論我國(guó)公共利益舉報(bào)制度的構(gòu)建

陳維君　劉蘊(yùn)深

〔摘要〕 公共利益舉報(bào)制度在發(fā)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防重大災(zāi)害等方面發(fā)揮著重要作用。2019年國(guó)務(wù)院已提出建立公共利益舉報(bào)制度，但目前我國(guó)公共利益舉報(bào)制度尚處于起步階段，存在關(guān)于公共利益舉報(bào)的法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性、舉報(bào)保護(hù)主體和舉報(bào)內(nèi)容不明確、舉報(bào)人身份信息未得到充分保護(hù)等不足。為此，應(yīng)通過(guò)對(duì)公共利益舉報(bào)進(jìn)行統(tǒng)一立法、明確保護(hù)主體和保護(hù)范圍、允許舉報(bào)人匿名舉報(bào)等路徑構(gòu)建公共利益舉報(bào)制度。

〔關(guān)鍵詞〕 公共利益舉報(bào)；舉報(bào)制度；舉報(bào)人；保護(hù)主體；舉報(bào)內(nèi)容

〔中圖分類號(hào)〕D921〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2023）01-0069-05

社會(huì)發(fā)展往往伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)在不受控制的情況下發(fā)展到一定程度時(shí)，危害公共利益的事件就會(huì)發(fā)生，給人民的生命和財(cái)產(chǎn)帶來(lái)重大損失。如果能在風(fēng)險(xiǎn)前期采取有效監(jiān)管措施，把握抑制風(fēng)險(xiǎn)的有利條件，就可以將損失大幅降低，甚至避免事故的發(fā)生。在整個(gè)監(jiān)管過(guò)程中，盡早獲得涉及風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)信息就顯得極為重要。這需要監(jiān)管機(jī)關(guān)防患于未然，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、抑制風(fēng)險(xiǎn)，也需要人們?cè)诎l(fā)現(xiàn)社會(huì)異常和潛在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)敢于舉報(bào)。公共利益舉報(bào)制度作為一種特殊信息傳遞制度和溝通渠道，在發(fā)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)組織的合規(guī)治理、實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合監(jiān)管等方面具有重要價(jià)值，是提升國(guó)家治理能力和治理水平的基礎(chǔ)性制度之一，因此對(duì)其研究具有重要意義。

一、公共利益舉報(bào)制度的特征與社會(huì)價(jià)值

公共利益舉報(bào)是指由組織內(nèi)部或外部成員主動(dòng)向國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等披露有關(guān)腐敗或其他違法行為的重要信息，以保護(hù)社會(huì)公共利益的助法行為。因其所具有的公共利益立場(chǎng)，各國(guó)對(duì)公共利益舉報(bào)冠以不同的稱謂，使其區(qū)別于帶有負(fù)面評(píng)價(jià)屬性的“告密行為”，如美國(guó)稱之為“吹哨人”，日本稱之為“公益通報(bào)者”，韓國(guó)稱之為“公益舉報(bào)者”。與傳統(tǒng)印象中的社會(huì)公眾舉報(bào)相比，公共利益舉報(bào)的特征主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：一是舉報(bào)主體的內(nèi)部性。公共利益舉報(bào)人大多為機(jī)關(guān)或企業(yè)的工作人員，且大部分是專業(yè)人士，對(duì)所處領(lǐng)域的發(fā)展和存在的風(fēng)險(xiǎn)有比公眾更高的敏感性。二是監(jiān)督對(duì)象的專業(yè)性。公共利益舉報(bào)人主要針對(duì)其所處行業(yè)的違法行為和可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行舉報(bào)，行業(yè)一般較為封閉，行業(yè)違法行為和潛在風(fēng)險(xiǎn)難以被公眾所察覺(jué)〔1〕。三是舉報(bào)信息的高價(jià)值性。公共利益舉報(bào)人接觸的大多是行業(yè)核心信息，涉及行業(yè)核心問(wèn)題，因此舉報(bào)的信息一般具有重要價(jià)值。四是受報(bào)復(fù)的高風(fēng)險(xiǎn)性。公共利益舉報(bào)內(nèi)容往往牽涉范圍較廣，加上舉報(bào)人自我保護(hù)能力不足，易導(dǎo)致其因舉報(bào)而受到報(bào)復(fù)。

實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)證明，公共利益舉報(bào)制度在我國(guó)有存在的必要性和重要價(jià)值。近些年，社會(huì)運(yùn)行呈現(xiàn)專業(yè)化、復(fù)雜化的趨勢(shì)，盡管政府試圖通過(guò)擴(kuò)大監(jiān)管范圍、提高監(jiān)管能力實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的良好治理，但現(xiàn)有社會(huì)治理模式仍然存在漏洞：一方面，隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)大、專業(yè)化的不斷發(fā)展、內(nèi)部管理的持續(xù)強(qiáng)化，組織越來(lái)越趨向封閉和自治，跨組織邊界的信息交流越來(lái)越困難。另一方面，政府完全介入監(jiān)管對(duì)象的內(nèi)部管理活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)各行各業(yè)隱藏的違法違規(guī)行為并作出適時(shí)、合理的規(guī)制，還存在一定難度。另外，由于掌握信息的不及時(shí)、不充分，政府基于信息收集整理所作出的相關(guān)決策就可能出現(xiàn)偏差甚至錯(cuò)誤，造成不良后果和影響。而公共利益舉報(bào)制度在某種程度上能夠有效彌補(bǔ)這種社會(huì)治理的不足，其通過(guò)獲取組織內(nèi)部人員提供的信息，有助于解決政府治理、決策制定中的信息不對(duì)稱問(wèn)題，使管理、決策行為更加準(zhǔn)確、科學(xué)。從社會(huì)治理成本的角度出發(fā)，公共利益舉報(bào)人提供的信息能夠幫助有關(guān)部門縮短調(diào)查問(wèn)題的時(shí)間，提高辦事效率，減少時(shí)間等無(wú)效支出，降低社會(huì)治理成本。此外，允許和鼓勵(lì)公共利益舉報(bào)人的存在，可倡導(dǎo)民眾勇于捍衛(wèi)行業(yè)規(guī)范，對(duì)破壞行業(yè)正常運(yùn)行的行為進(jìn)行正義舉報(bào)，共同保護(hù)公共利益。

二、我國(guó)公共利益舉報(bào)制度存在的不足

我國(guó)政府積極鼓勵(lì)民眾對(duì)違法犯罪行為敢于發(fā)聲，且在食品安全、藥品管理、金融保險(xiǎn)等領(lǐng)域有一些關(guān)于舉報(bào)人的立法①，但這些立法更多的是對(duì)民眾道德層面的倡導(dǎo)性規(guī)定，可操作性較弱，實(shí)踐中舉報(bào)人遭受不同程度報(bào)復(fù)的現(xiàn)象仍然存在。2019年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要“發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。建立‘吹哨人、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，對(duì)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員予以重獎(jiǎng)和嚴(yán)格保護(hù)”〔2〕。這是我國(guó)首次在全國(guó)層面明確規(guī)定建立“吹哨人”制度。目前我國(guó)的舉報(bào)制度主要是針對(duì)個(gè)人私益舉報(bào)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，且多為原則性規(guī)定，對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)力度不足，關(guān)于公共利益舉報(bào)的立法更為空白，無(wú)法滿足舉報(bào)人的需求。

（一）關(guān)于公共利益舉報(bào)的法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一性

公共利益舉報(bào)制度涉及很多方面，具體包括對(duì)舉報(bào)人身份的認(rèn)定、對(duì)舉報(bào)內(nèi)容的判斷、對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)被報(bào)復(fù)舉報(bào)人的賠償?shù)取?〕。目前我國(guó)針對(duì)公共利益舉報(bào)的法律大多是行業(yè)內(nèi)碎片化、原則性的立法，散見(jiàn)于社會(huì)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、女職工勞動(dòng)保護(hù)等方面。同時(shí)，不同法律規(guī)范對(duì)舉報(bào)人、舉報(bào)內(nèi)容、保護(hù)措施等的規(guī)定也存在明顯差異：勞動(dòng)法領(lǐng)域的立法重點(diǎn)是告發(fā)程序中的保護(hù)機(jī)制，如舉報(bào)人的身份保密措施；金融法領(lǐng)域則對(duì)保障勞動(dòng)者的工作權(quán)和限制雇主報(bào)復(fù)性措施作出了更細(xì)致的規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)食品安全法》明確規(guī)定了侵犯勞動(dòng)者工作權(quán)的違法責(zé)任，要求不得對(duì)舉報(bào)人以解除、變更勞動(dòng)合同或者其他方式打擊報(bào)復(fù)。《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》第46條規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)依法履行職責(zé)、抵制違法行為的會(huì)計(jì)人員以降級(jí)、撤職、調(diào)離工作崗位、解聘或者開(kāi)除等方式實(shí)行打擊報(bào)復(fù)，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任或給予行政處分。由于不同部門法對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)程度、保護(hù)方式明顯不同，很多時(shí)候舉報(bào)人不清楚向誰(shuí)舉報(bào)、如何舉報(bào)、自己是否受法律保護(hù)、被報(bào)復(fù)后如何尋求救濟(jì)，因此有必要完善相關(guān)法律，對(duì)公共利益舉報(bào)的各項(xiàng)制度進(jìn)行系統(tǒng)化、具體化規(guī)定。

（二）公共利益舉報(bào)保護(hù)主體和舉報(bào)內(nèi)容不明確

確定公共利益保護(hù)主體是將舉報(bào)人納入法律保護(hù)的第一步。美國(guó)法律規(guī)定吹哨勞動(dòng)者為對(duì)違法行為有一定的了解并對(duì)此進(jìn)行告發(fā)以避免危險(xiǎn)結(jié)果發(fā)生和擴(kuò)大的行為人。日本在2020年修訂的《公益通報(bào)者保護(hù)法》中將公共利益舉報(bào)主體由“僅限定為正式員工”擴(kuò)大為勞動(dòng)者、離職不超過(guò)一年的勞動(dòng)者及管理人員。我國(guó)法律對(duì)何為公共利益舉報(bào)主體無(wú)明確規(guī)定，造成實(shí)踐中一些舉報(bào)者在不清楚是否能夠舉報(bào)、向誰(shuí)舉報(bào)、如何舉報(bào)的情況下放棄告發(fā)。此外，公共利益舉報(bào)與一般舉報(bào)在舉報(bào)主體、舉報(bào)對(duì)象、受報(bào)復(fù)風(fēng)險(xiǎn)等方面存在很大差異，有關(guān)法律需要作出相關(guān)規(guī)定。

（三）制度實(shí)施保障機(jī)制缺失

公共利益舉報(bào)制度覆蓋社會(huì)各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，確保其實(shí)施是法律發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家在對(duì)公共利益舉報(bào)制度進(jìn)行立法的同時(shí)，一般會(huì)要求相關(guān)部門和企業(yè)內(nèi)部建立保障其實(shí)施的機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)并未規(guī)定在政府、企業(yè)內(nèi)部建立相應(yīng)的公共利益舉報(bào)制度實(shí)施保障機(jī)構(gòu)，舉報(bào)人往往因沒(méi)有舉報(bào)途徑而放棄或不敢舉報(bào)。

（四）公共利益舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)性不足

古語(yǔ)有言，“重賞之下，必有勇夫”。國(guó)外心理學(xué)研究也表明，金錢獎(jiǎng)勵(lì)是將偶然的舉報(bào)行為轉(zhuǎn)化成高效、值得信賴的公共利益舉報(bào)行為的有效手段。從收益與風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，只有當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)具有激勵(lì)性時(shí)，才可能達(dá)到鼓勵(lì)舉報(bào)人勇于舉報(bào)、敢于舉報(bào)，共同保護(hù)公共利益的效果。我國(guó)在一些領(lǐng)域規(guī)定了對(duì)公共利益舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)，但是獎(jiǎng)勵(lì)額度還不夠大。以金融證券領(lǐng)域?yàn)槔?，美?guó)證券交易委員會(huì)（SEC）在2020年向一位舉報(bào)人發(fā)放了近5 000萬(wàn)美元，以獎(jiǎng)勵(lì)其對(duì)所在公司不當(dāng)行為的舉報(bào)。從2012至2020年，SEC已經(jīng)向83人發(fā)放了超過(guò)5億美元的獎(jiǎng)勵(lì)〔4〕。與之相比，我國(guó)《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》第13條規(guī)定，對(duì)于舉報(bào)事實(shí)清楚、線索明確，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)，已依法作出行政處罰且罰沒(méi)款金額在10萬(wàn)元以上的，按罰沒(méi)款金額的1%對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于舉報(bào)在全國(guó)有重大影響或涉案數(shù)額巨大的案件線索的，獎(jiǎng)勵(lì)金額最高不超過(guò)30萬(wàn)元；對(duì)于提供了重大違法案件線索的內(nèi)部知情人員，最高獎(jiǎng)勵(lì)額度不超過(guò)60萬(wàn)元。按照這樣的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，舉報(bào)人冒著職業(yè)、家庭甚至個(gè)人生命安全的風(fēng)險(xiǎn)向有關(guān)部門提供重要信息，得到的回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)不相匹配。

（五）舉報(bào)人身份信息未得到充分保護(hù)

在我國(guó)，目前舉報(bào)人可獲得的實(shí)質(zhì)性保護(hù)不足，如舉報(bào)人身份信息尚未得到充分保護(hù)。我國(guó)通常不允許匿名舉報(bào)，在實(shí)踐中甚至?xí)霈F(xiàn)“前腳舉報(bào)，后腳電話就到”的現(xiàn)象，其中有監(jiān)管部門工作人員違規(guī)泄露舉報(bào)人身份信息的可能，也有舉報(bào)人因缺乏保密意識(shí)被雇主發(fā)現(xiàn)或舉報(bào)人因參與訴訟程序被發(fā)現(xiàn)等原因。舉報(bào)人身份信息未得到充分保護(hù)的后果就是舉報(bào)人直接暴露在被舉報(bào)人的視野中，其生命、財(cái)產(chǎn)安全無(wú)法得到保障。

（六）舉報(bào)人可能面臨的違約責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和道德倫理風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)在勞動(dòng)合同中通常設(shè)有保密忠實(shí)義務(wù)，舉報(bào)行為和這些義務(wù)直接沖突，舉報(bào)人隨后可能會(huì)面臨涉嫌損害企業(yè)商譽(yù)、泄露商業(yè)秘密等民事違約責(zé)任糾紛。另外，舉報(bào)人也可能因?yàn)榕e報(bào)而面臨道德倫理方面的譴責(zé)。因此，很多情況下舉報(bào)內(nèi)容即使被承認(rèn)是有價(jià)值的，也無(wú)法確保舉報(bào)人不遭受報(bào)復(fù)。在人們的潛意識(shí)里，員工同意在一個(gè)組織工作，不僅要受合同的約束，還要承擔(dān)對(duì)組織和同事的忠誠(chéng)義務(wù)。舉報(bào)在很多情況下會(huì)被視為告密，舉報(bào)人會(huì)被貼上泄密者、背叛者等負(fù)面標(biāo)簽，遭到不公平對(duì)待，在職場(chǎng)上處于不利境地。

（七）對(duì)報(bào)復(fù)舉報(bào)人的行為未設(shè)置相應(yīng)罰則，且舉報(bào)人遭報(bào)復(fù)后缺乏救濟(jì)

“治則刑重，亂則刑輕?！惫磐駚?lái)的經(jīng)驗(yàn)表明，僅有保護(hù)而不設(shè)刑罰，保護(hù)往往淪為一紙空文。目前我國(guó)法律針對(duì)報(bào)復(fù)舉報(bào)人行為僅籠統(tǒng)規(guī)定為“不得進(jìn)行報(bào)復(fù)”“報(bào)復(fù)將受到處罰”，而未設(shè)置具體罰則。這樣做，一方面不利于對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)和救濟(jì)，另一方面會(huì)抑制舉報(bào)人的舉報(bào)熱情和勇氣。此外，舉報(bào)人因舉報(bào)行為遭受降薪、開(kāi)除等不公正待遇甚至生命健康、財(cái)產(chǎn)或者親屬的有關(guān)權(quán)益遭受損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其提供合理的救濟(jì)，而我國(guó)目前幾乎沒(méi)有一項(xiàng)立法規(guī)定了對(duì)舉報(bào)人遭受報(bào)復(fù)的事后救濟(jì)，這是在往后立法中應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題。

三、我國(guó)公共利益舉報(bào)制度的構(gòu)建路徑

（一）應(yīng)對(duì)公共利益舉報(bào)進(jìn)行統(tǒng)一立法

綜觀世界各國(guó)公共利益舉報(bào)制度的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)通過(guò)統(tǒng)一立法保護(hù)舉報(bào)人是各國(guó)的趨勢(shì)和方向。在20世紀(jì)八九十年代發(fā)生“自由企業(yè)先驅(qū)”號(hào)翻船、北海石油平臺(tái)爆炸等一系列事件后，英國(guó)政府發(fā)現(xiàn)舉報(bào)信息所具有的重要價(jià)值，并于1998年通過(guò)《公益披露法》。《公益披露法》的主要目的在于改變英國(guó)過(guò)去視檢舉為職員違反組織保守商業(yè)秘密的傳統(tǒng)價(jià)值觀，規(guī)定雇主不得違反法律規(guī)定解雇職員。2013年英國(guó)企業(yè)和監(jiān)管改革法生效，規(guī)定舉報(bào)信息不是必須基于善意，但必須是與公共利益的保護(hù)有關(guān)。日本于2004年頒布了《公益通報(bào)者保護(hù)法》，并于2020年對(duì)其進(jìn)行了修訂?！豆嫱▓?bào)者保護(hù)法》以禁止雇主濫用解雇權(quán)為主要途徑，鼓勵(lì)舉報(bào)人勇于對(duì)不法行為進(jìn)行舉報(bào)。此外，美國(guó)作為最早探索建立公共利益舉報(bào)制度的國(guó)家，在1989年出臺(tái)了旨在保護(hù)聯(lián)邦政府工作人員的《吹哨人保護(hù)法》，并于2002年通過(guò)了《薩班斯—奧克斯利法案》，規(guī)定舉報(bào)人可以通過(guò)行政申訴與反報(bào)復(fù)民事索賠權(quán)捍衛(wèi)自身權(quán)益，2010年生效的《多德—弗蘭克法案》則對(duì)舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)等作出了更加詳細(xì)的規(guī)定。盡管美國(guó)呈現(xiàn)出一種“拼接”型的多元立法狀態(tài)，但其仍然形成了較為完善的公共利益舉報(bào)人保護(hù)制度，維護(hù)了公共利益舉報(bào)人的合法權(quán)益。各國(guó)不約而同采取統(tǒng)一立法形式的原因在于，公共利益舉報(bào)涵蓋的內(nèi)容眾多，零散立法的形式無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，無(wú)法對(duì)公共利益舉報(bào)人進(jìn)行及時(shí)、適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，也不便于執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)適用法律。目前我國(guó)關(guān)于公共利益舉報(bào)的立法零散、缺乏統(tǒng)一性，有必要制定一部專門的法律，對(duì)公共利益舉報(bào)的范圍、舉報(bào)主體的范圍、舉報(bào)受理機(jī)構(gòu)、舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)、報(bào)復(fù)舉報(bào)人行為的懲罰、舉報(bào)人的救濟(jì)等作出詳細(xì)規(guī)定。

（二）明確保護(hù)主體和保護(hù)范圍

第一，可以明確的是，企事業(yè)單位的內(nèi)部員工屬于公共利益舉報(bào)主體范圍。第二，借鑒日本的法律規(guī)定，對(duì)于離職不滿一年的員工和管理人員，考慮到他們依然有較大可能掌握企業(yè)內(nèi)部的重要信息，也應(yīng)視為公共利益舉報(bào)制度的保護(hù)主體。第三，在實(shí)踐中，隨著信息獲取渠道的多樣化和人們信息交流頻率的增加，外部人員也有獲取組織內(nèi)部信息的可能性，所以可以適當(dāng)放寬公共利益舉報(bào)人的身份要求，使掌握重要信息的外部舉報(bào)人同樣可以受到法律保護(hù)。另外，為防止這樣做可能導(dǎo)致公共利益舉報(bào)制度成為個(gè)人或單位牟取私利或報(bào)復(fù)他人的工具，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)信息的審查，對(duì)完全扭曲事實(shí)或故意捏造舉報(bào)信息的個(gè)人和單位予以處罰。我國(guó)立法應(yīng)將公共利益舉報(bào)范圍明確規(guī)定為與公共利益有關(guān)，如威脅公共生命、安全、財(cái)產(chǎn)或其他公共利益的事件。此外，如果對(duì)個(gè)人權(quán)益損害的同時(shí)也威脅到公共利益，同樣應(yīng)納入公共利益舉報(bào)制度的保護(hù)范圍。

（三）明確公共利益舉報(bào)的受理機(jī)關(guān)和在大型組織內(nèi)部設(shè)置舉報(bào)機(jī)構(gòu)

1970年美國(guó)出臺(tái)了《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，隨后勞工部為了保障舉報(bào)人的安全和工作不受影響，專門設(shè)置了受理舉報(bào)人投訴的部門即OSHA。其后，為了保障舉報(bào)人的勞動(dòng)環(huán)境，其他行政機(jī)關(guān)在其部門法中也將OSHA制定為保護(hù)舉報(bào)人的受理機(jī)構(gòu)。日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》在2020年修訂時(shí)將內(nèi)閣設(shè)置為最高主管機(jī)關(guān)，以督促行政機(jī)關(guān)高效履職。有鑒于此，我國(guó)可以在中央層面設(shè)立專門受理公共利益舉報(bào)的機(jī)構(gòu)，并實(shí)行垂直管理。考慮到舉報(bào)人通常為企業(yè)職工或機(jī)構(gòu)職員，可將主管機(jī)關(guān)規(guī)定為中央層面的人力資源和社會(huì)保障部，以及地方層面的各人力資源和社會(huì)保障廳、局。舉報(bào)受理機(jī)關(guān)的職能應(yīng)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是為舉報(bào)人提供有關(guān)法律信息、推薦適當(dāng)?shù)募m紛解決途徑。二是負(fù)有對(duì)企業(yè)、行政機(jī)關(guān)是否對(duì)舉報(bào)采取適當(dāng)應(yīng)對(duì)措施的監(jiān)督之責(zé)。

此外，可以在一些大型組織里設(shè)置內(nèi)部舉報(bào)機(jī)構(gòu)，將其作為處理公共利益舉報(bào)的一種手段，這樣做能夠減少受理機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，同時(shí)遏制機(jī)構(gòu)內(nèi)部的不法行為，促進(jìn)機(jī)構(gòu)良好運(yùn)行。例如英國(guó)的《公益披露法》規(guī)定了階梯式舉報(bào)程序：舉報(bào)人首先可以在機(jī)構(gòu)內(nèi)部向上級(jí)或雇主進(jìn)行舉報(bào)，其次是向得到法律授權(quán)的指定人員舉報(bào)，最后是向社會(huì)層面的機(jī)構(gòu)舉報(bào)。與英國(guó)相似，日本在綜合考慮公益通報(bào)影響力、舉報(bào)事項(xiàng)處理難易程度的基礎(chǔ)上，將舉報(bào)渠道從內(nèi)而外分為“企事業(yè)單位內(nèi)部通報(bào)”“行政機(jī)關(guān)通報(bào)”以及“第三方外部通報(bào)”，鼓勵(lì)勞動(dòng)者優(yōu)先選擇內(nèi)部途徑進(jìn)行通報(bào)，在無(wú)法解決糾紛的情況下再循序往外部通報(bào)。美國(guó)《薩班斯—奧克斯利法案》則要求上市公司審計(jì)委員會(huì)建立舉報(bào)接收程序，以便直接接收與會(huì)計(jì)、內(nèi)部控制和審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)的舉報(bào)與調(diào)查。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，設(shè)置內(nèi)部舉報(bào)機(jī)構(gòu)需要經(jīng)濟(jì)和人力成本，中小型企業(yè)難以負(fù)擔(dān)，因此不必強(qiáng)制要求。

（四）完善公共利益舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)制度

如前所述，目前我國(guó)對(duì)公共利益舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)力度偏小、激勵(lì)性不足。盡管很多領(lǐng)域都規(guī)定有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)有功的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，但在具體獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額上沒(méi)有明確規(guī)定。如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第24條規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)突發(fā)事件并作出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)，但實(shí)踐中因獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額不明并未得到落實(shí)。舉報(bào)人為保護(hù)公共利益將自己陷于危險(xiǎn)之中，從保護(hù)公共利益的角度抑或鼓勵(lì)舉報(bào)人的角度，都應(yīng)完善對(duì)舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)制度，提高對(duì)舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)具體獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額作出明確規(guī)定，使獎(jiǎng)勵(lì)制度能夠得到落實(shí)。同時(shí)，為了避免惡意舉報(bào)，可以借鑒日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》，規(guī)定公益通報(bào)者有不得以敲詐勒索、故意損害企業(yè)名譽(yù)等“不正當(dāng)目的”進(jìn)行舉報(bào)的義務(wù)，對(duì)于惡意舉報(bào)可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)民法典》等法律予以行政、刑事、民事處罰。

（五）允許舉報(bào)人匿名舉報(bào)

出于防止舉報(bào)泛濫、方便后續(xù)調(diào)查的原因，我國(guó)通常不允許匿名舉報(bào)，但這種規(guī)定使一些舉報(bào)人因考慮到人身和財(cái)產(chǎn)安全而選擇了沉默。此外，有些單位認(rèn)為舉報(bào)會(huì)損害集體利益，因此會(huì)在事后對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行不同程度的負(fù)面評(píng)價(jià)。匿名舉報(bào)是保護(hù)公共利益舉報(bào)人最直接的措施，也是鼓勵(lì)舉報(bào)人勇于發(fā)聲的重要方式，因此我國(guó)應(yīng)允許舉報(bào)人匿名舉報(bào)，并給予匿名舉報(bào)人和實(shí)名舉報(bào)人同樣的保護(hù)手段和保護(hù)力度。

（六）規(guī)定舉報(bào)人的免責(zé)條款

日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》在修訂后規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者不得以因公益通報(bào)而遭受損失為由向舉報(bào)人要求賠償。我國(guó)可參考日本的做法，在相關(guān)法律中免除舉報(bào)人與忠誠(chéng)義務(wù)相關(guān)的違約責(zé)任，避免由于舉報(bào)而遭到雇主的責(zé)任追究。另外，可以在舉報(bào)信息屬實(shí)的情況下，主張舉證責(zé)任倒置，由企事業(yè)單位承擔(dān)舉證責(zé)任。

（七）嚴(yán)格限制對(duì)舉報(bào)人的報(bào)復(fù)行為，并對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行救濟(jì)

公共利益舉報(bào)人可能會(huì)因舉報(bào)行為而受到降薪、調(diào)離崗位、解雇、職場(chǎng)欺凌等報(bào)復(fù)，這也成為阻礙人們舉報(bào)的重要原因。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在明確舉報(bào)人的免責(zé)條款的同時(shí)，對(duì)實(shí)施報(bào)復(fù)行為的企事業(yè)單位設(shè)置懲罰制度，并給予舉報(bào)人救濟(jì)，是保障舉報(bào)人權(quán)益、增強(qiáng)舉報(bào)人信心的必要選擇。美國(guó)《薩班斯—奧克斯利法案》明文禁止任何人對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行干預(yù)，規(guī)定威脅侵害舉報(bào)人財(cái)產(chǎn)安全或人身安全、殺害或企圖殺害舉報(bào)人以達(dá)到阻礙其作證、協(xié)助調(diào)查、提供其他相關(guān)文件等目的的行為人，將受到不超過(guò)30年的有期徒刑監(jiān)禁；意圖報(bào)復(fù)或干預(yù)舉報(bào)人，采取任何對(duì)舉報(bào)人不利的行動(dòng)（包括干擾舉報(bào)人合法就業(yè)或生計(jì)），依法處以罰款及低于10年的有期徒刑。同時(shí)美國(guó)法律規(guī)定，當(dāng)報(bào)復(fù)行為被認(rèn)定時(shí)，舉報(bào)人可在訴訟中要求企事業(yè)單位為其恢復(fù)原職、賠償補(bǔ)償性賠償金與懲罰性賠償金。我國(guó)應(yīng)明確規(guī)定對(duì)報(bào)復(fù)公共利益舉報(bào)人行為的相應(yīng)處罰，對(duì)于情節(jié)較輕的案件可以由對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)提出建議、指導(dǎo)糾正，對(duì)于情節(jié)較重傷害到舉報(bào)人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的，可以由舉報(bào)人提起訴訟，追究相應(yīng)的民事、行政乃至刑事責(zé)任〔5〕。

〔注 釋〕

①具體如《中華人民共和國(guó)食品安全法》第12條規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為，依法向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見(jiàn)和建議”。《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第106條規(guī)定，“藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)公布本部門的電子郵件地址、電話，接受咨詢、投訴、舉報(bào)，并依法及時(shí)答復(fù)、核實(shí)、處理。對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，按照有關(guān)規(guī)定給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。舉報(bào)人舉報(bào)所在單位的，該單位不得以解除、變更勞動(dòng)合同或者其他方式對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)”。《中華人民共和國(guó)證券法》第176條規(guī)定，“對(duì)涉嫌證券違法、違規(guī)行為，任何單位和個(gè)人有權(quán)向國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)舉報(bào)”。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕柴瑞娟.論我國(guó)公共利益舉報(bào)法律制度的構(gòu)建〔J〕.中國(guó)軟科學(xué)，2021（04）：1-10.

〔2〕朱奇?zhèn)?企業(yè)“吹哨人”舉報(bào)行為的刑法評(píng)價(jià)——以法域協(xié)調(diào)為視角〔J〕.法學(xué)，2022（04）：88-101.

〔3〕郝銀鐘，胡云紅.域外公共舉報(bào)人保護(hù)制度比較研究〔J〕.中國(guó)應(yīng)用法學(xué)，2021（03）：112-136.

〔4〕孫寶玲.美國(guó)證券吹哨人制度改革展望與鏡鑒〔J〕.證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)，2021（11）：2-11.

〔5〕柴瑞娟，周建樹(shù).我國(guó)公共利益舉報(bào)的制度現(xiàn)狀與建構(gòu)路徑——日本《公益通報(bào)者保護(hù)法》的啟示〔J〕.山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2022（03）：152-162.

責(zé)任編輯 梁華林