王奕涵，崔華勇

(1.香港大學(xué) 法律學(xué)院，中國 香港 999077；2.昭通學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，云南 昭通 657000)

剛性行政活動易侵犯公民權(quán)利所以受到較早的重視，柔性則得益于國家行政權(quán)力演化的方向，越來越多地受到重視。［注］姜明安.行政執(zhí)法研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004 ：155；楊臨宏.編纂中國特色行政法典的基本理念與路徑選擇［J］.學(xué)術(shù)探索，2022，(6)：91-97.作為二者間的過渡性行政行為，行政檢查未能得到足夠的重視。就學(xué)者所發(fā)表的專著來看，僅少數(shù)學(xué)者將行政檢查作為單章進(jìn)行探討，如馬懷德教授《行政法與行政訴訟法》和章劍生教授《現(xiàn)代行政法專題》。論文發(fā)表方面，近3年來將行政檢查列為主要主題的期刊論文僅有5篇，并且研究方向主要局限于對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行政檢查。較多對行政檢查的研究集中在學(xué)位論文中，但過去10年也僅有15篇左右將行政檢查列為主要主題，且多為碩士學(xué)位論文?？梢娖诳蛯Ｖ袑π姓z查制度的整體探討較少，對行政檢查中相對人配合義務(wù)的研究更是闕如。

目前我國對行政相對人配合義務(wù)之研究多借鑒自美國、德國和日本，并不能完全適應(yīng)中國的特殊國情。在美國，根據(jù)憲法第四修正案，行政主體若想通過行政檢查對行政相對人設(shè)定涉及限制隱私權(quán)、自由權(quán)等基本權(quán)利的配合義務(wù)，必須經(jīng)過美國國會的授權(quán)，對公民基本權(quán)利的保護(hù)十分嚴(yán)格。在德國，因奉行嚴(yán)苛的成文法主義，任何行政主體進(jìn)行行政檢查時(shí)必須找到法典中對應(yīng)的依據(jù)，否則將被視為違法。反觀國內(nèi)，行政檢查相對人配合義務(wù)的設(shè)定較為隨意，幾乎沒有相應(yīng)的法律法規(guī)限制行政檢查相對人的配合義務(wù)的范圍、數(shù)量，也鮮有涉及行政檢查的程序法性法律法規(guī)。故我國行政檢查中行政相對人的配合義務(wù)的設(shè)定亟須體系化的立法規(guī)范，以維護(hù)行政相對人的合法權(quán)利并進(jìn)一步提高行政效率。

一、行政檢查中相對人配合義務(wù)的基本理論

(一)行政檢查

如博登海默所言概念是解決法律問題必不可少的工具，［注］博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律形式［M］.鄧正來，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2017：486.因此需要先明確相關(guān)概念以對研究范圍進(jìn)行限定。目前包含“行政檢查”作為名稱的行政法律法規(guī)僅有交通運(yùn)輸部《民用航空行政檢查工作規(guī)則(2016)》和《廣東省行政檢查辦法》兩部，效力位階都較低。其中，《廣東省行政檢查辦法》是第一部對行政檢查作明確定義的行政法律法規(guī)。學(xué)界對于行政檢查的定義眾說紛紜。王連昌教授認(rèn)為行政檢查是指“具有行政監(jiān)督檢查職能的行政主體，依據(jù)法定的監(jiān)督檢查職權(quán)，對一定范圍的行政相對人是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，以及是否執(zhí)行有關(guān)行政決定、命令等情況，進(jìn)行能夠影響相對人權(quán)益的檢查了解的行為”［注］王連昌.行政法學(xué)［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999 ：184.。有學(xué)者認(rèn)為行政檢查是指“行政主體基于行政職權(quán)依法對公民、法人或其他組織是否遵守法律法規(guī)及規(guī)章等的情況進(jìn)行了解的行為”［注］馬懷德.行政法與行政訴訟法［M］.北京：中國法制出版社，2015：200.。結(jié)合以上，筆者認(rèn)為行政檢查指的是享有行政監(jiān)督檢查權(quán)或經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，依法與行政相對人接觸，目的是判斷行政相對人是否遵守有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，對行政決定是否認(rèn)真執(zhí)行。

(二)行政檢查中行政相對人的配合義務(wù)

目前，美國、德國在內(nèi)的國家均已在立法中明確了行政檢查中相對人配合義務(wù)的范圍和履行方式等。例如，《美國聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定行政相對人配合行政主體調(diào)查有關(guān)事實(shí)的義務(wù)必須由法律明確規(guī)定。同時(shí)，美國聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定，行政相對人在接受行政主體檢查時(shí)，可以拒絕做出對自己不利的陳述?！兜聡?lián)邦行政程序法》認(rèn)為行政檢查相對人配合義務(wù)之范圍應(yīng)當(dāng)就是法律允許行政主體進(jìn)行檢查的范圍。

國內(nèi)部分學(xué)者認(rèn)為行政相對人的配合義務(wù)是指作為檢查對象的相對人，有接受、配合行政執(zhí)法人員檢查的義務(wù)。［注］宋雅芳.論行政調(diào)查中相對人協(xié)助義務(wù)的限度［J］.河南社會科學(xué)，2006，(5)：97-99.也有學(xué)者認(rèn)為，在接受行政檢查期間，行政相對人所履行的配合義務(wù)實(shí)質(zhì)是一種舉證責(zé)任。［注］韓思陽.行政調(diào)查中行政相對人的舉證責(zé)任［J］.法學(xué)雜志，2018，39(05)：95-103.

明確行政檢查中行政相對人的配合義務(wù)的內(nèi)涵需要從多方面考慮。德國學(xué)者認(rèn)為行政法上所指的義務(wù)是特定的主體在法律規(guī)定下針對特定事件的作為、不作為和容忍。［注］漢斯·J·沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法(第1卷)［M］.高家偉，譯.北京：商務(wù)印書館2007：473.行政檢查中行政相對人的配合義務(wù)必須是法定的。另一方面，有法律義務(wù)就應(yīng)當(dāng)有違反義務(wù)產(chǎn)生的法律責(zé)任。故違反行政檢查中相對人配合義務(wù)需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

此外，無不履行義務(wù)的權(quán)利，也無不享有權(quán)利的義務(wù)是法律關(guān)系的基本邏輯。近代以來我國的行政法規(guī)中將義務(wù)幾乎完全傾倒給了行政相對人，［注］莫于川，郭慶珠.論現(xiàn)代服務(wù)行政與服務(wù)行政法——以我國服務(wù)行政法律體系建構(gòu)為重點(diǎn)［J］.法學(xué)雜志，2007，(2)：62-67.而對行政主體更多地是賦予權(quán)力。但只有當(dāng)權(quán)利和義務(wù)對等地賦予行政檢查中的各方主體上，才可以說其是適當(dāng)?shù)姆申P(guān)系。

最后，行政相對人所被要求履行配合義務(wù)的目的必須是正當(dāng)?shù)摹？紤]到行政法的公法性質(zhì)，這里所指的正當(dāng)必然是為了維護(hù)社會公共利益。行政相對人因履行配合義務(wù)減損的合法權(quán)利是為維護(hù)公共利益這一更重要的法益所作出的讓步。

綜上，筆者認(rèn)為行政檢查中行政相對人的配合義務(wù)是指行政主體依職權(quán)對行政相對人的人身或財(cái)產(chǎn)進(jìn)行檢查時(shí)，［注］江必新，戢太雷.行政相對人協(xié)力義務(wù)的正當(dāng)性及制度構(gòu)建［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2021，(8)：24-34+2.行政相對人應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)容忍對其合法權(quán)利所造成的妨礙，以便行政主體了解行政相對人是否存在違反法律法規(guī)或可能導(dǎo)致公共利益受損的行為。相應(yīng)地，行政相對人應(yīng)當(dāng)享有法律規(guī)定的權(quán)利。如果行政相對人拒絕履行法定的配合義務(wù)，須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(三)行政檢查中相對人配合義務(wù)的類別

對行政檢查的分類形式有多種：首先可以根據(jù)不同行政主體的職能作出分類。例如，稅務(wù)部門進(jìn)行稅務(wù)檢查，消防部門進(jìn)行消防檢查，海關(guān)部門進(jìn)行海關(guān)檢查等。特定領(lǐng)域的檢查需要專業(yè)知識和技能，如食品藥品監(jiān)管部門會對食品和藥品進(jìn)行檢查，需要對產(chǎn)品的質(zhì)量、安全性等方面進(jìn)行監(jiān)測，這些操作必須由具備專業(yè)知識的人員進(jìn)行。其次，可以根據(jù)檢查對象進(jìn)行區(qū)分，不同的行政主體依法可以對人、物、場所等不同對象進(jìn)行行政檢查。針對不同的檢查對象，行政相對人的配合義務(wù)顯然不同。再次，還可以根據(jù)行政主體對檢查事項(xiàng)介入的時(shí)機(jī)進(jìn)行分類，分為事前、事中和事后檢查。目前，隨著“放管服”政策的全面落實(shí)，已逐步減少事前檢查這一類型。在實(shí)踐中盡管針對同樣的檢查事項(xiàng)卻常出現(xiàn)檢查類型繁多混雜的情況。為此，更能說明行政檢查實(shí)質(zhì)的分類方式應(yīng)從行政檢查的形式入手。

需要明確的是，行政檢查規(guī)定散布于大量的行政法律法規(guī)中，由于沒有統(tǒng)一的術(shù)語導(dǎo)致大量檢查形式雖名稱不盡相同，但實(shí)質(zhì)卻并無二致。參考《廣東省行政檢查辦法》，可大致分為聽取說明、查閱相關(guān)資料、自查報(bào)告、組織實(shí)地勘查、技術(shù)監(jiān)測手段、技術(shù)鑒定、詢問有關(guān)人員7類。學(xué)界對行政檢查包括審查、調(diào)查、檢查、聽取匯報(bào)、統(tǒng)計(jì)、責(zé)令提供必要的資料、憑證6種形式［注］楊解君.行政法學(xué)［M］.北京：中國方正出版社，2002：373-374.一說較為認(rèn)可。還有學(xué)者認(rèn)為有調(diào)卷審查、實(shí)地監(jiān)督檢查、登記和統(tǒng)計(jì)、送達(dá)違法通知書 4 種。［注］應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法［M］.北京：法律出版社，2009：263.取共性部分，可知聽取說明、責(zé)令自查、實(shí)地勘察和登記4類應(yīng)用較為廣泛。

首先，聽取說明指行政主體可以要求相對人提供相關(guān)說明和解釋，以了解其行為是否合法合規(guī)。相對人的義務(wù)是配合并提供準(zhǔn)確的說明。舉例來說，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條規(guī)定，行政主體在行政處罰前應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述和申辯意見。例如，當(dāng)交通管理部門對一名駕駛員涉嫌違反交通規(guī)則進(jìn)行調(diào)查時(shí)，可以要求該駕駛員提供關(guān)于違規(guī)行為的相關(guān)說明和解釋。

其次，責(zé)令自查指行政主體可以要求相對人自行檢查其行為是否符合法律法規(guī)的要求，并要求其作出整改，提交整改報(bào)告。行政主體在此情況下的權(quán)力是責(zé)令相對人自查和整改，相對人的義務(wù)是按要求進(jìn)行自查和整改。舉例來說，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第八十六條規(guī)定，食品監(jiān)管部門可以責(zé)令食品生產(chǎn)經(jīng)營者自查其產(chǎn)品是否符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并采取相應(yīng)措施進(jìn)行整改。例如，當(dāng)食品監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)某家餐飲企業(yè)存在食品安全隱患時(shí)，可以責(zé)令該企業(yè)自查并整改相關(guān)問題。

再次，實(shí)地檢查是指行政主體可以親自前往相對人的經(jīng)營場所或其他相關(guān)地點(diǎn)進(jìn)行檢查，以核實(shí)其行為是否合法合規(guī)。相對人的義務(wù)是配合并提供必要的協(xié)助，如介紹場地和相應(yīng)設(shè)施功能。例如，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第三十六條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部門可以實(shí)地檢查涉及環(huán)境保護(hù)的企業(yè)或單位，以核實(shí)其是否符合環(huán)境保護(hù)要求。

最后，登記也是一種常見的形式，目的是為了確保特定主體的合法性、合規(guī)性以及監(jiān)管的需要。通過登記，政府部門可以了解特定主體的基本情況、活動范圍、經(jīng)營狀況等信息，便于行政監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)分析和資源分配。例如，《土地管理法》第十一條規(guī)定用于建設(shè)項(xiàng)目的土地，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，依法辦理土地使用權(quán)登記手續(xù)。土地使用權(quán)登記應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確地記錄土地權(quán)屬狀況和使用狀況。

概而言之，盡管存在不同的行政檢查形式，但研究行政檢查制度的完善可以從共性的角度出發(fā)，探討如何提升行政檢查的透明度、公正性、合法性、保護(hù)合法權(quán)益、效率和便利性，以及建立有效的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，達(dá)到維護(hù)行政相對人的合法權(quán)利的目的。

二、規(guī)范行政檢查中行政相對人配合義務(wù)的必要性

(一)行政檢查配合義務(wù)的設(shè)定涉及的公民基本權(quán)利

公民的基本權(quán)利，是《中華人民共和國憲法》賦予公民在人身、政治、經(jīng)濟(jì)和文化各方面的權(quán)利與自由。行政相對人接受行政檢查時(shí)，不可避免地需要配合行政主體進(jìn)行調(diào)查取證等工作。如果行政主體對設(shè)定配合義務(wù)的權(quán)力濫用，就可能會侵犯相對人的基本權(quán)利?；緳?quán)利作為國家權(quán)力配置的消極規(guī)范，要求在機(jī)關(guān)設(shè)置與權(quán)力配置上，應(yīng)將其作為考量因素，避免國家機(jī)構(gòu)及其職權(quán)的設(shè)置，直接導(dǎo)致?lián)p害基本權(quán)利的后果。［注］張翔，賴偉能.基本權(quán)利作為國家權(quán)力配置的消極規(guī)范——以監(jiān)察制度改革試點(diǎn)中的留置措施為例［J］.法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))，2017，(6)：30-40.

例如，在延安黃碟案中，當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶕?jù)《關(guān)于嚴(yán)禁淫穢物品的規(guī)定》對張某夫婦的住所進(jìn)行了強(qiáng)制行政檢查。執(zhí)法人員未事先通知涉案相對人，也未按照行政程序相關(guān)規(guī)定出示檢查證明。因此，張某在警察收繳其光碟機(jī)等財(cái)產(chǎn)時(shí)拒不履行配合義務(wù)，做出了反抗行為，被警方以涉嫌妨害公務(wù)罪刑事拘留。［注］姚曉茹，劉建華 .從延安“黃碟案”看公權(quán)力與私權(quán)利的行使界限［J］.遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2007(5)：30-32.根據(jù)我國憲法的規(guī)定，任何行政法規(guī)或者地方性法規(guī)都不得對搜查或者侵入公民住宅的條件和程序作出規(guī)定。本案實(shí)質(zhì)上是由警察所行使的公權(quán)力強(qiáng)行侵犯了立憲主義所極力保護(hù)的最為核心的本質(zhì)構(gòu)成部分。［注］林來梵.延安黃碟案引發(fā)的法學(xué)思考［J］.法學(xué)家，2003，(3)：10-11.警方無論根據(jù)任何法律法規(guī)都不應(yīng)貿(mào)然闖入相對人的住宅中，對于基本權(quán)利的限制，必須嚴(yán)格遵照憲法中的有關(guān)規(guī)定。

(二)規(guī)范配合義務(wù)是限制行政主體權(quán)力的要求

有職需確權(quán)，確權(quán)需明責(zé)，否則無力履職盡責(zé)。［注］魏增.論行政監(jiān)察法中的檢查制度和調(diào)查制度——兼論行政檢查和行政調(diào)查的研究形式與思路的拓展［J］.行政法學(xué)研究，2011，(4)：102-108.只有當(dāng)行政檢查過程根據(jù)立法和行政檢查標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，才能避免行政主體的隨意性和選擇性執(zhí)法。［注］Thomas R.Myers.Administrative Inspection from Above：Dow Chemical Co.v.United States［J］.U.CIN.L.REV.，1987，(56)：361.針對該情況，應(yīng)從3方面分析：

其一，行政主體對行政相對人進(jìn)行行政檢查時(shí)，存在其他非維護(hù)公共利益之目的，為行政相對人設(shè)定額外的配合義務(wù)。例如，城市管理執(zhí)法部門在執(zhí)行行政檢查職責(zé)的過程中，以行政檢查的形式為行政相對人設(shè)定不合規(guī)的配合義務(wù)，對當(dāng)事人進(jìn)行虛假檢查，要求相對人為其輸送利益。否則就對其進(jìn)行反復(fù)檢查、重復(fù)設(shè)定配合義務(wù)，干擾正常經(jīng)營活動。行政主體必須遵循法律規(guī)定，正確行使職權(quán)，嚴(yán)格依照程序進(jìn)行行政檢查，保證行政檢查的公正性和合法性，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時(shí)，上級部門也應(yīng)對行政主體違反法律規(guī)定謀取個(gè)人利益的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，以維護(hù)行政檢查的職責(zé)和行政主體的權(quán)威性。

其二，由于缺乏明確的行政相對人配合義務(wù)規(guī)范，行政主體在進(jìn)行行政檢查過程中根據(jù)刻板印象隨意對相對人增加或免除義務(wù)。實(shí)踐中，部分行政主體的檢查人員如果與行政相對人存在人情關(guān)系或利益關(guān)系，容易對相對人進(jìn)行袒護(hù)、“行方便”。而對某些存在負(fù)面刻板印象的行業(yè)、個(gè)人，行政主體則會將行政檢查的執(zhí)法尺度變化得較為嚴(yán)苛，為相對人設(shè)定更高標(biāo)準(zhǔn)的配合義務(wù)。稅務(wù)檢查較為典型。稅務(wù)檢查是指稅務(wù)部門依法對納稅人的稅務(wù)情況進(jìn)行檢查和核實(shí)的權(quán)力。稅務(wù)從業(yè)人員在積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)后，主動行使稅務(wù)職權(quán)可以顯著地促進(jìn)對違法行為的發(fā)現(xiàn)。然而，這種公權(quán)發(fā)揮的方式可能帶來不公平對待或道德風(fēng)險(xiǎn)，并且可能導(dǎo)致濫用職權(quán)和稅務(wù)腐敗的問題。［注］徐健，王廣輝.稅務(wù)檢查制度的公權(quán)和私權(quán)的平衡——兼論《稅收征管法》第四章的修改［J］.河南社會科學(xué)，2021，(11)：76-83.一定原因在于稅務(wù)執(zhí)法人員長時(shí)間的執(zhí)業(yè)過程中，會對部分行業(yè)、個(gè)人產(chǎn)生或好或壞的固有印象，從而影響執(zhí)法時(shí)的裁判尺度。

最后，實(shí)踐中行政主體可能會就同一檢查事由對行政相對人反復(fù)設(shè)定配合義務(wù)。行政檢查程序往往只規(guī)定最低檢查次數(shù)以保持其主動性，卻不對最大次數(shù)進(jìn)行規(guī)范。同一部門就同一檢查事項(xiàng)進(jìn)行多次檢查，或多部門就同一檢查事項(xiàng)對相對人進(jìn)行重復(fù)、無必要檢查的情況時(shí)有發(fā)生。例如，衛(wèi)生部門和市場監(jiān)管部門反復(fù)針對餐飲衛(wèi)生一事，要求食品相關(guān)行業(yè)的相對人配合其進(jìn)行抽檢、采樣。未來要通過取消、整合、轉(zhuǎn)為非現(xiàn)場檢查等方式，壓減重復(fù)或不必要檢查事項(xiàng)，著力解決涉企現(xiàn)場檢查事項(xiàng)多、頻次高、隨意檢查等問題。［注］曹鎏.“放管服”改革背景下行政檢查監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)研究［J］.中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)，2020，(3)：126-132.同時(shí)，應(yīng)推行各行政主體聯(lián)合執(zhí)法相關(guān)政策文件，鼓勵(lì)合并檢查、聯(lián)合檢查。

三、行政檢查中行政相對人配合義務(wù)制度存在的問題

(一)行政相對人配合義務(wù)與享有權(quán)利不平衡

1.配合義務(wù)設(shè)定的不當(dāng)

第一，配合義務(wù)的設(shè)定將實(shí)現(xiàn)檢查權(quán)作為主要目的。理想的法治形態(tài)下，行政相對人的配合義務(wù)應(yīng)當(dāng)在一定程度上與行政主體的權(quán)利呈現(xiàn)對應(yīng)關(guān)系，而行政相對人自身的權(quán)利與義務(wù)應(yīng)當(dāng)呈完整的對照關(guān)系。是故在實(shí)現(xiàn)行政檢查權(quán)的過程中，行政主體也應(yīng)承擔(dān)一定的義務(wù)，與行政相對人的權(quán)利形成對應(yīng)關(guān)系。

第二，配合義務(wù)的設(shè)定所保護(hù)的不是真正的公共利益，而是范圍內(nèi)相關(guān)利益人的經(jīng)濟(jì)利益。在一些工商行政管理法律法規(guī)中，部分行政檢查的目的是保護(hù)商業(yè)秘密等商業(yè)利益。如果允許部分法律法規(guī)針對經(jīng)濟(jì)利益授權(quán)行政主體對相對人設(shè)定配合義務(wù)，是否意味著經(jīng)濟(jì)利益的重要性在我國可以等同于社會利益？顯然是不成立的。即使在改革開放后，也強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先保護(hù)社會利益。因此，即使需要為了保護(hù)經(jīng)濟(jì)利益對相對人設(shè)定配合義務(wù)，也至少應(yīng)是在窮盡了其他一切形式的前提下。

第三，配合義務(wù)的設(shè)定以近期的政策為導(dǎo)向，將政府文件奉若圭臬，把法律法規(guī)、兩高的司法解釋置于二線。我國憲法規(guī)定，國家意志的表達(dá)應(yīng)當(dāng)是通過立法活動進(jìn)行的。因此，政策的實(shí)施不應(yīng)當(dāng)直接作為立法的導(dǎo)向，否則將本末倒置。

2.對應(yīng)的權(quán)利未被明確

保護(hù)一項(xiàng)權(quán)利或者限制某項(xiàng)權(quán)利，首先要判斷這項(xiàng)權(quán)利的類型。不同類型的權(quán)利則往往需要不同的保障方式，也有不同的限制方式。［注］林來梵.憲法學(xué)講義［M］.北京：法律出版社，2010：195-200.目前的立法和司法中，行政相對人配合義務(wù)所對應(yīng)的權(quán)利無論類型還是內(nèi)容均未明確。主要原因是由于成文法習(xí)慣和公共利益優(yōu)先觀念的影響。長期以來，我國不存在普通法系中自然正義的理念，立法的過程往往會更強(qiáng)調(diào)行政管理目的，輕視對相對人權(quán)利的保護(hù)，導(dǎo)致相對人權(quán)利與義務(wù)調(diào)控失衡。例如，在山東省濟(jì)寧市中級人民法院(2016)魯 08 行終 230 號一案中，鄧氏夫婦因在街道擺攤堆放雜物的問題與拳鋪鎮(zhèn)政府行政檢查人員發(fā)生了沖突，過程中鄧某使用自己的手機(jī)對鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員的執(zhí)法過程進(jìn)行了攝像，遭到了檢查人員的強(qiáng)硬搶奪，要求其刪除相關(guān)視頻資料，并造成其受傷。在行政檢查有關(guān)的行政法律法規(guī)中，未有任何一款禁止行政相對人對行政檢查過程進(jìn)行記錄，秉承法無禁止皆可為的原則，鄧某的行為完全合法。但為了更好地保護(hù)相對人的合法權(quán)益，法律應(yīng)該主動明確相對人在履行配合義務(wù)中所享有的權(quán)利，僅靠消極的認(rèn)定不僅不利于保護(hù)相對人權(quán)利，也使得行政主體的權(quán)力難以得到有效限制。

此外，如著名公法學(xué)家萊翁·狄驥［注］萊昂·狄驥.公法的變遷［M］.鄭戈，譯.北京：中國法制出版社，2010.所主張的公共服務(wù)理論所言，在傳統(tǒng)的行政法理論中，國家行政系統(tǒng)僅存在兩個(gè)目標(biāo)：第一，維護(hù)國家和社會的秩序；第二，預(yù)防社會性危害。無需具體考慮公民作為個(gè)體的權(quán)利與義務(wù)。他們認(rèn)為行政相對人不應(yīng)被視為一個(gè)權(quán)利主體，僅應(yīng)被視為一個(gè)義務(wù)主體，其配合義務(wù)所對應(yīng)的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是行政主體的行政權(quán)。即使相對人在行政法治中享有權(quán)利，也應(yīng)以其被法律所賦予明確的義務(wù)為前提。這類行政法理論顯然是在淡化公民的合法權(quán)利，強(qiáng)調(diào)行政相對人的容忍義務(wù)、配合義務(wù)。立法中的反映便是無法找到與相對人配合義務(wù)所對應(yīng)的權(quán)利。

隨著我國權(quán)利本位觀念的不斷發(fā)展，行政相對人的權(quán)利應(yīng)當(dāng)與行政主體的義務(wù)形成一定的關(guān)系。一方當(dāng)事人的權(quán)利規(guī)范是另一方當(dāng)事人的義務(wù)性規(guī)范，［注］江必新.論軟法效力——兼論法律效力之本源［J］.中外法學(xué)，2011，(6)：1163-1170.否則相對人將成為只負(fù)擔(dān)義務(wù)而不享有權(quán)利的一方。

(二)行政相對人配合義務(wù)范疇不明確或不適當(dāng)

1.行政相對人配合義務(wù)缺少比例原則的應(yīng)用

行政機(jī)關(guān)所采用的行政檢查手段應(yīng)該符合實(shí)質(zhì)法治的基本要求。［注］曹鎏.“放管服”改革背景下行政檢查監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)研究［J］.中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)，2020，(3)：126-132.行政相對人所設(shè)定的義務(wù)必須是在保護(hù)公共利益的前提下，盡可能地不妨礙相對人合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。否則不僅會造成行政成本的增加，導(dǎo)致行政主體權(quán)力過大，也會加重相對人的配合義務(wù)和抵觸情緒。為此，需要在法律中應(yīng)用比例原則。

比例原則廣泛地適用于行政行為合理性的審查，它是保護(hù)公民基本權(quán)利的重要形式。［注］Dobrinka Taskovska.On Historical and Theoretical Origins of the Proportionality Principle - A Contribution towards a Prospective Comprehensive Debate on Proportionality［J］.Iustinianus Primus L.REV.，2012，(3)：1.比例原則的內(nèi)涵包括妥當(dāng)性原則、必要性原則和法益相稱原則，要求行政主體在達(dá)到維護(hù)公共利益的同時(shí)應(yīng)極力避免需維護(hù)公共利益對相對人設(shè)定的配合義務(wù)小于相對人實(shí)際被設(shè)定的配合義務(wù)的情況出現(xiàn)。一個(gè)公權(quán)力的行使，以達(dá)到目的為已足，不可過度侵及人民權(quán)利。［注］陳新民.行政法學(xué)總論［M］.臺北：三民書局，2005：62.為保護(hù)相對人的合法權(quán)益，法律在規(guī)定行政主體的職權(quán)范圍時(shí)需要遵守比例原則，行政檢查范圍須是合理的，允許設(shè)定的配合義務(wù)須是適量的。

2.行政相對人配合義務(wù)的設(shè)定缺乏主體規(guī)范性

行政主體履行職責(zé)、獲取違反行政法律法規(guī)情報(bào)最主要的方式之一就是行政檢查。情報(bào)是燃料，沒有它，行政機(jī)器就無法發(fā)動。［注］伯納德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳袁，譯.北京：群眾出版社，1986：82.因此，不同層級的政府和部門的法規(guī)對行政相對人設(shè)定了大量的配合義務(wù)，它們大都會減損行政相對人的合法權(quán)利。所以設(shè)定相對人配合義務(wù)應(yīng)做到慎重與限制，否則將對行政相對人造成極大的負(fù)擔(dān)并降低行政效率。例如，在2017年出現(xiàn)的成都、合肥等地機(jī)場根據(jù)所謂“內(nèi)部文件”的規(guī)定，要求對乘機(jī)旅客的證件進(jìn)行核實(shí)，對持有護(hù)照的旅客不予辦理乘機(jī)手續(xù)。這些內(nèi)部文件與其上位法《民用航空安全檢查規(guī)則》中有關(guān)規(guī)定存在沖突，但卻仍然實(shí)施了數(shù)月之久，直到部分旅客舉報(bào)到媒體后才引發(fā)社會關(guān)注。如此不審慎且隨意的設(shè)定相對人配合義務(wù)，切實(shí)損害了相對人的合法權(quán)利，并且對公共秩序和公共利益的維護(hù)未起到積極作用。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏類似日本法中依據(jù)行政檢查是否強(qiáng)制要求行政相對人履行義務(wù)，將行政檢查劃分為強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性的制度。［注］鹽野宏.行政法［M］.楊建順，譯.北京：法律出版社，1999：185.強(qiáng)制性行政檢查因要求強(qiáng)制履行配合義務(wù)，更大程度地影響相對人的合法利益，需要更強(qiáng)有力的監(jiān)管。對于行政檢查中相對人配合義務(wù)的種類我國也不作劃分，缺乏宏觀層面的行政檢查規(guī)范。

另外，涉及公民基本權(quán)利的配合義務(wù)需要更為審慎的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則。實(shí)踐中，我國立法機(jī)關(guān)幾乎將設(shè)定相對人配合義務(wù)的權(quán)力完全下放給了行政主體，只要在其行政職權(quán)范圍內(nèi)就可以任意地對行政檢查設(shè)定配合義務(wù)，無論這個(gè)義務(wù)是否強(qiáng)制，又是否涉及公民基本權(quán)利。

(三)行政相對人配合義務(wù)的履行缺少程序保障

1.行政檢查程序性規(guī)定的缺失

清末著名法學(xué)家沈家本曾指出：“刑律不善不足以害良民，刑事訴訟律不備，即良民亦罹其害?！保圩ⅲ萆蚣冶?，伍廷芳.復(fù)奏御史劉彭年奏請停止刑訊詳加詳慎折［A］.丁賢俊，喻作鳳．伍廷芳集(上冊)．北京：中華書局，1993：269.深刻地解釋了刑事訴訟法的目的在于保護(hù)每一個(gè)公民不受公權(quán)的肆意侵犯，若刑事訴訟法得不到完善，其造成的消極影響與刑法的不完善相比將有過之而無不及。與刑事訴訟法相類似，行政程序法的缺失將會對公民的合法權(quán)利造成侵害。當(dāng)下，我國行政檢查的有關(guān)程序規(guī)定分布于零散的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章之中，并且與實(shí)體規(guī)定難以區(qū)分。在單獨(dú)將行政程序法成章規(guī)范的法律法規(guī)中，通常也僅包含5到7條內(nèi)容。

在涉及行政檢查的程序規(guī)范中，多數(shù)內(nèi)容集中在傳統(tǒng)的現(xiàn)場檢查程序規(guī)定之中。［注］參見《污染源自動監(jiān)控設(shè)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查辦法》《國家級自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》《民用航空行政檢查工作規(guī)則》等。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)場行政檢查基本程序一般應(yīng)當(dāng)包括表明身份、說明理由、公開檢查、提取證據(jù)、告知權(quán)利等。［注］朱維究.中國行政法概要［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：148-149.較典型的因缺乏相關(guān)程序性規(guī)定導(dǎo)致行政相對人在履行配合義務(wù)中進(jìn)一步處于不利地位的情況有：檢查人員進(jìn)行人身檢查、居所檢查不出示執(zhí)法證件證明合法身份、拒絕行政相對人作陳述、拒絕聽取行政相對人意見等，使得行政主體幾乎可以在其職權(quán)內(nèi)無限制地要求行政相對人履行配合義務(wù)。

得益于信息網(wǎng)絡(luò)和電子技術(shù)的高速發(fā)展，行政主體越來越普遍地采用技術(shù)手段進(jìn)行非現(xiàn)場檢查，通過數(shù)據(jù)互通共享的平臺來支持。然而，目前存在的問題是缺乏對行政主體行使這類權(quán)力過程以及保護(hù)行政相對人權(quán)利的規(guī)范。

2.行政檢查主體缺乏程序意識，有法不依

程序正當(dāng)，是行政主體行使行政職權(quán)、堅(jiān)持依法行政的基本程序要求。［注］郭修江.完善行政復(fù)議法充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用［J］.中國司法，2022，(2)：67-70.但司法實(shí)踐中行政主體常存在罔顧行政程序法，只執(zhí)行實(shí)體法內(nèi)容的情況。例如，《行政處罰法》第五十五條規(guī)定“執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件。執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。”在(2015)呂行終字第 8 號的案件［注］張某訴汾陽市公安局強(qiáng)制入室檢查案，呂梁市中級人民法院行政判決書(2015)呂行終字第 8 號。中，汾陽市公安局民警在沒有主動出示有關(guān)證件，并未作筆錄的情況下，突擊對行政相對人位于西門新村的住所進(jìn)行了檢查，侵犯了憲法所保護(hù)的公民基本權(quán)利和相對人的程序權(quán)利。再如 (2008)二中行終字第399號“李方平不服北京鐵路公安局北京公安處行政檢查案”。李方平在北京西站購票時(shí)，被鐵警要求進(jìn)行身份證查驗(yàn)，但鐵警拒絕提供相關(guān)身份證明，身為律師的李方平認(rèn)為該檢查行為程序違法，拒絕配合警方履行義務(wù)，但警方仍強(qiáng)制要求其接受身份查驗(yàn)。

(四)行政相對人配合義務(wù)的履行欠缺積極性

司法實(shí)踐過程中，行政相對人往往不愿積極主動地配合行政主體履行其配合義務(wù)。主要有以下原因：

第一，過去行政主體秉持管理主義對行政相對人執(zhí)法，通常以強(qiáng)硬的態(tài)度要求行政相對人履行配合義務(wù)，行政相對人的意志未能得到充分考慮。由于行政相對人缺少表達(dá)意志的空間，所以其與行政主體之間的對立沖突并未在程序中獲得消解，而只是被暫時(shí)掩蓋起來。［注］喻少如.合作行政背景下行政程序的變革與走向［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2017，(2)：111-120.結(jié)果是，盡管行政相對人不能以強(qiáng)力對抗行政主體，但可以消極地履行配合義務(wù)。

第二，行政相對人通常無法了解自己履行配合義務(wù)所享有的權(quán)利，或根本沒有相應(yīng)的權(quán)利，故其認(rèn)知里只有沉重的義務(wù)和負(fù)擔(dān)。

第三，行政相對人違反行政檢查配合義務(wù)，往往也沒有需要必然承擔(dān)的責(zé)任，我國行政檢查立法中對相對人的規(guī)定多數(shù)局限于對行為模式的規(guī)范。法律的力量在于懲罰，而不起作用的懲罰乃是對法律的一種附加的譴責(zé)。［注］吉米·邊沁.立法理論［M］.李貴方，譯.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2004：186.我國行政法律對行政相對人配合義務(wù)的表述多是相對人“應(yīng)該”履行何種義務(wù)卻沒有不履行義務(wù)的責(zé)任。盡管行政主體可以請求公安機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第50條論處，但我國的行政檢查規(guī)定十分繁雜，如此會嚴(yán)重增加公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，并非解決該問題的理想路徑。

四、行政檢查中行政相對人配合義務(wù)制度的完善

為進(jìn)一步保障公民的基本權(quán)利，維護(hù)公共利益和提高行政效率，行政檢查配合義務(wù)應(yīng)該受到更為嚴(yán)格的限制和保障。立法應(yīng)明確規(guī)定行政主體的檢查權(quán)限、檢查程序、配合義務(wù)的種類、對應(yīng)權(quán)利的內(nèi)容、違反義務(wù)需承擔(dān)的責(zé)任等，確保行政檢查的合理性和必要性。同時(shí)，也應(yīng)該建立對行政主體的監(jiān)督機(jī)制和申訴機(jī)制，使行政相對人有權(quán)利對檢查過程中的不當(dāng)行為進(jìn)行申訴和維權(quán)，避免權(quán)力的濫用和執(zhí)法的不公。

(一)明確行政相對人履行配合義務(wù)所對應(yīng)的權(quán)利

如果把權(quán)利作為數(shù)軸的正側(cè)，把義務(wù)作為數(shù)軸的負(fù)側(cè)，則權(quán)利每延展一個(gè)刻度，義務(wù)必向另一方向延展相同的刻度，權(quán)利的絕對值總是等同于義務(wù)的絕對值。［注］張文顯.法理學(xué)［M］.北京：高等教育出版社，2005：11.每一個(gè)公民所負(fù)擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)都應(yīng)該在總量上對等，這是社會公平與正義的重要體現(xiàn)。若權(quán)利與義務(wù)之間的平衡被破壞，將會出現(xiàn)一部分只享有權(quán)利而不履行義務(wù)的特權(quán)階級，而其不履行的義務(wù)勢必會由其他人履行，成為被剝削的對象。因此，法律應(yīng)當(dāng)明確履行配合義務(wù)的行政相對人同時(shí)享有何種權(quán)利。

1.受平等對待權(quán)

平等權(quán)是憲法所規(guī)定的公民基本權(quán)利之一。這要求在行政檢查中，當(dāng)行政主體就同一事項(xiàng)檢查行政相對人是否違法時(shí)，需做到對行政相對人一視同仁，同等地適用法律，同等地設(shè)定配合義務(wù)。

2.陳述、申辯權(quán)

如果行政權(quán)力的膨脹是現(xiàn)代社會不可避免的宿命，那么為了取得社會的平衡，一方面必須讓政治充分反映民眾的意愿，另一方面在法的體系中應(yīng)該最大限度地尊重個(gè)人的主體性，使他們能夠與過分膨脹的權(quán)力相抗衡。［注］棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度［M］.王亞新，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：330.因此，行政相對人應(yīng)當(dāng)享有陳述、申辯的權(quán)利，對于行政檢查中可能會對自己合法權(quán)利造成消極影響的決定提出異議，不論涉及內(nèi)容是實(shí)體性的還是程序性的。保障行政相對人的陳述和申辯權(quán)利，不但是對行政相對人合法利益保護(hù)的重大利好，也是提高行政效率和廉潔性的重要途徑，以此促進(jìn)檢查相對人履行配合義務(wù)的主動性。

3.抵制違法檢查權(quán)

行政檢查之目的是維護(hù)公共利益，作為行政主體自然要在行使職權(quán)的過程中嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。為落實(shí)這一要求，應(yīng)明確行政相對人享有當(dāng)行政主體在行政檢查中濫用職權(quán)、不公平對待相對人時(shí)，對該行政主體質(zhì)疑以及要求行政主體依法行使職權(quán)的權(quán)利。若行政主體依然違反法律，不論是實(shí)體法律還是程序法律，進(jìn)行行政檢查，行政相對人可以拒絕接受檢查且不承擔(dān)責(zé)任。

4.救濟(jì)權(quán)

缺乏救濟(jì)的權(quán)力不僅是不完整的，也是對行政相對人權(quán)利的侵犯，因?yàn)樗鼰o視公民申辯、申訴或訴訟的權(quán)利，是不公平正義的。［注］蔣飛.行政應(yīng)急權(quán)——應(yīng)對突發(fā)事件的“雙刃劍”［J］.法制與社會，2010，(13)：58.當(dāng)行政相對人遭受程序違法或?qū)嶓w違法的行政檢查，被強(qiáng)制要求履行法律范圍外的配合義務(wù)時(shí)，行政相對人應(yīng)自動享有行政救濟(jì)權(quán)，這是我國憲法所保障的公民權(quán)利。《中華人民共和國憲法》第四十一條規(guī)定“對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理?！?004年最高人民法院下發(fā)通知，要求規(guī)范行政訴訟的案由。其中，明確地將行政檢查作為了一類單獨(dú)的可訴案件。但部分法院至今仍不受理該類行政訴訟案件。因此，未來行政檢查的救濟(jì)通道應(yīng)當(dāng)被法律明確保障，以便增強(qiáng)行政相對人和行政主體的法律意識，維護(hù)相對人的合法利益。

(二)規(guī)范行政相對人配合義務(wù)的設(shè)定

行政檢查的方式多種多樣，立法可謂五花八門。在執(zhí)法層面導(dǎo)致行政主體常常因?yàn)闊o法恰當(dāng)?shù)乩斫夥啥鴮π姓鄬θ嗽O(shè)定如不符合比例原則的配合義務(wù)。為規(guī)范行政檢查權(quán)的行使、保護(hù)相對人合法權(quán)益，對已經(jīng)相對固定的類型化的行政檢查方式盡可能法律化、規(guī)范化是十分必要和迫切的。［注］應(yīng)松年.當(dāng)代中國行政法(上卷)［M］.北京：中國法制出版社，2005：822.尤其是對于那些可能直接侵害行政相對人基本權(quán)利的檢查權(quán)，立法應(yīng)當(dāng)對其作出明確規(guī)定，并應(yīng)用法律保留原則。

1.區(qū)分行政相對人配合義務(wù)的種類

為將保護(hù)行政相對人的合法利益落實(shí)到行政執(zhí)法的層面，可學(xué)習(xí)日本在行政檢查方面的相關(guān)規(guī)定：根據(jù)行政主體對相對人設(shè)定的配合義務(wù)是否強(qiáng)制，將行政檢查分為強(qiáng)制行政檢查和任意行政檢查。實(shí)踐中，往往強(qiáng)制的配合義務(wù)更容易侵害相對人合法利益，更需關(guān)注，需應(yīng)用法律保留原則。

(1)強(qiáng)制性配合義務(wù)與法律保留的應(yīng)用

通常，強(qiáng)制性行政檢查直接針對公民的基本權(quán)利設(shè)定配合、容忍義務(wù)，這些檢查往往會在現(xiàn)場即時(shí)進(jìn)行，相對人沒有拒絕的權(quán)利。由于我國行政程序法尚不完善，即使合法權(quán)益遭受了侵害也難以申訴。因此任何因行政檢查所設(shè)定的強(qiáng)制性配合義務(wù)，法律都應(yīng)有明確的授權(quán)和限制，并且對檢查方式和檢查內(nèi)容也應(yīng)由法律進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。實(shí)踐中，可以采取完全列舉的形式加以規(guī)范。

此外，由于沒有統(tǒng)一的行政檢查規(guī)范，部分地方和部門內(nèi)部規(guī)范大量的授權(quán)行政主體可以設(shè)定限制相對人基本權(quán)利的配合義務(wù)。因此，立法應(yīng)明確下位法允許授權(quán)行政主體設(shè)定的強(qiáng)制性配合義務(wù)的類型、內(nèi)容，并且這些規(guī)定應(yīng)該在執(zhí)法層面得到嚴(yán)格落實(shí)，否則執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

(2)任意性配合義務(wù)與相對人的拒絕權(quán)

目前我國法律并未對行政相對人是否享有檢查豁免有明確規(guī)定。我國法律曾秉持行政權(quán)優(yōu)位性的理念，該理論認(rèn)為如果行政檢查權(quán)與行政相對人的權(quán)利發(fā)生沖突，行政檢查權(quán)要優(yōu)先于行政相對人的權(quán)利。［注］關(guān)保英.論行政法中行政權(quán)力的維度［J］.東形式學(xué)，2011，(6)：3-25.隨著法治的進(jìn)步，我國可以首先在對公共利益產(chǎn)生不良影響較小的行政檢查事項(xiàng)中逐步引入行政相對人的拒絕權(quán)。相比之下，不得強(qiáng)迫自證其罪原則是美國行政檢查的根本原則之一，［注］李莉.英、美、法三國行政檢查制度的比較研究［J］.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(4)：145-147.并不區(qū)分行政檢查的強(qiáng)制性，以及其檢查的事項(xiàng)可能對公共利益造成的影響。無差別地引入不得自證其罪原則會有損行政效率，但現(xiàn)階段在將行政檢查和相對人配合義務(wù)作出分類后，可以有限制地確立相對人的拒絕權(quán)。這是保證行政效率和保護(hù)相對人合法利益的平衡性要求。況且，如果法律不能明確行政相對人享有對部分配合義務(wù)履行的拒絕權(quán)，將行政檢查劃分為強(qiáng)制類與任意類就失去了執(zhí)法層面的操作性。

2.限制行政相對人配合義務(wù)的數(shù)量、內(nèi)容

比例原則要求行政主體在采取行政措施時(shí)應(yīng)當(dāng)審慎地衡量手段與目的的匹配性。［注］王靜.比例原則在行政實(shí)踐中的適用［J］.財(cái)經(jīng)法學(xué)，2017，(5)：19-30.從本質(zhì)上來看，比例原則追求行政權(quán)對行政相對人權(quán)益的合理保護(hù)。［注］黃學(xué)賢，楊紅.我國行政法中比例原則的理論研究與實(shí)踐發(fā)展［J］.財(cái)經(jīng)法學(xué)，2017，(5)：5-18+40.故在行政檢查的立法和執(zhí)行過程中需要考慮行政相對人可能對公共利益造成的損害是否與其負(fù)擔(dān)的配合義務(wù)在數(shù)量上成合適的比例。

在行政人員執(zhí)行行政檢查時(shí)，存在盡管符合合法性原則，但卻不充分考慮執(zhí)法成本與執(zhí)法目的比例關(guān)系的情況。行政主體在行政檢查的過程中應(yīng)當(dāng)在能夠達(dá)成行政目的的前提下，為行政相對人設(shè)定最小的配合義務(wù)。

例如，在公共場合設(shè)立檢查站不以特定的行政法律法規(guī)所規(guī)定的事項(xiàng)為檢查事由，而以抽象的公共安全為由，對不特定的相對人設(shè)定配合義務(wù)，就不符合比例原則的要求。以北京為例，陸路交通進(jìn)京需要經(jīng)過專門的檢查站，這些檢查站每年所查獲的犯罪人員、行政違法人員所占比例不到總數(shù)的0.057%.［注］首都巡警外圍防線升級滿周年打擊涉毒違法犯罪成效顯著［EB/OL］.搜狐警法，http:// police.news.sohu.com/20160803/n462457892.shtml.在北京有重大活動期間，這類檢查更是會造成嚴(yán)重的擁擠。行政相對人的隱私權(quán)和人身自由權(quán)所受的限制遠(yuǎn)大于這些檢查站所維護(hù)的公共利益。為符合比例原則的法律精神，行政主體應(yīng)考慮在保證正常開展執(zhí)法活動的前提下，僅對部分社會危害性極大的犯罪、違法行為對針對性區(qū)域展開檢查。把握好對行政相對人設(shè)定配合義務(wù)的數(shù)量和內(nèi)容，才能更好地實(shí)現(xiàn)行政檢查的法律意義。

(三)完善行政相對人履行配合義務(wù)的程序性規(guī)范

1.規(guī)范行政檢查設(shè)定相對人義務(wù)的啟動程序

(1)規(guī)范設(shè)定行政相對人配合義務(wù)的主體

令狀主義主張每一次行政檢查的發(fā)生，對行政相對人設(shè)定配合義務(wù)，都需要法官的授權(quán)，形式上表現(xiàn)為令狀。目前德國、美國和英國在行政檢查中仍然采取嚴(yán)格的令狀主義，只有受到法官明確授權(quán)的行政主體才能對行政相對人設(shè)定配合義務(wù)。［注］Frederick C.II Riester，Robert S.McMillen.Administrative Inspection Procedures under the Fourth Amendment - Administrative Probable Cause［J］.ALB.L.REV.，1967，(32)：155.世界范圍內(nèi)令狀主義的廣泛應(yīng)用可見規(guī)范配合義務(wù)設(shè)定的主體是行政檢查程序中必要的。

筆者認(rèn)為在行政檢查程序法中規(guī)范啟動行政檢查的主體是亟須的，但我國行政與司法的關(guān)系不同于西方，直接不加區(qū)分地將設(shè)定行政相對人配合義務(wù)之決定權(quán)完全移交給司法機(jī)關(guān)未必能取得良好的效果。中國法院在人、財(cái)政等方面受制于同級黨政，［注］季衛(wèi)東.司法體制改革的關(guān)鍵［J］.東形式學(xué)，2014，(5)：110-114.近年來全面依法治國方針的提出，使得這種情況有了明顯的緩和，但制度的慣性影響仍然存在。另一方面，在我國一線的行政執(zhí)行人員如人民警察、市場監(jiān)管人員等往往比法院人員更加悉知案情和行業(yè)內(nèi)的相關(guān)情報(bào)。

取而代之的是應(yīng)當(dāng)在行政檢查程序中設(shè)立檢查證制度。沒有相應(yīng)的檢查證，行政主體就不是對行政相對人設(shè)定配合義務(wù)的適格主體。檢查證制度可以很好地勝任書面記錄和警示執(zhí)法人員審慎設(shè)立配合義務(wù)的功能。目前我國行政檢查證制度已在部分場景下有了實(shí)際應(yīng)用。若公安機(jī)關(guān)希望對行政相對人開展行政檢查，首先需要在有關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行備案、申報(bào)，特別是需要注明行政相對人的信息、檢查的場所和時(shí)間、檢查的緣由。爾后應(yīng)由縣級以上公安機(jī)關(guān)審查上述申請，決定是否對行政相對人開展行政檢查。未來在行政檢查程序中，應(yīng)在現(xiàn)有的申請表、通知書等形式的基礎(chǔ)上完善并發(fā)展，設(shè)計(jì)統(tǒng)一的行政檢查證，盡可能采用書面形式對行政檢查的必要事項(xiàng)做好記錄，并告知行政相對人須承擔(dān)的配合義務(wù)以及享有的權(quán)利。書面記錄的行政檢查證將更有利于錯(cuò)案追究，使行政執(zhí)法人員在執(zhí)法中嚴(yán)格遵守法律。錯(cuò)案追究制度的保障，辦案責(zé)任溯及檢查的決定主體，如此執(zhí)法者將慎重行事。［注］參見《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》第5條 ，中華人民共和國中央人民政府，https://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5067924.htm.

(2)規(guī)范設(shè)定行政相對人配合義務(wù)的條件

行政檢查程序應(yīng)規(guī)定明確的法定事由作為啟動條件。盡管每個(gè)經(jīng)法律授權(quán)的行政主體都具有行政檢查權(quán)，但并不意味其擁有對所有事項(xiàng)的檢查權(quán)。如果行政主體進(jìn)行越權(quán)檢查或未經(jīng)授權(quán)的檢查，是違反行政程序的行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

行政檢查程序的啟動條件應(yīng)當(dāng)符合法律的明確規(guī)定，包括形式要件和實(shí)質(zhì)要件。［注］楊偉東.行政程序違法的法律后果及其責(zé)任［J］.政法論壇，2005，(25)：96-101.形式要件指行政檢查程序的合法性，表現(xiàn)為行政主體若要對行政相對人設(shè)定配合義務(wù)就應(yīng)嚴(yán)格遵守行政程序法。實(shí)質(zhì)要件指的是行政檢查的啟動應(yīng)當(dāng)符合行政程序法的相應(yīng)要求。在我國，行政檢查可以歸為具體的行政行為，其具有對行政相對人權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接變動的功能。應(yīng)該將設(shè)定相對人配合義務(wù)納入行政監(jiān)督的范疇，如此能更好地做到維護(hù)公共利益的同時(shí)保護(hù)相對人的個(gè)人利益。

2.強(qiáng)化對行政主體違反行政程序的監(jiān)督

對于違反行政檢查程序的行政主體，須設(shè)立配套制度進(jìn)行監(jiān)督，只有權(quán)責(zé)一致才能使得行政主體真正地將其抽象價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)槔谏鐣墓矁r(jià)值。

追究行政檢查主體違反行政程序的責(zé)任，需要明確追究行政主體主管人員責(zé)任的法定情形。為此，立法應(yīng)當(dāng)明確以下兩個(gè)方面：

第一，誰決定，誰擔(dān)當(dāng)。這是指在行政主體內(nèi)部，哪一個(gè)主管人員決定對行政相對人進(jìn)行違反程序法的檢查，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。盡管有時(shí)直接對行政相對人進(jìn)行行政檢查的并非決定人本人，但行政檢查行為與他們密切相關(guān)，即使進(jìn)入到行政檢查的執(zhí)法過程中，他們?nèi)匀挥袡?quán)利干預(yù)行政檢查的進(jìn)程。故應(yīng)當(dāng)由作出決定的負(fù)責(zé)人承擔(dān)違反程序法的相應(yīng)責(zé)任。只有強(qiáng)制而明確地規(guī)制行政檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，才能規(guī)范行政檢查活動以保護(hù)行政相對人的合法權(quán)利。［注］王錫鋅.行政程序法理念與制度研究［M］.北京：中國民主法制出版社，2007：382.

第二，誰實(shí)施，誰擔(dān)當(dāng)。對直接在行政檢查中為行政相對人設(shè)定違反程序配合義務(wù)的執(zhí)行人，視情況需要與決定者承擔(dān)連帶責(zé)任。盡管執(zhí)行人是因?yàn)樾姓z查決定人之意志執(zhí)行行政檢查的，但不可否認(rèn)其是與行政檢查最密切相關(guān)的人員，任何對行政相對人合法權(quán)益造成的損害行政執(zhí)行人都將直接見證。但在對行政檢查執(zhí)行人追責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合其主觀意志和客觀行為綜合研判。畢竟作為行政主體的內(nèi)部人員，其受制于比其位階更高人員的意志，如上述的行政檢查決定人。若執(zhí)行人主觀上并無違反行政檢查程序的意念，客觀上也盡可能地減小行政檢查對行政相對人的侵害，僅是在執(zhí)行行政檢查決定人的意志，應(yīng)從輕或減輕處罰。

(四)完善行政相對人不履行配合義務(wù)的法律效果

我國行政檢查制度中往往只存在對行為模式的規(guī)范，只設(shè)定行政相對人之配合義務(wù)而不規(guī)定違反義務(wù)所承擔(dān)的責(zé)任。這樣的制度模式不利于行政相對人積極地履行配合義務(wù)。規(guī)定法律責(zé)任不僅有利于行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還意味著義務(wù)的合理化。［注］楊建順.新時(shí)代行政法學(xué)的使命——人權(quán)保障、法治行政與政治文明［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，(3)：24-38.只有當(dāng)義務(wù)具有相應(yīng)的不履行后的法律責(zé)任，才能稱其為真正的義務(wù)，行政檢查也才真正地具有法律上的強(qiáng)制性。部分立法中已率先作出了規(guī)定，如《民用航空安全檢查規(guī)則》第4條：“進(jìn)入民用運(yùn)輸機(jī)場控制區(qū)的旅客及其行李物品、航空貨物、航空郵件應(yīng)當(dāng)接受安全檢查。拒絕接受安全檢查的，不得進(jìn)入民用運(yùn)輸機(jī)場控制區(qū)。國務(wù)院規(guī)定免檢的除外?！狈駝t，行政檢查就不能被視為真正的具體行政行為，而只是一種依附于其他行政行為的手段和工具。

另外，相對人拒絕接受行政檢查應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政檢查不同的強(qiáng)制性程度規(guī)定不同的法律后果。如果行政相對人僅是拒絕履行前述的任意性配合義務(wù)，則行政主體不應(yīng)對其進(jìn)行處罰或者將該檢查轉(zhuǎn)換為強(qiáng)制檢查。如果行政相對人拒絕履行強(qiáng)制性配合義務(wù)，則立法應(yīng)允許行政主體對行政相對人采取措施，在法律授權(quán)范圍內(nèi)對其進(jìn)行強(qiáng)制檢查，并給予相應(yīng)的行政處罰等。須指出，行政主體在對行政相對人設(shè)定強(qiáng)制的配合義務(wù)前應(yīng)告知行政相對人其拒絕履行配合義務(wù)的法律后果，這是程序正義的需求，也是提高相對人配合積極性和行政效率的要求。