信息化背景下基層人事檔案建設(shè)問題探究

摘 要：立足電子政務(wù)發(fā)展趨勢分析，通過信息化方式記錄、管理、共享基層人事檔案，不僅可以有效規(guī)避紙質(zhì)檔案的損壞，增強其作為“原始檔案”的留底功能，還能夠提高基層人才的流動效率，減少人力資源配置錯位、個人信息私自涂改等問題。本文以基層干部為研究對象，通過探明當前基層人事檔案信息化建設(shè)存在的信息檔案不完善、利用率低、兼容性差等問題，進一步分析原因所在，據(jù)此提出我國基層干部人事檔案信息化建設(shè)的可行性措施，以供參考。

關(guān)鍵詞：基層干部；檔案信息化；電子政務(wù)

我國基層人事檔案主要面向?qū)ο笫腔鶎痈刹?，包括其個人學習、培訓(xùn)、選拔、任用等各個階段形成的材料，能夠直接反映出干部個人的能力、品行、信仰是否堅定、作風是否廉潔等，既是干部個人最重要的人生發(fā)展記錄，也是人事部門選拔晉升人才的重要依據(jù)。由于基層干部隊伍規(guī)模龐大，因此，檔案數(shù)量也十分可觀，在信息化時代背景下，采取傳統(tǒng)的“紙質(zhì)檔案+人工審查”方式，已經(jīng)遠遠無法滿足基層干部人事檔案管理需求，加強檔案信息化建設(shè)應(yīng)提上日程。

一、信息化背景下基層人事檔案建設(shè)主要問題

基層干部人事檔案建設(shè)的困境，不能簡單歸為技術(shù)問題。事實上，從軟件開發(fā)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、數(shù)據(jù)搭建等各個角度出發(fā)，市場化完全可以提供充足、有效的方案，但在“面向?qū)ο蟆狈矫?，卻存在著嚴重的“水土不服”，主要面臨的問題如下。

1.檔案內(nèi)容質(zhì)量不高

從目的上來說，通過“信息技術(shù)+檔案”的構(gòu)建方式，旨在優(yōu)化檔案質(zhì)量，使其發(fā)揮更好的人事管理價值。然而，基層干部人事檔案特點之一是“權(quán)威性”。要求檔案頁面所承載的內(nèi)容，反映出干部個人最真實的信息，因此，在人事檔案信息化過程中，并非直接將文字、符號等進行數(shù)字化處理，而是需要掃描、修圖等步驟，轉(zhuǎn)化成圖片檔案，需要基層政府投入一定人力資源與時間成本。具體工作分為兩個部分，一是對基本信息的處理，二是利用高速掃描設(shè)備、拍照設(shè)備等，逐頁將紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化成圖片形式，然后還需要利用專業(yè)軟件進行調(diào)整，這一過程中難免會出現(xiàn)原始文檔模糊、缺失、污損等問題，需要與干部本人、相關(guān)部門等進一步核實，最后統(tǒng)一上傳到干部人事檔案管理系統(tǒng)。不難發(fā)現(xiàn)，“原始檔案轉(zhuǎn)化”作為干部人事檔案信息化建設(shè)的第一步，本身就十分煩瑣，加上基層干部流動性大、檔案更新率高，無疑提高了干部人事檔案信息化建設(shè)門檻。

2.檔案內(nèi)容利用率低

我國《干部檔案管理條例》對紙質(zhì)檔案的保管、利用、轉(zhuǎn)遞等提出了嚴格要求，尤其干部檔案的流動方面，必須經(jīng)過專門渠道，如專人送取，干部本人是無權(quán)調(diào)取的。種種限制下，造成傳統(tǒng)紙質(zhì)干部人事檔案的利用率很低，直接影響到信息化檔案的利用率。同時，基層政府及各職能部門的辦公地點相對分散，在需要查閱、調(diào)取基層干部人事檔案時，不得不到指定位置展開工作，極大限制了信息化檔案的利用率。

3.檔案系統(tǒng)獨立封閉

現(xiàn)階段，我國在基層干部人事檔案管理方面，并沒有建立統(tǒng)一平臺，導(dǎo)致信息化檔案系統(tǒng)封閉嚴重，由此出現(xiàn)大量的“檔案孤島”。例如，一些基層政府為了完成干部人事檔案信息化的任務(wù)，在沒有進行詳細規(guī)劃、平臺建設(shè)的前提下，就開始了紙質(zhì)檔案的數(shù)字化處理，生成的數(shù)據(jù)要么以圖片形式存儲在文件夾中，要么導(dǎo)入Excel、Word等辦公軟件（系統(tǒng)）中，這種處理方式并不符合軟件工程標準，也就無法與高度集成化的人事檔案信息系統(tǒng)兼容。一旦上級部門要求匯總干部檔案信息，所能提供的只是姓名、年齡、民族、當前職務(wù)等基本信息，而要徹底打破“系統(tǒng)隔閡”，就意味著人事檔案信息化建設(shè)“推翻重做”，前期工作價值化為烏有。

二、基層干部人事檔案信息化建設(shè)存在問題分析

1.制度體系缺失

基層干部人事檔案信息化建設(shè)的制度體系缺失，主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，基層政府對于干部人事檔案信息化建設(shè)不夠重視，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與總體規(guī)劃。關(guān)于這一點，僅從“電子政務(wù)”的建設(shè)水平就能夠反映出來，各地、各級政府雖然都表現(xiàn)出“擁抱信息化”的積極性，但電子政務(wù)建設(shè)多數(shù)情況下只落實了“政府門戶”網(wǎng)站，其功能相當于一個“政府公告欄”，而政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)庫并沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通，甚至不具備公眾參與、問題反饋的功能，形式主義象征意義大于實用性效果。其二，干部人事檔案信息化的法律法規(guī)嚴重缺失，現(xiàn)有法律法規(guī)設(shè)定的出發(fā)點是“紙質(zhì)檔案”，導(dǎo)致基層政府對于信息化人事檔案的信任度較低，不認同其具有法定效力，尤其在基層干部審查、晉升等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，高度依賴紙質(zhì)檔案提供的原始信息。事實上，我國《電子簽名法》已經(jīng)明確了“視為可靠的電子簽名”的條件，該法第十四條指出，“可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力”，但相關(guān)法律法規(guī)制度并未在干部人事檔案信息化建設(shè)中得到體現(xiàn)。

2.專業(yè)人才匱乏

現(xiàn)階段，基層干部人事檔案一般由地方組織部門、人事部門等代管，這些“傳統(tǒng)部門”的人才在專業(yè)能力上，更傾向于紙質(zhì)檔案的保管與利用。而要這些“傳統(tǒng)型”檔案管理人員接手人事檔案信息化建設(shè)工作，就容易出現(xiàn)“畏難”和“畏錯”的抵觸情緒。一方面，“畏難”情緒的產(chǎn)生，與我國尚未形成上下統(tǒng)一的信息化檔案管理標準有關(guān)，尤其基層干部人事檔案信息化建設(shè)是一項長期、艱巨的工程；另一方面，“畏錯”情緒的產(chǎn)生，與干部人事檔案的特殊性有關(guān)，作為記錄干部個人重要信息的文本，檔案被賦予了保密性、政治性等色彩，將其進行信息化處理，本質(zhì)上就是對檔案信息的“二次加工”，一旦在掃描、修圖等過程中出現(xiàn)信息錯誤，或者造成原始檔案損壞，就是重大的工作失職，本著“不做不錯”的消極原則，導(dǎo)致基層干部人事檔案信息化建設(shè)遲遲無法落實。

3.標準建設(shè)滯后

根據(jù)《國家標準（GB/T20000.1-2014）》給出的定義，所謂“標準化”是指為確保一定范圍內(nèi)獲得最有秩序、促進共同效益而設(shè)定的條款，信息化與標準化是“孿生關(guān)系”，任何一個具有生命力的信息系統(tǒng)，都是建立在統(tǒng)一標準基礎(chǔ)之上的。從這個角度出發(fā)，我國在基層干部人事檔案信息化建設(shè)框架下的“標準化建設(shè)”工作明顯滯后，目前，主要針對“中管干部”的數(shù)字化檔案提供了管理標準，但未覆蓋到基層干部。事實上，阻礙基層干部人事檔案信息化標準建設(shè)的主要原因，恰恰是高度成熟的傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理標準，兩者之間存在著本質(zhì)差異。一方面，傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理標準的建設(shè)，是基于“管理流程”進行的，即無論干部人事檔案形成機制、過程如何，都不影響標準流程下的操作。但另一方面，信息化檔案管理標準的建設(shè)，則是基于管理對象進行的，即需要將不同格式、結(jié)構(gòu)的紙質(zhì)文檔內(nèi)容重新梳理整合，采取統(tǒng)一的處理方式、存儲格式等。

三、信息化背景下基層干部人事檔案建設(shè)的提升措施

1.優(yōu)化基層干部人事檔案信息化保障體系

（1）制定完善的檔案信息化管理制度

事實上，我國一直高度關(guān)注干部人事檔案的管理工作，但長期以來的工作基礎(chǔ)都是圍繞著“紙質(zhì)檔案”類型展開，導(dǎo)致相關(guān)制度的設(shè)置一開始就存在缺陷，如《干部檔案整理工作細則》《干部人事檔案造假問題處理辦法》《干部檔案整理辦法》《干部人事檔案工作目標管理考評標準》等，基本立場都是為了提高紙質(zhì)檔案的管理質(zhì)量與利用效率。在信息化時代，基層干部人事檔案管理應(yīng)引入數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化等先進思維，為干部人事檔案信息化建設(shè)奠定基礎(chǔ)。同時，制定完善的檔案信息化管理制度可從三個方面切入，分別為管理責任制度、監(jiān)管約束機制以及檔案管理細節(jié)。其中，管理責任制度的核心是專人專管、權(quán)責明確，確保干部人事檔案信息化管理的各個環(huán)節(jié)組織嚴密、無縫銜接。監(jiān)管約束機制的核心是“內(nèi)外協(xié)同與自糾自查相統(tǒng)一”，即通過建立信息技術(shù)、檔案內(nèi)容的“雙線組元”工作機制，從而實現(xiàn)崗位之間相互監(jiān)督、檔案信息化人員自我糾查。檔案管理細節(jié)即“信息化細則”，在一定區(qū)域內(nèi)，針對所管轄的基層干部人事檔案信息內(nèi)容，要做到全方位一致，如掃描后文件的大小、像素要求，移交及傳遞的流程細節(jié)，以及信息化檔案查閱的審核流程等。此外，為了有效打破時空限制，各單位可以專門配備硬件規(guī)格統(tǒng)一的“終端設(shè)備”，僅用于瀏覽。

（2）構(gòu)建“三位一體”業(yè)務(wù)流程體系

從功能上說，基層干部人事檔案信息化建設(shè)旨在提高流通性，確保本地干部資源德智配位，避免某些單位部門及崗位干部過度集中或人力資源不足?！叭灰惑w”的業(yè)務(wù)流程體系，能夠很好地減少干部人事檔案信息不對稱的問題，具體來說，就是通過建設(shè)“電子檔案管理系統(tǒng)”發(fā)揮橋梁作用，用于連接老單位（對應(yīng)“原檔案管理中心”）及新單位（對應(yīng)“轉(zhuǎn)出檔案中心”），這樣一來，在干部流動之前可以便捷地查閱其過往經(jīng)歷，了解其能力、品行、功過等，同時，也便于新單位掌握紙質(zhì)檔案的相關(guān)信息。在正式確認干部人員調(diào)動之后，再按照常規(guī)手續(xù)轉(zhuǎn)移紙質(zhì)檔案，這樣既不影響對干部的審查，也提高了干部調(diào)配的精準性（如圖1所示）。

（3）升級干部人事檔案信息安全規(guī)范

考慮到干部信息具有特殊價值，升級干部人事檔案信息安全規(guī)范是應(yīng)然之舉。首先，建立明確的權(quán)限分級制度，可按照基層干部的學歷、履歷、職務(wù)級別、培養(yǎng)方向等設(shè)置不同的保密權(quán)重，分別賦予檔案部門人員不同的權(quán)限，形成相互制衡的效果。其次，規(guī)范信息檔案的調(diào)取流程，以“部門對接”的形式展開，杜絕個人接觸檔案的可能性，凡是需要調(diào)取的信息必須通過“兩部門、三層次”的確認，即申請部門與審核部門在確認之后，經(jīng)由檔案管理人員、部門主管人員、單位主管領(lǐng)導(dǎo)三層審核簽字。再次，形成常態(tài)化的信息安全巡檢制度，基層干部人事檔案內(nèi)容要定期更新，詳細注明一個階段內(nèi)的信息化檔案使用情況。最后，要加強檔案信息化管理人員的安全教育，在其任職期間要簽訂保密協(xié)議，并明確離職之后應(yīng)承擔的保密義務(wù)與責任。

2.注重基層干部人事檔案信息化隊伍培養(yǎng)

一方面，采取“外部引進、迅速充實”的方法。簡言之，基層干部人事檔案信息化建設(shè)所需要的人才，是“檔案專業(yè)+信息專業(yè)”的復(fù)合型人才，但這樣的人才相對稀缺。因此，在前期可采取折中的方式，即為檔案管理部門配備信息技術(shù)人員的方式，如按照1000份干部檔案配備1名信息技術(shù)人才，主要協(xié)助檔案管理人員，完成紙質(zhì)檔案的轉(zhuǎn)化、修整等工作，后期酌情保留素質(zhì)好、學歷高、保密意識強的人員。另一方面，采取“常態(tài)培訓(xùn)、內(nèi)部生成”的方法。從長遠發(fā)展來看，應(yīng)從公務(wù)員內(nèi)部培養(yǎng)合格的信息化隊伍，以滿足干部人事檔案的長期運維、業(yè)務(wù)處理等工作，地方政府可以通過招標的方式，建立專門的基層干部人事檔案信息化系統(tǒng)，由中標公司負責人員的技術(shù)培訓(xùn)，同時，基層政府應(yīng)該進行常態(tài)化的職業(yè)素養(yǎng)教育、保密安全教育。

3.筑牢基層干部人事檔案信息化發(fā)展根基

按照“數(shù)據(jù)向上集中、服務(wù)向下延伸”的檔案信息化建設(shè)原則，需要做出改變的不僅是基層政府的檔案管理部門，各單位同樣要積極參與進來，在物理層面形成統(tǒng)一的信息化管理格局，這樣才能筑牢基層干部人事檔案信息化發(fā)展根基。首先，升級部門辦公裝備，提供專門用來瀏覽信息化檔案的計算機，做到“專機專用”，除專管人員之外，不允許其他人私自接觸。其次，加強內(nèi)部服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)?，F(xiàn)階段，基層政府網(wǎng)絡(luò)主要采用兩種模式，即局域網(wǎng)與因特網(wǎng)，前者用于內(nèi)部辦公、后者用于公眾訪問，兩種網(wǎng)絡(luò)處于分離狀態(tài)。為了保障干部人事檔案信息化資源的安全，在內(nèi)網(wǎng)基礎(chǔ)上需要進一步提高安全性，如設(shè)置分級網(wǎng)絡(luò)、增加加密設(shè)備設(shè)施、定期升級防火墻等。最后，為了滿足基層干部人事檔案的規(guī)范化利用，各單位應(yīng)統(tǒng)一軟件類型、規(guī)范操作方式，如在編輯、查找、打印等環(huán)節(jié)，做到規(guī)范化、一致性的操作。簡言之，筑牢基層干部人事檔案信息化發(fā)展根基，就是從硬件、軟件兩個層面建立起統(tǒng)一標準體系，如服務(wù)器、計算機、掃描儀、語言系統(tǒng)、輸入/輸出操作流程等，從而減少信息化檔案管理不兼容的現(xiàn)象。

四、結(jié)語

綜上所述，基層人事檔案信息化建設(shè)是一個必然趨勢，其存在價值并不僅是順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的特點，也是傳統(tǒng)人事檔案管理改革創(chuàng)新的“內(nèi)生需求”。但同時，檔案信息化建設(shè)也是一個長期的、富有挑戰(zhàn)性的工程，在宏觀標準缺失、各地發(fā)展不均衡的背景下，以“基層干部”作為人事檔案信息化建設(shè)的切入點，按照因地制宜、按需設(shè)計的原則展開，逐步將信息化的優(yōu)勢在基層人事檔案建設(shè)方面發(fā)揮到最大化。

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（作者單位：山東省濱州市公共就業(yè)和人才服務(wù)中心）

作者簡介：李全喜（1969—），男，漢族，山東濱州人，本科，副研究館員，研究方向：檔案管理。