美國(guó)北極戰(zhàn)略新動(dòng)向及對(duì)北極治理的影響

〔提? ?要〕在北極地緣形勢(shì)復(fù)雜化背景下，美國(guó)北極戰(zhàn)略在認(rèn)知、議題、合作三方面呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。美國(guó)北極戰(zhàn)略調(diào)整旨在應(yīng)對(duì)北極地區(qū)日益凸顯的安全風(fēng)險(xiǎn)，確保美國(guó)在北極區(qū)域和全球秩序中的領(lǐng)導(dǎo)地位，增強(qiáng)自身參與北極治理的能力建設(shè)。美國(guó)北極戰(zhàn)略新動(dòng)向?qū)?duì)北極安全治理、發(fā)展治理及以北極理事會(huì)為核心的區(qū)域治理機(jī)制走向產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。中國(guó)應(yīng)妥善處理與美在北極的競(jìng)合關(guān)系，維護(hù)在北極的合法權(quán)益。

〔關(guān) 鍵 詞〕美國(guó)、北極戰(zhàn)略、北極治理

〔作者簡(jiǎn)介〕匡增軍，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院、國(guó)際問題研究院教授、博士生導(dǎo)師，國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究員

〔中圖分類號(hào)〕D871.2

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2023）2期0073-15

隨著北極在國(guó)際體系中的戰(zhàn)略重要性不斷提升，兼具全球霸權(quán)國(guó)和北極國(guó)家雙重身份的美國(guó)也逐漸將北極視為應(yīng)對(duì)安全威脅和開展大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重要場(chǎng)域。拜登政府發(fā)布新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》，闡明未來(lái)十年在北極事務(wù)上的戰(zhàn)略目標(biāo)與行動(dòng)綱要。在北極地區(qū)秩序加速演進(jìn)背景下，美國(guó)北極戰(zhàn)略調(diào)整勢(shì)必對(duì)北極地區(qū)地緣形態(tài)和治理前景產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。

一、美國(guó)北極戰(zhàn)略新特點(diǎn)

北極戰(zhàn)略在美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略中的優(yōu)先地位日益凸顯。拜登政府在2022年10月發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中首度將“維護(hù)北極和平”列為重點(diǎn)關(guān)注的七大戰(zhàn)略方向之一。美國(guó)曾先后于1971年、1983年、1994年和2009年出臺(tái)四份“北極政策指令”，并于2013年發(fā)布首份《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》（下文簡(jiǎn)稱“2013版北極戰(zhàn)略”）。新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》則在承繼美國(guó)以往北極戰(zhàn)略布局的基礎(chǔ)上作出明顯調(diào)整，從國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)維度對(duì)新形勢(shì)下美國(guó)在北極事務(wù)上的行動(dòng)議程作出規(guī)劃?；趯?duì)新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》的解讀，并結(jié)合拜登政府在北極事務(wù)上的最新實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)美國(guó)北極戰(zhàn)略呈現(xiàn)以下新特點(diǎn)。

（一）認(rèn)知轉(zhuǎn)向：在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)認(rèn)知框架下平衡北極競(jìng)合

有學(xué)者在研究北極議題時(shí)曾提出“北極例外主義”（Arctic Exceptionalism），即把北極理解為“一個(gè)脫離全球政治變化的獨(dú)特地區(qū)”，以及實(shí)現(xiàn)“區(qū)域治理、功能合作與和平共處的非政治空間”。這一論斷在過去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)符合包括美國(guó)在內(nèi)的各北極國(guó)家的認(rèn)知。在美國(guó)“2013版北極戰(zhàn)略”中，北極就被定位為一個(gè)“和平、穩(wěn)定、沒有沖突”的地區(qū)。近年來(lái)，伴隨大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇，美國(guó)對(duì)北極地緣地位的認(rèn)知與定位逐漸轉(zhuǎn)向。2019年美國(guó)時(shí)任國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在訪問芬蘭時(shí)宣稱，北極地區(qū)的性質(zhì)已發(fā)生根本性變化，即從前的合作與低緊張態(tài)勢(shì)已被大國(guó)對(duì)抗和競(jìng)爭(zhēng)所取代。同年6月，美國(guó)《國(guó)防部北極戰(zhàn)略》首次將北極定義為“潛在的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)走廊”。當(dāng)前，烏克蘭危機(jī)外溢催動(dòng)俄羅斯同其他北極國(guó)家在北極對(duì)峙分立，美國(guó)更加意識(shí)到北極對(duì)其安全的重要性，關(guān)于北極的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”認(rèn)知也得以存續(xù)，并在規(guī)劃美國(guó)未來(lái)十年北極戰(zhàn)略的文件中得以正式確認(rèn)。新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》認(rèn)為“北極地區(qū)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)日益加劇”，并旨在通過出臺(tái)系列措施讓美國(guó)能夠有效參與北極競(jìng)爭(zhēng)和管理北極局勢(shì)。

在美國(guó)構(gòu)建的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)語(yǔ)境下，中俄兩國(guó)在北極活動(dòng)的增多是致使北極形勢(shì)發(fā)生轉(zhuǎn)變的根源，而美國(guó)布局北極則是出于防御和應(yīng)對(duì)。在對(duì)俄羅斯的關(guān)注上，美國(guó)主要聚焦過去十年間俄羅斯在北極的軍事投入，以及對(duì)北方海航道的管控。而對(duì)于中國(guó)，新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》認(rèn)為中國(guó)“尋求通過擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)、外交、科學(xué)和軍事活動(dòng)來(lái)增加在北極的影響力”，妄稱中國(guó)在北極開展科學(xué)研究等活動(dòng)具有軍事用途。 與此同時(shí)，美國(guó)試圖將中俄兩國(guó)強(qiáng)行捆綁，渲染“中俄北極威脅論”，并將中俄不斷走近以及加強(qiáng)北極合作的事實(shí)作為支撐該論點(diǎn)的說辭。例如有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)在北極的投資與技術(shù)對(duì)于保護(hù)俄羅斯的安全利益至關(guān)重要，中俄在一些領(lǐng)域的合作將有助于俄羅斯對(duì)北約進(jìn)行防御與挑戰(zhàn)。

值得注意的是，雖然拜登政府的認(rèn)知框架沿用了特朗普政府時(shí)期提出的“競(jìng)爭(zhēng)”這一關(guān)鍵概念，將北極視為大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的場(chǎng)域，但二者的實(shí)踐路徑并不相同。特朗普政府秉持以對(duì)抗為基調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)思路，在一些區(qū)域性和全球性治理議題上走單邊主義。而拜登政府則認(rèn)識(shí)到北極安全威脅的多元性及其成因與影響的跨區(qū)域性，因此在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)認(rèn)知框架下依然強(qiáng)調(diào)開展國(guó)際合作的可行性。拜登政府北極戰(zhàn)略在一定程度上整合了美國(guó)以往在北極的戰(zhàn)略布局，以期實(shí)現(xiàn)美國(guó)國(guó)家利益的最大化。

（二）議題重整：維護(hù)北極安全與實(shí)現(xiàn)北極發(fā)展復(fù)合交織

安全與發(fā)展是美國(guó)北極戰(zhàn)略的兩條主線。在新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》和《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中，美國(guó)都提出其面臨來(lái)自北極地區(qū)的嚴(yán)峻安全威脅，這既包括大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)背景下北極軍事局勢(shì)緊張給美國(guó)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，也包括氣候、生態(tài)等非傳統(tǒng)安全議題導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。2022年8月，泰德·史蒂文斯北極安全研究中心在美國(guó)國(guó)防部的支持下成立，該中心同時(shí)關(guān)注地緣政治和氣候變化對(duì)北極安全的影響。這既有別于“2013版北極戰(zhàn)略”的和平低調(diào)，也不同于特朗普時(shí)期對(duì)非傳統(tǒng)安全議題的輕視。在應(yīng)對(duì)北極傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)方面，美國(guó)一方面提升其安全維護(hù)能力建設(shè)，另一方面也尋求在雙多邊框架下擴(kuò)大其軍事影響力，包括與盟國(guó)、伙伴在北極地區(qū)定期舉行聯(lián)合軍演，以及支持北約在北極發(fā)揮更大作用。在非傳統(tǒng)安全方面，美國(guó)特別關(guān)注氣候變化導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)破壞、基礎(chǔ)設(shè)施損壞等問題，并提出兩條應(yīng)對(duì)路徑：一是促進(jìn)阿拉斯加地區(qū)適應(yīng)新的自然環(huán)境；二是通過提出減排倡議等行動(dòng)為減緩全球變暖作出努力。此外，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是美國(guó)北極戰(zhàn)略的另一支柱內(nèi)容。海冰減少為北極地區(qū)提供更多發(fā)展機(jī)會(huì)，新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》為此提出諸多發(fā)展保障措施，包括：投資電信、港口等基礎(chǔ)設(shè)施；改善阿拉斯加社區(qū)獲得醫(yī)療、教育等服務(wù)的機(jī)會(huì)；發(fā)展旅游業(yè)等新興經(jīng)濟(jì)部門；與盟國(guó)、伙伴合作開展投資，等等。

由于安全與發(fā)展相互依存，美國(guó)關(guān)于安全議題與可持續(xù)發(fā)展議題的規(guī)劃呈現(xiàn)出復(fù)合交織的特征，這一特征在當(dāng)前更趨明顯。一方面，美國(guó)北極安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴發(fā)展。美國(guó)規(guī)劃加強(qiáng)阿拉斯加地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，對(duì)港口、機(jī)場(chǎng)進(jìn)行改造，改善通信設(shè)施，這些舉措在完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的同時(shí)也有助于滿足美國(guó)在該地區(qū)的國(guó)防需求，提升美國(guó)在北極地區(qū)的軍事存在與影響力。例如，美國(guó)擬在阿拉斯加州的諾姆（Nome）建成一個(gè)深水港，將對(duì)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)正在建設(shè)重組的破冰船隊(duì)開放，進(jìn)而服務(wù)于美國(guó)在北極的安全利益。為維護(hù)國(guó)家能源安全與經(jīng)濟(jì)安全，新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》計(jì)劃探索阿拉斯加地區(qū)礦產(chǎn)開發(fā)的潛力，以“加強(qiáng)美國(guó)供應(yīng)鏈的彈性”。另一方面，有關(guān)北極發(fā)展的規(guī)劃也包含對(duì)安全因素的考量。應(yīng)對(duì)環(huán)境、氣候等領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全威脅與可持續(xù)發(fā)展理念相伴相生，美國(guó)為此出臺(tái)諸多治理措施，如發(fā)展可再生能源、在礦產(chǎn)開采時(shí)采用高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，保護(hù)北極的生態(tài)安全。在經(jīng)濟(jì)合作問題上，新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》也提出，出于國(guó)家安全目的，將同北極盟友共同保護(hù)關(guān)鍵設(shè)施，并加強(qiáng)投資審查。

（三）合作調(diào)適：圍繞北極議題開展國(guó)內(nèi)外合作的方式與態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變

在國(guó)內(nèi)層面，美國(guó)力圖在政府引導(dǎo)下整合更加多元的治理主體，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮阿拉斯加地區(qū)和原住民在北極治理中的特殊價(jià)值。其一，美國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)涉北極事務(wù)的工作架構(gòu)與合作方式進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)自身治理能力建設(shè)。新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》提出，北極事務(wù)不僅僅要靠政府解決，還需要建立私營(yíng)部門聯(lián)盟，鼓勵(lì)美國(guó)學(xué)界、社會(huì)以及州、地方參與者合作應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，同時(shí)也應(yīng)促進(jìn)美國(guó)聯(lián)邦政府各部門、各機(jī)構(gòu)的共同努力。例如在北極投資方面，文件提出應(yīng)“加強(qiáng)政府對(duì)戰(zhàn)略投資的支持”“激勵(lì)私營(yíng)部門在北極投資”，即一方面發(fā)揮有關(guān)公共服務(wù)體系的作用，如推動(dòng)美國(guó)進(jìn)出口銀行、美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司及美國(guó)貿(mào)易和發(fā)展署等對(duì)北極投資積極引導(dǎo)并出臺(tái)相關(guān)規(guī)劃，另一方面也應(yīng)擴(kuò)大私營(yíng)部門在投資中的能動(dòng)性，尋求推動(dòng)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。其二，美國(guó)更加重視發(fā)揮阿拉斯加州政府和原住民在北極治理中的作用，并推動(dòng)阿拉斯加地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》指出，將“聯(lián)邦政府與阿拉斯加原住民部落和社區(qū)進(jìn)行協(xié)商、合作和共同管理”確立為推進(jìn)戰(zhàn)略實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循的五項(xiàng)原則之一，同原住民的“共同管理”這一表述首度出現(xiàn)在美國(guó)北極戰(zhàn)略文件中。同時(shí)，拜登政府在北極事務(wù)上的實(shí)踐也體現(xiàn)出對(duì)發(fā)揮阿拉斯加地區(qū)作用的關(guān)注，在由其任命的北極研究委員會(huì)的六位委員中，有1/3是北極原住民，2/3是阿拉斯加居民。2021年9月重啟的北極行政指導(dǎo)委員會(huì)（AESC）也強(qiáng)調(diào)同阿拉斯加原住民社區(qū)的合作伙伴關(guān)系，并利用科學(xué)和原住民知識(shí)為管理和政策提供信息。

在國(guó)際合作層面，拜登政府修正了特朗普政府時(shí)期的單邊主義傾向，但其合作態(tài)度呈現(xiàn)以價(jià)值觀為取向的特征。拜登政府傾向于通過多邊合作應(yīng)對(duì)一些國(guó)際治理議題，包括維持北極理事會(huì)等多邊治理機(jī)制，以及加強(qiáng)同有關(guān)國(guó)家的互動(dòng)。不同于“2013版北極戰(zhàn)略”對(duì)非北極國(guó)家作用的關(guān)注，新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》提及的國(guó)際合作對(duì)象主要限于美國(guó)的“盟友與伙伴”，文件明確列舉的“盟友與伙伴”包括除俄羅斯以外的其他北極國(guó)家——加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典。美國(guó)致力于將同“盟友與伙伴”的合作拓展到政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等諸多領(lǐng)域，構(gòu)建全方位的互動(dòng)關(guān)系從而深化其影響力。而對(duì)于非北極國(guó)家，美國(guó)卻為之加上了合作的前提條件，即這些國(guó)家需要“維護(hù)國(guó)際法、規(guī)則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”。國(guó)際法反映的是國(guó)際社會(huì)成員的共同利益，具有普遍約束力；但是除國(guó)際法以外的這些所謂“規(guī)則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”含義并不明確，其更多的是包含由美國(guó)單方面制定和解釋、符合美國(guó)國(guó)家利益與價(jià)值判斷的內(nèi)容，是極具模糊性的政治敘事。例如在對(duì)中國(guó)的合作態(tài)度上，美國(guó)渲染中國(guó)在北極的影響力擴(kuò)張以及科學(xué)活動(dòng)的軍事用途，顯示出其對(duì)同中國(guó)合作保持警惕。而在實(shí)踐中，美國(guó)也企圖通過炒作“技術(shù)威權(quán)主義”，將意識(shí)形態(tài)因素嵌入經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、安全等領(lǐng)域的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)。

二、戰(zhàn)略調(diào)整的動(dòng)因

新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》的出臺(tái)“為美國(guó)政府如何應(yīng)對(duì)該地區(qū)新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇提供了一個(gè)框架”。美國(guó)調(diào)整其北極戰(zhàn)略主要有以下考量。

（一）應(yīng)對(duì)北極地區(qū)日益凸顯的安全風(fēng)險(xiǎn)

美國(guó)在北極地區(qū)面臨的傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)疊加，且風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)的可能性大幅抬升，這給包括美國(guó)及其盟友在內(nèi)的北極利益攸關(guān)各方的國(guó)家安全利益帶來(lái)威脅。對(duì)美國(guó)而言，確保其對(duì)北極地區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)的整體可控，既是出于保護(hù)本土安全的需要，也是基于美國(guó)在同盟體系下踐行對(duì)盟友安全保障的承諾。為此，美國(guó)逐漸開始從安全的視角審視北極的戰(zhàn)略地位，美國(guó)北極戰(zhàn)略考慮和應(yīng)對(duì)的安全風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

其一，北極地區(qū)爭(zhēng)端升級(jí)乃至沖突爆發(fā)的不確定性增加，對(duì)美國(guó)維護(hù)自身和盟友在北極的安全利益提出了更高要求。首先，北極軍事化進(jìn)程加快，地區(qū)安全穩(wěn)定性受到?jīng)_擊。俄羅斯同以美國(guó)為首的北約國(guó)家以軍備競(jìng)賽和集團(tuán)對(duì)抗的方式強(qiáng)化本國(guó)防御，緩解安全焦慮。烏克蘭危機(jī)的爆發(fā)加速該趨勢(shì)，瑞典和芬蘭先后申請(qǐng)加入北約，尋求加強(qiáng)同美國(guó)防務(wù)關(guān)系，進(jìn)一步動(dòng)搖了北極地緣戰(zhàn)略格局的脆弱均勢(shì)。其次，北極資源爭(zhēng)端持續(xù)發(fā)酵，攪動(dòng)地區(qū)穩(wěn)定。圍繞大陸架劃界、北極航道的航行權(quán)利、《斯匹次卑爾根群島條約》的解釋與適用等問題，包括美國(guó)在內(nèi)的各方長(zhǎng)期存在未決爭(zhēng)端，且在涉及國(guó)家主權(quán)利益問題上互不相讓。最后，北極地區(qū)和平解決國(guó)際爭(zhēng)端的難度加大。目前來(lái)看，即使在北極爆發(fā)“熱戰(zhàn)”的可能性依然較低，但安全疑慮影響了北極各國(guó)的互信基礎(chǔ)與合作氛圍，加之北極理事會(huì)等現(xiàn)行北極治理機(jī)制陷入暫時(shí)失能狀態(tài)，各方圍繞爭(zhēng)端解決進(jìn)行對(duì)話與合作的空間被極大壓縮。

其二，美國(guó)也亟需應(yīng)對(duì)北極地區(qū)日益突出的非傳統(tǒng)安全威脅，特別是非傳統(tǒng)安全威脅同傳統(tǒng)安全威脅交錯(cuò)影響，進(jìn)一步加劇了治理的緊迫性并增大了治理難度。拜登政府《國(guó)家安全戰(zhàn)略》認(rèn)為，在國(guó)際社會(huì)面臨的共同問題中，氣候變化最為嚴(yán)峻。氣候變化給美國(guó)阿拉斯加地區(qū)的自然系統(tǒng)以及美國(guó)在北極的活動(dòng)帶來(lái)重大風(fēng)險(xiǎn)，氣候變化對(duì)國(guó)防安全的影響也為美國(guó)所關(guān)注。美國(guó)國(guó)防部副部長(zhǎng)凱瑟琳·?？怂梗↘athleen Hicks）曾在采訪中表示，北極氣候變化給美國(guó)在北極地區(qū)的軍機(jī)飛行與軍事設(shè)備使用帶來(lái)挑戰(zhàn)。此外，北極生態(tài)環(huán)境破壞給阿拉斯加原住民的傳統(tǒng)生存空間與生活方式帶來(lái)負(fù)面影響，新冠疫情影響下的供應(yīng)鏈波動(dòng)導(dǎo)致北極地區(qū)面臨糧食安全、能源安全等問題，美西方同俄羅斯的安全對(duì)峙正向網(wǎng)絡(luò)空間外溢，這些逐漸凸顯的非傳統(tǒng)安全議題也成為美國(guó)調(diào)整北極戰(zhàn)略時(shí)不得不回應(yīng)的焦點(diǎn)。

（二）確保美國(guó)在北極和全球秩序中的優(yōu)勢(shì)與領(lǐng)導(dǎo)地位

在冷戰(zhàn)結(jié)束后的一段時(shí)期內(nèi)，由于在北極治理方面的意愿與能力不足，美國(guó)曾被形容為一個(gè)“勉強(qiáng)北極大國(guó)”（the reluctant Arctic power）。近年來(lái)，美國(guó)對(duì)北極事務(wù)的關(guān)注日益增多，但其在北極的維權(quán)與治理工作仍面臨著諸多劣勢(shì)。例如，擁有較高的破冰能力是在北極開展軍事與商業(yè)活動(dòng)的前提，但在破冰船數(shù)量上，相較于俄羅斯的41艘，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)目前只有兩艘正在服役的破冰船，并且服役期限均已超過20年。美國(guó)在新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》中從軍事、經(jīng)濟(jì)、基建、科學(xué)、外交等多維度提出增強(qiáng)在北極綜合影響力的目標(biāo)，以提升美國(guó)在北極地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為維護(hù)其在北極的權(quán)益和主導(dǎo)北極秩序提供支撐。

事實(shí)上，美國(guó)在北極的戰(zhàn)略目標(biāo)是內(nèi)嵌于全球戰(zhàn)略目標(biāo)之中的，追求北極秩序主導(dǎo)地位的實(shí)質(zhì)也是意在鞏固美國(guó)在全球秩序中的領(lǐng)導(dǎo)地位。特朗普政府頻繁的“退群”行為以及大肆推行“美國(guó)優(yōu)先”的單邊主義行動(dòng)使美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)力遭受侵蝕，而重新成為國(guó)際體系的領(lǐng)導(dǎo)者并由美國(guó)主導(dǎo)構(gòu)建“基于規(guī)則的國(guó)際秩序”成為拜登政府外交政策的基調(diào)。伴隨北極正由邊緣地帶“緩慢但必然地”轉(zhuǎn)變成“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和投資中心、航運(yùn)樞紐、戰(zhàn)略利益交匯點(diǎn)以及軍事阻塞點(diǎn)”，以及北極事務(wù)參與者的增多，特別是被美國(guó)視為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的中俄兩國(guó)加大參與北極合作力度，確立在北極區(qū)域秩序中的主導(dǎo)地位對(duì)于護(hù)持美國(guó)全球霸權(quán)更加具有現(xiàn)實(shí)意義，強(qiáng)化美國(guó)在北極多邊治理體系中的參與度和優(yōu)勢(shì)地位成為美國(guó)北極戰(zhàn)略的重要訴求。拜登政府將“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”寫入新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》，一方面將氣候、漁業(yè)等各國(guó)共同關(guān)心的治理議題視為增強(qiáng)與施展本國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力的場(chǎng)域，推進(jìn)同各國(guó)的合作，另一方面則通過渲染中俄兩國(guó)的負(fù)面形象，試圖將其盟友縛于美國(guó)的“戰(zhàn)車”，加深對(duì)盟友的影響力與領(lǐng)導(dǎo)力。

（三）增強(qiáng)參與北極治理的能力建設(shè)

美國(guó)以往在北極的戰(zhàn)略實(shí)踐常因受制于各級(jí)政府之間以及各部門之間的立場(chǎng)分歧，而在執(zhí)行貫徹方面存在諸多不確定性。為彌合北極戰(zhàn)略規(guī)劃與落實(shí)執(zhí)行之間的鴻溝，美國(guó)政府試圖統(tǒng)籌各方力量，提升參與北極治理的能力，進(jìn)而匹配其在北極的戰(zhàn)略目標(biāo)需求。

第一，彌合阿拉斯加地區(qū)同美國(guó)聯(lián)邦政府之間的分歧。美國(guó)對(duì)阿拉斯加地區(qū)擁有領(lǐng)土主權(quán)是美國(guó)得以成為北極國(guó)家的地理要件，也是美國(guó)在北極地區(qū)享有權(quán)利以及在北極區(qū)域秩序中尋求領(lǐng)導(dǎo)地位的前提。但受地理位置等因素限制，阿拉斯加地區(qū)發(fā)展長(zhǎng)期嚴(yán)重滯后于美國(guó)本土，維護(hù)民眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)成為阿拉斯加州政府的主要訴求。但對(duì)于美國(guó)聯(lián)邦政府而言，其在北極治理方面追求的目標(biāo)顯然不限于美屬北極地區(qū)的發(fā)展，而是將北極治理議題置于國(guó)家整體利益以及北極區(qū)域治理體系之中來(lái)進(jìn)行通盤考慮。這導(dǎo)致美國(guó)聯(lián)邦政府同阿拉斯加州政府之間在有關(guān)議題設(shè)置上長(zhǎng)期存在不同看法。2015年美國(guó)擔(dān)任北極理事會(huì)主席國(guó)期間，曾將氣候議題置于北極理事會(huì)的最優(yōu)先議程，阿拉斯加州的部分政治勢(shì)力對(duì)此表示抗議，并主張應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善基礎(chǔ)設(shè)施等議題給予更多關(guān)注。根據(jù)美國(guó)憲法，對(duì)外事務(wù)大權(quán)屬于聯(lián)邦政府，但對(duì)州和地方的參與也留有不少空間。阿拉斯加州政府同美國(guó)聯(lián)邦政府之間的分歧與博弈給美國(guó)北極戰(zhàn)略的執(zhí)行帶來(lái)阻力。為此，拜登政府在其北極戰(zhàn)略中更加重視照顧阿拉斯加地區(qū)的發(fā)展訴求，給予當(dāng)?shù)鼐用窀嘣捳Z(yǔ)權(quán)，尋求擴(kuò)大聯(lián)邦政府同州政府的共同利益目標(biāo)。

第二，整合國(guó)內(nèi)各部門在北極事務(wù)上的行動(dòng)。北極議題錯(cuò)綜復(fù)雜，美國(guó)國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、國(guó)土安全部等各部門在涉北極事務(wù)上存在權(quán)責(zé)重疊的問題，在涉及北極的外交、安全、內(nèi)政等問題上的立場(chǎng)有待協(xié)調(diào)。為解決上述問題，奧巴馬政府曾設(shè)立北極行政指導(dǎo)委員會(huì)，統(tǒng)籌美國(guó)各部門、各機(jī)構(gòu)以及各地方和各團(tuán)體在北極事務(wù)上的立場(chǎng)，從而提高美國(guó)在北極事務(wù)上的決策效率。但該委員會(huì)在特朗普政府時(shí)期并未發(fā)揮有效作用，于2017年被解散。在特朗普政府時(shí)期，美國(guó)并未出臺(tái)綜合性的北極戰(zhàn)略文件，但國(guó)防部和國(guó)土安全部等部門，以及包括陸軍、海軍、空軍在內(nèi)的各軍種先后發(fā)布各自的北極戰(zhàn)略。這些文件在單獨(dú)發(fā)布之前并未得到充分協(xié)調(diào)與整合，在某些情況下只是美國(guó)國(guó)內(nèi)政治壓力作用的結(jié)果。拜登政府亟需改變有關(guān)各方在北極事務(wù)上各自為政的局面。2021年9月，美國(guó)重啟北極行政指導(dǎo)委員會(huì)，以協(xié)調(diào)國(guó)家內(nèi)部在北極事務(wù)上的立場(chǎng)。而在統(tǒng)籌外部事務(wù)方面，拜登政府提升北極事務(wù)協(xié)調(diào)員級(jí)別，宣布任命北極大使，并將其作為美國(guó)在北極事務(wù)中的全職外交代表，以促進(jìn)與盟友、伙伴的合作。

三、美國(guó)北極戰(zhàn)略調(diào)整影響下的北極治理前景

冷戰(zhàn)后，在多元主體的協(xié)作治理下，北極曾成為國(guó)際對(duì)話與合作的高地，以北極理事會(huì)為代表的區(qū)域治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)足發(fā)展，并取得諸多治理成效。伴隨著北極地緣形勢(shì)發(fā)生急劇變動(dòng)，盡管北極本身不是大國(guó)嚴(yán)重沖突的發(fā)源地，但大國(guó)政治的影響正在蔓延到北極，北極治理的運(yùn)作邏輯被置于大國(guó)博弈的影響下。作為參與和影響北極治理的關(guān)鍵行為體，美國(guó)的北極戰(zhàn)略深刻影響北極治理。

（一）北極安全治理與發(fā)展治理更趨復(fù)雜

其一，北極安全治理面臨新困局。一方面，北極地區(qū)傳統(tǒng)安全治理形勢(shì)更加嚴(yán)峻。近年來(lái)，美俄在北極區(qū)域內(nèi)競(jìng)相升級(jí)軍事存在，以建立軍備優(yōu)勢(shì)構(gòu)建戰(zhàn)略威懾。在新版《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》中，美國(guó)再度渲染俄羅斯的軍事威脅，并規(guī)劃增強(qiáng)在北極的軍事部署，這無(wú)疑將進(jìn)一步加劇北極的安全競(jìng)爭(zhēng)與安全困境。與此同時(shí)，俄羅斯同美西方在北極構(gòu)建安全對(duì)話合作機(jī)制的希望更加渺茫。當(dāng)前，美國(guó)更加致力于推動(dòng)北約提升在北極的影響力，在回應(yīng)歐洲國(guó)家強(qiáng)化安全防御能力建設(shè)訴求的同時(shí)，借助軍事同盟關(guān)系捆綁歐洲國(guó)家服務(wù)于美國(guó)的國(guó)家利益與戰(zhàn)略布局。在歐方安全需求、北約戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、美國(guó)利益驅(qū)動(dòng)等多重因素共同作用下，北約“入極”步伐將進(jìn)一步加快，進(jìn)而刺激俄羅斯同美西方的安全對(duì)峙態(tài)勢(shì)走向升級(jí)。因此，即使主張?jiān)诒睒O建立安全對(duì)話機(jī)制，彌補(bǔ)北極地區(qū)在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域治理空白的聲音長(zhǎng)期存在，但這一愿景在短期內(nèi)更加難以實(shí)現(xiàn)?？傮w來(lái)看，“北極例外主義”所依托的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)已被極大削弱，北極地區(qū)傳統(tǒng)安全治理或?qū)⒚媾R更加棘手的困境，美俄兩國(guó)圍繞北方海航道“航行自由”等問題的爭(zhēng)端存在升級(jí)為低烈度沖突的可能。另一方面，北極非傳統(tǒng)安全治理進(jìn)程面臨阻滯。當(dāng)前，北極治理呈現(xiàn)愈發(fā)顯著的全球化特征，特別是在氣候、環(huán)境等治理效果外溢的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域尤其依賴多元主體的治理合作。建立多邊治理體系下的領(lǐng)導(dǎo)地位是美國(guó)北極戰(zhàn)略的重要目標(biāo)，因此美國(guó)認(rèn)可北極合作的重要價(jià)值，但其在北極的最新動(dòng)向呈現(xiàn)以意識(shí)形態(tài)劃分“小集團(tuán)”和建立“排他性”合作陣營(yíng)的特征。北極合作的陣營(yíng)化趨向?qū)е吕尕P(guān)各方就有關(guān)議題進(jìn)行良性互動(dòng)的可能性大打折扣，無(wú)助于從根本上解決北極地區(qū)在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域面臨的治理難題。

其二，北極發(fā)展治理面臨的合作需求上升與合作空間壓縮之間的矛盾更加突出。推動(dòng)北極開發(fā)利用是北極國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、改善原住民福祉的重要依托，包括俄、美在內(nèi)的北極國(guó)家均將實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)發(fā)展納入本國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略。通航、采礦等開發(fā)活動(dòng)的增多也對(duì)北極發(fā)展治理提出更多合作要求。與此同時(shí)，北極趨于激烈的對(duì)抗性卻導(dǎo)致各方的發(fā)展合作受到政治化、安全化乃至軍事化認(rèn)知與操弄的侵蝕。俄羅斯北極理事會(huì)高級(jí)官員委員會(huì)主席科爾丘諾夫（Korchunov）公開指責(zé)北約越來(lái)越多地對(duì)北極地區(qū)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)行干涉。在俄羅斯北方海航道開發(fā)問題上，雖然俄羅斯意圖將北方海航道建設(shè)成為俄羅斯“國(guó)家海上交通干線”與重要的“國(guó)際海上運(yùn)輸走廊”，并于2022年8月出臺(tái)《2035年前北方海航道發(fā)展規(guī)劃》，但美國(guó)主導(dǎo)采取的全方位對(duì)俄制裁措施導(dǎo)致俄羅斯在外貿(mào)出口、船隊(duì)建設(shè)、資源開發(fā)等方面面臨多重困境，航道建設(shè)進(jìn)程嚴(yán)重受阻。北歐北極國(guó)家同樣面臨經(jīng)濟(jì)開發(fā)上的窘境。雖然同中國(guó)在投資、基建方面開展合作可以滿足其發(fā)展需求，但由于美國(guó)將同中國(guó)的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)視為其北極戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，并對(duì)中國(guó)在北極的投資、科研等活動(dòng)作“泛安全化”解讀，阻撓中國(guó)同其他北極國(guó)家的正常合作，這無(wú)益于北歐北極國(guó)家實(shí)現(xiàn)有效的發(fā)展治理。當(dāng)然，這也在一定程度上體現(xiàn)出美國(guó)同其北極盟友在一些議題上的利益目標(biāo)遠(yuǎn)非完全一致，北極地區(qū)的治理實(shí)踐在多大程度上能夠體現(xiàn)美國(guó)主導(dǎo)下的區(qū)域治理設(shè)想尚存疑問。此外，美國(guó)的認(rèn)知與行動(dòng)若伴隨大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步趨向極端化，勢(shì)必制約美國(guó)提出的諸多治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至對(duì)美國(guó)在北極區(qū)域內(nèi)以及在全球性議題上的治理能力、領(lǐng)導(dǎo)能力和國(guó)家利益造成反噬。

（二）以北極理事會(huì)為主導(dǎo)的北極區(qū)域治理機(jī)制走向不定

北極理事會(huì)經(jīng)過近三十年的實(shí)踐運(yùn)作，在北極的不同治理領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，占據(jù)北極區(qū)域治理機(jī)制的核心主導(dǎo)地位。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，北極理事會(huì)陷入運(yùn)轉(zhuǎn)困境。圍繞北極理事會(huì)的存續(xù)與走向問題的討論，當(dāng)前主要存在兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)主張建立將俄羅斯排除在外的、新的北極治理機(jī)制。如有芬蘭學(xué)者對(duì)由北極七國(guó)建立一個(gè)新的北極治理機(jī)制“北歐+”（Nordic Plus）這一設(shè)想作了討論，倡導(dǎo)基于共同價(jià)值觀開展北極合作。而另一種聲音則主張繼續(xù)維持北極理事會(huì)等現(xiàn)行北極治理機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)行。美國(guó)蘭德公司在2022年5月發(fā)布的一份報(bào)告中提出，當(dāng)前北極理事會(huì)陷入癱瘓狀態(tài)的潛在不利后果是，俄羅斯可能會(huì)推動(dòng)建立一個(gè)新的北極治理機(jī)制，而中國(guó)等其他對(duì)北極感興趣的國(guó)家則可能會(huì)因此對(duì)北極治理?yè)碛懈蟮脑捳Z(yǔ)權(quán)，建議美國(guó)政府應(yīng)在烏克蘭危機(jī)結(jié)束后恢復(fù)同俄羅斯在北極議題上的有限接觸。

北極理事會(huì)的未來(lái)發(fā)展走向與美俄兩國(guó)的立場(chǎng)密切相關(guān)。俄羅斯始終主張維持北極理事會(huì)正常運(yùn)行，認(rèn)為北極合作應(yīng)同其他地區(qū)的緊張局勢(shì)區(qū)別開來(lái)，并在擔(dān)任輪值主席國(guó)期間積極推動(dòng)各項(xiàng)活動(dòng)開展與機(jī)制設(shè)立。這一立場(chǎng)顯然是為了減少烏克蘭危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)外溢，降低俄羅斯面對(duì)的國(guó)際壓力。而從美國(guó)的態(tài)度來(lái)看，拜登政府雖然認(rèn)為同俄羅斯恢復(fù)北極事務(wù)的政府間合作在短期內(nèi)并不現(xiàn)實(shí)，但其依然聲明維持北極理事會(huì)等現(xiàn)行北極治理體系的穩(wěn)定性，并提出在諸多領(lǐng)域的治理目標(biāo)。美國(guó)關(guān)于這一問題的底層邏輯可以從兩個(gè)角度進(jìn)行理解：一是力圖平衡其對(duì)俄政治目標(biāo)以及在北極地區(qū)的治理目標(biāo)；二是削弱俄羅斯在北極影響力的同時(shí)，依然維持北極國(guó)家在北極事務(wù)上的壟斷性話語(yǔ)權(quán)——但要實(shí)現(xiàn)這樣的平衡顯然存在很大的難度與風(fēng)險(xiǎn)。

綜合各方立場(chǎng)從中長(zhǎng)期來(lái)看，北極理事會(huì)依然有其得以維繼與發(fā)展的生命力，北極利益攸關(guān)各方仍將會(huì)在一定程度上逐步恢復(fù)在北極多邊治理議題上的對(duì)話與合作。同時(shí)，鑒于北極七國(guó)同俄羅斯對(duì)峙分立的事實(shí)狀態(tài)，特別是考慮到美國(guó)將北極視為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”場(chǎng)域的認(rèn)知轉(zhuǎn)向，北極理事會(huì)的困境在短期內(nèi)恐難有較大轉(zhuǎn)圜。關(guān)于北極治理的一個(gè)可能進(jìn)路是，國(guó)際海事組織、世界氣象組織等全球性治理機(jī)制將會(huì)有更大空間在北極事務(wù)上發(fā)揮影響力。

四、結(jié)語(yǔ)

北極治理作為嵌入全球治理的重要區(qū)域治理，近年來(lái)在國(guó)際治理體系中的重要性不斷提升，特別是包括中、美、俄在內(nèi)的世界主要力量也大都是北極事務(wù)的利益攸關(guān)方與重要參與方，這要求我們從全局性視角認(rèn)識(shí)美國(guó)北極戰(zhàn)略的調(diào)整以及北極地區(qū)的互動(dòng)與博弈。美國(guó)北極戰(zhàn)略呈現(xiàn)出不同于以往的特點(diǎn)，是美國(guó)國(guó)內(nèi)外多元因素共同驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，也預(yù)示著北極治理可能面臨更復(fù)雜前景。北極正不可避免地受到大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與博弈的影響，盡管如此，各方在北極開展治理合作的必要性與可行性同樣不容忽視。

北極也正在成為中美兩國(guó)的“競(jìng)合場(chǎng)”。拜登政府《國(guó)家安全戰(zhàn)略》將中國(guó)定位為“最嚴(yán)重的地緣政治挑戰(zhàn)”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)同中國(guó)在全球性議題上開展合作的必要性?；谶@一思路與邏輯，美國(guó)確立其對(duì)中國(guó)在北極的角色認(rèn)知以及同中國(guó)在北極事務(wù)上的互動(dòng)策略。面對(duì)中美關(guān)系的“新常態(tài)”以及北極治理的新前景，中美兩國(guó)應(yīng)在可能條件下積極開展海洋法與極地事務(wù)的對(duì)話磋商，特別是可以圍繞氣候治理、中北冰洋漁業(yè)治理等議題開展良性互動(dòng)，為中美緩解緊張關(guān)系提供窗口。同時(shí)，中方也應(yīng)正視美國(guó)北極戰(zhàn)略中的挑釁性內(nèi)容，并認(rèn)識(shí)到其局限性。

【完稿日期：2023-3-10】

【責(zé)任編輯：李靜】