歐陽文杰,陸岷峰

(1.銅陵學(xué)院金融學(xué)院, 安徽 銅陵 244061;2.南京工業(yè)大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新發(fā)展研究中心, 江蘇 南京 211816)

2023年3月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》,我國(guó)金融監(jiān)管體制迎來又一次深度改革。在2018年機(jī)構(gòu)改革所形成的“一委一行兩會(huì)”監(jiān)管格局的基礎(chǔ)上,此次改革方案對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管體制實(shí)行了進(jìn)一步調(diào)整,形成中國(guó)式“三層+雙峰”的監(jiān)管框架[1]?！叭龑印笔侵?頂層設(shè)計(jì)層面,設(shè)立“中央金融委員會(huì)”和“中央金融工作委員會(huì)”,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌金融監(jiān)管全局工作,體現(xiàn)黨對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);監(jiān)管職能部門體系層面,保留中國(guó)人民銀行和證監(jiān)會(huì),它們與新成立的國(guó)家金融監(jiān)督管理總局共同履行不同領(lǐng)域的金融監(jiān)管職能;地方監(jiān)管部門層面,主要為中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)和地方金融監(jiān)管局?！半p峰”則是指將監(jiān)管部門的具體職能分為審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。

此次改革方案的出臺(tái)將推動(dòng)我國(guó)金融監(jiān)管體制進(jìn)一步深度調(diào)整,在新的監(jiān)管體制框架下,加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)將成為今后金融監(jiān)管改革的重要方向。面對(duì)國(guó)內(nèi)外日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì),防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)仍是金融監(jiān)管的核心任務(wù)。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),要“加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管,強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系,依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管,守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”[2]。金融監(jiān)管體制的功能得以有效發(fā)揮,是按照“確立監(jiān)管對(duì)象—識(shí)別金融風(fēng)險(xiǎn)—選擇監(jiān)管手段—實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)”的邏輯順序和運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)向前推進(jìn)的。金融科技的發(fā)展,深刻改變了金融業(yè)務(wù)和金融市場(chǎng)的形態(tài)與結(jié)構(gòu),進(jìn)而對(duì)以上監(jiān)管邏輯和環(huán)節(jié)產(chǎn)生了顛覆性影響,對(duì)傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體制提出了全新挑戰(zhàn)[3]。從金融科技發(fā)展的視角研究金融監(jiān)管體制改革具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

金融科技一般表現(xiàn)為技術(shù)帶來的金融創(chuàng)新,通過新興技術(shù)的應(yīng)用,驅(qū)動(dòng)金融業(yè)務(wù)模式、產(chǎn)品、應(yīng)用等方面的革新,進(jìn)而深刻改變金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和金融服務(wù)。從金融功能的實(shí)質(zhì)來看,金融科技主要是通過技術(shù)與金融的融合實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新,進(jìn)而改變傳統(tǒng)的融資方式,主要表現(xiàn)為金融服務(wù)領(lǐng)域的破壞式創(chuàng)新[4]。金融科技的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀表明,金融科技不僅對(duì)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)、金融服務(wù)和金融市場(chǎng)等產(chǎn)生顛覆性影響,推動(dòng)原有金融體系進(jìn)行深度變革,創(chuàng)新金融行業(yè)的發(fā)展模式。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能、數(shù)字孿生等數(shù)字技術(shù)的發(fā)展,它們?cè)诮鹑陬I(lǐng)域的創(chuàng)新性應(yīng)用逐漸升級(jí),金融科技對(duì)金融活動(dòng)的影響也在不斷加深,由此帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)給金融監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn),監(jiān)管科技和科技治理等概念也相繼出現(xiàn)。

監(jiān)管科技是與金融科技聯(lián)系緊密的一個(gè)概念,是金融科技在監(jiān)管領(lǐng)域的具體應(yīng)用,即為監(jiān)管活動(dòng)提供技術(shù)手段,以提高監(jiān)管效率。因此,從技術(shù)屬性關(guān)系來看,監(jiān)管科技屬于金融科技的一種應(yīng)用形態(tài)[5]。關(guān)于監(jiān)管科技的理解還有另外一個(gè)維度,即從金融機(jī)構(gòu)的角度出發(fā),可將監(jiān)管科技視為金融機(jī)構(gòu)利用新興技術(shù)手段進(jìn)行內(nèi)部合規(guī)管理的一種系統(tǒng)的技術(shù)方式,以使金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)滿足監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及合規(guī)要求[6-7],即“以技術(shù)管理技術(shù)”。

面對(duì)金融科技對(duì)金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性影響,僅僅將金融科技引入監(jiān)管體系進(jìn)行調(diào)整性適用還不足以應(yīng)對(duì)金融科技隱含的風(fēng)險(xiǎn),金融監(jiān)管體制也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整變革。金融科技所催生的金融業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)之間存在較大差異,金融科技對(duì)傳統(tǒng)金融活動(dòng)的滲透影響也是顛覆性的。傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制既難以應(yīng)對(duì)金融科技帶來的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),也不利于金融科技在監(jiān)管系統(tǒng)中監(jiān)管功能的發(fā)揮。因此,需要在功能監(jiān)管、行為監(jiān)管、審慎監(jiān)管等傳統(tǒng)監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上,突出科技監(jiān)管與科技治理等監(jiān)管維度與監(jiān)管理念[8],打造適應(yīng)金融科技發(fā)展的金融監(jiān)管體制。

綜上,現(xiàn)有研究對(duì)金融科技的發(fā)展及其給金融活動(dòng)帶來的影響與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)有了較為系統(tǒng)的認(rèn)知,并從金融監(jiān)管視角提出了應(yīng)對(duì)金融科技風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)舉措,包括監(jiān)管科技的應(yīng)用、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范、加強(qiáng)金融科技監(jiān)管政策的制定和監(jiān)管立法等[9-11]。這些研究成果為進(jìn)一步深入分析金融科技給監(jiān)管體制的影響奠定了基礎(chǔ)。但是,現(xiàn)有研究多關(guān)注金融科技對(duì)金融業(yè)務(wù)的影響,對(duì)監(jiān)管改革著墨不多,未充分站在監(jiān)管者的角度來分析金融科技的發(fā)展特點(diǎn),因此,在分析金融科技給監(jiān)管體系帶來的挑戰(zhàn)時(shí),存在針對(duì)性不強(qiáng)和精準(zhǔn)度不高的問題。本文在充分借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上,從金融科技發(fā)展的視角出發(fā),以優(yōu)化監(jiān)管的思路重新審視金融科技的發(fā)展?fàn)顩r與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),為改革金融監(jiān)管體制及優(yōu)化治理模式探尋路徑。

二、金融科技發(fā)展現(xiàn)狀與金融科技監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

從電報(bào)、電話等初級(jí)信息模擬技術(shù)的應(yīng)用,到計(jì)算機(jī)等信息科技的推廣使用,再到互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)尤其是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展,不同歷史時(shí)期的新興技術(shù)不斷被應(yīng)用于金融領(lǐng)域,金融科技的底層技術(shù)形態(tài)也隨著技術(shù)的迭代而持續(xù)進(jìn)行著變革。從金融科技本身的發(fā)展路徑來看,在數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的背景下,以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能、數(shù)字孿生等為代表的數(shù)字技術(shù)被廣泛應(yīng)用于金融領(lǐng)域,以這些技術(shù)為底層支撐形成了新一代金融科技,由此,金融科技也進(jìn)入了數(shù)字化、智能化時(shí)代。本文對(duì)金融科技應(yīng)用現(xiàn)狀及其影響的討論,以及對(duì)金融監(jiān)管面臨的金融科技挑戰(zhàn)的分析,均是圍繞當(dāng)前進(jìn)入數(shù)智化階段的金融科技展開的。

(一)金融科技在金融領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀與主要影響

關(guān)于金融科技在金融領(lǐng)域的應(yīng)用以及金融科技對(duì)金融活動(dòng)的影響,可以從四個(gè)方面進(jìn)行分析。

第一,在應(yīng)用方式和應(yīng)用范圍上,傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和金融主體對(duì)金融科技的應(yīng)用,由被動(dòng)適應(yīng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)選擇、由局部調(diào)整走向全面重塑,金融科技對(duì)傳統(tǒng)金融體系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)而廣泛的影響。金融科技在發(fā)展過程中,初期的興起和創(chuàng)新突破主要源于金融業(yè)務(wù)場(chǎng)景對(duì)技術(shù)的需求。這一階段的金融科技創(chuàng)新主要是由科技公司推動(dòng)的。在金融科技發(fā)展成熟并產(chǎn)生一定影響后,出于改善經(jīng)營(yíng)管理的需要,或者迫于金融科技對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局形成沖擊的壓力,傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)相繼在既有業(yè)務(wù)之上引入金融科技,以拓展業(yè)務(wù)規(guī)模和提高經(jīng)營(yíng)績(jī)效。在明確了金融科技的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)管理要求后,傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)開始進(jìn)行金融科技的開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用,并圍繞其拓展新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和創(chuàng)新服務(wù)方式,最終形成區(qū)別于傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的以金融科技為支撐的新興業(yè)務(wù)形態(tài)。例如:移動(dòng)支付的出現(xiàn)主要是互聯(lián)網(wǎng)電商平臺(tái)為解決電商交易支付困境而進(jìn)行的技術(shù)創(chuàng)新,后逐漸發(fā)展為新興的支付體系,并對(duì)傳統(tǒng)的支付清算系統(tǒng)和以商業(yè)銀行為中心的貨幣流通體系形成了沖擊,迫使傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)融入移動(dòng)支付網(wǎng)絡(luò);當(dāng)前央行發(fā)行數(shù)字貨幣,則是傳統(tǒng)金融體系在貨幣流通方式上進(jìn)行的主動(dòng)創(chuàng)新。在金融科技興起之后,銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司及其他金融中介等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu),在推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中,一方面與金融科技公司合作,對(duì)既有經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)和業(yè)務(wù)生態(tài)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化,另一方面加大對(duì)金融科技的研發(fā)投入,成立自主控股的金融科技子公司。傳統(tǒng)金融體系對(duì)金融科技由被動(dòng)適應(yīng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)開發(fā)和深入應(yīng)用,金融科技幾乎滲透并改變著所有的金融業(yè)態(tài)。

第二,金融科技在傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)中的應(yīng)用水平和應(yīng)用效能存在異質(zhì)性,對(duì)傳統(tǒng)金融體系的生態(tài)循環(huán)造成較大影響。由于業(yè)務(wù)系統(tǒng)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)格、資金實(shí)力、技術(shù)水平、管理理念等方面的不同,處于金融市場(chǎng)不同功能板塊的金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融科技的應(yīng)用方式與應(yīng)用水平也存在差異?？傮w來看,與其他類型的金融機(jī)構(gòu)相比,我國(guó)商業(yè)銀行的金融科技實(shí)力相對(duì)領(lǐng)先,部分實(shí)力較強(qiáng)的商業(yè)銀行均已設(shè)立金融科技子公司,商業(yè)銀行在金融科技開發(fā)應(yīng)用方面的投入也大大領(lǐng)先于其他金融機(jī)構(gòu)。然而,在商業(yè)銀行系統(tǒng)內(nèi)部,國(guó)有大型商業(yè)銀行、全國(guó)股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等不同類型的商業(yè)銀行在金融科技的應(yīng)用水平上也存在差異,應(yīng)用水平基本與其經(jīng)營(yíng)實(shí)力的排序相當(dāng)[12]。不同區(qū)域的商業(yè)銀行、同一商業(yè)銀行內(nèi)部的不同業(yè)務(wù)條線以及同一部門的不同業(yè)務(wù)人員之間,在金融科技應(yīng)用方面的表現(xiàn)也存在較大分化。傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)在金融科技應(yīng)用上存在的多重異質(zhì)性表現(xiàn),不僅造成了金融機(jī)構(gòu)間經(jīng)營(yíng)績(jī)效與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的進(jìn)一步分化,進(jìn)一步加劇了金融市場(chǎng)發(fā)展的不均衡,而且造成了整個(gè)金融體系生態(tài)循環(huán)的運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。技術(shù)水平和技術(shù)系統(tǒng)的對(duì)接梗阻會(huì)使金融科技應(yīng)用水平較低的金融機(jī)構(gòu)在一定程度上被排斥在金融循環(huán)體系之外。

第三,科技公司和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在推動(dòng)金融科技發(fā)展并繁榮金融科技生態(tài)的同時(shí),也面臨著業(yè)務(wù)界限模糊和發(fā)展定位不明的困境?？萍脊竞突ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)在深耕主業(yè)的同時(shí),逐漸將業(yè)務(wù)拓展到金融服務(wù)領(lǐng)域,在促進(jìn)業(yè)務(wù)鏈條運(yùn)轉(zhuǎn)和生態(tài)圈循環(huán)的過程中,為解決資金鏈條循環(huán)不暢的問題,開展了創(chuàng)新性的金融服務(wù)。這類創(chuàng)新更多的是從技術(shù)層面切入金融服務(wù),本質(zhì)上是一種金融輔助性技術(shù),如大數(shù)據(jù)征信和移動(dòng)支付等。之后,此類金融服務(wù)業(yè)務(wù)逐漸獨(dú)立出來,形成依托于技術(shù)和平臺(tái)的金融服務(wù)部門,并為平臺(tái)業(yè)務(wù)關(guān)系以外的主體提供金融服務(wù)。在這一發(fā)展過程中,科技公司和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)不斷推動(dòng)金融科技的技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用升級(jí),逐漸形成了金融科技應(yīng)用生態(tài)。但是,由于這類創(chuàng)新主要通過技術(shù)手段滲入金融服務(wù),在金融與技術(shù)的業(yè)務(wù)界限上處于模糊狀態(tài),在經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和業(yè)務(wù)屬性的劃分上還存在一定爭(zhēng)議,導(dǎo)致其發(fā)展定位的不確定性?？萍脊竞突ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)在金融科技生態(tài)中具有重要作用,無論是其自身在金融活動(dòng)范圍和金融服務(wù)水平方面的影響力,還是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)與其加強(qiáng)技術(shù)合作和生態(tài)協(xié)作的必要性,都表明該類主體在金融科技發(fā)展中的重要性。然而,從金融風(fēng)險(xiǎn)管理尤其是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的角度看,該類主體在開展金融服務(wù)方面的規(guī)范性問題尚需合理處置。

第四,金融科技的應(yīng)用不僅改變著傳統(tǒng)金融體系的結(jié)構(gòu)與功能,還催生出新的金融業(yè)務(wù)、金融風(fēng)險(xiǎn),形成不同于傳統(tǒng)金融體系的新興金融生態(tài)。金融科技不僅在傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)活動(dòng)中被廣泛應(yīng)用,還催生出大量新興的金融業(yè)務(wù),如基于新興科技所形成的P2P信息中介、股權(quán)眾籌、智能投顧、首次公開募幣(ICO)、數(shù)字貨幣、大數(shù)據(jù)征信等金融業(yè)務(wù)形態(tài),在傳統(tǒng)金融體系之外形成新的生態(tài)體系,并對(duì)傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)造成互補(bǔ)性與替代性并存的沖擊。以金融科技為基礎(chǔ)開展的新型金融活動(dòng),覆蓋的相關(guān)主體范圍更廣,能夠連接更多層次的資金需求者和供給者,同時(shí)也在一定程度上改變了金融互動(dòng)過程中資金供給方與需求方的關(guān)系,金融活動(dòng)參與者在供給方與需求方之間的角色切換更加頻繁,這使得對(duì)相關(guān)主體金融狀況的評(píng)估愈加復(fù)雜。金融科技不僅作為技術(shù)手段改變著金融活動(dòng)方式,促進(jìn)數(shù)字金融的深度發(fā)展,而且對(duì)金融工具對(duì)應(yīng)的底層實(shí)物資產(chǎn)的表現(xiàn)形態(tài)進(jìn)行了重塑,即數(shù)據(jù)資產(chǎn)成為重要的資產(chǎn)標(biāo)的。在數(shù)字化的推動(dòng)下,數(shù)據(jù)成為重要的生產(chǎn)要素,數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值開始凸顯,圍繞數(shù)據(jù)要素進(jìn)行的金融服務(wù)成為金融創(chuàng)新的重要方向。

(二)金融科技的發(fā)展及創(chuàng)新應(yīng)用給監(jiān)管體制帶來的挑戰(zhàn)

金融科技在金融領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用,在改變傳統(tǒng)金融體系功能結(jié)構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)方式的同時(shí),也催生出許多新的金融業(yè)態(tài),給金融監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。

第一,針對(duì)傳統(tǒng)金融體系進(jìn)行監(jiān)督管理而形成的監(jiān)管體制,在面對(duì)金融科技給傳統(tǒng)金融體系帶來的變化以及新的金融業(yè)態(tài)時(shí),體制框架和運(yùn)行機(jī)制的適應(yīng)性降低,金融創(chuàng)新的速度超過監(jiān)管調(diào)整的速度,監(jiān)管體制機(jī)制進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整的難度提升。一方面,大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字技術(shù)在金融活動(dòng)中的創(chuàng)新性應(yīng)用層出不窮,金融業(yè)務(wù)和金融活動(dòng)的技術(shù)表現(xiàn)形態(tài)的更新速度越來越快,監(jiān)管部門難以準(zhǔn)確預(yù)計(jì)其發(fā)展方向并判斷風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),大多數(shù)情況下是風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)出來之后,監(jiān)管才跟進(jìn)。另一方面,在爆發(fā)或發(fā)現(xiàn)相關(guān)金融科技風(fēng)險(xiǎn)時(shí),監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的技術(shù)和懂技術(shù)的人才介入金融科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。現(xiàn)階段,金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)部門的金融科技應(yīng)用水平超過了監(jiān)管部門的技術(shù)水平,監(jiān)管部門的監(jiān)管科技嵌入尚需金融機(jī)構(gòu)配合,而相關(guān)監(jiān)管制度的出臺(tái)和監(jiān)管體制框架的變革則更難滿足金融科技風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的時(shí)效性要求。

第二,基于傳統(tǒng)金融發(fā)展變革而形成的功能監(jiān)管、審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管等監(jiān)管方式,在對(duì)金融科技風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)容易出現(xiàn)監(jiān)管失靈。傳統(tǒng)監(jiān)管方式和監(jiān)管理念主要是針對(duì)參與金融活動(dòng)的主體來施加影響,然而在金融科技影響下,部分金融活動(dòng)和金融行為的責(zé)任主體難以清晰界定,金融關(guān)系鏈條和金融交易過程的隱蔽性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性增強(qiáng),通過傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以完全將此類金融活動(dòng)納入監(jiān)管體系并施加有效影響。金融科技增強(qiáng)了金融市場(chǎng)各主體間的聯(lián)系和信息交互,改變了金融服務(wù)鏈條的連接方式和運(yùn)轉(zhuǎn)模式,金融服務(wù)的離散性和金融活動(dòng)的去中心化程度加大。同時(shí),金融科技也增加了金融系統(tǒng)信息交互和數(shù)據(jù)傳輸?shù)膹?fù)雜性,金融服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的主體結(jié)構(gòu)呈不規(guī)則變化,金融供需兩端的長(zhǎng)尾特征更加顯著,金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的傳染速度和波及面顯著增加,審慎監(jiān)管的難度增大。由于在金融科技硬件實(shí)力和應(yīng)用水平方面存在差距,金融市場(chǎng)供需兩端以及不同金融活動(dòng)主體之間信息不對(duì)稱的程度在特定場(chǎng)景下得以放大,尤其是消費(fèi)者在金融市場(chǎng)的弱勢(shì)地位更趨明顯——他們不僅要面臨金融產(chǎn)品價(jià)格歧視問題,還要面對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私被侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)較難識(shí)別相關(guān)金融機(jī)構(gòu)此類技術(shù)應(yīng)用的違規(guī)行為,對(duì)金融機(jī)構(gòu)商業(yè)行為的監(jiān)管變得更加復(fù)雜。

第三,金融科技在增加金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管復(fù)雜性的同時(shí),也為監(jiān)管體系提供了更加豐富的監(jiān)管手段,推動(dòng)了監(jiān)管科技的發(fā)展,但也將金融科技的固有風(fēng)險(xiǎn)引入了監(jiān)管體系內(nèi)部。監(jiān)管科技是監(jiān)管體系為提高監(jiān)管效率而使用的新興技術(shù)手段,金融科技的技術(shù)功能也能為監(jiān)管體系所用。金融科技的應(yīng)用一般具有技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)兩大固有風(fēng)險(xiǎn)。一方面,金融科技依靠數(shù)據(jù)分析和算法模型形成決策并優(yōu)化金融業(yè)務(wù)流程,技術(shù)漏洞和決策失誤可能會(huì)造成不可挽回的損失。監(jiān)管科技因采用金融科技而潛藏的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)為監(jiān)管效能的發(fā)揮埋下了隱患。另一方面,監(jiān)管從業(yè)人員對(duì)監(jiān)管科技的使用還不熟練,在操作過程中存在技術(shù)操作失誤的風(fēng)險(xiǎn);監(jiān)管體系內(nèi)部業(yè)務(wù)流程不合理、信息化程度水平不高等因素也會(huì)擴(kuò)大技術(shù)操作失誤帶來的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管科技為監(jiān)管系統(tǒng)帶來的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)隱患,不僅使得監(jiān)管機(jī)制在應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)面臨一定掣肘和不確定性,也會(huì)造成監(jiān)管系統(tǒng)本身的風(fēng)險(xiǎn)隱患外溢到金融市場(chǎng)。

第四,數(shù)據(jù)治理成為金融科技監(jiān)管的重要方面,金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造和合理應(yīng)用的壓力增大。金融業(yè)本身就是數(shù)據(jù)密集型行業(yè),當(dāng)前金融科技的應(yīng)用進(jìn)一步增加了金融領(lǐng)域數(shù)據(jù)搜集、存儲(chǔ)、整理、傳輸、運(yùn)用、價(jià)值管理等環(huán)節(jié)的復(fù)雜性。產(chǎn)品開發(fā)、營(yíng)銷、資金結(jié)算等金融活動(dòng),本質(zhì)上是對(duì)金融數(shù)據(jù)的處理,金融科技的應(yīng)用使得金融數(shù)據(jù)的傳輸變得更加隱蔽和自動(dòng)化,金融業(yè)務(wù)的數(shù)字化程度也大幅提升。金融數(shù)據(jù)治理成為金融監(jiān)管的重要內(nèi)容,數(shù)據(jù)治理本身也成為金融監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)來源。為了應(yīng)對(duì)金融科技帶來的數(shù)據(jù)治理挑戰(zhàn),監(jiān)管部門加大了對(duì)監(jiān)管科技和數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入力度,對(duì)監(jiān)管從業(yè)人員的技術(shù)能力也提出了更高要求。但對(duì)這些新型基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管科技的應(yīng)用也存在操作風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),監(jiān)管失誤的可能性與破壞性成倍增大。

第五,金融科技的賦能作用和可能風(fēng)險(xiǎn)并存,加強(qiáng)監(jiān)管與鼓勵(lì)創(chuàng)新成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的兩難抉擇。金融科技所帶來的新型金融風(fēng)險(xiǎn)需要監(jiān)管力量的提前干預(yù),但是金融科技對(duì)金融活動(dòng)效率的巨大提升作用,以及監(jiān)管科技的開發(fā)應(yīng)用對(duì)金融科技的依賴,使得監(jiān)管部門在實(shí)施金融科技監(jiān)管時(shí)容易陷入鼓勵(lì)金融科技應(yīng)用和抑制金融科技創(chuàng)新的兩難境地。一般來講,金融監(jiān)管部門對(duì)金融市場(chǎng)肩負(fù)著監(jiān)管和發(fā)展的雙重職責(zé),職能的沖突使得監(jiān)管部門的監(jiān)管效能受損,傳統(tǒng)監(jiān)管體制在應(yīng)對(duì)金融科技監(jiān)管時(shí)靈活性與適應(yīng)性均不足,這使得金融監(jiān)管體制改革需要著重關(guān)注金融科技的監(jiān)管要求。此外,中小型金融機(jī)構(gòu)的金融科技開發(fā)與應(yīng)用水平相對(duì)較低,而在服務(wù)中小微市場(chǎng)主體的過程中,中小型金融機(jī)構(gòu)更需要金融科技的賦能,以幫助其降低服務(wù)成本并提高服務(wù)效率。金融機(jī)構(gòu)在金融科技應(yīng)用水平上的不均衡,使得監(jiān)管規(guī)則的制定和監(jiān)管措施的施行要更加靈活、精準(zhǔn)。目前,金融科技監(jiān)管治理的生態(tài)平衡難度較大。

三、構(gòu)建適應(yīng)金融科技發(fā)展的監(jiān)管體制之路徑

在金融監(jiān)管體制改革過程中,金融創(chuàng)新對(duì)金融監(jiān)管體制的沖擊是推動(dòng)金融監(jiān)管改革的重要力量。金融創(chuàng)新更多地表現(xiàn)為新興科學(xué)技術(shù)在金融活動(dòng)中的應(yīng)用,其中,尤以計(jì)算機(jī)技術(shù)、信息通信技術(shù)和數(shù)字化技術(shù)等對(duì)金融業(yè)務(wù)與金融產(chǎn)品的影響較大,相應(yīng)地,對(duì)金融監(jiān)管的沖擊也較大。當(dāng)前,金融科技成為影響金融監(jiān)管改革的重要因素,金融科技一方面轉(zhuǎn)化為監(jiān)管科技被用來提高金融監(jiān)管的能力和效率,另一方面也增加了金融活動(dòng)的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性,為金融監(jiān)管帶來了風(fēng)險(xiǎn)。要應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn),監(jiān)管體制改革路徑的選擇就必須要適應(yīng)金融科技的發(fā)展。

在監(jiān)管體制改革的進(jìn)程中,金融科技的重要影響已不容忽視。要將金融科技監(jiān)管全面融入現(xiàn)有的監(jiān)管體制,并根據(jù)金融科技監(jiān)管的需要對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管框架進(jìn)行重塑調(diào)整,充分把握金融科技監(jiān)管的技術(shù)特征,突出強(qiáng)調(diào)“以技術(shù)監(jiān)管技術(shù)”和監(jiān)管科技的應(yīng)用,同時(shí)要加強(qiáng)金融科技監(jiān)管的內(nèi)涵建設(shè)和整個(gè)監(jiān)管系統(tǒng)的金融科技文化建設(shè),通過借鑒金融科技監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn),優(yōu)化我國(guó)金融監(jiān)管體制改革的路徑。

(一)推動(dòng)現(xiàn)有金融監(jiān)管體制與金融科技監(jiān)管的深度融合

現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的形成,更多的是基于歷史經(jīng)驗(yàn)的選擇。雖然目前的金融監(jiān)管體制已經(jīng)作出了一定程度的適應(yīng)性調(diào)整,但是,在監(jiān)管框架的組織形式和監(jiān)管活動(dòng)的開展方式上,還是具有較深的歷史烙印,監(jiān)管體制在應(yīng)對(duì)金融科技的風(fēng)險(xiǎn)管理方面表現(xiàn)出一定的僵化性。一方面,監(jiān)管體制的形成是不同歷史時(shí)期國(guó)情調(diào)整的結(jié)果,具有一定的歷史慣性,同時(shí),受其他關(guān)聯(lián)制度和文化的束縛,難以對(duì)其進(jìn)行顛覆性的重塑;另一方面,金融監(jiān)管是一個(gè)龐大的體系,其結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜程度和改革調(diào)整的關(guān)聯(lián)影響不亞于金融市場(chǎng)本身,監(jiān)管隊(duì)伍、監(jiān)管資源和監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施等監(jiān)管要素的配備不是一蹴而就的,對(duì)監(jiān)管體制進(jìn)行改革存在較大的改革風(fēng)險(xiǎn),漸進(jìn)性的改革調(diào)整步伐是切合實(shí)際的選擇。

金融科技帶來的金融創(chuàng)新是顛覆式的,以往的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)在很大程度上出現(xiàn)了失靈,因此,現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制與金融科技監(jiān)管需要進(jìn)行深度融合。一方面,在現(xiàn)有的金融監(jiān)管活動(dòng)中全面引入金融科技監(jiān)管的理念,即使是面對(duì)傳統(tǒng)的金融活動(dòng),也要關(guān)注金融科技在其中的應(yīng)用可能帶來的風(fēng)險(xiǎn),不能將金融科技視為獨(dú)立的技術(shù)創(chuàng)新,避免在監(jiān)管過程中將金融科技監(jiān)管與常規(guī)金融活動(dòng)監(jiān)管割裂開來,防范金融科技單獨(dú)監(jiān)管帶來的另類分業(yè)監(jiān)管問題,降低穿透式監(jiān)管的程度。另一方面,在金融監(jiān)管的業(yè)務(wù)工作流程設(shè)計(jì)中充分考慮金融科技的風(fēng)險(xiǎn)影響特征,在金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與測(cè)量、監(jiān)管工具選擇、監(jiān)管職能發(fā)揮等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)金融科技監(jiān)管的針對(duì)性。傳統(tǒng)的事前審批和基于規(guī)則的監(jiān)管缺乏靈活性和時(shí)效性,金融科技風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的多變性要求加強(qiáng)監(jiān)管體系的科技力量。

(二)加強(qiáng)監(jiān)管科技的應(yīng)用以提高金融監(jiān)管的技術(shù)治理水平

金融科技是新興技術(shù)在金融領(lǐng)域的創(chuàng)新性應(yīng)用,主要表現(xiàn)為新的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)方式,其底層的運(yùn)行機(jī)理來自兩個(gè)方面:一是金融運(yùn)行對(duì)信用的管理邏輯;二是產(chǎn)品落地與功能實(shí)現(xiàn)所依靠的技術(shù)支撐系統(tǒng),主要包括大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興數(shù)字技術(shù)。在長(zhǎng)期的金融監(jiān)管活動(dòng)中,監(jiān)管體系對(duì)金融運(yùn)行邏輯已經(jīng)有了較深刻的認(rèn)識(shí),但對(duì)金融科技進(jìn)行監(jiān)管,更需要增強(qiáng)對(duì)技術(shù)的理解并加強(qiáng)對(duì)技術(shù)的監(jiān)控和管理。在技術(shù)治理的過程中,面對(duì)金融科技的去中心化、時(shí)變性、匿名性、網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)性等技術(shù)特征,制度型監(jiān)管和人工干預(yù)的監(jiān)管方式明顯落后,技術(shù)型監(jiān)管是應(yīng)對(duì)這一難題的重要舉措。金融科技既帶來了監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn),也為監(jiān)管提供了工具和技術(shù)支持,將技術(shù)應(yīng)用于監(jiān)管活動(dòng)就形成了監(jiān)管科技。在監(jiān)管體制內(nèi)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管科技的應(yīng)用,讓監(jiān)管體系能夠與金融科技生態(tài)在技術(shù)通道上建立聯(lián)系,首先要確定金融科技的監(jiān)管對(duì)象,再進(jìn)行金融風(fēng)險(xiǎn)的捕捉與識(shí)別。只有采用水平與層次對(duì)等的技術(shù)手段,才能應(yīng)對(duì)金融科技的技術(shù)治理難題。

在監(jiān)管科技的開發(fā)應(yīng)用和效能發(fā)揮方面,監(jiān)管機(jī)構(gòu)的技術(shù)應(yīng)用水平往往落后于金融市場(chǎng)主體,監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至要依靠金融市場(chǎng)主體和第三方技術(shù)服務(wù)公司的支持,才能順利獲得并使用部分監(jiān)管科技。因此,應(yīng)當(dāng)通過體制機(jī)制改革,將金融市場(chǎng)主體的技術(shù)平臺(tái)和第三方技術(shù)服務(wù)公司的技術(shù)力量引入監(jiān)管體系,在增強(qiáng)監(jiān)管科技生態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)效能的同時(shí),也加深監(jiān)管體系與金融科技應(yīng)用主體的聯(lián)系,推進(jìn)監(jiān)管觸角的前移。

(三)通過內(nèi)涵建設(shè)優(yōu)化金融科技監(jiān)管的專業(yè)能力和系統(tǒng)功能

2023年提出的監(jiān)管改革方案,構(gòu)建了今后一段時(shí)期監(jiān)管體系運(yùn)行的基本體制框架。對(duì)金融科技進(jìn)行全方位的監(jiān)管及深化監(jiān)管科技的應(yīng)用,需要監(jiān)管體系內(nèi)部配套設(shè)施的支撐與文化觀念的轉(zhuǎn)變,要不斷加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè),優(yōu)化監(jiān)管體系的專業(yè)能力和系統(tǒng)功能。在新的金融監(jiān)管體制下,根據(jù)金融科技的應(yīng)用現(xiàn)狀和風(fēng)險(xiǎn)影響特征,通過對(duì)原有監(jiān)管功能、組織架構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施等元素的優(yōu)化整合,形成更合理的力量配置、功能結(jié)構(gòu)與設(shè)施體系;為適應(yīng)新格局下的監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管要求,要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管從業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造,變革落后的監(jiān)管理念、監(jiān)管工具、監(jiān)管行為,以監(jiān)管體系自身的內(nèi)涵建設(shè)促進(jìn)新的監(jiān)管體制功能的發(fā)揮。在監(jiān)管體系的系統(tǒng)功能優(yōu)化方面,要重視中央與地方兩個(gè)層級(jí)的體系建設(shè)和組織協(xié)調(diào),做好分權(quán)與統(tǒng)籌的機(jī)制設(shè)計(jì),根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際進(jìn)行差異化的權(quán)限、力量、基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)等的配置,減少因監(jiān)管體系內(nèi)部的結(jié)構(gòu)失衡而影響整體監(jiān)管效能發(fā)揮的情況;給予各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán),重點(diǎn)是要提高監(jiān)管體系內(nèi)部的管理協(xié)作水平,在應(yīng)對(duì)金融科技創(chuàng)新時(shí)提高監(jiān)管的靈活性和時(shí)效性。

(四)借鑒金融科技監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

在金融科技監(jiān)管方面,部分發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)進(jìn)行了較有深度的實(shí)踐,并積累了具有借鑒意義的治理經(jīng)驗(yàn)。從全球范圍來看,主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)金融科技進(jìn)行了不同風(fēng)格的監(jiān)管治理安排,首先體現(xiàn)在監(jiān)管體制對(duì)金融科技監(jiān)管權(quán)的配置方式上。例如:英國(guó)在其雙峰監(jiān)管模式下設(shè)置了獨(dú)立的“金融行為監(jiān)管局”(FCA),主要負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為監(jiān)管和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù),對(duì)金融科技應(yīng)用的監(jiān)管也被納入FCA的權(quán)責(zé)范圍;同樣實(shí)行雙峰監(jiān)管模式的澳大利亞,則由“證券和投資委員會(huì)”來負(fù)責(zé)金融行為監(jiān)管,金融機(jī)構(gòu)的金融科技應(yīng)用以及科技公司的金融行為均屬于其監(jiān)管范疇,還設(shè)立了“創(chuàng)新中心”等子部門專門研究不斷發(fā)展的金融科技創(chuàng)新行為;美國(guó)將功能監(jiān)管的理念投射到金融科技的監(jiān)管之中,認(rèn)為金融科技的本質(zhì)仍是金融,本著實(shí)質(zhì)重于形式的原則,將金融科技涉及的金融活動(dòng)按照其金融功能屬性劃分到相應(yīng)的監(jiān)管部門實(shí)行歸口監(jiān)管[13]。

在具體監(jiān)管理念和監(jiān)管方式上,非正式指引、試點(diǎn)、許可證制度、監(jiān)管沙盒等手段成為當(dāng)前國(guó)際金融科技監(jiān)管的主要方式[14],其中又以監(jiān)管沙盒的應(yīng)用最具代表性。監(jiān)管沙盒理念與我國(guó)的改革試點(diǎn)理論相似,即在金融科技創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管試驗(yàn),在設(shè)置相應(yīng)的限制條件和風(fēng)險(xiǎn)管理制度的前提下,允許金融科技企業(yè)在安全區(qū)間內(nèi)向一定范圍的市場(chǎng)投放其金融科技產(chǎn)品或服務(wù),以試驗(yàn)的形式觀察并檢測(cè)這些金融科技產(chǎn)品或服務(wù)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn),從而在可控的條件下以較低的成本試探金融科技創(chuàng)新的可能風(fēng)險(xiǎn),據(jù)此來設(shè)計(jì)監(jiān)管體制并提出具體的金融科技監(jiān)管策略。運(yùn)用監(jiān)管沙盒對(duì)金融科技創(chuàng)新進(jìn)行監(jiān)管治理的國(guó)家主要有英國(guó)、澳大利亞等,但不同國(guó)家在實(shí)施流程和運(yùn)行機(jī)制上存在一定差異[15]。我國(guó)在應(yīng)用監(jiān)管沙盒過程中,要借鑒其他國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),探索出適應(yīng)我國(guó)金融科技發(fā)展實(shí)際的運(yùn)行方式。