杜安怡

摘要：埃及憑借其歷史性權(quán)力對(duì)尼羅河水資源擁有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)和支配權(quán)。隨著外部勢(shì)力滲入、地區(qū)政治動(dòng)蕩、流域國(guó)家自身發(fā)展需求擴(kuò)大等因素的影響，原先以埃及為核心的尼羅河水資源分配體系受到了前所未有的沖擊。了解尼羅河水資源分配方案發(fā)生演變的深層原因及其影響，對(duì)未來實(shí)現(xiàn)尼羅河的全流域合作具有重要意義。

關(guān)鍵詞：尼羅河；水資源分配；合作；埃及

尼羅河作為東北非地區(qū)的跨界流域，由于其水源分布不均且長(zhǎng)期未得到有效管理，水資源分配問題也日益凸顯。本文聚焦尼羅河不同時(shí)期所采用的水資源分配方案，從外部勢(shì)力滲入、地區(qū)政治動(dòng)蕩以及流域國(guó)家發(fā)展需求三個(gè)角度著重考察促使尼羅河水資源分配方案發(fā)生演變的內(nèi)外動(dòng)力，旨在為評(píng)估當(dāng)前尼羅河水資源分配和沖突走向提供一種觀察視角。

一、水資源分配方案的歷史演變

有關(guān)尼羅河水資源的分配可追溯到19世紀(jì)。列強(qiáng)為治理非洲，制訂了一系列尼羅河水資源分配方案。這些由域外勢(shì)力主導(dǎo)簽訂的分配方案，本質(zhì)上并非關(guān)于尼羅河流域的方案，而是宗主國(guó)之間、宗主國(guó)家與殖民國(guó)家之間的邊界條約。因此，殖民時(shí)期簽署的近十項(xiàng)協(xié)議均未能成功建立起以公平分享為基準(zhǔn)的有效解決方案。直到后殖民時(shí)期，尼羅河成為域內(nèi)國(guó)家競(jìng)相爭(zhēng)奪的對(duì)象，他們開始采取措施爭(zhēng)取尼羅河的使用權(quán)。

（一）域外勢(shì)力主導(dǎo)簽訂的分配方案

19世紀(jì)，尼羅河豐富的水資源吸引了列強(qiáng)們的目光。英國(guó)為確保自身利益，開始主導(dǎo)尼羅河水資源分配方案的簽訂。殖民時(shí)期由宗主國(guó)簽訂的分配方案共4個(gè)，以維護(hù)宗主國(guó)利益為首要目標(biāo)。首先，1891年英意協(xié)議，旨在界定英意兩國(guó)的殖民地邊界，劃分雙方在東非的勢(shì)力范圍；其次，1906年英意法三方協(xié)議，規(guī)定簽署國(guó)應(yīng)采取共同行動(dòng)以維護(hù)英埃在尼羅河的利益；再次，1925年英意換文協(xié)議，意在限制意大利的開發(fā)權(quán)限并賦予埃蘇優(yōu)先使用尼羅河的權(quán)利；最后，1934年英比協(xié)議，旨在解決卡蓋拉湖的分配問題。殖民時(shí)期由宗主國(guó)和殖民國(guó)間簽訂的分配方案共5個(gè)。這些方案以維護(hù)埃及利益為首要目標(biāo)。1902年，英國(guó)與埃塞俄比亞（以下簡(jiǎn)稱“埃塞”）簽訂協(xié)議，旨在限制埃塞在尼羅河的單邊行動(dòng)。英埃簽訂的1929年協(xié)議，規(guī)定埃及有權(quán)在未經(jīng)上游國(guó)家允許的情況下開展與尼羅河有關(guān)的項(xiàng)目，且其他國(guó)家不得在尼羅河建設(shè)任何工程。1932年，英埃再次簽訂協(xié)議，聯(lián)合建造阿夫利亞山大壩以造福埃及農(nóng)民。1949年，英埃簽訂歐文瀑布協(xié)議，試圖將維多利亞湖當(dāng)作蓄水池以實(shí)現(xiàn)埃及利益。1950年，英埃再次達(dá)成協(xié)議，就水文調(diào)查和氣象監(jiān)測(cè)展開合作。

（二）域內(nèi)國(guó)家主導(dǎo)簽訂的分配方案

埃及獨(dú)立后緊跟英國(guó)步伐，試圖繼續(xù)將尼羅河占為己有。由埃及主導(dǎo)簽署的協(xié)議共2個(gè)，這兩個(gè)協(xié)議無一不維護(hù)埃及利益。1959年，埃蘇締結(jié)排他性雙邊協(xié)議，形成了以埃及為主體的分配體系，忽視了其他流域國(guó)家的使用權(quán)。迄今為止，1959年協(xié)議依舊被國(guó)際社會(huì)視為最重要的尼羅河水資源協(xié)議。此外，1993年，埃及和埃塞簽訂兩埃協(xié)議，雖為兩國(guó)對(duì)話開辟了新道路，但并未有效解決兩國(guó)爭(zhēng)端。上游國(guó)家簽訂的協(xié)議共3個(gè)。20世紀(jì)60年代，上游國(guó)家相繼迎來解放。為更有效地利用尼羅河，上游國(guó)家陸續(xù)簽訂協(xié)議以便進(jìn)行開發(fā)。1977年，烏干達(dá)、坦桑尼亞、盧旺達(dá)和布隆迪簽訂協(xié)議，旨在合作開發(fā)卡蓋拉湖的水能，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。20世紀(jì)80年代后，埃塞主張公平分配水資源，并贏得其他流域國(guó)家的支持，埃及的統(tǒng)治地位由此出現(xiàn)裂痕。在此背景之下，蘇丹率先改變態(tài)度，發(fā)表和平友好宣言，并在1992年與埃塞簽訂雙邊協(xié)議，同意在不給彼此造成損失的情況下，公平使用尼羅河。1994年，肯尼亞、坦桑尼亞和烏干達(dá)簽訂維多利亞湖環(huán)境管理項(xiàng)目協(xié)議，旨在解決維多利亞湖污染、水質(zhì)等問題，加強(qiáng)對(duì)維多利亞湖的保護(hù)。

從1891年至1994年近百年間，尼羅河水資源分配方案共發(fā)生了十幾次大大小小的變動(dòng)，在殖民時(shí)期，由域外勢(shì)力主導(dǎo)簽訂的9項(xiàng)協(xié)議中，除1934年英比協(xié)議，其余協(xié)議無一不維護(hù)埃及利益。后殖民時(shí)期，1959年協(xié)議更是將其他流域國(guó)家排除在外。雖然上游國(guó)家逐步采取措施維護(hù)權(quán)益，并在次區(qū)域范圍內(nèi)簽訂協(xié)議以加大流域開發(fā)力度，但內(nèi)亂和貧困致使上游國(guó)家缺乏單方面開發(fā)流域的能力，均未能有效利用水資源。

二、外部勢(shì)力滲入驅(qū)動(dòng)分配方案演變

20世紀(jì)后半葉，美國(guó)與蘇聯(lián)開始介入尼羅河爭(zhēng)端。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)等新興國(guó)家也紛紛參與尼羅河的治理與開發(fā)。在東北非格局發(fā)生轉(zhuǎn)變的大背景下，以埃及為中心的水資源分配體系開始逐步受到外部勢(shì)力的沖擊。

（一）美蘇爭(zhēng)霸下分配格局變遷

1952年，納賽爾推進(jìn)蘇伊士運(yùn)河國(guó)有化運(yùn)動(dòng)激怒英法兩國(guó)，導(dǎo)致1956年蘇伊士運(yùn)河戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)。最終，在美蘇兩國(guó)的介入下，英法才被迫接受?；饹Q議，這場(chǎng)戰(zhàn)役也奠定了美蘇兩個(gè)超級(jí)大國(guó)對(duì)中東地區(qū)的統(tǒng)治地位。納賽爾執(zhí)政期間，埃及一直奉行與蘇聯(lián)一致的外交政策。埃及利用蘇聯(lián)的支持，為建造阿斯旺大壩開辟了道路。同時(shí)，蘇聯(lián)也借幫助埃及修建阿斯旺大壩的機(jī)會(huì)提升中東影響力。為遏制蘇聯(lián)在埃及的勢(shì)力擴(kuò)張，美國(guó)開始拉攏蘇丹和埃塞。一方面，美國(guó)給予蘇丹軍事援助，并且在石油領(lǐng)域提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助以提高蘇丹在東北非的地位；另一方面，美國(guó)接受埃塞邀請(qǐng)，資助其大壩建設(shè)項(xiàng)目。1973年，第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)導(dǎo)致埃及的大國(guó)外交由依賴蘇聯(lián)轉(zhuǎn)至依賴美國(guó)。薩達(dá)特執(zhí)政后，蘇聯(lián)與埃及關(guān)系迅速惡化。此后，埃及依附美國(guó)的外交戰(zhàn)略大行其道。1989年巴希爾上臺(tái)后，蘇丹與美國(guó)的關(guān)系迅速惡化。1993年，美國(guó)以打擊恐怖主義為名對(duì)蘇丹實(shí)施制裁，兩國(guó)關(guān)系破裂。2017年，美國(guó)才宣布解除制裁。2020年將蘇丹從“支持恐怖主義名單” 中移除，使得蘇丹在水資源分配問題上的態(tài)度發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。目前，美國(guó)政府依舊不遺余力地干涉東北非地區(qū)內(nèi)部事務(wù)，它的介入使得尼羅河爭(zhēng)端變得更為復(fù)雜，給全新水資源分配方案的形成增添諸多不確定性。

（二）打破分配舊規(guī)的新興國(guó)家

除了超級(jí)大國(guó)對(duì)尼羅河的關(guān)注，海外投資者的加入讓尼羅河水資源爭(zhēng)端變得愈加錯(cuò)綜復(fù)雜。2008年糧食危機(jī)爆發(fā)以后，印度、沙特阿拉伯和阿聯(lián)酋在上游國(guó)家進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)業(yè)投資，為其不斷增長(zhǎng)的人口提供糧食和農(nóng)業(yè)燃料。新投資者的加入打破了尼羅河流域水資源分配的微妙平衡，大大削弱了西方投資者在尼羅河的影響力。中國(guó)近年來一直廣泛參與埃塞等上游國(guó)家的水電項(xiàng)目。當(dāng)前，中國(guó)將埃塞視為中國(guó)“一帶一路” 倡議的重要樞紐，在埃塞投入巨資。2019年，兩家中國(guó)公司與埃塞政府簽訂合同，直接參與復(fù)興大壩建設(shè)。一旦復(fù)興大壩爭(zhēng)端激化，中國(guó)或?qū)闀和４髩伟l(fā)電站提供必要設(shè)備，在尼羅河水爭(zhēng)端中發(fā)揮決定性作用。不過，中國(guó)在埃塞擴(kuò)大融資規(guī)模的同時(shí)，也與埃及建立了全面的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系?？偟膩碚f，中國(guó)同埃及和埃塞分別建立了密切的政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，或許能夠成為幫助埃及和埃塞重建信任的調(diào)停者，推進(jìn)尼羅河水資源爭(zhēng)端的和平解決。

三、地區(qū)政治動(dòng)蕩推進(jìn)三國(guó)水資源分配立場(chǎng)調(diào)整

（一）阿拉伯之春爆發(fā)后的兩埃水資源博弈

2011年，中東地區(qū)爆發(fā)阿拉伯之春，在遭受到國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑、社會(huì)動(dòng)亂等沖擊之后，埃及已無暇顧及地區(qū)事務(wù)。埃塞趁機(jī)重啟復(fù)興大壩項(xiàng)目，埃及分身乏術(shù)之下未能阻止其建設(shè)進(jìn)程。近年來，兩埃的復(fù)興大壩紛爭(zhēng)成為尼羅河水資源爭(zhēng)端的焦點(diǎn)。就灌溉和水力發(fā)電方面的潛力而言，埃塞能夠在尼羅河建設(shè)水利工程的能力十分有限，在流域國(guó)家間也一直缺乏話語(yǔ)權(quán)。直至2011年的中東政治動(dòng)蕩，埃塞才得以首次在兩埃博弈中占上風(fēng)，為復(fù)興大壩的建設(shè)奠定了政治基礎(chǔ)。埃及一直將復(fù)興大壩視為對(duì)自身水資源份額的致命威脅。2021年4月以后，埃及方面曾多次對(duì)埃塞發(fā)出軍事威脅，以此對(duì)埃塞進(jìn)行恐嚇，但并未有實(shí)際行動(dòng)。目前，埃及政府想借埃塞內(nèi)部動(dòng)亂之際扭轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)，但從軍事威脅轉(zhuǎn)向外交努力。為加強(qiáng)與埃塞周邊國(guó)家的安全關(guān)系，埃及著力在東非和非洲之角建立一個(gè)經(jīng)濟(jì)和軍事聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)，旨在增強(qiáng)其在尼羅河流域的影響力，保護(hù)埃及的水資源安全。[1]因此，埃塞也試圖通過與紅海國(guó)家達(dá)成諒解來抵抗埃及與周邊國(guó)家形成的外交協(xié)作。2022年5月，埃塞前水利、灌溉和能源部長(zhǎng)塞拉西宣布就任駐美大使。此舉被認(rèn)為是埃塞重置與美國(guó)關(guān)系的基調(diào)。當(dāng)前，埃及與埃塞都在極力拉攏外援以尋求幫助，力爭(zhēng)在復(fù)興大壩爭(zhēng)端中實(shí)現(xiàn)利益最大化。

（二）后巴希爾時(shí)代埃及和蘇丹重塑盟友關(guān)系

埃蘇兩國(guó)在尼羅河問題上一直保持合作關(guān)系。但1989年巴希爾政變上臺(tái)后，埃蘇兩國(guó)由于意識(shí)形態(tài)問題漸行漸遠(yuǎn)。直至1997年，蘇丹副總統(tǒng)祖貝爾訪問埃及，僵局才打破。埃及、蘇丹和埃塞就復(fù)興大壩進(jìn)行的談判已近10年。2015年，三國(guó)就復(fù)興大壩爭(zhēng)端簽署《原則宣言》，禁止任一方采取單方面措施開發(fā)尼羅河。2019年11月，美國(guó)開始主持三方談判，但以埃塞退出談判告終。2020年6月，三方重啟談判，由于在相關(guān)法律和技術(shù)問題上存在分歧，談判再次陷入僵局。2021年4月，三方在剛果金首都金沙薩舉行會(huì)談。由于埃及和蘇丹共同提出讓歐盟、美國(guó)和聯(lián)合國(guó)作為觀察員加入調(diào)解，埃塞表示抗議，談判再次停滯不前。從目前來看，埃蘇聯(lián)合向埃塞施壓，以埃及為主、蘇丹為輔的談判格局已經(jīng)形成。對(duì)三國(guó)而言，如何在復(fù)興大壩投入運(yùn)營(yíng)這一既定事實(shí)的基礎(chǔ)上，達(dá)成一項(xiàng)有效且具有法律約束力的爭(zhēng)端機(jī)制成為復(fù)興大壩問題解決的焦點(diǎn)以及構(gòu)建尼羅河水資源分配新方案和新實(shí)踐的關(guān)鍵。

四、發(fā)展需求呼吁流域國(guó)家進(jìn)行水資源合作新實(shí)踐

隨著全球各國(guó)發(fā)展需求擴(kuò)大，水資源日益成為全球戰(zhàn)略資源的寵兒。獨(dú)立后的上游國(guó)家開始尋找實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的途徑?，F(xiàn)代國(guó)際水法的出現(xiàn)也讓上游國(guó)家對(duì)共享水權(quán)的認(rèn)知有了很大提升。他們開始嘗試抵制埃及水霸權(quán)，探索水資源合作的新實(shí)踐。

（一）農(nóng)業(yè)用水需求不斷擴(kuò)張

農(nóng)業(yè)部門在流域國(guó)家的用水部門中處于主導(dǎo)地位，占總用水量的80%。上游國(guó)家的農(nóng)作物主要依賴雨水灌溉。但對(duì)雨水的過度依賴，導(dǎo)致上游國(guó)家極易遭受極端天氣影響。巨大的農(nóng)業(yè)損失和糧食不安全引發(fā)上游國(guó)家對(duì)自身儲(chǔ)水能力的擔(dān)憂。為此，上游國(guó)家開始在流域內(nèi)開發(fā)水電項(xiàng)目，如盧旺達(dá)、布隆迪等聯(lián)合開發(fā)的魯蘇莫瀑布水電項(xiàng)目和埃塞開發(fā)的復(fù)興大壩項(xiàng)目，都旨在削弱自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)的負(fù)面影響，增加國(guó)內(nèi)儲(chǔ)水能力。反觀埃及，隨著城市化進(jìn)程加快，埃及城市用水隨之增加。當(dāng)城市用水與農(nóng)業(yè)用水不相協(xié)調(diào)時(shí)，政府會(huì)優(yōu)先考慮城市用水，農(nóng)業(yè)用水量也因此被削減，這給埃及的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和糧食安全埋下隱患。[2]上游國(guó)家對(duì)水資源愈發(fā)依賴和下游國(guó)家粗放用水現(xiàn)象頻發(fā)，使得流域國(guó)家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與農(nóng)業(yè)用水量之間存在著嚴(yán)重不匹配現(xiàn)象。目前來看，尼羅河水資源使用率整體偏低，驅(qū)動(dòng)沿岸國(guó)家提出不同的水資源分配訴求，旨在改變既定的水資源分配格局。

（二）跨境合作實(shí)踐多層面展開

20世紀(jì)中期以來，流域國(guó)家通過相關(guān)機(jī)制，展開針對(duì)水資源分配的多層面合作實(shí)踐：第一，由國(guó)際組織推動(dòng)的合作機(jī)制，如1967年世界氣象組織推動(dòng)成立的水文氣象觀測(cè)工程；第二，雙邊合作機(jī)制，如1998年埃及與烏干達(dá)簽署的水葫蘆治理協(xié)議；第三，次區(qū)域合作機(jī)制，如1983年埃及發(fā)起，沿岸五國(guó)參與的兄弟合作組織；第四，區(qū)域合作機(jī)制，如1999年全流域國(guó)家共同成立的尼羅河流域倡議組織。不同層面的合作機(jī)制滿足了不同國(guó)別和區(qū)域的需求，但都在推進(jìn)過程中受到下游國(guó)家干涉，大大延緩了上游國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程。要想滿足流域各國(guó)日益增長(zhǎng)的用水需求，需盡快實(shí)現(xiàn)上下游合作。就目前的形勢(shì)來看，埃及、蘇丹以及埃塞三國(guó)能否就復(fù)興大壩問題達(dá)成一致，構(gòu)成了全流域合作機(jī)制推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而全新的分配方案能否順利定制，則仰賴三國(guó)在解決復(fù)興大壩問題方面展現(xiàn)出的協(xié)作智慧和合作意愿。

五、總結(jié)

尼羅河水資源分配問題一直是東北非地區(qū)不可忽視的存在。以埃及為代表的下游國(guó)家企圖維持水資源分配的現(xiàn)狀，而以埃塞為代表的上游國(guó)家則希望改變現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)全流域的資源共享。不同利益訴求使得尼羅河水資源分配日趨復(fù)雜化，復(fù)興大壩爭(zhēng)端成為當(dāng)下尼羅河流域水資源爭(zhēng)端的一個(gè)縮影。最終，尼羅河沿岸國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新活力的釋放，以及東北非地區(qū)和平與穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)，有待沿岸國(guó)家，尤其是下游國(guó)家提升公平利用尼羅河的意識(shí)，達(dá)成維護(hù)全流域國(guó)家和人民生存和發(fā)展權(quán)益的共識(shí)。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 張帥.埃及糧食安全：困境與歸因[J].西亞非洲，2018，（3）： 113-139.