羅萬(wàn)莉

一、引言

如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和前提， 而鄉(xiāng)村振興又是全面建成現(xiàn)代化國(guó)家的重要戰(zhàn)略。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院脫貧攻堅(jiān)決策部署，進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果， 加快全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，N 市審計(jì)局聚焦“ 精準(zhǔn)、安全、績(jī)效”，緊盯扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題，牢固樹(shù)立全市“ 一盤(pán)棋”理念，按照“統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一工作方案、統(tǒng)一工作進(jìn)度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑和統(tǒng)一審計(jì)報(bào)告”五統(tǒng)一原則，于2020 年6 ～8月對(duì)全市2018 ～ 2019 年度財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。

N 市審計(jì)局在該項(xiàng)審計(jì)中重點(diǎn)揭露脫離實(shí)際、盲目決策以及后續(xù)管護(hù)缺失等原因?qū)е路鲐氻?xiàng)目建成后廢棄閑置，造成重大損失浪費(fèi)等突出問(wèn)題，并創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法和理念， 首次對(duì)扶貧項(xiàng)目的用地情況予以高度關(guān)注， 延伸抽查發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)片面追求產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目落地并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，忽略耕地保護(hù)紅線的國(guó)家堅(jiān)守，違法占用耕地甚至基本農(nóng)田實(shí)施產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)， 造成扶貧資金損失浪費(fèi)，影響脫貧攻堅(jiān)成效的問(wèn)題。通過(guò)審計(jì)推動(dòng)扶貧政策措施落地生根，維護(hù)扶貧資金安全、促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范管理，提高項(xiàng)目投資效益，充分發(fā)揮了審計(jì)在脫貧攻堅(jiān)中的重要監(jiān)督和保障作用。

二、審計(jì)過(guò)程

1 .全面梳理，探尋重點(diǎn)

N 市作為J 省的省會(huì)城市，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，全市沒(méi)有國(guó)家級(jí)貧困縣， 只有五個(gè)縣區(qū)承擔(dān)了脫貧攻堅(jiān)工作任務(wù)，接受上級(jí)政府的考核。近年來(lái)隨著城市框架的拉大，緊鄰市區(qū)的A 區(qū)已經(jīng)儼然成為該市的新城區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入了快車(chē)道， 貧困群眾的日子也是芝麻開(kāi)花節(jié)節(jié)高。此次對(duì)A 區(qū)的扶貧審計(jì)工作由N 市審計(jì)局農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)科（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)業(yè)科）與自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)科（以下簡(jiǎn)稱(chēng)資環(huán)科）共同實(shí)施。

進(jìn)點(diǎn)伊始，審計(jì)組就將資金和項(xiàng)目作為切入點(diǎn)，對(duì)該區(qū)扶貧資金項(xiàng)目管理辦法、政策制度文件、財(cái)政資金指標(biāo)單、專(zhuān)項(xiàng)資金管理臺(tái)賬等進(jìn)行收集整理，在與區(qū)扶貧辦、區(qū)財(cái)政局反復(fù)核對(duì)后，完整地編制了2018 ～ 2019年度財(cái)政扶貧資金收支使用明細(xì)表、扶貧項(xiàng)目建設(shè)基本情況表。

審計(jì)組通過(guò)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資金投入總額、項(xiàng)目安排數(shù)量等重要參數(shù)進(jìn)行排序， 并對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行比對(duì)，初步剔除貧困村修路等小型扶貧項(xiàng)目，將資金投入量較為集中、項(xiàng)目占地面積較大、收益分配較為靈活的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目作為審計(jì)的突破口。此時(shí)，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目遍地開(kāi)花的B 鄉(xiāng)進(jìn)入了審計(jì)組的視線。

2 .無(wú)心插柳，疑云浮現(xiàn)

審計(jì)組隨機(jī)抽查了B 鄉(xiāng)部分產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目檔案，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目批復(fù)、招投標(biāo)、驗(yàn)收結(jié)算、收益分配等資料都比較齊全，專(zhuān)項(xiàng)資金撥付使用憑證也合規(guī)，面上看起來(lái)天衣無(wú)縫。資環(huán)科Z 科長(zhǎng)提出前往實(shí)地查看部分項(xiàng)目，了解一下產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和成效。由于B 鄉(xiāng)Z 村連續(xù)兩年都申報(bào)了數(shù)個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，審計(jì)組驅(qū)車(chē)前往該村蛋鴨養(yǎng)殖基地、龍蝦養(yǎng)殖基地、M 產(chǎn)業(yè)種植基地開(kāi)展審計(jì)， 最后來(lái)到了Z 村2018年水產(chǎn)品養(yǎng)殖基地現(xiàn)場(chǎng)，A 區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室批復(fù)該項(xiàng)目財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金投資32萬(wàn)元，建設(shè)內(nèi)容為水產(chǎn)品養(yǎng)殖基地圍垱加高和地面平整：圍垱升高到1. 5米，地面平整×××畝和新增涵管× 套。

一路顛簸，車(chē)緩緩地停在鄉(xiāng)間小路邊，映入眼簾的是一個(gè)巨大的魚(yú)塘，平靜的魚(yú)塘清澈見(jiàn)底，在陽(yáng)光的照射下像一面閃閃發(fā)光的鏡子。烈日當(dāng)頭，連續(xù)奔走在田間地頭，略帶涼爽的微風(fēng)拂面，吹散了審計(jì)組一天的疲勞。站在魚(yú)塘圍垱上，Z 科長(zhǎng)環(huán)顧四周，發(fā)現(xiàn)周邊都是農(nóng)田，種植了一大片莊稼，長(zhǎng)勢(shì)喜人。具有豐富自然資源審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的他，眼睛不只盯著資金走向，更是保持天然的職業(yè)敏感度，對(duì)眼前的景象心生疑慮，為什么唯獨(dú)這塊地要用來(lái)養(yǎng)魚(yú)而不是種田呢？ 這里的土地是不是原本和周邊一樣是肥沃的良田呢？ 產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目里會(huì)不會(huì)也存在重大環(huán)境污染和資源毀損問(wèn)題呢？

3 .順藤摸瓜，理清脈絡(luò)

帶著疑惑，審計(jì)組調(diào)取了GOOGLE 高清衛(wèi)星地圖，查閱了歷史影像資料，發(fā)現(xiàn)該地曾經(jīng)種植過(guò)水稻。由于審計(jì)手段有限，為了明確該項(xiàng)目所在地塊的屬性，審計(jì)組聯(lián)系了市自然資源局A 分局B 中心所，要求B 所攜帶綜合執(zhí)法平臺(tái)手持GPS 設(shè)備，立刻來(lái)到現(xiàn)場(chǎng)配合審計(jì)調(diào)查。

經(jīng)B 所執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)定位，發(fā)現(xiàn)該占地約240 畝的魚(yú)塘土地屬性均為基本農(nóng)田。審計(jì)組將自然資源部門(mén)提供的土地利用現(xiàn)狀圖與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際用地情況進(jìn)行比對(duì)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第37 條“ 禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)?！钡囊?guī)定，基本做實(shí)了該項(xiàng)目違法占用基本農(nóng)田挖塘養(yǎng)魚(yú)的事實(shí)。

4 .撥開(kāi)疑云，還原真相

主審小羅激動(dòng)地說(shuō)“240 畝基本農(nóng)田被違法占用？！

連自然資源部門(mén)衛(wèi)星照片執(zhí)法都沒(méi)有發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題，真是不可思議啊?！?/p>

Z 科長(zhǎng)皺了皺眉頭，嚴(yán)肅地說(shuō)“ 非法占用破壞基本農(nóng)田5 畝以上就涉嫌觸犯刑法，此事一定要慎重，咱們要進(jìn)一步完善審計(jì)證據(jù)鏈，深入了解該地塊土地利用情況，弄清問(wèn)題產(chǎn)生的原因，再看下一步怎么定性處理?！?/p>

經(jīng)過(guò)一番討論，審計(jì)組決定找到當(dāng)事人——Z 村時(shí)任村書(shū)記L 進(jìn)行審計(jì)談話。審計(jì)組先是在輕松的氛圍中和L 書(shū)記聊了聊魚(yú)塘里養(yǎng)了哪些品種的魚(yú)， 貧困戶(hù)享受的收益如何，問(wèn)了該項(xiàng)目在村、鄉(xiāng)、區(qū)分別進(jìn)行了哪些申報(bào)審批、建設(shè)管理程序，各級(jí)政府及扶貧、自然資源、生態(tài)環(huán)境等職能部門(mén)是否實(shí)地勘察過(guò)項(xiàng)目用地和建設(shè)情況。當(dāng)看到該項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)審批表上僅有L村、B 鄉(xiāng)、A 區(qū)扶貧辦蓋章， 聽(tīng)到L 書(shū)記答復(fù)自己壓根不知道這塊地是基本農(nóng)田， 該村在申報(bào)和建設(shè)項(xiàng)目期間，B 鄉(xiāng)政府和A 區(qū)扶貧辦、區(qū)農(nóng)業(yè)局等部門(mén)和分管農(nóng)口的區(qū)委常委都來(lái)實(shí)地查看過(guò)， 沒(méi)有人指出過(guò)該項(xiàng)目選址用地存在任何問(wèn)題的時(shí)候， 審計(jì)組被相關(guān)部門(mén)在扶貧領(lǐng)域淡薄的用地意識(shí)深深震撼了。

通過(guò)交談，審計(jì)組了解到2018 年1 月，為了打造產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，L 書(shū)記安排人員對(duì)基地田塊之間的田埂及地勢(shì)高的田塊進(jìn)行了平整，修建了魚(yú)塘的圍垱，魚(yú)塘挖好以后村里就和養(yǎng)殖大戶(hù)簽訂了為期9 年的承包合同，承包年租金為20 . 7 萬(wàn)元。

Z 村挖塘養(yǎng)魚(yú)看起來(lái)似乎不存在破壞基本農(nóng)田的主觀故意，也沒(méi)有用于扶貧項(xiàng)目以外的“ 非農(nóng)”經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，那么該地塊以前是怎么利用的呢？為什么沒(méi)有種植糧食作物呢？ 隨后，審計(jì)組與B 鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)、市自然資源局A 分局B 中心所所長(zhǎng)開(kāi)展了談話， 他們均稱(chēng)對(duì)于此地為基本農(nóng)田的屬性不知情， 也頗為無(wú)奈地解釋了該項(xiàng)目所在地是低洼湖田，每年漲水季節(jié)都會(huì)被水淹沒(méi)，如在立秋前退水，能搶種一季，如在立秋后退水，則無(wú)法耕種。由于老百姓在此種植水稻耕作效益太低，因此村民將低洼湖田轉(zhuǎn)包給村里， 再由村里申報(bào)建設(shè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目獲取發(fā)包收入， 用來(lái)增加村集體和村民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)收入。

根據(jù)“ 三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的原則，該問(wèn)題應(yīng)視為基層干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤， 是地方產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，是為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，要和明知故犯的違紀(jì)違法行為、上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為、為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。至此，Z村水產(chǎn)品養(yǎng)殖基地違法占用基本農(nóng)田的原委查清。

5 .提煉成果，推動(dòng)整改

為了喚醒基層政府基本農(nóng)田保護(hù)意識(shí)， 防止耕地“ 非糧化”，進(jìn)一步穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，筑牢糧食安全底線，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目規(guī)范有序?qū)嵤泼撠毠?jiān)提質(zhì)增效，N 市審計(jì)局撰寫(xiě)了題為《產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中的違法用地行為不容忽視》的審計(jì)專(zhuān)報(bào)供市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)決策參考。專(zhuān)報(bào)中深入分析了該問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因一是產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目推進(jìn)的緊迫性與土地資源不足的現(xiàn)狀，造成用地供需矛盾較為突出；二是基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法用地意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)守住耕地保護(hù)紅線、保護(hù)永久基本農(nóng)田等認(rèn)識(shí)不夠，在扶貧項(xiàng)目選址申報(bào)、審批、建設(shè)實(shí)施等過(guò)程中未充分考慮用地的合法性；三是自然資源等主管部門(mén)未認(rèn)真履行違法用地查處工作職責(zé)，導(dǎo)致違法用地行為未得到及時(shí)制止，造成基本農(nóng)田被非法占用。

專(zhuān)報(bào)中提出了B 鄉(xiāng)要對(duì)違法占用的基本農(nóng)田進(jìn)行回填復(fù)耕，盡快恢復(fù)土地種植條件；各縣區(qū)要對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的用地情況進(jìn)行全面自查， 對(duì)于自查發(fā)現(xiàn)的違法用地行為及時(shí)進(jìn)行糾正整改， 確保用地手續(xù)合法合規(guī)；建立健全產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目申報(bào)審批程序，提高扶貧項(xiàng)目決策的科學(xué)性； 切實(shí)強(qiáng)化自然資源等主管部門(mén)監(jiān)督檢查力度，準(zhǔn)確掌握基本農(nóng)田變化情況，確保違法用地行為早發(fā)現(xiàn)、早制止，早處置；進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)扶貧用地政策等審計(jì)建議。

該專(zhuān)報(bào)得到了時(shí)任市長(zhǎng)的重要批示， 被轉(zhuǎn)辦至市扶貧辦和A 區(qū)人民政府，A 區(qū)人民政府責(zé)令B 鄉(xiāng)限期整改到位。為了做好審計(jì)的“后半篇文章”，督促審計(jì)整改工作取得實(shí)效，經(jīng)審計(jì)組現(xiàn)場(chǎng)核查和全程跟蹤，該鄉(xiāng)已終止承包合同，及時(shí)清除水產(chǎn)品，平整田畝，恢復(fù)水稻種植土地性質(zhì)，同時(shí)確保水位50 公分以下，兼顧產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目不流產(chǎn)，引進(jìn)稻花魚(yú)養(yǎng)殖項(xiàng)目。此外，A 區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也從中吸取教訓(xùn)， 在下一年度扶貧項(xiàng)目的申報(bào)審批中安排了自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)共同參與項(xiàng)目實(shí)地勘察， 從源頭上保障扶貧項(xiàng)目選址的合法性、科學(xué)性和規(guī)范性。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)成果的總結(jié)提煉，N 市審計(jì)局生動(dòng)詮釋了審計(jì)在脫貧攻堅(jiān)事業(yè)中“ 保駕護(hù)航者”的角色，為進(jìn)一步推動(dòng)扶貧審計(jì)整改落實(shí)到位、堵塞扶貧資金項(xiàng)目管理漏洞發(fā)揮了審計(jì)的建設(shè)性作用。

三、案例分析和啟示

在扶貧審計(jì)中， 不僅要循著資金走向關(guān)注資金使用情況，還要綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施成效，在延伸審計(jì)過(guò)程中，要始終保持嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的工作作風(fēng)，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，從細(xì)微之處著手，善于觀察周邊環(huán)境，采用查閱資料、座談交流、審計(jì)詢(xún)問(wèn)談話等多種方式，了解項(xiàng)目的申報(bào)選址程序和用地審批程序， 將生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)貫徹落實(shí)情況與精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)情況一并納入審計(jì)監(jiān)督范圍。

在今后的鄉(xiāng)村振興審計(jì)中，要發(fā)散思維，靈活運(yùn)用GPS、GOOGLE 衛(wèi)星地圖、土地利用現(xiàn)狀圖等各種矢量數(shù)據(jù)和工具，通過(guò)大數(shù)據(jù)審計(jì)、人工智能和內(nèi)查外調(diào)，以點(diǎn)帶面查出不同類(lèi)型的問(wèn)題， 拓展審計(jì)工作的廣度和深度， 推動(dòng)地方政府規(guī)范扶貧項(xiàng)目和鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目用地行為，讓各項(xiàng)工作成效真正獲得群眾認(rèn)可，經(jīng)得起實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)。

當(dāng)然， 假如上述用于產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的基本農(nóng)田存在嚴(yán)重?fù)p毀現(xiàn)象，我們必須采取如下措施：

一是需要對(duì)占用基本農(nóng)田用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的面積進(jìn)行初步的認(rèn)定；二是與縣級(jí)自然資源部門(mén)取得聯(lián)系，要求其對(duì)Z 村非法占用基本農(nóng)田的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查和確認(rèn)；三是根據(jù)原國(guó)土資源部《非法占用耕地造成種植條件嚴(yán)重毀壞認(rèn)定辦法》（征求意見(jiàn)稿）的規(guī)定，該水產(chǎn)品養(yǎng)殖基地項(xiàng)目非法占用耕地行為如涉嫌犯罪， 審計(jì)部門(mén)可先對(duì)基本農(nóng)田耕作層遭受破壞的程度進(jìn)行初步的判定， 再由市級(jí)自然資源部門(mén)對(duì)非法占用耕地造成種植條件嚴(yán)重毀壞的情況進(jìn)行專(zhuān)業(yè)認(rèn)定并按照相關(guān)規(guī)定依法作出處理。