李大可（河南省司法廳）

黨的二十大報告提出， 高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。高質量發(fā)展對應高質量立法，發(fā)展的高質量需要高質量立法的引領、推動和保障。新時代新征程中，面臨新任務，我們要從把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的實際出發(fā)，認真學習貫徹習近平法治思想，準確認識和把握新時代高質量立法的時代特征，實現(xiàn)立良法、促發(fā)展、保善治。

一、明確的階段性特征——保障高質量發(fā)展

我國的立法共經歷了三個階段，第一個階段是增量立法階段，從改革開放到1996年《行政處罰法》頒布前，這一時期無論主體權限還是程序規(guī)范上，均沒有上位法可循，無論是中央立法還是地方立法，主要是填補立法空白，解決“無法可依”的問題；第二個階段是規(guī)范立法階段，從1996年《行政處罰法》頒布到黨的十八大召開，主要特征是規(guī)范立法活動，解決立法主體、立法權限混亂的問題，這個階段國家出臺了大量的法律規(guī)范，《行政處罰法》《立法法》《行政許可法》《行政強制法》相繼出臺，立法主體、立法權限、立法程序、立法內容有了統(tǒng)一規(guī)范，2010年，中國特色社會主義法律體系基本形成，國家和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依；第三個階段是高質量立法階段，黨的十八大之后，中國特色社會主義進入了新時代，高質量發(fā)展成為時代主題，我們的發(fā)展方式從粗放型向集約型轉變、從資源消耗型向綠色生態(tài)型轉變，從外延式增長向內涵式增長轉變，進入高質量發(fā)展階段。高質量發(fā)展需要高質量立法予以推動和保障，這一階段的立法工作應當立足新階段、貫徹新理念、融入新格局，發(fā)揮好政治性、制度性、系統(tǒng)性、規(guī)律性和規(guī)范性優(yōu)勢，實現(xiàn)從“有沒有”向“好不好”“強不強”轉變，落實好黨中央、國務院的重大決策部署、滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，引領、推動、保障高質量發(fā)展。

二、鮮明的政治性特征——堅持和落實黨的全面領導

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。黨的領導是推進全面依法治國的根本保證?！读⒎ǚā返谌龡l規(guī)定立法應當堅持中國共產黨的領導。2017年修訂的國務院《規(guī)章制定程序條例》增加了“制定規(guī)章，應當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署”的規(guī)定。因此，新時代立法工作必須進一步加強黨的領導，在指導思想上，要以習近平法治思想為根本遵循，圍繞全面依法治國的總目標、基本框架和總體布局，按照2020年習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上提出的“十一個堅持”的要求，確保新時代立法工作沿著正確的道路前進，運用法治思維、立法的手段鞏固黨的執(zhí)政地位，保證黨和國家長治久安。在立法工作中，起草單位通過廣泛征集各方意見，了解群眾意愿，經集體研究后形成送審稿報送審查，審查單位通過基層調研、執(zhí)法調研、現(xiàn)場調研，了解群眾法治需求，通過集體研究后形成草案報送審議，審議機關經過研究討論后，經法定程序制定出法律、法規(guī)、規(guī)章。其中，重點立法項目和重要立法事項還需要經黨委或者黨組研究同意。通過以上的立法機制，實現(xiàn)了從人民的意愿到黨的主張，再到國家意志的轉化，最終達到人民意愿、黨的主張、國家意志三者的有機統(tǒng)一。

三、堅定的主體性特征——一切為了人民、一切依靠人民

2020年，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，要堅持以人民為中心，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。新時代的高質量立法，應當站穩(wěn)人民立場，堅持“立法為民”，把維護人民群眾根本利益作為立法的出發(fā)點和落腳點。在立法選題上，要把解決人民群眾最關心、與廣大人民群眾的切身利益關系最緊密的現(xiàn)實問題作為立法的重點，加強民生領域的立法。在立法過程中，要積極拓展人民群眾參與立法的渠道和途徑，通過多種方式充分聽取群眾的意見建議，察民情、重民意、納民智。在立法內容上，有關制度設計要注重便利群眾辦事、維護人民合法權益、增進人民福祉，積極回應人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的新需求，對明顯帶有部門利益的內容要嚴格審慎審查，防止“爭權、爭利、推責、推事”，用法治給行政權力定規(guī)則、劃界限。在立法體例上，以需求牽引供給，緊密結合立法實踐，采用“小切口”“小快靈”立法有針對性地解決現(xiàn)實急需，采用“大塊頭”“大而全”立法解決區(qū)域或者行業(yè)的系統(tǒng)性、基礎性、普遍性問題，讓立法體例服務于立法目的，切實把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實于立法的全過程，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

四、顯著的適應性特征——立法與改革相銜接

改革是經濟社會發(fā)展的主要推動力，黨的十八大以來，我們黨對全面深化改革作出系統(tǒng)部署，在加強基本經濟制度建設、完善現(xiàn)代市場體系、轉變政府職能、深化財稅體制改革、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制等方面進行了深入改革創(chuàng)新，推動中國特色社會主義制度更加完善、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，為政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一提供了有力保障。過去，說到改革強調的是變革性、突破性和創(chuàng)新性，說到法治強調的是立法的穩(wěn)定性、權威性和長期性，沒有處理好兩者的關系。在新時代條件下，習近平總書記指出，要在法治下推進改革、在改革中完善法治。新時代的立法，應當主動適應高質量發(fā)展的各種改革需要，引導、推動、規(guī)范、保障持續(xù)進行的經濟領域供給側結構性改革和政府管理領域的“放管服”改革。對不適應改革要求的法律、法規(guī)、規(guī)章，要及時修改或者廢止，對改革需要先行先試的地區(qū)和領域要及時通過立法予以授權，將改革的目標、重大舉措等納入法治程序，確保重大改革于法有據，改革和法治同步推進。近幾年來，全國人大常委會、國務院根據自貿試驗區(qū)、農村集體土地制度的改革需要，依法對相關法律、法規(guī)作出授權決定或者修改決定，河南省出臺《鄭州航空港經濟綜合實驗區(qū)條例》《鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》《中國（河南）自由貿易試驗區(qū)條例》《河南省鄉(xiāng)村振興促進條例》，加快黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的立法進程，很好地推動了相關領域的改革實施。

五、突出的供給性特征——立良法促善治

我國雖已轉向高質量發(fā)展階段，但是發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革任務仍然艱巨，創(chuàng)新能力不適應高質量發(fā)展要求，農業(yè)基礎還不穩(wěn)固，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大，生態(tài)環(huán)保任重道遠，民生保障存在短板，社會治理還有弱項。面對新挑戰(zhàn)，應當利用好立法制度性、規(guī)范性的特點，加強立法“制度供給”，發(fā)揮其固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。例如，在經濟領域深化供給側結構性改革方面，針對轉變發(fā)展方式、優(yōu)化產業(yè)結構、促進產業(yè)集聚、淘汰落后產能、轉換增長動力的改革需要，要從立法層面加強對發(fā)展新基建、新技術、新材料、新裝備、新產品、新業(yè)態(tài)和高附加值、高節(jié)能產業(yè)的頂層設計及政策確認，完善鼓勵創(chuàng)新、財政支持、稅收優(yōu)惠、知識產權保護、要素供給等制度；在政府管理領域的“放管服”改革方面，配合下放行政權力、放管結合、優(yōu)化服務，在立法中給行政權力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，減少、優(yōu)化行政許可，加強事中事后監(jiān)管、服務型執(zhí)法的制度設定，既激發(fā)各類市場主體活力，又不是“一放了之、不管不問”，而是推動有效市場和有為政府更好結合；在發(fā)展現(xiàn)代產業(yè)體系、構建強大國內市場、推動綠色發(fā)展、推進鄉(xiāng)村振興、加強流域生態(tài)保護等方面，將傳統(tǒng)立法中僅僅對具體行政行為予以規(guī)范、對行政相對人設定義務、對違法行為予以處罰的制度設計，轉變?yōu)橐孕姓D移、行政賦權、行政指導、行政激勵、行政確認和行政規(guī)制等多種制度設計，推動和保障高質量發(fā)展的高質量立法。例如，河南省制定的《鄭州航空港經濟綜合實驗區(qū)條例》，通過依法明確管委會法律地位，明晰財權、事權、人權，補齊金融創(chuàng)新和服務貿易機制短板，強化要素保障，規(guī)范和提升營商環(huán)境，引領產業(yè)發(fā)展集聚方向，為實驗區(qū)的發(fā)展提供了制度保障和法治支撐。

六、普遍的系統(tǒng)性特征——立法的全方位協(xié)調

全面依法治國是一個系統(tǒng)工程。習近平總書記指出，要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。新時代立法工作在全面依法治國框架下也具有系統(tǒng)性的特征，主要體現(xiàn)在：一是立法格局的系統(tǒng)性，要以黨委領導、人大主導、政府依托、社會參與的立法工作格局，服務好構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局；二是立法體系的系統(tǒng)性，既要形成完備的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)范體系，又要形成完善的黨內法規(guī)體系；三是立法形式的系統(tǒng)性，國家層面的法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、部門規(guī)章的立法，地方層面的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、政府規(guī)章的立法；四是立法內容的系統(tǒng)性，立法內容更加注重對高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系的建設，注重對執(zhí)法、司法、守法的規(guī)范，注重弘揚社會主義核心價值觀；五是立法框架的系統(tǒng)性，法律、法規(guī)、規(guī)章的結構框架除總則、分則、附則外，隨著對立法質量要求的逐步提高，還更多地體現(xiàn)規(guī)劃、建設、管理、改革、創(chuàng)新、執(zhí)法、監(jiān)督、保障等內容，法律、法規(guī)、規(guī)章在結構上更加完善、系統(tǒng)。

七、綜合的規(guī)律性特征——體現(xiàn)法治、經濟、行業(yè)規(guī)律

習近平總書記指出，科學立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。前文提到的第一階段立法主要解決無法可依、無章可循的矛盾，第二階段立法主要解決立法規(guī)范不規(guī)范的問題，第三階段新時代的高質量立法需要注重是否符合經濟發(fā)展規(guī)律、是否符合法治發(fā)展規(guī)律和是否符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律。注重經濟發(fā)展規(guī)律，從建國、興國、富國到強國，我國經濟實力不斷增強，離不開黨中央對經濟發(fā)展規(guī)律的科學把握后在經濟領域推行的改革，立法適應改革，就是要全面貫徹黨中央有關領域的改革文件和改革精神，準確把握、充分反映其中蘊含的經濟發(fā)展規(guī)律；注重法治發(fā)展規(guī)律，則是運用最先進、最實際、最具中國特色的法治思維、法治文化、法治成果，在法治框架內實現(xiàn)經濟、社會等領域公平、全面、協(xié)調良性發(fā)展；注重行業(yè)發(fā)展規(guī)律，是立法從實際出發(fā)，所設計的制度能夠適應行業(yè)發(fā)展需要、反映行業(yè)發(fā)展方向、規(guī)范行業(yè)發(fā)展方式、提升行業(yè)發(fā)展動力。注重三種規(guī)律，要求立法工作從過去把好文字關、把好法治關，發(fā)展到現(xiàn)在的把好綜合關。在立法實際操作中，就是要注意有關制度設計和條款內容是否符合黨的路線方針政策和國家改革決策部署（合政審查）、是否符合憲法和上位法（合法審查）、是否符合公平競爭要求（合公審查）、是否符合社會主義核心價值觀（合德審查），上述“四合”審查標準是新時代高質量立法規(guī)律性特征的具體體現(xiàn)。

八、全新的新理念特征——創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享

黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。新時代的高質量立法應當牢固樹立新發(fā)展理念，圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五個方面，一是在立法著力點上，要加強科技創(chuàng)新領域的立法，鼓勵、引導支持創(chuàng)新，保障創(chuàng)新成果，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展；加大區(qū)域和城鄉(xiāng)、經濟和社會、物質文明和精神文明統(tǒng)籌發(fā)展方面的立法，體現(xiàn)協(xié)調發(fā)展；深化生態(tài)文明、污染防治等方面的立法，促進人與自然和諧共生，實現(xiàn)綠色發(fā)展；加快外資準入、自由貿易、涉外法治等領域的立法，提高對外開放的質量和應對國際復雜局勢的能力；加速保障民生、扶助救濟、慈善捐贈、防范風險等領域的立法，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，使人民群眾能夠共享改革發(fā)展成果。二是在立法過程中，要以創(chuàng)新為動力、以協(xié)調為方法、以綠色發(fā)展為核心、以開放為格局、以共享為依歸，一體把握、協(xié)同推進。要在解放思想、創(chuàng)新機制上下功夫，要在協(xié)調各方需求、堅守法治底線上講原則，要在推進綠色發(fā)展、轉變發(fā)展方式上謀思路，要在提升開放質量、構建新發(fā)展格局上有作為，要在維護公平平等、實現(xiàn)共同發(fā)展上盡責任。

九、開放的新格局特征——適應國內國際雙循環(huán)，加強涉外立法

近年來，隨著我國對外開放程度的逐步加深，一些國家妄圖用“長臂管轄”對我國的國家主權、安全和發(fā)展利益進行侵害，外部環(huán)境的變化和我國發(fā)展所具有的要素稟賦的變化，特別是單邊主義、貿易保護主義和逆全球化思潮涌現(xiàn)以來，市場和資源兩頭在外的國際大循環(huán)動能明顯減弱，而我國內需潛力不斷釋放，國內大循環(huán)活力日益強勁，黨中央審時度勢，提出了加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。新發(fā)展格局不是封閉的國內循環(huán)，而是開放的國內國際雙循環(huán)。在新格局下，我們必須立足掌握自身發(fā)展主動權，在尊重和遵守國際法準則的基礎上，運用法治手段在涉外法律斗爭中進一步提高話語權、主動性。2020年，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，要加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，協(xié)調推進國內治理和國際治理，更好維護國家主權、安全、發(fā)展利益。要強化法治思維，運用法治方式，有效應對挑戰(zhàn)、防范風險，綜合利用立法、執(zhí)法、司法等手段開展斗爭，堅決維護國家主權、尊嚴和核心利益。立法工作應從過去注重國內立法轉向適應新格局、注重涉外法治，從過去適用范圍和適用對象以屬地、屬人為基本原則，轉向以維護核心利益為基本原則。無論公法還是私法，都用核心利益觀來確定適用范圍和對象，有效地維護國家和市場主體的核心利益以及人民群眾的合法權益，進一步提高我們對外開放的水平和參與國際競爭的能力。

黨的二十大報告對“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”進行了專章論述，明確了目標任務，意義重大、影響深遠。深入貫徹黨的二十大精神，推進全面依法治國，離不開高質量的立法。新時代立法工作應當緊密結合時代要求，堅持以習近平法治思想為指導，發(fā)揮立法引領、推動和保障作用，圍繞當前和今后一個時期的中心任務和人民群眾法治需求，按照輕重緩急、成熟可行的原則，謀劃立法項目，開展立改廢釋纂工作，確保立法適應時代需要，為推進全面依法治國，建設社會主義現(xiàn)代化國家提供法治保障。

結合高質量立法的時代特征，對今后一段時間如何推動高質量立法事業(yè)，筆者總結了“六個三”工作法。

一是加強學習“三種知識”。立法既是專業(yè)性很強的業(yè)務工作，又是政治性很強的綜合工作。立法工作涉及領域廣泛，是一項寬領域、多學科的復雜工作。每一個立法項目面對的都是不同的領域、不同的行業(yè)、不同的知識。法律知識是立法工作的基礎和底座，但絕不是全部，做好立法工作，立法工作人員還必須學習好經濟知識、行業(yè)管理知識，把“三種知識”融會貫通，實現(xiàn)人無我有、人有我專、人專我精，才能確保在立法項目審查上做到心中有數、心中有底，才不會出現(xiàn)當外行人、說外行話。

二是準確把握“三個規(guī)律”。習近平總書記強調，科學立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。立法就是運用法治規(guī)律去反映和體現(xiàn)經濟規(guī)律、行業(yè)發(fā)展規(guī)律的過程。要做好立法工作，立法工作人員必須在掌握法律知識、經濟知識和行業(yè)管理知識的基礎上，去思考、發(fā)現(xiàn)和把握法治規(guī)律、經濟規(guī)律和行業(yè)發(fā)展規(guī)律，將經濟規(guī)律、行業(yè)發(fā)展規(guī)律通過法治規(guī)律進行規(guī)范化、制度化。只有掌握三種規(guī)律，才能立出“良法”，發(fā)揮立法對經濟社會發(fā)展的保障和推動作用。

三是深入開展“三種調研”。立法工作雖然是一項理論性比較強的工作，但是絕不能閉門造車。我們審查的每一個立法項目都要開展省內、省外多輪多地的“基層調研、執(zhí)法調研、現(xiàn)場調研”三種調研，形成了不成文的規(guī)定即“不調研不上會”，就是為了掌握實情、了解實際、求得實效。下一步，立法工作還要繼續(xù)深入開展“三種調研”，通過調研，傾聽群眾聲音、了解企業(yè)需求、學習實務經驗，進一步提升立法的針對性、適用性和可操作性，為高質量立法奠定良好基礎。

四是組織開好“三個會議”。目前河南省人民政府立法每個項目都召開立法審查會、論證會、協(xié)調會，效果非常好，下一步還將持之以恒地落實好。這“三個會議”，堅持問題導向，每個會議側重解決的問題不同。立法審查會主要是審查單位向起草部門反饋并溝通審查意見，進行定稿；立法論證會主要是針對重要或者疑難的法律、專業(yè)技術等問題，組織有關專家、專業(yè)技術人員進行專業(yè)論證，提出專業(yè)建議；立法協(xié)調會主要是我們組織起草部門和相關單位，對立法爭議事項進行協(xié)調，統(tǒng)一各方意見，將相關矛盾解決在提交政府審議之前。這“三個會議”可以根據具體項目多次召開，也可以合并召開，在保證立法質量的前提下，兼顧立法效率。

五是全面實現(xiàn)“三個服務”。高質量立法的九個特征，最終落腳點要體現(xiàn)在全面實現(xiàn)“三個服務”上。一是服務中心，今后一段時期，立法工作要繼續(xù)緊密圍繞黨委、政府中心工作，準確理解把握黨委、政府意圖，圍繞黨委、政府決策部署，緊扣重點工作，以立法手段服務、保障好黨委、政府的決策部署落地見效、重點工作順利推進。二是服務高質量發(fā)展，黨的二十大報告提出，高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。立法工作要圍繞高質量發(fā)展需要，把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，融入新發(fā)展格局，堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，積極主動為構建社會主義市場經濟體制、建設現(xiàn)代化產業(yè)體系、全面推進鄉(xiāng)村振興、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、推進高水平對外開放等工作提供立法保障。三是服務群眾和基層，要堅持立法為民，通過立法為各類市場主體投資興業(yè)提供制度保障，降低企業(yè)行政審批成本，打造法治化營商環(huán)境，要切實解決人民群眾急難愁盼問題，增進人民福祉，增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

六是推動“三類生態(tài)”立法。近年來，河南省人民政府立法圍繞經濟高質量發(fā)展、污染防治和社會治理現(xiàn)代化等，推動出臺了一大批重點領域、新興領域的法規(guī)規(guī)章，取得了很好的政治效果、法治效果和社會效果。下一步，河南省人民政府立法將繼續(xù)樹好系統(tǒng)觀、全局觀，圍繞打造良好的“自然生態(tài)”——主要解決人與自然和諧共生問題，“經濟生態(tài)”——主要解決法治化、國際化、市場化營商環(huán)境問題，“社會生態(tài)”——主要解決社會治理、文化教育和風險防范等問題，加強立法前瞻性、包容性、開放性、引領性。一方面，通過全局性、綜合性立法，為“三類生態(tài)”的良好運行搭好基礎制度的四梁八柱。另一方面，通過“小切口”“小快靈”立法，快、準、穩(wěn)地解決“三類生態(tài)”中亟須解決的突出問題，務求有效管用。