以規(guī)范發(fā)展、陽光運行的PPP助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

孟祥明

黨的十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨的二十大報告強調(diào)“全面推進鄉(xiāng)村振興”。全面推進鄉(xiāng)村振興必須發(fā)揮財政資金的引導作用，激發(fā)社會資本的活力和動力，健全多元投入保障機制，運用PPP模式發(fā)揮財政資金杠桿作用，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

（一）中央高度重視引入社會資本支持鄉(xiāng)村振興

2016—2022年，中央一號文件連續(xù)7年提出鼓勵社會資本參與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過設(shè)立各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投資基金，充分發(fā)揮財政資金的引導作用，撬動金融和社會資本更多投向鄉(xiāng)村振興。2020—2022年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門連續(xù)3年印發(fā)《關(guān)于社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引的通知》，不斷調(diào)動強化社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的積極性、主動性，切實發(fā)揮好社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的作用。2022年7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、國家鄉(xiāng)村振興局綜合司、國家開發(fā)銀行辦公室、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進政策性開發(fā)性金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的通知》，部署做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資保障和金融服務(wù)。

（二）PPP對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要推動作用

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，當前我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)全局，深刻把握現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律和城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征，順應(yīng)億萬農(nóng)民對美好生活的向往，對“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署。2022年4月，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第十一次會議強調(diào)，要加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)田水利設(shè)施，加強高標準農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)步推進建設(shè)“四好農(nóng)村路”，完善農(nóng)村交通運輸體系，加快城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施建設(shè)，實施規(guī)?；┧こ蹋訌娹r(nóng)村污水和垃圾收集處理設(shè)施建設(shè)，以基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給機制，補齊農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。PPP可以有效發(fā)揮社會資本的市場化、專業(yè)化優(yōu)勢，破解傳統(tǒng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給模式單一、基礎(chǔ)設(shè)施重建設(shè)輕管理，運營效率低、維護成本高、質(zhì)量不穩(wěn)定等問題，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化需求，助力農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供和農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長，有效提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，為有效鞏固拓展脫貧攻堅成果、助力全面推進鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)提供有效支撐。同時，充分利用財政資金杠桿作用，吸引社會資本投資，帶動金融機構(gòu)貸款，搭建多元化融資體系，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的資金困境，降低公共財政投入壓力。

（一）鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項目現(xiàn)狀

截至2022年7月末，全國鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項目共計2991個，累計投資額達3.9萬億元。其中，已簽約落地項目2336個，投資額3.07萬億元；開工項目1694個，投資額2.3萬億元。從地域分布看，鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項目投資額排名前五的省份為云南、河南、廣西、貴州、浙江。從回報機制看，政府付費項目和可行性缺口項目占比較大，分別為73.4%和20.2%。從行業(yè)分布看，鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項目主要集中在交通運輸（高速公路、一級公路、二級公路、市政道路等）、市政工程（污水處理、垃圾處理、供水、管網(wǎng)等）、生態(tài)和環(huán)境保護建設(shè)（綜合治理、生態(tài)環(huán)境保護、濕地保護等）、水利建設(shè)（水庫、飲水、灌溉、水利樞紐、防洪等）、林業(yè)、旅游等行業(yè)，這些行業(yè)的投資額占所有鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項目的80.8%。

（二）PPP助力鄉(xiāng)村振興面臨的瓶頸

1.鄉(xiāng)村營商環(huán)境相對較弱，社會資本下鄉(xiāng)顧慮重重。一是民企難以享受到土地支持政策，用地指標、土地規(guī)劃、土地性質(zhì)存在不確定性。受制于各種考慮，在辦理土地等手續(xù)時，地方政府或國土資源部門傾向于優(yōu)先劃撥央企、國企，對民企劃撥土地時存在顧慮。二是政策頒布和細節(jié)落地存在時間差，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家鄉(xiāng)村振興局連續(xù)三年出臺《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，梳理提出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，但社會資本投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的稅收補貼等優(yōu)惠待遇、支持政策尚未完全明晰，減緩了社會資本參與的速度。

2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域不是社會資本投資偏好的首要選擇。一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目中的多數(shù)項目依靠政府付費，使用者付費來源不足。受制于市、縣財政收入增速下滑和收支壓力趨緊，政府短期內(nèi)難以突破財政預算和財政收支平衡規(guī)則的束縛，地方綜合財力和履約能力影響社會資本引資遲疑“下鄉(xiāng)”。二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村項目具有弱質(zhì)性和不穩(wěn)定性，相較于其他有經(jīng)營性現(xiàn)金流的項目，投資回報周期較長、風險較大、效益較低，對社會資本投資吸引力相對不足，抵質(zhì)押標物難以滿足金融機構(gòu)放款要求。三是農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域保險等金融產(chǎn)品保障水平仍存在“面窄、品少、標低”的情況。近幾年，在農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域開展了一系列新的探索和試點，但仍存在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟物保險未覆蓋、保險品種類型較少、保障水平較低等現(xiàn)象，未能有效降低社會資本投資農(nóng)業(yè)項目風險敞口。

下一步，應(yīng)主動對標實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須完成的硬任務(wù)，堅持嚴規(guī)范、強監(jiān)管、防風險、抓績效、高質(zhì)量推動PPP工作，更好服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

（一）推動PPP規(guī)范發(fā)展，撬動社會資本參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)

尋求可挖掘、有收益、可持續(xù)的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項目，明晰產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和路徑，提高社會資本投資鄉(xiāng)村振興項目的回報率。利用社會資本營銷渠道和品牌溢出效應(yīng)，延伸農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，開發(fā)綠色、有機農(nóng)產(chǎn)品能夠提高農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值。按照PPP項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交5個階段實施流程，做實前期工作，嚴防“四個不得”，抓實績效考核工作。

（二）加強重點領(lǐng)域合作，加大中央涉農(nóng)資金、金融資金和農(nóng)業(yè)保險等支持力度

重點圍繞高標準農(nóng)田建設(shè)、智慧農(nóng)業(yè)、倉儲保鮮冷鏈物流、農(nóng)村人居環(huán)境整治四個領(lǐng)域，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)機械化，開發(fā)和經(jīng)營高標準農(nóng)田項目，推廣節(jié)水和旱作農(nóng)業(yè)大面積應(yīng)用、發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)育種科技等項目，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。增加中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，加速財政轉(zhuǎn)移支付資金向鄉(xiāng)村振興項目傾斜，引導國開行、農(nóng)發(fā)行等對鄉(xiāng)村振興PPP項目提供惠農(nóng)貸款支持，創(chuàng)新金融工具，舉辦項目融資對接、農(nóng)產(chǎn)品營銷等。與農(nóng)業(yè)保險公司探索開展鄉(xiāng)村振興PPP項目產(chǎn)值保險、價格保險、收入保險試點，降低鄉(xiāng)村振興項目投資風險，形成以財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、農(nóng)業(yè)保險保駕護航、社會積極參與的多元投入格局。

（三）用好PPP綜合信息平臺，加大輿論宣傳

做好鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項目的信息公開，加強信息采集和披露，提高市場透明度，強化數(shù)據(jù)分析應(yīng)用。推廣農(nóng)業(yè)農(nóng)村PPP的良好案例，分類總結(jié)梳理鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP項目經(jīng)驗，開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域PPP專題培訓，吸引更多的社會資本進入，推動鄉(xiāng)村振興項目進入良性循環(huán)發(fā)展。

（作者單位：財政部政府和社會資本合作中心）

責任編輯：宗宇翔