我國保險業(yè)金融機構(gòu)市場退出機制法律分析

董南

截至2022年6月，中國保險行業(yè)協(xié)會共有會員350家，截至到2022年9月，我國保險公司總資產(chǎn)達267093億元，其中財產(chǎn)保險資產(chǎn)總額為26932億元，人身保險資產(chǎn)總額為229112億元，我國保險業(yè)市場已成為國家金融業(yè)支柱之一，對國家經(jīng)濟發(fā)展有著不可估量的作用。保險業(yè)主體的不斷涌入意味著我國保險市場競爭日趨激烈，同時，伴隨著各種競爭手段和違規(guī)行為的不斷發(fā)生，由此導(dǎo)致經(jīng)營風(fēng)險時有發(fā)生。隨著保險市場的全面開放，終將會面對某些保險公司出現(xiàn)重大危機難以處置而被淘汰出局的情況，保險公司退出市場將成為常態(tài)化。并且由于保險公司市場退出法律機制不健全，大量保險公司市場退出將會引發(fā)社會恐慌，甚至出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，如何系統(tǒng)地規(guī)制保險公司市場退出亟待解決。

一、我國保險公司市場退出方式的法律分析

我國保險公司市場退出的方式包括解散、撤銷和破產(chǎn)三種方式。對于保險公司市場退出的上述三種規(guī)定的具體情形，按照退出者的主體動機標(biāo)準(zhǔn)可以分為主動式退出和被動式退出兩大類。主動式退出也稱自愿退出，主要是指自愿解散以及債務(wù)人自己申請破產(chǎn)清算兩種情況；被動式退出也稱為強制性退出包括司法強制解散、行政撤銷或者因他人申請而進行的破產(chǎn)清算。

（一）保險公司解散方式及程序

我國《公司法》第一百八十條是關(guān)于公司解散原因的規(guī)定，其解散情形也應(yīng)當(dāng)適用于保險公司。根據(jù)保險公司是否自愿解散，可以將其分為自行解散和強制解散兩種情況，都會使保險公司法人資格取消。其中第一款、第二款規(guī)定，當(dāng)“公司憲章”的公司章程約定解散事由的出現(xiàn)，保險公司的股東大會可按決議的方式解散公司，也可以不受解散事由的約束，直接作出解散公司的決議。第四款規(guī)定，保險公司可以依法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷。這種解散一般屬于行政性強制性解散，即保險公司違反了對其進行規(guī)制的法律法規(guī)和規(guī)章日寸，為了維護社會秩序，有關(guān)事項的主管機關(guān)可以作出決定以終止保險公司的主體資格。第五款賦予法院解散保險公司的權(quán)力，亦有學(xué)者稱之為司法解散。當(dāng)保險公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴(yán)重事故時，不同于社會公眾利益的角度，繼續(xù)存續(xù)使股東利益受到中重大損失，人民法院可以根據(jù)持有保險公司表決權(quán)百分之十以上的股東的請求解散公司。

（二）保險公司撤銷方式及程序

《保險法》第一百四十九條對保險公司被依法撤銷進行了原則性規(guī)定。保險公司被撤銷進而退出市場的原因是違法經(jīng)營被吊銷保險業(yè)務(wù)許可證，或者償付能力過低嚴(yán)重危害保險市場秩序、損害公共利益，即從兩方面確定保險公司以被撤銷的方式退出市場的邊界。此處可以明確的概念是被吊銷保險業(yè)務(wù)許可證，未對不予撤銷將嚴(yán)重危害保險市場秩序、損害公共利益需達到何種限度作詳細具體的規(guī)定。但在《保險公司償付能力管理規(guī)定》中第八條以一種可視的量化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定何為保險公司償付能力達標(biāo)。同時第二十六條中規(guī)定了中國銀保監(jiān)會對償付能力不達標(biāo)的保險公司根據(jù)保險公司的風(fēng)險成因和風(fēng)險程度采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，并提出對采取相關(guān)措施后保險公司的償付能力未明顯改善或進一步惡化的，中國銀保監(jiān)會可以依法接管保險公司甚至申請破產(chǎn)的措施。然而，在實施新的償付能力監(jiān)管指標(biāo)之后，此處依舊未明確保險公司償付能力低于何種標(biāo)準(zhǔn)時，保險監(jiān)督管理機構(gòu)對保險公司可實施撤銷。

（三）保險公司破產(chǎn)方式及程序

我國《企業(yè)破產(chǎn)法》中沒有具體規(guī)定保險公司破產(chǎn)等相關(guān)問題，但第二條規(guī)定了一般企業(yè)的破產(chǎn)界限。保險公司作為企業(yè)主體之一，也應(yīng)當(dāng)適用于此種條件下的公司破產(chǎn)。需要注意的是，保險公司明顯缺乏清償能力不同于一般公司，有其特別規(guī)定。當(dāng)保險公司滿足上述條件之一時，便可以破產(chǎn)方式進行市場退出?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第～百三十四條有關(guān)于金融機構(gòu)實施破產(chǎn)特殊事宜的規(guī)定，保險公司亦被涵蓋其中。金融機構(gòu)包括保險公司的業(yè)務(wù)有其特殊性，其中的債權(quán)債務(wù)關(guān)系通常比一般的公司企業(yè)廣泛和復(fù)雜，實施破產(chǎn)清算會給社會帶來巨大的震蕩。此條進一步明確了保險公司可以依法進行破產(chǎn)清算，國務(wù)院金融監(jiān)督管理機構(gòu)有權(quán)向法院提起破產(chǎn)清算的申請，且債務(wù)人即保險公司和債權(quán)人依舊享有破產(chǎn)申請權(quán)。并且保險公司以破產(chǎn)清算方式退出市場的，國務(wù)院可以依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實施辦法。

二、我國保險公司體系化市場退出機制的相關(guān)問題

我國保險公司市場退出立法層面呈現(xiàn)一種碎片化狀態(tài)，諸多保險公司市場退出規(guī)則散落在多部法律和部門規(guī)章之中。同時，由多部法律和部門規(guī)章對保險公司市場退出所作出的大多屬于原則性的規(guī)定，可操作性不強。現(xiàn)有保險公司市場退出基本以行政監(jiān)管為主導(dǎo)，存在一定的弊端，容易滋生道德風(fēng)險。

（一）缺乏系統(tǒng)性和可操作性

目前，我國保險業(yè)市場的退出機制在法律層面上并不完善，規(guī)范保險公司市場退出的立法規(guī)定可見于《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》《保險法》《保險公司管理規(guī)定》《金融機構(gòu)撤銷條例》等法律和部門規(guī)章中?！侗ｋU法》規(guī)定了多種保險公司面對不同風(fēng)險下的處置方式及市場退出方式，是現(xiàn)階段我國保險公司面臨風(fēng)險處置最主要的法律依據(jù)。但是，《保險法》的有關(guān)規(guī)定大多只停留在概念層面，缺乏更為細致的處置規(guī)則，如未明確保險公司處于整頓或破產(chǎn)期間的接管人或管理人的組成人員的資質(zhì)、程序和職責(zé)，并且在接管和破產(chǎn)程序的銜接上，缺乏具體的實施細則。而《企業(yè)破產(chǎn)法》134條則僅對金融機構(gòu)的破產(chǎn)問題作出了原則性規(guī)定，雖然涵蓋了保險公司破產(chǎn)，但是由于其與一般的商事企業(yè)在以破產(chǎn)方式退出市場的目標(biāo)、申請人、處置方式、破產(chǎn)影響方面也存在較大的不同，內(nèi)容缺乏可操作性，導(dǎo)致保險公司瀕臨破產(chǎn)時，解決手段仍然主要為行政干預(yù)，并不利于從根本上維護金融體系的安全穩(wěn)定。同時由于我國長期以來的分業(yè)經(jīng)營模式，并且鑒于保險業(yè)與其他金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營趨勢愈加明顯，僅針對保險公司由國務(wù)院制定相關(guān)條例難以體現(xiàn)金融制度建設(shè)的頂層設(shè)計。

（二）行政權(quán)與司法權(quán)失衡

從實踐來看，以安邦保險集團退出市場為例。2018年2月23日，在安邦保險集團出現(xiàn)違反《保險法》規(guī)定的經(jīng)營行為，可能嚴(yán)重危及公司償付能力，原中國保險監(jiān)督管理委員會發(fā)布公告，決定對安邦集團實施接管，接管期限一年。2019年2月，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會決定，將安邦集團接管期限延長一年。在經(jīng)過一系列的股權(quán)轉(zhuǎn)讓處置之后，2020年2月，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會發(fā)布公告，從安邦集團拆分新設(shè)的大家保險集團有限責(zé)任公司已基本具備正常經(jīng)營能力，依法結(jié)束對安邦集團的接管。安邦保險集團于2020年9月在其官網(wǎng)發(fā)布消息稱，公司召開股東大會，會議決議解散公司，并成立清算組。

從過程和結(jié)果上看，安邦保險集團雖然是通過解散的方式退出市場，并不是通過行政撤銷和破產(chǎn)清算，但保險監(jiān)督管理機構(gòu)無疑在安邦保險集團退出市場中主導(dǎo)了其退出市場，屬于一種行政權(quán)的運用，而作為司法權(quán)代表的人民法院則未參與其中。分析其原因，一方面行政權(quán)具有主動性，司法權(quán)具有被動性，行政權(quán)和司法權(quán)在本質(zhì)上具有不同的固有屬性。行政權(quán)側(cè)重于公共政策的實現(xiàn)，定位為維護社會的安全秩序，在保險業(yè)中體現(xiàn)為保障金融業(yè)的穩(wěn)定，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，帶有明顯的目的性，而司法權(quán)一般處于中立地位，其行使是以維護社會成員個體權(quán)利為基礎(chǔ)，以公平正義為首要價值取向。另一方面，根據(jù)《保險法》第90條的規(guī)定，無論是保險公司或是債權(quán)人必須經(jīng)保險監(jiān)督管理機構(gòu)同意，才可向人民法院申請司法破產(chǎn)，這就導(dǎo)致保險公司以破產(chǎn)方式退出市場的啟動權(quán)由保險監(jiān)督機構(gòu)所掌握。

三、建立我國保險公司體系化市場退出法律機制

保險公司具有涉眾性和普遍性，保險公司的市場退出極易在金融業(yè)產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，造成行業(yè)恐慌，進而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。由于保險公司市場退出的原因不一，根據(jù)其風(fēng)險性質(zhì)，需制定多層次的保險市場退出法律機制。

（一）形成保險公司監(jiān)管一接管一破產(chǎn)的有序銜接

針對規(guī)范保險公司的市場退出，首先要建立有效的監(jiān)管機制，監(jiān)管機制的不完備將加大對風(fēng)險保險公司的識別難度以及后續(xù)接管乃至破產(chǎn)的成本，不利于保險公司處于危機的早期識別。對出現(xiàn)風(fēng)險問題的保險公司，保險監(jiān)督管理機關(guān)應(yīng)加強對問題保險公司的早期干預(yù)。對于風(fēng)險迅速惡化的保險公司．根據(jù)不同的風(fēng)險等級，在保險監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)管控制下及時依法公開進行采取行政接管對問題保險公司進行行政性救助，立足于整頓、重組等措施，盡可能恢復(fù)其正常經(jīng)營。當(dāng)保險公司出現(xiàn)法律規(guī)定的破產(chǎn)界限時，則應(yīng)及時啟動針對保險公司的破產(chǎn)清算程序，引導(dǎo)風(fēng)險保險公司破產(chǎn)，以實現(xiàn)破產(chǎn)程序的效率價值，保證金融業(yè)的健康發(fā)展。

相對于普通企業(yè)來說，保險公司破產(chǎn)的啟動程序則要復(fù)雜得多，特別是由行政權(quán)主導(dǎo)的接管程序轉(zhuǎn)向司法權(quán)參與的破產(chǎn)程序。一方面，創(chuàng)設(shè)接管組與破產(chǎn)管理人工作銜接的規(guī)定，在保險公司接管法律制度中，當(dāng)保險公司因接管無力出現(xiàn)破產(chǎn)界限時，保險監(jiān)督管理機關(guān)有權(quán)向人民法院申請破產(chǎn)，人民法院在裁定宣告破產(chǎn)后應(yīng)當(dāng)依法及時確定破產(chǎn)管理人。在接管程序轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序后，由于接管組在接管期間已經(jīng)對保險公司有了全面的了解，因此，無論從保護保單持有人利益的角度還是從節(jié)約社會成本提高效率的角度出發(fā)，接管組無疑是最合適的破產(chǎn)管理人。另一方面，需確認接管組行為在破產(chǎn)程序中的效力。接管行為是一種行政行為，是為了維護保險市場秩序，具備相當(dāng)?shù)暮侠硇耘c合法性，且接管行為是一項專業(yè)性較強的工作。因此，除因接管組在工作中存在嚴(yán)重不合理或者違法行為的情形以外，人民法院應(yīng)維護接管行為的效力，確保程序銜接之間的穩(wěn)定性。

（二）以破產(chǎn)制度為核心構(gòu)建保險公司市場退出機制

鑒于我國金融機構(gòu)市場退出立法整體滯后，對于保險公司市場退出中行政權(quán)的約束極少，導(dǎo)致保險監(jiān)督管理機構(gòu)在處理問題保險公司時權(quán)力極大，容易造成權(quán)力肆意。因此，有必要引入司法權(quán)加以均衡，使得保險公司的市場退出更加有序高效，且具有確定性和終局性，以破產(chǎn)制度為核心的保險公司市場退出機制則可以有效解決上述問題。借助破產(chǎn)制度制定有別于普通企業(yè)破產(chǎn)程序的保險公司破產(chǎn)特別性程序規(guī)定，并在行政權(quán)和司法權(quán)的相互協(xié)調(diào)配合下，可以大大降低金融機構(gòu)包含保險公司破產(chǎn)及投保人權(quán)益損失的危險，有助于投保人接受采取破產(chǎn)清算的方式處理問題保險公司。在以破產(chǎn)制度為核心的市場退出機制中，有監(jiān)管當(dāng)局主導(dǎo)的監(jiān)管型破產(chǎn)和法院主導(dǎo)的司法型破產(chǎn)，考慮到我國的實際情況，可采取混合型金融機構(gòu)破產(chǎn)程序。一方面涉及保險公司專業(yè)性、技術(shù)性的事項由相應(yīng)的保險監(jiān)督管理機構(gòu)來決定，而涉及保險公司破產(chǎn)等金融機構(gòu)的財產(chǎn)或財產(chǎn)性權(quán)利確認、變更和終止的事項由法院來決定。

具體到法律層面上，鑒于金融機構(gòu)種類繁多，包含保險公司在內(nèi)的諸多金融機構(gòu)，且各金融機構(gòu)也有迥然于其他機構(gòu)的特點，有學(xué)者認為在《企業(yè)破產(chǎn)法》設(shè)立專章，規(guī)定所有金融機構(gòu)破產(chǎn)原則及相關(guān)制度。但現(xiàn)階段來看，在《企業(yè)破產(chǎn)法》里設(shè)立專章使之適用所有的金融機構(gòu)，在法律技術(shù)規(guī)范層面較為困難，在立法技術(shù)層面上也會較為繁瑣。而如果只將一些規(guī)模較大、涉眾性較強的金融機構(gòu)如商業(yè)銀行、保險公司、證券公司單獨列舉，忽視其他金融機構(gòu)既表現(xiàn)出缺乏相關(guān)法律的確定性，又會陷入《企業(yè)破產(chǎn)法》對金融機構(gòu)的市場退出只有原則性規(guī)定的循環(huán)中。因此，將金融機構(gòu)破產(chǎn)納入《企業(yè)破產(chǎn)法》范圍之中，目前并不適宜。出于對保險公司等金融機構(gòu)破產(chǎn)的現(xiàn)實需要，可以根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條規(guī)定，由國務(wù)院授權(quán)保險監(jiān)督管理機構(gòu)對保險公司破產(chǎn)制定實施辦法，并且由于各金融機構(gòu)業(yè)務(wù)特點不同，同時考慮到目前我國亦處于分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制，從符合實踐的需要出發(fā)，單獨立法較為妥當(dāng)。由國務(wù)院以行政法規(guī)的形式制定金融機構(gòu)皆可適用的破產(chǎn)規(guī)則，統(tǒng)領(lǐng)各類金融機構(gòu)的金融機構(gòu)破產(chǎn)條例。在具體的保險公司破產(chǎn)實施辦法里，明確保險公司的申請破產(chǎn)條件、破產(chǎn)管理人、金融監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)、保險公司破產(chǎn)財產(chǎn)分配等規(guī)定。

四、結(jié)語

綜上所述，我國保險公司市場退出包括行政主導(dǎo)的整頓、接管措施和撤銷方式，亦包括司法主導(dǎo)的破產(chǎn)清算的退出方式。但是《保險法》的相關(guān)規(guī)定大多只停留在原則概念性的層面，缺乏具體的可行性操作。而《破產(chǎn)法》的規(guī)定更顯原則化，由于其適用于包括保險公司在內(nèi)的所有企業(yè)法人，并未考慮到涉及保險公司實行破產(chǎn)清算的特殊性。同時出于相關(guān)國家政策的考量，我國并未出現(xiàn)保險公司以破產(chǎn)清算的方式退出市場，未能發(fā)揮破產(chǎn)制度在金融機構(gòu)市場退出機制的應(yīng)有功能。然而我國保險公司的市場退出已有個案，隨著金融市場的發(fā)展，如何建構(gòu)常規(guī)的、系統(tǒng)的保險公司市場退出法律機制，必將成為日益突顯的問題。綜合考慮我國保險業(yè)及金融業(yè)的現(xiàn)實狀況，需盡快建立和完善我國保險市場退出機制，以使這種保險公司退出在社會帶來的負面影響得以化解。