一致， 也就是要用同樣的語(yǔ)言、 在同樣的語(yǔ)境下說(shuō)話， 否則就可能出現(xiàn)信息傳遞或理解上的偏差， 不利于信息的共享和整合。為此， 在統(tǒng)一規(guī)范預(yù)算管理流程和規(guī)則的同時(shí)， 還應(yīng)設(shè)置統(tǒng)一的預(yù)算管理要素， 相當(dāng)于預(yù)算管理的“車同軌、 書同文”， 有效保障預(yù)算管理各環(huán)節(jié)、 各主體、 各層級(jí)的業(yè)務(wù)協(xié)同， 實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

2. 保障預(yù)算管理系統(tǒng)內(nèi)部信息產(chǎn)生和反饋的同步性。系統(tǒng)科學(xué)的反饋原理表明， 系統(tǒng)中的信息反饋與控制本身是一個(gè)整體， 控制的過程實(shí)為流程傳遞控制要素信息的過程， 同時(shí)也是不斷收集和處理控制結(jié)果信息的過程， 通過信息反饋來(lái)揭示系統(tǒng)狀態(tài)和目標(biāo)之間的偏差， 并采取調(diào)整措施， 使系統(tǒng)穩(wěn)定趨向預(yù)定的目標(biāo)。預(yù)算管理各環(huán)節(jié)、 各主體和各層級(jí)都依據(jù)各自的管理需求和規(guī)則產(chǎn)生大量信息， 這些信息既是預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督控制的基礎(chǔ)， 也是政府決策的基礎(chǔ)。預(yù)算管理要實(shí)現(xiàn)有效控制的目標(biāo)， 就必須在預(yù)算管理系統(tǒng)內(nèi)部建立起高標(biāo)準(zhǔn)、 高質(zhì)量的統(tǒng)一信息記錄、 處理和傳遞機(jī)制。

3. 保證信息反饋要求和控制規(guī)則明確高效。實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確和高效的控制， 要求信息需求和控制規(guī)則必須明確并盡可能精準(zhǔn)。過多的無(wú)效信息會(huì)造成信息冗余， 增加信息處理和分析的難度。模糊的控制規(guī)則會(huì)增加人為干預(yù)的機(jī)會(huì)， 削弱信息反饋效率和控制效果。為此， 應(yīng)實(shí)現(xiàn)明確控制規(guī)則以及各種情形下控制所需要的信息內(nèi)容、 細(xì)化程度等， 提高信息處理和控制的自動(dòng)化水平， 從而提高管理效率和規(guī)范性。

4. 將現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用與預(yù)算制度改革緊密結(jié)合。為適應(yīng)現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)， 應(yīng)將區(qū)塊鏈、 大數(shù)據(jù)、 人工智能等多種信息技術(shù)與預(yù)算管理系統(tǒng)有效銜接， 對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)和改造， 提高預(yù)算管理系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)性、 科學(xué)性和規(guī)范性， 并將信息技術(shù)與預(yù)算管理業(yè)務(wù)有機(jī)融合， 加快推進(jìn)預(yù)算管理現(xiàn)代化建設(shè)。

5. 實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)與外部的稅務(wù)、 銀行、 人事管理、 經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)等系統(tǒng)的信息聯(lián)通和共享。除了系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生的預(yù)算信息， 預(yù)算管理還需要宏觀經(jīng)濟(jì)分析預(yù)測(cè)、 稅收征繳、 單位銀行賬戶資金情況、 單位人員編制等大量外部系統(tǒng)提供的信息。加強(qiáng)對(duì)這些信息的收集和分析， 對(duì)于準(zhǔn)確編制預(yù)算、 提高預(yù)算執(zhí)行分析效率、 加強(qiáng)單位資金管理等具有重要作用。為此， 在統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)范和信息系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上， 應(yīng)實(shí)現(xiàn)與外部信息系統(tǒng)的聯(lián)通和信息共享， 結(jié)合預(yù)算管理明細(xì)數(shù)據(jù)開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用， 提升預(yù)算管理的現(xiàn)代化水平（王小龍等，2020）。

6. 回應(yīng)公眾對(duì)政府財(cái)政信息公開的要求。在實(shí)現(xiàn)各級(jí)預(yù)算管理統(tǒng)一規(guī)范和細(xì)化預(yù)算信息的基礎(chǔ)上， 應(yīng)不斷豐富預(yù)算公開內(nèi)容和提高預(yù)算公開及時(shí)性， 滿足人民群眾對(duì)財(cái)政透明度和政府履職盡責(zé)情況日益增長(zhǎng)的需要， 更好地接受外部監(jiān)督。同時(shí)， 將外部監(jiān)督的壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)在改進(jìn)管理的動(dòng)力， 促進(jìn)各級(jí)政府、 部門和單位不斷改進(jìn)預(yù)算管理。

【 注 釋 】

1參見2022年3月5日《政府工作報(bào)告》（http：//www.gov.cn/premier/2022-03/12/content_5678750.htm）。

②參見《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（http：//www.gov.cn/xinwen/2022-03/13/content_5678838.htm）。

③劉昆.建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度［EB/OL］.https：//www.sohu.com/a/226335103_ 561670，2018-03-25.

④參見財(cái)政部會(huì)計(jì)司《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》（http：//kjs.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202111/t20211126_3769461.htm）。

⑤參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）。

⑥社會(huì)保障基金是社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)統(tǒng)籌基金、個(gè)人賬戶基金（基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中個(gè)人賬戶上的基金）、企業(yè)年金（企業(yè)補(bǔ)充保障基金）和全國(guó)社會(huì)保障基金的統(tǒng)稱，它是全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理的，由國(guó)有股減持劃入資金及股權(quán)資產(chǎn)、中央財(cái)政撥入資金、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會(huì)保障基金。

⑦參見《預(yù)算管理一體化要素目錄》（http：//jx.mof.gov.cn/xxgk/zhengcefagui/202106/t20210603_3714155.htm）。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

阿倫·威爾達(dá)夫斯基，布萊登·斯瓦德洛著．茍燕楠譯．預(yù)算與治理［M］．上海： 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2010．

馬蔡琛，趙笛，苗珊．共和國(guó)預(yù)算70年的探索與演進(jìn)［ J］．財(cái)政研究，2019（7）：3 ～ 12．

鄧力平，王智烜，陳麗．對(duì)“加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌”重大決策的深層理解［ J］．當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2021（9）：29 ～ 37．

高培勇．構(gòu)建新發(fā)展格局：在統(tǒng)籌發(fā)展和安全中前行［ J］．經(jīng)濟(jì)研究，2021（3）：4 ～ 13．

閆坤，鮑曙光．中期財(cái)政規(guī)劃管理的困境擺脫［ J］．改革，2021（8）：1 ～ 11．

劉尚希，韓鳳芹，張繪．從政府治理看中期財(cái)政規(guī)劃——基于河北省的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)［ J］．學(xué)術(shù)研究，2015（12）：74 ～ 80+160．

王秀芝．從預(yù)算管理流程看我國(guó)政府預(yù)算管理改革［ J］．財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2015（12）：22 ～ 34．

鄧力平．新發(fā)展階段與建立現(xiàn)代財(cái)稅體制［ J］．經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2020（12）：4 ～ 12．

王小龍，李敬輝等．預(yù)算管理一體化規(guī)范實(shí)用教程（上冊(cè)）［M］．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2020．

呂冰洋，毛捷，馬光榮．分稅與轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為什么越來(lái)越多？［ J］．管理世界，2018（4）：25 ～ 39+187．

唐仲，張繪．政府預(yù)算的銜接性：理論探索、實(shí)踐與反思［ J］．地方財(cái)政研究，2016（5）：55 ～ 63．

樓繼偉．40年重大財(cái)稅改革的回顧［ J］．財(cái)政研究，2019（2）：3 ～ 29．

王曉晨，奉公．我國(guó)政府非稅收入的規(guī)范化管理研究［ J］．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2018（4）：52 ～ 57+90．

周世愚．地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：理論分析與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)［ J］．管理世界，2021（10）：128 ～ 138．

嚴(yán)培勝，王先甲，張青．公共資產(chǎn)配置與預(yù)算管理的演化博弈分析［ J］．系統(tǒng)工程理論與實(shí)踐，2020（11）：2872 ～ 2884．

于長(zhǎng)革．加大財(cái)政資源統(tǒng)籌力度［N］．經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2022-04-12．

岳紅舉，單飛躍．政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算統(tǒng)籌銜接的法治化路徑［ J］．財(cái)政研究，2018（1）： 101 ～ 111+123．

楊超，謝志華．國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算銜接模式與選擇［ J］．中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2020（1）：3 ～ 11．

于長(zhǎng)革．“十四五”時(shí)期加強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌的改革策略［ J］．經(jīng)濟(jì)縱橫，2021（3）：107 ～ 114+2．

張榮芳，熊偉．全口徑預(yù)算管理之惑：論社會(huì)保險(xiǎn)基金的異質(zhì)性［ J］．法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）， 2015（3）：159 ～ 169．

張岌．地方政府社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的模式與挑戰(zhàn)——基于440份公開文本資料的分析［ J］．甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（3）：58 ～ 67+127．

【基金項(xiàng)目】中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院招標(biāo)課題“財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的理論、實(shí)踐與反思”（項(xiàng)目編號(hào)：20190001）

【作者單位】中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院， 北京 100142