曾曉東

【摘要】我國學(xué)前教育事業(yè)長期存在多類幼兒園共存的供給格局，不同類型幼兒園的財(cái)政保障存在很大差異?；趯W(xué)前教育供給端的表現(xiàn)，地方政府應(yīng)當(dāng)改革財(cái)政投入和融資方式，改革價(jià)格管理和資產(chǎn)管理方式，立足長期，不斷完善補(bǔ)貼機(jī)制，深化體制機(jī)制改革方向，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育；投入；地方政府；公辦園；普惠性民辦園

【中圖分類號】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2023）03-0003-06

按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的要求，為保障學(xué)前教育的普及、普惠和基本服務(wù)特征，“到2020年，全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達(dá)到80%”。公辦園和普惠性民辦園由財(cái)政投入提供保障，而無政府補(bǔ)貼的民辦園為有個(gè)性化服務(wù)需要的家庭提供服務(wù)，不在財(cái)政保障范圍內(nèi)?；谶@一政策背景，我們有必要重新梳理和思考學(xué)前教育財(cái)政面臨的問題（本文討論的范疇僅限各類公辦園和普惠性民辦園）。

一、學(xué)前教育的投入保障問題

在公共財(cái)政框架下，投入包含三個(gè)基本問題，即：（1）投給誰——可及性；（2）投多少——可負(fù)擔(dān)；（3）怎么投——投入項(xiàng)目?！?〕具體到學(xué)前教育，它是普及性服務(wù)，每名學(xué)前兒童都有權(quán)平等享有，享用與否取決于個(gè)人的選擇。如果地方財(cái)政承擔(dān)太大壓力，那么地方政府提供學(xué)前教育服務(wù)的供給能力會(huì)受到制約。盡管學(xué)前教育服務(wù)屬于優(yōu)先保障的類別，但其保障等級低于義務(wù)教育。財(cái)政壓力會(huì)使學(xué)前教育投入保障面臨與義務(wù)教育不同的問題。

1.多類幼兒園共存的供給格局

為提供普及性的學(xué)前教育機(jī)會(huì)，我國各級政府非常努力，特別是在2010年后，學(xué)前教育投入大幅提升?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了“基本普及學(xué)前教育”的目標(biāo)。到2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出“到2035年，全面普及學(xué)前三年教育”，還提出“按照實(shí)現(xiàn)普惠目標(biāo)的要求，公辦園在園幼兒占比偏低的省份，逐步提高公辦園在園幼兒占比，到2020年全國原則上達(dá)到50%”。

在提出普及學(xué)前教育的目標(biāo)十年后，學(xué)前教育服務(wù)的普及性目標(biāo)已經(jīng)得到落實(shí)。據(jù)教育部基礎(chǔ)教育司司長呂玉剛介紹，2021年全國幼兒園數(shù)量達(dá)到29.5萬所，比2011年增長了76.8%，全國學(xué)前三年毛入園率由2011年的62.3%提高到2021年的88.1%，學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)了基本普及?！?〕十年來，資源結(jié)構(gòu)發(fā)生格局性變化。2021年全國普惠性幼兒園（包括公辦園和普惠性民辦園）達(dá)到24.5萬所，占幼兒園總量的83%，其中公辦園12.8萬所，比2011年增長了149.7%?！?〕

我國學(xué)前教育是普及性的服務(wù)，3—6歲兒童通過普惠性民辦園和公辦園兩條軌道接受學(xué)前教育服務(wù)?！半p軌”的供給設(shè)置決定了兩種幼兒園的收入來源和財(cái)政投入途徑存在根本差異。除此之外，更細(xì)致地觀察供給體系可以發(fā)現(xiàn)，同一軌道內(nèi)還存在“多頭”供給現(xiàn)象。以公辦園為例。顧名思義，公辦園應(yīng)該是教育部門辦園，但實(shí)際上，除教育行政部門外，部分黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、部隊(duì)、集體等也會(huì)利用國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)及財(cái)政經(jīng)費(fèi)等舉辦單位福利性幼兒園。這些同樣屬于公辦性質(zhì)的幼兒園，〔4〕但其組織屬性仍然有很多不明確的地方。這些幼兒園的預(yù)算不能列入所屬機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)支出，其預(yù)算保障程度取決于所屬機(jī)構(gòu)的收入狀況。因此，公辦性質(zhì)幼兒園內(nèi)部存在巨大差異。普惠性民辦園，按照2018年修訂的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》（草案征求意見稿），其組織屬性被界定為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)類社會(huì)組織，“是指自然人、法人或者其他組織為了公益目的，利用非國有資產(chǎn)捐助舉辦，按照其章程提供社會(huì)服務(wù)的非營利法人”?！吧鐣?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的說法，等同于2016年之前的“民辦非企業(yè)單位”。①

2.不同類型幼兒園的財(cái)政保障差異

由于組織屬性不同，財(cái)政投入對不同類型幼兒園的保障程度存在巨大差異。教育部門舉辦的幼兒園，預(yù)算等級屬于公益二類，編制內(nèi)教師工資依靠教育經(jīng)費(fèi)得到充分保障，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和合同制教師工資也按照生均經(jīng)費(fèi)撥付。這是政府支出中優(yōu)先保障的類別。非教育部門舉辦的公辦園，資產(chǎn)大多免費(fèi)獲得，地方教育部門和舉辦單位會(huì)以專項(xiàng)或其他形式予以補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼加收費(fèi)可以覆蓋經(jīng)常性支出和人員工資。普惠性民辦園，收入主要來源于收費(fèi)和政府補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼基于民辦園和政府之間的“契約”，在民辦園提出申請，并得到認(rèn)定后，政府給予其相應(yīng)的補(bǔ)貼。被認(rèn)定普惠后，普惠性民辦園在接受政府補(bǔ)貼的同時(shí)，也要接受政府限價(jià)。普惠性民辦園的支出項(xiàng)目，除教師工資和日常運(yùn)轉(zhuǎn)外，如果使用政府和國有資產(chǎn)，能夠獲得資產(chǎn)使用上的減免；如果使用私人資產(chǎn)，則需要在收費(fèi)受政府監(jiān)管的同時(shí)，繳納資產(chǎn)租用成本。這種保障程度依次遞減的格局詳見表1。

表1羅列了不同類型幼兒園的財(cái)政保障、收費(fèi)水平、支出責(zé)任的要點(diǎn)。教育部門直屬幼兒園的成本由家庭和政府分擔(dān)，但政府承擔(dān)部分較大。非教育部門辦園具有明顯單位福利特征，成本由政府、單位、家庭共同承擔(dān)，政府承擔(dān)部分較小。普惠性民辦園是政府和家庭分擔(dān)，政府承擔(dān)部分較小，家庭分擔(dān)部分受到政府嚴(yán)格的價(jià)格監(jiān)管，不能隨意提高收費(fèi)水平。

公辦園和普惠性民辦園是保障學(xué)前教育的普及、普惠和基本服務(wù)的主體，共同為約80%的民眾服務(wù)。這是政策對于多樣化社會(huì)需求以及多元供給格局的尊重和平衡。然而，所有制差異決定了財(cái)政投入進(jìn)入不同類型幼兒園的渠道不同，進(jìn)一步引發(fā)了保障程度的差異。

二、學(xué)前教育供給端的表現(xiàn)

不同性質(zhì)幼兒園有不同的收入方式，從制度上保證服務(wù)供給方式多樣化。這本來是制度設(shè)計(jì)的應(yīng)有之義。然而，制度環(huán)境并不是靜止不變的。在環(huán)境發(fā)生變化后，處于供給體系上不同位置的幼兒園會(huì)面臨不同的考驗(yàn)。

1.公辦園：發(fā)展遇阻，溫吞運(yùn)行

若地方財(cái)政壓力加大，公辦園會(huì)面臨專項(xiàng)投入減少帶來的挑戰(zhàn)。部分公辦園雖然有穩(wěn)定預(yù)算作為保障，但獎(jiǎng)勵(lì)性的財(cái)政專項(xiàng)投入會(huì)有所減少，使得幼兒園承擔(dān)行業(yè)引領(lǐng)、標(biāo)桿的功能缺乏充分的資金支持。在部分公辦園，非在編教師占據(jù)教師隊(duì)伍的主體，其工資來源由生均成本和收費(fèi)承擔(dān)，在公辦園收費(fèi)低的情況下，其發(fā)展會(huì)面臨經(jīng)費(fèi)上的約束，其發(fā)展?fàn)顟B(tài)可被稱為“溫吞”。

2.普惠性民辦園：人口和補(bǔ)貼雙重壓力下的“寒意”

普惠制的制度安排是基于舉辦者與政府之間的契約，即主動(dòng)申請成為普惠性民辦園，接受政府限價(jià)和管理，被認(rèn)定后，享受政府補(bǔ)貼。這種普惠責(zé)任與補(bǔ)貼權(quán)利之間的均衡，若地方財(cái)政壓力趨緊，則可能會(huì)被打斷或干擾。補(bǔ)貼的拖延，與物價(jià)漲幅之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制不暢，都可能使得普惠性民辦園承受財(cái)務(wù)上的巨大壓力。

除此之外，普惠性民辦園還要承受人口出生率下降帶來的沖擊。近年來，我國人口出生數(shù)持續(xù)下降。從《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》看，2019年全年出生人口1465萬人，2021年全年出生人口1062萬人?！?，6〕2011—2017年，中國的年出生人口規(guī)模基本維持在1600萬左右，但從2018年開始，出生人口呈下行趨勢?！?〕若招不到足夠的幼兒，幼兒園會(huì)難以滿額運(yùn)營，規(guī)模效率下降。這對于主要依賴收費(fèi)生存的幼兒園來說，影響巨大。在財(cái)政支持不能彌補(bǔ)這部分損失的情況下，部分普惠性民辦園可能面臨“出局”風(fēng)險(xiǎn)。

三、應(yīng)對財(cái)政壓力的政策工具包

學(xué)前教育體系如何應(yīng)對來自財(cái)政的壓力？如果出生人口下降是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，只考慮財(cái)政壓力下可能的政策工具設(shè)計(jì)，那么，政策工具來自財(cái)政投入、收費(fèi)和資產(chǎn)管理三個(gè)方面。

1.改革財(cái)政投入和融資方式

財(cái)政投入進(jìn)入學(xué)前教育的方式有兩種。第一種是針對教育部門直屬園的支出預(yù)算，即按照公用經(jīng)費(fèi)、在編教師工資和資產(chǎn)專項(xiàng)分類的運(yùn)營性支出預(yù)算，其預(yù)算欄目體現(xiàn)運(yùn)營的真實(shí)場景，并且將不同類別預(yù)算之間不能調(diào)整使用作為內(nèi)控制度的重要標(biāo)準(zhǔn)?！?〕第二種是針對公辦性質(zhì)幼兒園和普惠性民辦園的躉付補(bǔ)貼制度，即參照一定的標(biāo)準(zhǔn)，一次或分次支付給幼兒園。補(bǔ)貼雖然不區(qū)分支出項(xiàng)目，但一般都附帶支付范圍限制，如僅用于支付教師工資、校舍維修等。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一規(guī)定，但一般參照全省公辦幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對考核優(yōu)秀的普惠性民辦幼兒園發(fā)放綜合獎(jiǎng)補(bǔ)?！?〕

當(dāng)?shù)胤秸媾R財(cái)政壓力時(shí)，政府往往會(huì)實(shí)施保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的策略，政府補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)的財(cái)政優(yōu)先等級低于公共部門人員工資和運(yùn)轉(zhuǎn)，如果補(bǔ)貼不能及時(shí)到位或者補(bǔ)貼不充分，普惠性民辦園就會(huì)更多地依賴收費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)；如果收費(fèi)受到限制，普惠性民辦園就會(huì)面臨質(zhì)量滑坡和關(guān)閉風(fēng)險(xiǎn)。為了防止普惠性民辦園的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)演化為社會(huì)問題，在短期內(nèi)，保證財(cái)政投入的關(guān)鍵政策工具是提高各地普惠性民辦園財(cái)政補(bǔ)助的預(yù)算保證的政策等級。目前，各地對普惠性民辦園的補(bǔ)貼，都以普惠性民辦園認(rèn)定與扶持管理辦法作為引導(dǎo)和管理性文件，其重點(diǎn)放在認(rèn)定與管理上。如果能夠單獨(dú)設(shè)立普惠性民辦園補(bǔ)貼管理辦法，則能真正將普惠性民辦園認(rèn)定和待遇連接起來，減少財(cái)政補(bǔ)貼不到位或無相對應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助的現(xiàn)象。

從長期看，則需要深化體制機(jī)制改革，為市場、政府之間的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)建立市場、財(cái)政共同作用的機(jī)制，改善各類型公辦性質(zhì)幼兒園、普惠性民辦園經(jīng)營環(huán)境，將財(cái)政補(bǔ)助類支出作為獨(dú)立的預(yù)算類型加以設(shè)立。當(dāng)然，這就需要對“非公非民”的機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)立法。盡管2008年以來，《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》多次列入國務(wù)院立法計(jì)劃，但至今未公布修訂稿，有些關(guān)鍵問題難以達(dá)成共識。社會(huì)組織仍然實(shí)行“雙重管理原則”，民政部門負(fù)責(zé)社會(huì)組織登記，業(yè)務(wù)主管單位主管業(yè)務(wù)?！?0〕《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》）已經(jīng)明確了普惠性民辦園的非營利屬性，收費(fèi)原則也非常清晰，即根據(jù)辦學(xué)成本、市場需求等因素確定。如何建立相應(yīng)的操作性標(biāo)準(zhǔn)，在收費(fèi)限價(jià)的同時(shí)，建立相應(yīng)的補(bǔ)貼辦法，綜合平衡規(guī)范和扶持之間的關(guān)系，向市場釋放出正確的政策信號，成了持續(xù)深化教育體制機(jī)制改革的關(guān)鍵突破點(diǎn)。

是否可以使用金融手段作為財(cái)政投入的補(bǔ)充？按照《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第六十條，“金融機(jī)構(gòu)可以在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下開發(fā)適合民辦學(xué)校特點(diǎn)的金融產(chǎn)品。民辦學(xué)?？梢砸晕磥斫?jīng)營收入、知識產(chǎn)權(quán)等進(jìn)行融資”。第五十七條規(guī)定“縣級以上地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金，用于支持民辦學(xué)校提高教育質(zhì)量和辦學(xué)水平、獎(jiǎng)勵(lì)舉辦者等”。第五十六條還專門強(qiáng)調(diào)了“在西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)舉辦的民辦學(xué)校申請貸款用于學(xué)校自身發(fā)展的，享受國家相關(guān)的信貸優(yōu)惠政策”。而實(shí)際上，普惠性民辦園大多無法使用信貸和資產(chǎn)運(yùn)作手段，其運(yùn)營嚴(yán)重依賴當(dāng)期收入，以及當(dāng)期的政府補(bǔ)貼?！?1〕

學(xué)前教育雖然是一項(xiàng)“小小的事業(yè)”，但卻蘊(yùn)含著“大大的政策議題”。短期來看，針對不同類型幼兒園，特別是針對公辦性質(zhì)幼兒園和普惠性民辦園，提高其財(cái)政補(bǔ)貼保障等級，依然是關(guān)鍵的政策工具。從長期來看，適應(yīng)多種需求，構(gòu)建多樣化社會(huì)公共服務(wù)體系的財(cái)政投入和金融手段，可以有效改善社會(huì)公共服務(wù)供給的制度環(huán)境，持續(xù)推動(dòng)體制機(jī)制改革。

2.改革價(jià)格管理方式

由于很長一段時(shí)間里“入園貴”現(xiàn)象的存在，我國學(xué)前教育政策對于服務(wù)價(jià)格（收費(fèi)）一直采取嚴(yán)格管控的策略，對公辦園的收費(fèi)控制尤為嚴(yán)格。按照行政事業(yè)性收費(fèi)管理框架，實(shí)行公辦幼兒園收取的保教費(fèi)、住宿費(fèi)政府定價(jià)，公辦園成了“優(yōu)質(zhì)低價(jià)”的代表。對普惠性民辦園的收費(fèi)管理、定價(jià)方式（收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)辦學(xué)成本、市場需求等因素確定）以及管理方式（向社會(huì)公示，并接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督），都做出明確的原則性規(guī)定。在這些原則性框架的落實(shí)過程中，一般縣（市、區(qū)）教育行政、工商財(cái)政、發(fā)改部門等會(huì)以合同約定等方式進(jìn)行最高限價(jià)。直屬公辦園和普惠性民辦園的價(jià)格“雙軌制”和“剪刀差”，使普惠性民辦園處于不利競爭地位。

隨著時(shí)間的推移，幼兒園的運(yùn)行環(huán)境變化了，收費(fèi)管理中的“管控”邏輯也需要隨之發(fā)生變化。幼兒園的經(jīng)費(fèi)主要有兩個(gè)來源：財(cái)政和收費(fèi)。當(dāng)財(cái)政壓力不斷加大，財(cái)政投入不能增加時(shí)，收費(fèi)似乎成為唯一的解決方案。然而，邏輯上合理的對策，在實(shí)踐中并不可行。提高學(xué)前教育服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)給政府帶來巨大的社會(huì)壓力。因此，提高普惠性民辦園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)是政府最后才會(huì)拿出來的政策工具。

不過，財(cái)政壓力加大倒給減少公辦園、普惠性民辦園之間的價(jià)格“剪刀差”帶來了契機(jī)。適當(dāng)提高公辦園收費(fèi)水平，對普惠性民辦園進(jìn)行限價(jià)，“一升一降”會(huì)使兩者的價(jià)格不斷趨同。例如，北京市財(cái)政對提供普惠性服務(wù)的幼兒園，無論公辦、民辦都按每生每年1.2萬元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，真正實(shí)現(xiàn)了接受普惠性學(xué)前教育公共財(cái)政補(bǔ)助一樣、家長繳費(fèi)一樣?！?2〕

在普惠性學(xué)前教育服務(wù)供給中，價(jià)格機(jī)制服從于財(cái)政投入機(jī)制，但當(dāng)?shù)胤截?cái)政不能充分補(bǔ)貼時(shí)，需要用價(jià)格機(jī)制來“對沖”①。然而，“提價(jià)”顯然是政府最不愿采取的措施。在財(cái)政補(bǔ)貼不能落實(shí)的情況下，不能提高限價(jià)水平則意味著“對沖”機(jī)制失效，風(fēng)險(xiǎn)便可能發(fā)生，即普惠性民辦園選擇逃離普惠合約或者“關(guān)閉”。

3.改革資產(chǎn)管理方式

《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》已于2021年9月1日起正式實(shí)施。它強(qiáng)化了民辦教育的公益屬性。政府對普惠性民辦園履行公益責(zé)任的扶持措施，除財(cái)政手段外，土地和資產(chǎn)扶持也是重要途徑之一。作為民辦學(xué)校公益性、普惠性的補(bǔ)償，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定，“新建、擴(kuò)建非營利性民辦學(xué)校，地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠”。依據(jù)這個(gè)原則，很多地方政府對已存在的普惠性民辦園做出了相應(yīng)的安排。例如，江蘇省在《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育五年行動(dòng)計(jì)劃的意見》中，第三項(xiàng)主要措施就提及“小區(qū)配套公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園如仍需支付園舍租金的，實(shí)行政府限價(jià)，產(chǎn)權(quán)所有人不得隨意提高租金”?！?3〕

關(guān)于配套幼兒園的使用用途，多個(gè)省區(qū)都有所規(guī)定：政府投資或合同約定應(yīng)移交的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園，竣工驗(yàn)收合格后，建設(shè)單位應(yīng)將幼兒園及相關(guān)手續(xù)、竣工圖紙等所有檔案材料一并移交當(dāng)?shù)卣糜谂e辦公辦幼兒園或委托舉辦普惠性民辦幼兒園。對建設(shè)之初未進(jìn)行相關(guān)約定的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園，屬于產(chǎn)權(quán)私有化的配套幼兒園，如果強(qiáng)行推行“普惠園”，則存在“尊重私有產(chǎn)權(quán)”和“普惠”之間的政策沖突。改革資產(chǎn)管理方式不失為一個(gè)政策工具包，可以用于和產(chǎn)權(quán)私有化的配套幼兒園所有者協(xié)商降低租金價(jià)格等。

充裕、普惠、優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，這些宏偉、美好的政策目標(biāo)，都需要細(xì)致而系統(tǒng)的財(cái)政、金融、價(jià)格、資產(chǎn)等政策手段作為基礎(chǔ)。

四、關(guān)鍵變量：對普惠性民辦園的態(tài)度

在長期應(yīng)對“入園難”“入園貴”的過程中，政策取向存在一定的制度慣性，更多采用“整治”“限價(jià)”措施，而對“扶持”“治理”等考慮不夠。當(dāng)學(xué)前教育已經(jīng)實(shí)現(xiàn)總體“面”上的普及后，服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性問題開始被大家關(guān)注，園際之間的差異已經(jīng)越來越受到公眾關(guān)注。如何設(shè)計(jì)相應(yīng)的政策工具，適應(yīng)普惠性民辦園與多類型公辦園的性質(zhì)差異，保障多類型學(xué)前教育的可持續(xù)性發(fā)展？面對如此復(fù)雜的供給格局，教育決策部門要解決學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的可持續(xù)性問題，的確需要對投入機(jī)制的改革方向、短期和長期的背景變量以及多種類政策工具的協(xié)同作用機(jī)制等有更深刻和系統(tǒng)的認(rèn)識。

1.用“內(nèi)部化”減少政策復(fù)雜性

在地方財(cái)政壓力下，政策工具若過于復(fù)雜，如定價(jià)又是行政事業(yè)單位定價(jià)方式，又是合約定價(jià)以及參照定價(jià)，投入方式又是事業(yè)單位預(yù)算，又是財(cái)政補(bǔ)貼，當(dāng)然還包括金融和專項(xiàng)基金管理，都會(huì)大大增加行政管理成本。面對此種情形，商業(yè)世界往往通過“并購”，將復(fù)雜的組織間市場協(xié)議變成內(nèi)部各部門之間的科層協(xié)作，這種策略被稱為“交易成本內(nèi)部化”。在學(xué)前教育領(lǐng)域，面對復(fù)雜的供給體系的體制機(jī)制改革難題，同樣可以考慮“內(nèi)部化”的可能性。

普惠性民辦園組織屬性的進(jìn)一步“確定”有兩個(gè)可能的方向：不斷強(qiáng)化非營利性組織特性，或者轉(zhuǎn)為公辦。

轉(zhuǎn)為公辦園，需要舉辦者采用交付給政府或者政府贖買的方式，將幼兒園的組織屬性轉(zhuǎn)化為公辦園，將補(bǔ)貼、價(jià)格雙軌、資產(chǎn)處置等問題內(nèi)部化為政府熟悉的事業(yè)預(yù)算、事業(yè)定價(jià)和相應(yīng)的人事管理、資產(chǎn)管理，將復(fù)雜的管理簡化為體系內(nèi)部管理。

按照《中華人民共和國民法典》的定義，不斷強(qiáng)化非營利屬性，其根本特征在于不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得的利潤。運(yùn)營方式是理事會(huì)確定戰(zhàn)略和定位，而運(yùn)營團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)執(zhí)行并管理日常事務(wù)。這就需要在非營利軌道上，整體設(shè)計(jì)應(yīng)對財(cái)政壓力、人口變動(dòng)的系統(tǒng)政策。

在出生人口數(shù)趨于下降的格局下，普惠性民辦園普遍經(jīng)營困難，可能會(huì)出現(xiàn)退出供給的現(xiàn)象。普惠性民辦園的退出會(huì)導(dǎo)致供給結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，自動(dòng)實(shí)現(xiàn)公辦園比例上升，即實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部化”。

2.立足長期，走“管辦評分離”道路

當(dāng)公辦性質(zhì)園、普惠性民辦園的管理過于復(fù)雜時(shí)，就會(huì)選擇交易成本內(nèi)部化，將外生的部分劃轉(zhuǎn)為內(nèi)部體系的組成部分，從而避免復(fù)雜的管理。在地方財(cái)政壓力下，可能會(huì)有兩種趨勢：一是減弱，資金不足減少內(nèi)部化沖動(dòng)；二是繼續(xù)加強(qiáng)，用更大的公辦園比例提高財(cái)政保障等級。

從操作層面看，內(nèi)部化比較簡單，可操作性強(qiáng)。這也是“并購”等內(nèi)部化策略在工商界非常流行的原因。然而，在資金短缺時(shí)，“并購”趨勢也隨之下降。在學(xué)前教育領(lǐng)域，財(cái)政壓力并不必然減少“公辦園化”的動(dòng)力，出生人口數(shù)下降也在助力供給體系“公辦園化”。

然而，從長期看，將公辦園作為下屬部門來管理的方式，并不代表未來發(fā)展的方向。有效率地提供讓人民滿意的學(xué)前教育服務(wù)，需要沿著“管辦評分離”的路徑，主動(dòng)將公辦園“外部化”，從“包攬一切”，轉(zhuǎn)化為依據(jù)約定提供服務(wù)，政府按照“競爭中性”的原則，對公辦園、民辦園、公辦性質(zhì)園進(jìn)行監(jiān)督、補(bǔ)貼。因此，不斷完善補(bǔ)貼機(jī)制，建立健全補(bǔ)貼、資產(chǎn)、基金甚至金融手段，反而體現(xiàn)了深化體制機(jī)制改革的方向，有助于實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展。

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Thoughts on Investing Preschool Education

Zeng Xiaodong

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing， 100875）

【Abstract】It has been a long time that various types of kindergartens coexist with different financial resources in China. There is a significant difference in financial support for different types of kindergartens. Based on the performance of preschool education financial support， local governments should reform methods of finance and financial support， reform methods of price administration and asset management， improve the subsidy mechanism， deepen the mechanism and system reform， and promote the high quality development of preschool education.

【Keywords】preschool education; investing; local government; public kindergarten; inclusive private kindergarten