高水平對(duì)外開(kāi)放下我國(guó)加大利用外資問(wèn)題探析

曾憲奎

［摘 要］ 以更大力度吸引和利用外資，是我國(guó)當(dāng)前時(shí)期繁榮經(jīng)濟(jì)的重要任務(wù)。從最近幾年情況看，我國(guó)利用外資呈現(xiàn)出3個(gè)突出特征，即整體投資額穩(wěn)步增長(zhǎng)，但是與美國(guó)的差距在最近幾年呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)；利用外資的質(zhì)量在逐步提升，但是區(qū)域分布不合理；最近幾年部分行業(yè)內(nèi)外資退出問(wèn)題較以前突出。目前社會(huì)各界對(duì)利用外資相關(guān)真實(shí)性存在疑問(wèn)，核心問(wèn)題便是存在較大比重的返程投資問(wèn)題，且這一問(wèn)題在疫情期間可能加劇了，但是這不能否定我國(guó)利用外資情況向好的整體趨勢(shì)。在我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展背景下，未來(lái)外資利用的重點(diǎn)領(lǐng)域主要在于鼓勵(lì)外資企業(yè)在華設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)以及加大研發(fā)投入、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)投資、部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以及高技術(shù)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目。要更好的利用外資，我國(guó)需要處理好提高國(guó)內(nèi)大循環(huán)主體地位和提升國(guó)際大循環(huán)的關(guān)系、引進(jìn)外資與對(duì)外直接投資的關(guān)系、國(guó)民待遇與政策優(yōu)惠的關(guān)系以及國(guó)內(nèi)外資發(fā)展環(huán)境與國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動(dòng)的關(guān)系。在政策建議方面，提出改變傳統(tǒng)政績(jī)觀、創(chuàng)造有利于外資發(fā)展的輿論環(huán)境等幾個(gè)建議。

［關(guān)鍵詞］返程投資；高技術(shù)服務(wù)業(yè)；退出市場(chǎng)；技術(shù)溢出效應(yīng)；信心

［中圖分類(lèi)號(hào)］ F125;F832.6［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A［文章編號(hào)］ 1673-0461（2023）06-0001-08

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放”，提出要“依托我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，以國(guó)內(nèi)大循環(huán)吸引全球資源要素，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，提升貿(mào)易投資合作質(zhì)量和水平”［1］。利用外資作為我國(guó)吸引全球資源要素的重要形式，在其中起到重要作用。2022年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，明確提出要“更大力度吸引和利用外資”［2］，并提出了一系列的具體政策要求。隨著2022年底我國(guó)疫情防控進(jìn)入新階段，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長(zhǎng)成為未來(lái)一段時(shí)間我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的主要任務(wù)，加之疫情對(duì)我國(guó)國(guó)際大循環(huán)造成的特殊影響將迅速消除，更大力度吸引與利用外資、提升外資質(zhì)量將成為未來(lái)一段時(shí)間繁榮我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要戰(zhàn)略舉措。本文將對(duì)當(dāng)前時(shí)期構(gòu)建新發(fā)展格局下，利用外資的相關(guān)狀況進(jìn)行分析。

一、當(dāng)前時(shí)期我國(guó)利用外資情況分析

當(dāng)前時(shí)期，我國(guó)利用外資的情況可以總結(jié)如下：

（一）整體投資額穩(wěn)步增長(zhǎng)，但是與美國(guó)的差距在最近幾年呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)

一方面，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，自2016年以來(lái)我國(guó)實(shí)際利用外資數(shù)量處于不斷提高進(jìn)程，且新冠疫情期間我

國(guó)利用外資的數(shù)量增加明顯。2016年我國(guó)實(shí)際使用外資為1 260.01億美元，到2022增加到1 891億美元，6年時(shí)間里提高了50.1%，年均增長(zhǎng)率達(dá)到7.0%，明顯高于2000年到2015年的年均增長(zhǎng)率（5.2%）①。可以看出，盡管面臨復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境所帶來(lái)的各項(xiàng)挑戰(zhàn)，我國(guó)利用外資的規(guī)模依然呈現(xiàn)穩(wěn)步擴(kuò)張的趨勢(shì)。

另一方面，與美國(guó)相比，我國(guó)利用外資相對(duì)比重則呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。從最近幾年FDI的情況看，雖然我國(guó)實(shí)際利用外資呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)，占全球流量的比重也逐步提高，但是與美國(guó)的差距卻呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。根據(jù)商務(wù)部投資司的數(shù)據(jù)，2013年我國(guó)吸收外資總額為1 239.11億美元，占全球總流量的8.53%，而同期美國(guó)吸收外資總額為1 875.28億美元，占全球總流量的12.92%②；2018年我國(guó)FDI流入量為1 383.1億美元，占全球總流量的比重為10.7%，而美國(guó)為2 518.1億美元，占全球總流量的比重為19.4%③；2021年我國(guó)實(shí)際利用外資總額為1 809.6億美元，占全球總流量的11.4%，居于全球第2位；美國(guó)實(shí)際利用外資總額為3 673.8億美元，占全球總流量的23.2%④?？梢钥闯觯袊?guó)與美國(guó)在最近10年左右的時(shí)間里成為吸收外資的主要地區(qū)，且這兩個(gè)國(guó)家在全球總流量的比重中不斷增加，這一趨勢(shì)表明世界上最大的發(fā)達(dá)國(guó)家和最大的發(fā)展中國(guó)家對(duì)全球資金的吸引力不斷增強(qiáng)。然而，從動(dòng)態(tài)角度看，在實(shí)際利用外資總規(guī)模、占全球比重的差距等指標(biāo)上，我國(guó)與美國(guó)差距在最近幾年呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。2013年美國(guó)使用外資總量是我國(guó)的1.51倍，到2022年這一比值提高到2.03倍；2013年美國(guó)使用外資總量占全球的比重比我國(guó)高出4.39個(gè)百分點(diǎn)，到2022年這一差距提高至11.8個(gè)百分點(diǎn)。這在一定程度上表明我國(guó)對(duì)國(guó)外資金的相對(duì)吸引力在降低。

（二）利用外資的質(zhì)量在逐步提升，但是區(qū)域分布不合理

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的逐步提升，利用外資的質(zhì)量也在逐步提高，這主要體現(xiàn)在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)使用外資的比重逐步提高。根據(jù)《中國(guó)外資統(tǒng)計(jì)公報(bào)2020》和《中國(guó)外資統(tǒng)計(jì)公報(bào)2022》的相關(guān)數(shù)據(jù)，2019年我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)際使用外資為390.6億美元，占實(shí)際使用外資總額的27.7%，其中高技術(shù)制造業(yè)為133.7億美元，高技術(shù)服務(wù)業(yè)為259.6億美元；而到2021年我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)際使用外資為522億美元，占實(shí)際使用外資總額的28.8%，比2019年提高了1.1個(gè)百分點(diǎn)，其中高技術(shù)制造業(yè)為120.6億美元，高技術(shù)服務(wù)業(yè)為401.4億美元⑤。

從利用外資的區(qū)域分布角度看，東中西各地區(qū)使用外資明顯失衡，而且隨著時(shí)間推移，這一失衡狀況在加劇。根據(jù)《中國(guó)外資統(tǒng)計(jì)2014》和《中國(guó)外資統(tǒng)計(jì)公報(bào)2022》的相關(guān)數(shù)據(jù)，2013年我國(guó)東中西實(shí)際使用外資金額分別為968.78億美元、101.03億美元和63.25億美元，占實(shí)際使用外資總額的比重分別為78.18%、8.15%和8.56%；2021年?yáng)|中西地區(qū)實(shí)際使用外資金額分別為1 526.8億美元、111.6億美元和96.4億美元，占實(shí)際使用外資總額的比重分別為84.4%、6.2%和5.3%，東部地區(qū)占比增加了6.2個(gè)百分點(diǎn)，而中部地區(qū)和西部地區(qū)分別下降了2.0個(gè)和3.3個(gè)百分點(diǎn)。這就表明，我國(guó)利用外資不僅在區(qū)域分布上存在明顯的差異格局，東部地區(qū)成為外資的主要聚集地，而且從動(dòng)態(tài)上看，東部地區(qū)所占比重在逐步提高，馬太效應(yīng)顯著。

（三）最近幾年部分行業(yè)內(nèi)外資退出問(wèn)題較以前突出

受到一系列因素影響，最近幾年部分行業(yè)內(nèi)外資退出問(wèn)題較以前突出，且引起廣泛的社會(huì)關(guān)注。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面，勞動(dòng)密集型外資投資項(xiàng)目的退出趨勢(shì)呈現(xiàn)強(qiáng)化趨勢(shì)。隨著我國(guó)勞動(dòng)力成本上升以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，部分勞動(dòng)密集型外資投資項(xiàng)目開(kāi)始退出，其中部分規(guī)模大、企業(yè)品牌國(guó)際影響力強(qiáng)、就業(yè)涉及人口眾多的項(xiàng)目退出中國(guó)市場(chǎng)或者縮減投資規(guī)模，較為引人注目。例如，最近10年來(lái)，包括三洋、先鋒、松下、東芝、夏普等日本企業(yè)等部分業(yè)務(wù)退出或者縮減在中國(guó)的投資。除了制造業(yè)，部分服務(wù)外資企業(yè)也退出中國(guó)，如零售行業(yè)的家樂(lè)福。這些項(xiàng)目的顯著特征便是以勞動(dòng)密集型為主，部分項(xiàng)目入駐的時(shí)間較長(zhǎng)，雇傭工人較多，因而其退出引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。其實(shí)，隨著我國(guó)利用外資規(guī)模的不斷增加以及持續(xù)外資積累，部分外資項(xiàng)目會(huì)因?yàn)榉N種原因退出，這是外資發(fā)展的必然趨勢(shì)。另一方面，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展推動(dòng)我國(guó)各項(xiàng)成本持續(xù)提高，部分對(duì)成本高度敏感的外資企業(yè)會(huì)難以適應(yīng)。改革開(kāi)放以來(lái)，大量外資企業(yè)特別是勞動(dòng)力密集型外資企業(yè)之所以進(jìn)入中國(guó)，除了看好我國(guó)的潛在龐大市場(chǎng)之外，更重要的是看好我國(guó)龐大的剩余勞動(dòng)力數(shù)量和長(zhǎng)期較低的勞動(dòng)力成本。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)勞動(dòng)力成本開(kāi)始呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)，剩余勞動(dòng)力數(shù)量龐大的狀態(tài)迅速轉(zhuǎn)變，綜合勞動(dòng)力成本和勞動(dòng)力供求狀況的改變，使得部分高度依賴于低勞動(dòng)力成本的外資企業(yè)無(wú)法維持其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而選擇縮小在中國(guó)的投資規(guī)?；蛘咄耆顺鲋袊?guó)市場(chǎng)，便是市場(chǎng)機(jī)制起作用的自然結(jié)果。除了勞動(dòng)力成本上升的因素之外，其他成本的上升也成為助推外資企業(yè)退出中國(guó)市場(chǎng)的因素。例如，許家云、郭娟娟的研究表明，房?jī)r(jià)上漲是導(dǎo)致低效率外資企業(yè)退出中國(guó)市場(chǎng)的重要因素，其中對(duì)母國(guó)為發(fā)達(dá)國(guó)家的外資企業(yè)、出口導(dǎo)向型外資企業(yè)、綠地投資企業(yè)以及位于東部沿海地區(qū)外資企業(yè)影響尤為顯著，但是對(duì)高效率外資企業(yè)而言，這也形成倒逼機(jī)制，促使其不斷提高生產(chǎn)效率［3］。

同時(shí)，受到一系列因素影響，部分高新技術(shù)外資企業(yè)退出中國(guó)市場(chǎng)。例如，曾經(jīng)位居世界第三大芯片代工廠的美國(guó)格芯公司，2017年在成都建廠，但是2019年5月停工停產(chǎn)，2020年之后徹底撤出投資。應(yīng)該說(shuō)，這幾年已經(jīng)準(zhǔn)備退出或者可能會(huì)退出的芯片類(lèi)外資企業(yè)數(shù)量相對(duì)較多。高新技術(shù)外資企業(yè)投資中國(guó)，主要基于幾個(gè)目的：第一，利用中國(guó)工資較低且數(shù)量眾多的熟練工人、完備的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)和規(guī)模成本優(yōu)勢(shì)突出的生產(chǎn)體系，從事高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中低端環(huán)節(jié)即加工組裝環(huán)節(jié)。這一點(diǎn)類(lèi)似于勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)，只是其對(duì)勞動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)配套等要求要更高一些。第二，瞄準(zhǔn)中國(guó)市場(chǎng)，布局生產(chǎn)體系。雖然我國(guó)自主技術(shù)創(chuàng)新能力不斷提升，但是在許多高新技術(shù)領(lǐng)域特別是關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家之間依然存在較大差距，部分關(guān)鍵零部件尚不能完全國(guó)產(chǎn)化。在這種情況下，外資企業(yè)瞄準(zhǔn)中國(guó)，在中國(guó)投資，就可以直接面對(duì)市場(chǎng)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)主動(dòng)。同時(shí)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)高度化進(jìn)程提速，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間巨大，加之外資政策對(duì)高技術(shù)項(xiàng)目的傾斜，外資企業(yè)在這領(lǐng)域發(fā)展?jié)摿艽?。這些因素也在客觀上加速了技術(shù)密集型外資企業(yè)的進(jìn)入。第三，聚焦中國(guó)的各類(lèi)人才優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化在中國(guó)的研發(fā)與生產(chǎn)投資的項(xiàng)目。這一類(lèi)的外資企業(yè)，不僅著眼于在中國(guó)投資于生產(chǎn)性項(xiàng)目，還強(qiáng)化在中國(guó)的研發(fā)投資。這主要與我國(guó)高等教育人才數(shù)量“井噴”特別是科研型人才數(shù)量激增有關(guān)。目前，我國(guó)科研人才總量已經(jīng)高居全球第一，人才雇傭成本與發(fā)達(dá)國(guó)家相比依然具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。在這種情況下，積極增加研發(fā)投資，利用相關(guān)人才資源，增加企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)于部分外資企業(yè)而言便是理性選擇。第四，抓住我國(guó)部分資本和技術(shù)密集型服務(wù)業(yè)發(fā)展薄弱所形成的發(fā)展機(jī)遇。相較于我國(guó)工業(yè)特別是制造業(yè)在全球具有較高的競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)服務(wù)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力較弱，這也是我國(guó)貨物進(jìn)出口順差數(shù)額較大而服務(wù)業(yè)貿(mào)易存在較大數(shù)額逆差的原因。例如，2022年我國(guó)服務(wù)業(yè)國(guó)際貿(mào)易逆差達(dá)到2 757億元。在這種情況下，外資企業(yè)積極進(jìn)入我國(guó)較為薄弱的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域特別是技術(shù)密集型領(lǐng)域，可以直接滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，同時(shí)還能促進(jìn)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)雙方均十分有利。

但是，受到眾多因素影響，部分技術(shù)密集型外資企業(yè)難以取得成功而退出中國(guó)市場(chǎng)。首先，與勞動(dòng)密集型外企項(xiàng)目類(lèi)似，從事產(chǎn)業(yè)低端環(huán)節(jié)的技術(shù)密集型外資企業(yè)也面臨勞動(dòng)力綜合成本上升的挑戰(zhàn)，盡管中國(guó)具備產(chǎn)業(yè)鏈齊全、熟練工人數(shù)量多的優(yōu)勢(shì)，但是部分低效率企業(yè)會(huì)因?yàn)闊o(wú)法應(yīng)對(duì)成本上升的挑戰(zhàn)而選擇退出。其次，部分行業(yè)人才數(shù)量有限，大量外資企業(yè)進(jìn)入在短期內(nèi)造成對(duì)人才的需求猛增，提升了人才的雇傭成本，同時(shí)獲得滿意人才的難度在不斷增加。在這種情況下，瞄準(zhǔn)人才優(yōu)勢(shì)的外資項(xiàng)目難以達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的概率大增，造成部分企業(yè)退出。再次，國(guó)外政策環(huán)境的變化，特別是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)、關(guān)鍵零部件輸出的限制政策，導(dǎo)致部分行業(yè)難以維持下去，被迫退出國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。美國(guó)發(fā)起的針對(duì)中國(guó)的經(jīng)貿(mào)摩擦，越來(lái)越體現(xiàn)為以限制芯片等關(guān)鍵技術(shù)及零部件輸出為內(nèi)容的技術(shù)禁運(yùn)政策，在該政策的影響下，部分外企難以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去。隨著美國(guó)對(duì)中國(guó)技術(shù)禁運(yùn)政策逐步擴(kuò)大化，越來(lái)越多的外資企業(yè)可能會(huì)受到影響。最后，部分企業(yè)之所以退出，是由于自身經(jīng)營(yíng)不善，難以適應(yīng)市場(chǎng)變化而被迫退出。

二、當(dāng)前時(shí)期我國(guó)利用外資數(shù)據(jù)真實(shí)性討論：聚焦返程投資問(wèn)題

當(dāng)前時(shí)期，我國(guó)利用外資的相關(guān)數(shù)據(jù)與人們的主觀感受出現(xiàn)一定程度的差異，這突出體現(xiàn)在我國(guó)利用外資數(shù)據(jù)的快速增加，與最近幾年來(lái)不少外資退出的直觀印象所產(chǎn)生的外資利用量出現(xiàn)下降的感性判斷不符。造成這一現(xiàn)象的原因是比較復(fù)雜的，其中最為突出的便是返程投資問(wèn)題。所謂返程投資，是指以對(duì)外直接投資的形式流出，經(jīng)過(guò)一系列轉(zhuǎn)換后，再以外資形式進(jìn)入我國(guó)的投資，這樣的投資模式實(shí)質(zhì)上是一種“假外資”。企業(yè)選擇返程投資的目的非常復(fù)雜，既可以通過(guò)這種方式獲得國(guó)內(nèi)優(yōu)惠政策的支持，降低稅負(fù)等各項(xiàng)負(fù)擔(dān)，還能獲得在海外上市的巨大收益［4］。由于返程投資在實(shí)踐中較難判定，因此其占外資的準(zhǔn)確比重難以進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，但是可以肯定的是，這一比重在我國(guó)并不低。根據(jù)肖立晟、徐子桐和范小云的估算，2018年我國(guó)利用外資存量為2.8萬(wàn)億美元，返程投資的占比大約為37%，規(guī)模達(dá)到1萬(wàn)億美元左右［5］。自2019年之后，隨著國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，我國(guó)返程投資的比例可能會(huì)進(jìn)一步上升。一方面，受到諸多因素的影響，2019年之后我國(guó)民間固定資產(chǎn)增幅顯著下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年我國(guó)民間固定資產(chǎn)比上年增長(zhǎng)比率為1.0%，2021年為7.0%，2022年1—11月增長(zhǎng)率則為1.1%⑥。民間固定資產(chǎn)投資增幅的下降，主要受到疫情期間經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)及經(jīng)濟(jì)主體對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期的影響，減少的投資一部分轉(zhuǎn)化為儲(chǔ)蓄等形式退出投資市場(chǎng)，而另外一部分會(huì)以投資的形式轉(zhuǎn)移到海外。轉(zhuǎn)移到海外的這部分投資，會(huì)有部分以外資的形式重返國(guó)內(nèi)，以獲取外資與內(nèi)資投資之間的政策差額，或者希望以外資的形式規(guī)避民營(yíng)資本發(fā)展環(huán)境的不確定性及謀求更好的投資退出保障。另一方面，隨著國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，大量的傾斜性產(chǎn)業(yè)政策退坡，國(guó)內(nèi)資本面臨的政策環(huán)境逐步回歸公平競(jìng)爭(zhēng)格局，從而加大了國(guó)內(nèi)投資與外資之間的政策差異，外資享受的政策優(yōu)惠相對(duì)回升。這會(huì)驅(qū)使國(guó)內(nèi)資本加大“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷(xiāo)”的力度，以便盡可能謀求更優(yōu)惠的投資環(huán)境，以增加投資盈利保障與水平。

從實(shí)際的數(shù)據(jù)分析看，盡管無(wú)法知道2019年之后返程投資的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，但是可以通過(guò)相關(guān)數(shù)據(jù)做出合理推測(cè)?！吨袊?guó)外資統(tǒng)計(jì)公報(bào)2022》的數(shù)據(jù)顯示，2021年我國(guó)外商投資數(shù)量最高的前三個(gè)來(lái)源地區(qū)分別是中國(guó)香港地區(qū)、新加坡、英屬維爾京群島，投資金額分別為1 317.6億美元、103.3億美元和52.8億美元，占我國(guó)實(shí)際使用外資總額的比重分別為72.8%、5.7%和2.9%，三者累計(jì)比重達(dá)到81.4%。另外，作為避稅天堂的另一地區(qū)開(kāi)曼群島對(duì)我國(guó)的實(shí)際投資金額為24.6億美元，占我國(guó)實(shí)際利用外資的1.4%，在所有外商投資來(lái)源地區(qū)中排名第7位，與排名第6位的美國(guó)相當(dāng)（美國(guó)投資金額為24.7億美元）。從這些外商投資來(lái)源看，有大量的外資可能屬于返程投資。以外商投資主要來(lái)源地區(qū)即中國(guó)香港地區(qū)為例，該地區(qū)的上市公司中有大量的內(nèi)地企業(yè)。根據(jù)2022年9月香港特區(qū)政府財(cái)政司公布的數(shù)據(jù)，在港上市的內(nèi)地企業(yè)達(dá)到1 400家，占香港上市企業(yè)總量的50%。由于香港地區(qū)總投資額占到我國(guó)實(shí)際利用外資總額的近3/4，可以推斷其中返程投資的數(shù)量將較為龐大。而新加坡同樣有不少內(nèi)地企業(yè)在此上市，英屬維爾京群島、開(kāi)曼群島作為著名的避稅天堂，也有不少中國(guó)企業(yè)在此注冊(cè)，考慮到這些情況，可以推斷我國(guó)總返程投資總額將保持較大數(shù)額和比重。

通過(guò)最近我國(guó)外商投資主要來(lái)源地投資總額的比重變化，也可以作為判斷我國(guó)返程投資數(shù)量增加的一個(gè)證據(jù)。2018年我國(guó)外商投資來(lái)源的前三個(gè)地區(qū)分別是中國(guó)香港地區(qū)、新加坡、英屬維爾京群島投資金額占我國(guó)實(shí)際使用外資總額的比重分別為65.0%、3.8%和3.4%，三者累計(jì)比重為72.2%，這一比重比2021年低了9.2個(gè)百分點(diǎn)。顯然，短短3年內(nèi)，主要投資來(lái)源地區(qū)的投資比重明顯提升（投資總金額也顯著提高），同時(shí)考慮到這一時(shí)期新冠疫情的蔓延以及美國(guó)對(duì)中國(guó)發(fā)起的技術(shù)禁運(yùn)政策對(duì)外資不可避免的會(huì)產(chǎn)生一定程度的沖擊，因而我們可以有理由推斷，在最近幾年里，返程投資的總量及比重都可能會(huì)大幅增加，超過(guò)前幾年的比重。在考慮實(shí)際利用外資的總量時(shí)，必須要予以充分重視。

當(dāng)然，返程投資數(shù)據(jù)的存在，并不能否定我國(guó)利用外資方面取得的成就。整體來(lái)看，我國(guó)利用外資數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，與我國(guó)具有大國(guó)優(yōu)勢(shì)因而對(duì)外資具有較強(qiáng)的吸引力有關(guān)。近幾年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了新的變化，但是超大國(guó)家的優(yōu)勢(shì)依然存在，部分優(yōu)勢(shì)還在強(qiáng)化，從而能夠繼續(xù)支撐我國(guó)吸引外資。第一，我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)依然會(huì)持續(xù)強(qiáng)化，從而成為吸引外資的重要因素。盡管2022年開(kāi)始我國(guó)已經(jīng)步入人口負(fù)增長(zhǎng)軌道并會(huì)長(zhǎng)期持續(xù)這一狀態(tài)，但是龐大的人口規(guī)模和人口發(fā)展慣性，決定了在短期內(nèi)我國(guó)人口不會(huì)出現(xiàn)大幅變化，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、共同富裕政策帶來(lái)的貧富差距的縮小等因素將持續(xù)提高人們的收入，從而使得我國(guó)消費(fèi)需求的規(guī)模不斷擴(kuò)大，加之龐大的投資規(guī)模，我國(guó)需求總規(guī)模將穩(wěn)步擴(kuò)大，超大規(guī)模市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)將持續(xù)強(qiáng)化。這將成為我國(guó)繼續(xù)吸引外資的最大“籌碼”。第二，我國(guó)人力資本優(yōu)勢(shì)將持續(xù)擴(kuò)大。盡管最近幾年來(lái)我國(guó)勞動(dòng)力總規(guī)模在不斷縮小，并且在未來(lái)勞動(dòng)力可能會(huì)以比人口負(fù)增長(zhǎng)速度明顯更快的速度減少（老年人口會(huì)持續(xù)增加且人均壽命會(huì)不斷提高，導(dǎo)致人口負(fù)增長(zhǎng)速度顯著低于勞動(dòng)力減少速度），但是這一勞動(dòng)力要素的不利變化，會(huì)被同時(shí)出現(xiàn)的積極變化所抵消。一方面，我國(guó)勞動(dòng)力中高等教育人口數(shù)量迅速增加，在勞動(dòng)力中的比重迅速提升，這就導(dǎo)致我國(guó)人力資本的數(shù)量和質(zhì)量雙向提高。這一變化趨勢(shì)，更加符合我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的要求，對(duì)于吸引外資特別是中高端外資具有很強(qiáng)的吸引力。另一方面，勞動(dòng)力數(shù)量的降低造成的負(fù)面作用，在一定程度可以通過(guò)人力資本數(shù)量和質(zhì)量提高所導(dǎo)致的人均效率提升所抵消，這也將使其對(duì)外資的不利作用得到化解。第三，我國(guó)制造業(yè)中心地位將長(zhǎng)期持續(xù)，這也是吸引外資進(jìn)入的保證因素。

三、高質(zhì)量發(fā)展背景下我國(guó)利用外資的重點(diǎn)領(lǐng)域

高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主題，我國(guó)利用外資必須要與此背景契合。綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢(shì)，我國(guó)利用外資的重點(diǎn)領(lǐng)域主要如下：

（一）鼓勵(lì)外資企業(yè)在中國(guó)設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)以及加大研發(fā)投入

以技術(shù)創(chuàng)新為核心的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是高質(zhì)量發(fā)展的主要特征，未來(lái)我國(guó)面臨的主要挑戰(zhàn)之一便是要不斷提升技術(shù)創(chuàng)新能力，特別是關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新能力。在這方面，外資的進(jìn)入對(duì)我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新能力的提升起著不可替代的作用。

第一，外資設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，能夠通過(guò)一系列溢出效應(yīng)，在一定程度上促進(jìn)我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)能力創(chuàng)新能力提升。外資的技術(shù)溢出效應(yīng)主要包括示范模仿效應(yīng)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)、上游行業(yè)前向聯(lián)系效應(yīng)和下游行業(yè)后向聯(lián)系效應(yīng)FDI技術(shù)溢出效應(yīng)［6］。多項(xiàng)實(shí)證研究表明，外資的進(jìn)入本身就對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生積極作用。例如，褚婷婷等人發(fā)現(xiàn)，外資對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)溢出效應(yīng)顯著，

不包括中國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)的外國(guó)FDI的技術(shù)溢出效應(yīng)大于中國(guó)港澳臺(tái)地區(qū)的FDI，出口導(dǎo)向型FDI技術(shù)溢出效應(yīng)高于市場(chǎng)導(dǎo)向型FDI［7］。外資企業(yè)設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，其技術(shù)溢出效應(yīng)將更強(qiáng)，對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)創(chuàng)新能力影響更大。

第二，外資企業(yè)設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，能夠在一定程度上促進(jìn)人才資源的競(jìng)爭(zhēng)，從而倒逼國(guó)內(nèi)企業(yè)提升管理水平。當(dāng)前階段，我國(guó)科技創(chuàng)新中存在的重要問(wèn)題便是研發(fā)機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制不完善、人員激勵(lì)和管理制度不合理，在這種情況下，外資企業(yè)設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，將對(duì)國(guó)內(nèi)科研人才的使用形成競(jìng)爭(zhēng)，這將提升這部分人員的工資，從而迫使國(guó)內(nèi)企業(yè)通過(guò)內(nèi)部改革和管理制度更新提升科研人才的工作效率。同時(shí)，外資企業(yè)設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，會(huì)將國(guó)外企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)的先進(jìn)管理制度、管理經(jīng)驗(yàn)帶進(jìn)國(guó)內(nèi)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)管理水平的提高和管理制度的完善。

第三，外資企業(yè)設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，能夠在本企業(yè)較高水平技術(shù)積累基礎(chǔ)上，提升國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力。隨著技術(shù)創(chuàng)新在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用不斷提升，發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)對(duì)于技術(shù)輸出的限制和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意識(shí)不斷增強(qiáng)，發(fā)展中國(guó)家通過(guò)技術(shù)引進(jìn)增進(jìn)本國(guó)技術(shù)創(chuàng)新能力甚至實(shí)現(xiàn)技術(shù)反超的難度在不斷加大。這種情況導(dǎo)致我國(guó)部分領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新投入和產(chǎn)出雖然在縱向上呈現(xiàn)不斷提升趨勢(shì)，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家技術(shù)差距并沒(méi)有縮小，甚至還出現(xiàn)拉大趨勢(shì)。在這種情況下，鼓勵(lì)外資企業(yè)設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，可以使這些企業(yè)在本企業(yè)較高水平技術(shù)積累基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行技術(shù)研發(fā)，即便受到企業(yè)自身戰(zhàn)略框架的限制而對(duì)在我國(guó)技術(shù)研發(fā)實(shí)行各種限制，但是其技術(shù)創(chuàng)新能力和水平也可能顯著高于國(guó)內(nèi)企業(yè)，因而其技術(shù)創(chuàng)新成果整體上將促進(jìn)所在行業(yè)的整體水平，進(jìn)而對(duì)其上下游行業(yè)的發(fā)展形成帶動(dòng)作用。

（二）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)投資

作為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)該成為未來(lái)我國(guó)利用外資的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。顯然，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是我們要引進(jìn)的重點(diǎn)，因?yàn)檫@些項(xiàng)目的引進(jìn)不僅直接提升我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，還能通過(guò)溢出效應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的技術(shù)水平提升和效率提升起到促進(jìn)作用。然而，由于國(guó)外高科技企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)特別是關(guān)鍵零部件生產(chǎn)的保密性要求日益提高以及歐美等國(guó)家政府對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移的行政性干預(yù)日趨加大，我國(guó)引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的難度越來(lái)越高。在這種情況下，我們要積極引進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)組裝環(huán)節(jié)，不能因?yàn)檫@些項(xiàng)目的勞動(dòng)密集型性質(zhì)而排斥。這是因?yàn)?，引進(jìn)這些項(xiàng)目可以促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)組裝環(huán)節(jié)向我國(guó)集聚，從而推動(dòng)我國(guó)成為這些產(chǎn)業(yè)的主要聚集區(qū)。這一聚集效應(yīng)，將通過(guò)規(guī)模優(yōu)勢(shì)提升產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力，并對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)企業(yè)形成正面促進(jìn)效用。這一點(diǎn)可以從我國(guó)引進(jìn)特斯拉生產(chǎn)項(xiàng)目中看出端倪。作為我國(guó)最早提出的七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一，新能源汽車(chē)成為2009年之后我國(guó)重點(diǎn)扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，從事這一行業(yè)生產(chǎn)的國(guó)內(nèi)企業(yè)數(shù)量眾多。但是，就是在這種情況下，我國(guó)依然引進(jìn)了美國(guó)特斯拉，并于2018年7月在上海建廠。事實(shí)證明，特斯拉的引入并沒(méi)有對(duì)國(guó)內(nèi)新能源汽車(chē)行業(yè)產(chǎn)生致命沖擊，反而通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)提升生產(chǎn)效率，在一定程度上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展泡沫的擠出，推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)走上正軌。另外，從長(zhǎng)期效應(yīng)看，全球產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的地位也將增加在未來(lái)對(duì)產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)環(huán)節(jié)、產(chǎn)業(yè)研發(fā)資源的吸引力。

（三）部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目

根據(jù)當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，有一類(lèi)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目將成為引進(jìn)外資重點(diǎn)，即面向全球生產(chǎn)的項(xiàng)目。如果勞動(dòng)密集型外資項(xiàng)目將市場(chǎng)定位為國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，則其必然會(huì)與國(guó)內(nèi)企業(yè)形成競(jìng)爭(zhēng)，在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)普遍產(chǎn)能過(guò)剩的情況下，其負(fù)面效果將較為突出，因此這樣的項(xiàng)目不宜作為主導(dǎo)性項(xiàng)目。但是，有的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目面向全球生產(chǎn)，則這樣的項(xiàng)目對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)不會(huì)產(chǎn)生顯著的“擠出效應(yīng)”，而其正面作用更加凸顯。事實(shí)上，勞動(dòng)密集型投資項(xiàng)目特別是大型的項(xiàng)目，帶動(dòng)就業(yè)能力強(qiáng)、產(chǎn)值較大，對(duì)于帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)的效果，這在中西部地區(qū)表現(xiàn)得尤為顯著。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈中的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，往往就是以全球市場(chǎng)作為目標(biāo)市場(chǎng)，且項(xiàng)目投資大、經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)力強(qiáng)。同時(shí)，隨著產(chǎn)業(yè)不斷分工與融合發(fā)展，對(duì)部分投資而言，已經(jīng)很難準(zhǔn)確區(qū)分勞動(dòng)密集型投資項(xiàng)目與技術(shù)密集型投資項(xiàng)目，有時(shí)引進(jìn)勞動(dòng)密集型投資項(xiàng)目是進(jìn)一步引進(jìn)高技術(shù)項(xiàng)目的前提。在這種情況下，我們應(yīng)積極鼓勵(lì)引進(jìn)面向全球生產(chǎn)的勞動(dòng)密集型項(xiàng)目，特別是處于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中勞動(dòng)密集型環(huán)節(jié)、污染不嚴(yán)重的項(xiàng)目，作為引進(jìn)重點(diǎn)。

（四）高技術(shù)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目

服務(wù)業(yè)是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展中的薄弱領(lǐng)域，其產(chǎn)業(yè)效率整體較低，并影響到了工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。其中，知識(shí)密集度高、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力強(qiáng)、發(fā)展前景好的高技術(shù)服務(wù)業(yè)是我國(guó)亟需發(fā)展提升的行業(yè)。高技術(shù)服務(wù)業(yè)主要包括信息與通訊服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)（主要是知識(shí)密集度較高的專(zhuān)業(yè)性服務(wù)業(yè)行業(yè)，如法律咨詢與管理咨詢行業(yè)）等行業(yè)。整體而言，我國(guó)高技術(shù)服務(wù)業(yè)發(fā)展水平較低，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求不符，成為制約高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。在這種情況下，積極引進(jìn)外資，便成為彌補(bǔ)我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不足的重要手段。當(dāng)前，我國(guó)高技術(shù)服務(wù)業(yè)利用外資數(shù)量不斷提高，但是我國(guó)未來(lái)高質(zhì)量發(fā)展要求生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)要更好服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中比重不斷提升的服務(wù)業(yè)逐步成為高質(zhì)量發(fā)展的主體產(chǎn)業(yè)，這都表明高技術(shù)服務(wù)業(yè)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)未來(lái)具有很大的發(fā)展空間。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的服務(wù)業(yè)發(fā)展水平較高，繼續(xù)擴(kuò)大該領(lǐng)域的外資引進(jìn)，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)高技術(shù)服務(wù)業(yè)發(fā)展將大有裨益，高技術(shù)服務(wù)業(yè)投資也有望持續(xù)擴(kuò)大。

四、利用外資需要處理好的幾個(gè)關(guān)系

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、未來(lái)高質(zhì)量發(fā)展的趨勢(shì)以及國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素，本文認(rèn)為利用外資過(guò)程中需要處理好如下幾個(gè)方面的關(guān)系：

（一）處理好提高國(guó)內(nèi)大循環(huán)主體地位和優(yōu)化國(guó)際大循環(huán)的關(guān)系

利用外資，特別是要更大規(guī)模利用外資，首先要處理好的問(wèn)題便是構(gòu)建新發(fā)展格局中國(guó)內(nèi)大循環(huán)和國(guó)際大循環(huán)的關(guān)系問(wèn)題。外商投資本身便體現(xiàn)了國(guó)內(nèi)大循環(huán)和國(guó)際大循環(huán)的緊密結(jié)合。從靜態(tài)看，它對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)的各項(xiàng)生產(chǎn)要素的使用構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，從而在一定程度影響國(guó)內(nèi)大循環(huán)主體地位的顯現(xiàn)。例如，如果外商在國(guó)內(nèi)投資是為了占領(lǐng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，則在短期內(nèi)，其對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展形成不利影響，從宏觀視角看，這也會(huì)一定程度上增加了國(guó)際大循環(huán)比重而降低了國(guó)內(nèi)大循環(huán)比重。然而，從動(dòng)態(tài)角度看，外商投資對(duì)國(guó)內(nèi)大循環(huán)主體地位的提升卻有著巨大好處。一方面，外商投資通過(guò)“鯰魚(yú)效應(yīng)”增加了國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)效率的提升。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，如果缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，則一個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力將趨于下降，特別是在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力缺乏的情況下，這種情況表現(xiàn)得尤為突出。另一方面，外商投資通過(guò)信息、知識(shí)等方面的溢出效應(yīng)，在客觀上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，這將推動(dòng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)主體地位的提升。因此，我們應(yīng)該結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期和長(zhǎng)期趨勢(shì)，權(quán)衡利用外資的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)影響，在此基礎(chǔ)上處理好國(guó)內(nèi)大循環(huán)和國(guó)際大循環(huán)的關(guān)系。

（二）處理好引進(jìn)外資與對(duì)外直接投資的關(guān)系

隨著我國(guó)“走出去”步伐不斷加快，對(duì)外直接投資數(shù)額不斷增加，在部分年份超過(guò)了利用外資的數(shù)量。例如，2020年我國(guó)對(duì)外直接投資總額為1 537.1億美元，超過(guò)了實(shí)際使用外資（外商直接投資）的金額（1 443.7億美元），處于投資凈流出狀態(tài)。這就表明從資本使用角度看，當(dāng)前我國(guó)利用外資并非處于彌補(bǔ)資本不足的目的，而應(yīng)更加突出其活躍經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率提升的職能，這一點(diǎn)和開(kāi)放初期有著本質(zhì)不同。在“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”的關(guān)系上，應(yīng)該結(jié)合我國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升、融入國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工體系的需要，在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律基礎(chǔ)上，適度加以協(xié)調(diào)引導(dǎo)，使其按照我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要協(xié)調(diào)共進(jìn)。在實(shí)踐中特別是在構(gòu)建新發(fā)展格局中，要特別注意一點(diǎn)，即“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”是我國(guó)形成更高水平對(duì)外開(kāi)放的主要抓手，其發(fā)展趨勢(shì)是規(guī)模逐步擴(kuò)大而非縮小，只要注重“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”合理的產(chǎn)業(yè)布局并處理好其與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系的關(guān)系，它們就會(huì)增進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的主體地位而不會(huì)動(dòng)搖它。

（三）是處理好國(guó)民待遇與政策優(yōu)惠的關(guān)系

在改革開(kāi)放之后的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)對(duì)外資采取了“超國(guó)民待遇”政策，即賦予外資企業(yè)超出本國(guó)企業(yè)的優(yōu)惠政策，以吸引其入駐。應(yīng)該說(shuō)，這樣的政策在當(dāng)時(shí)的歷史時(shí)期具有合理性，但是隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，超國(guó)民待遇引發(fā)了外資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)之間的政策失衡，扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，并造成部分假外資套取政策優(yōu)惠的問(wèn)題。因此，進(jìn)入21世紀(jì)后，外資企業(yè)所享受的各項(xiàng)優(yōu)惠條件逐步退出，內(nèi)外資企業(yè)在稅收等政策方面逐漸趨于一致。從世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，給予外資企業(yè)以國(guó)民待遇是發(fā)達(dá)國(guó)家之間的通行規(guī)則，超國(guó)民待遇僅限于部分時(shí)間段和部分特殊產(chǎn)業(yè)的范疇之內(nèi)。因此，未來(lái)我國(guó)利用外資的主要政策傾向便是國(guó)民待遇。然而，在利用外資時(shí)，面對(duì)特殊產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目特別是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特別戰(zhàn)略性意義或者能夠解決我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中突出瓶頸性問(wèn)題的項(xiàng)目，卻不能完全排斥特殊優(yōu)惠政策，只是這些特殊政策要嚴(yán)格限制其范圍。同時(shí)，這些優(yōu)惠政策要具有明確的時(shí)間期限，并及時(shí)根據(jù)實(shí)踐發(fā)展的情況，在保持企業(yè)整體發(fā)展政策環(huán)境穩(wěn)定的情況下，調(diào)整政策的具體內(nèi)容。

（四）處理好國(guó)內(nèi)外資發(fā)展環(huán)境與國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動(dòng)的關(guān)系

外資的進(jìn)入受到國(guó)內(nèi)環(huán)境與國(guó)際環(huán)境的雙重影響，因此要加大力度吸引外資，就要處理好二者的關(guān)系。一方面，我們要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、外資引進(jìn)政策以及各項(xiàng)具體經(jīng)濟(jì)政策方面，積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家通行的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，制定出內(nèi)容延續(xù)性強(qiáng)、體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起決定性作用的政策體系，營(yíng)造出有利于外資企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展的有利環(huán)境，從而吸引外資進(jìn)入。另一方面，針對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動(dòng)，特別是部分西方國(guó)家發(fā)起的不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策變動(dòng)，我們要在采取適度反制以維護(hù)自身利益外，也要積極通過(guò)靈活的談判化解或者減輕相應(yīng)的不利政策，降低阻礙外資進(jìn)入的外部障礙。

五、政策建議

根據(jù)前文的分析，提出建議如下：

首先，徹底去除利用外資的傳統(tǒng)政績(jī)觀，注重利用外資的環(huán)境生態(tài)構(gòu)造，去除利用外資的數(shù)量化考核。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中資金充裕程度的不斷提高以及我國(guó)由外資的凈進(jìn)口國(guó)向凈出口國(guó)轉(zhuǎn)變，我國(guó)利用外資的增幅在進(jìn)入21世紀(jì)之后相較于以前的高速增長(zhǎng)時(shí)期已經(jīng)明顯放緩，從2000年的593.60億美元增至2022年1 891億美元，17年時(shí)間里增長(zhǎng)了2.2倍，年均增長(zhǎng)率較之前的階段明顯偏低。但是，利用外資作為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要措施，在一定程度上也構(gòu)成了地方政府的重要政績(jī)，因此利用外資的數(shù)量增長(zhǎng)依然是許多地方政府追求的潛在目標(biāo)。在這種情況下，我國(guó)近期重提要更大力度吸引和利用外資，很容易重新燃起地方政府的引資沖動(dòng)，從而造成許多負(fù)面問(wèn)題。例如，部分地方政府可能會(huì)重拾傳統(tǒng)的外資優(yōu)惠政策，通過(guò)構(gòu)建超越國(guó)內(nèi)企業(yè)政策優(yōu)惠的超國(guó)民待遇吸引外資。這一方面造成部分低質(zhì)量的外資進(jìn)入，從而降低外資對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用；另一方面也會(huì)加大國(guó)內(nèi)企業(yè)通過(guò)返程投資以外資形式進(jìn)行投資的動(dòng)力，而這種變相投資的行為實(shí)質(zhì)上是利用了內(nèi)外資政策差異，在一定程度上對(duì)國(guó)內(nèi)公平競(jìng)爭(zhēng)的格局造成負(fù)面沖擊，不利于經(jīng)濟(jì)效率提升。因此，必須要徹底摒棄傳統(tǒng)的外資引進(jìn)政績(jī)觀，引導(dǎo)地方政府將著眼點(diǎn)放在構(gòu)造吸引和利用外資的政策生態(tài)環(huán)境中，而不再將利用外資的數(shù)量作為考核指標(biāo)。

其次，創(chuàng)造有利于外資發(fā)展的輿論環(huán)境，穩(wěn)定其預(yù)期。當(dāng)前時(shí)期，國(guó)內(nèi)外輿論環(huán)境中的一些錯(cuò)誤言論對(duì)外資企業(yè)的信心產(chǎn)生了一定程度的沖擊。我國(guó)政府對(duì)待外資企業(yè)態(tài)度一向明確，如黨的十九大報(bào)告提出了要“形成全面開(kāi)放新格局”，黨的二十大報(bào)告提出要“推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放”，對(duì)外資企業(yè)的發(fā)展持鼓勵(lì)和歡迎態(tài)度。但是，最近幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)外輿論中出現(xiàn)了對(duì)外資和民營(yíng)企業(yè)不友好的錯(cuò)誤言論，它們?cè)谝欢ǔ潭壬蠈?duì)外資企業(yè)的穩(wěn)定預(yù)期產(chǎn)生了不利影響。一方面，部分輿論誤讀黨中央提出的構(gòu)建新發(fā)展格局戰(zhàn)略構(gòu)想，將穩(wěn)固國(guó)內(nèi)大循環(huán)的主體地位理解為要縮小國(guó)際大循環(huán)規(guī)模；部分輿論對(duì)黨中央提出的注重經(jīng)濟(jì)安全的要求，簡(jiǎn)單地理解為要減少外資成分。另外，近幾年來(lái)部分輿論對(duì)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展存在著一些錯(cuò)誤的言論，如民營(yíng)企業(yè)離場(chǎng)論，這對(duì)與民營(yíng)企業(yè)所有制性質(zhì)類(lèi)似的外資企業(yè)產(chǎn)生輻射性負(fù)面沖擊。另一方面，部分西方國(guó)家存在著誤讀和抹黑中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的傾向，這也在很大程度上對(duì)外資特別是準(zhǔn)備進(jìn)入中國(guó)的外資企業(yè)產(chǎn)生了直接的負(fù)面作用。外資的進(jìn)入，高度依賴于對(duì)中國(guó)發(fā)展政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素的穩(wěn)定預(yù)期，國(guó)內(nèi)外的這些不利輿論因素，在一定程度上對(duì)部分外資的信心產(chǎn)生了負(fù)面作用，從而影響了外資的進(jìn)入，并成為部分外資企業(yè)撤出或者縮減投資的誘因。因此，在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境下，對(duì)外資進(jìn)入影響最大的問(wèn)題便是信心，只有使其建立穩(wěn)定的、長(zhǎng)期的預(yù)期，外資才愿意進(jìn)入，特別是設(shè)立研發(fā)中心更加依賴于此。在這種情況下，對(duì)外資在我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用進(jìn)行全面、客觀、廣泛宣傳，創(chuàng)造有利于外資進(jìn)入和發(fā)展的輿論環(huán)境，是一定要首先做好的工作。

再次，應(yīng)該根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，制定利用外資的路線圖，優(yōu)化外資引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)與區(qū)域布局。第一，在梳理我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈薄弱環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上，制定出重點(diǎn)引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，優(yōu)先促進(jìn)其落戶和發(fā)展。隨著構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略任務(wù)逐步推進(jìn)以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的逼仄，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全水平成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)。在這種情況下，引進(jìn)外資應(yīng)該有所側(cè)重，重點(diǎn)引進(jìn)那些處于我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈薄弱環(huán)節(jié)、短期內(nèi)國(guó)內(nèi)企業(yè)難以及時(shí)補(bǔ)強(qiáng)的領(lǐng)域的項(xiàng)目。第二，正如前文所述，我們也要積極引入就業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)、規(guī)模大、面向全球市場(chǎng)生產(chǎn)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，這對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也大有裨益。另外，對(duì)于目前在國(guó)內(nèi)的存量勞動(dòng)密集型外資項(xiàng)目，我們要采取措施，為其營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，降低它們向其他國(guó)家轉(zhuǎn)移的動(dòng)力。第三，支持中西部地區(qū)加大招商引資力度，不斷提高利用外資的金額和比重，逐漸改變利用外資過(guò)度集中于東部地區(qū)的狀況，使外資在中西部地區(qū)跨越式發(fā)展中做出更大貢獻(xiàn)。

最后，因地制宜的靈活制定適度的優(yōu)惠政策。正如前文所述，現(xiàn)階段我國(guó)吸引外資進(jìn)入的著眼點(diǎn)主要在于我國(guó)的超大規(guī)模市場(chǎng)和各種資源優(yōu)勢(shì)，加之外資政策由超國(guó)民待遇向國(guó)民待遇的主導(dǎo)趨勢(shì)，現(xiàn)階段我們?cè)诶猛赓Y時(shí)應(yīng)該不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)優(yōu)惠政策。但是，在一些具體問(wèn)題、具體項(xiàng)目上，要靈活地看待：第一，由于大型外資項(xiàng)目選址需要考慮許多具體因素，在一些細(xì)節(jié)政策上，地方政府可以依據(jù)本地情況，參照本地招商引資的各項(xiàng)政策，適度給予外資制造業(yè)以支持。第二，對(duì)于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)特別是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及非高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的技術(shù)密集項(xiàng)目特別是設(shè)立研發(fā)中心，可以參照國(guó)內(nèi)的相關(guān)政策和國(guó)際上的通行做法，制定適度的優(yōu)惠政策，以吸引其入駐。

［注 釋?zhuān)?/p>

①

數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2022年）和《中華人民共和國(guó)2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。本文中的數(shù)據(jù)，除了已經(jīng)標(biāo)注來(lái)源及不需要特殊說(shuō)明的外，均來(lái)自于歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》及《中華人民共和國(guó)2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。另外，已經(jīng)標(biāo)明出處的數(shù)據(jù)，下次提到時(shí)也不再標(biāo)注。

② 中國(guó)外資統(tǒng)計(jì)2014。商務(wù)部網(wǎng)，https：//fdi.mofcom.gov.cn/comedatatongjicon.html？id=138。

③ 中國(guó)外資統(tǒng)計(jì)2019。商務(wù)部網(wǎng)，https：//fdi.mofcom.gov.cn/comedatatongjicon.html？id=142。

④ 中國(guó)外資統(tǒng)計(jì)公報(bào)2022。商務(wù)部網(wǎng)，http：//images.mofcom.gov.cn/wzs/202211/20221102151438905.pdf。

⑤ 中國(guó)外資統(tǒng)計(jì)公報(bào)2020。商務(wù)部網(wǎng)，https：//fdi.mofcom.gov.cn/comedatatongjicon.html？id=14681。

⑥ 2022年1—11月全國(guó)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）增長(zhǎng)5.3%，中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2022-12/15/content_5732108.htm。

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How to Increase the Use of Foreign Capital in Chinas Highlevel Openingup

—Also on the Current Return Investment in China

Zeng Xiankui

（Academy of Marxism，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732， China）

Abstract： ??To attract and utilize foreign capital with greater efforts is an important task for Chinas current economic prosperity. Seen from the situation in recent years， Chinas utilization of foreign capital has shown three prominent characteristics， namely， the overall investment volume has increased steadily， but the gap with the United States has shown an expanding trend in recent years; the quality of foreign capital utilization is gradually improving， but the regional distribution is irrational; in recent years， the withdrawal of domestic and foreign capital in some industries has become more prominent than before. At present， all sectors of the society have doubts about the authenticity of the use of foreign capital. The core problem is that there is a large proportion of return investment， and this problem may be aggravated during the epidemic， but this cannot deny the overall trend of Chinas use of foreign capital. In the context of Chinas highquality development， the key areas of foreign investment in the future are to encourage foreign enterprises to set up research and development institutions in China and increase investment in research and development， investment in hightech industries， especially in strategic emerging industries， some laborintensive industrial projects and hightech service industry projects. In order to make better use of foreign capital， China needs to deal with the relationship between improving the main position of the domestic big circulation and promoting the international big circulation， the relationship between introducing foreign capital and foreign direct investment， the relationship between national treatment and policy preferences， and the relationship between the domestic and foreign investment development environment and the fluctuation of the international economic environment.

Key words：return investment; hightech service industry; market exit; technology spillover effect; confidence

（責(zé)任編輯：張積慧）