以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)擴(kuò)大內(nèi)需的五大方向

王利偉

堅定實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，是加快構(gòu)建新發(fā)展格局的必然選擇和促進(jìn)我國長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略決策。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是黨中央、國務(wù)院的決策部署，是擴(kuò)大內(nèi)需最大潛力所在。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化邁入“五期疊加”的新發(fā)展階段，準(zhǔn)確把握新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方向和趨勢對于實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略具有重要意義。

一、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)“五期疊加”新特征

邁向新發(fā)展階段，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在基本特征、演化趨勢、內(nèi)在邏輯等方面都將呈現(xiàn)出新變化，造成這些新變化的原因既有規(guī)律性因素，也有政策性因素，準(zhǔn)確把握這些新特點(diǎn)是以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)擴(kuò)大內(nèi)需的重要前提。

（一）步入“速降質(zhì)升”并行的城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期

從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段來看，2022年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%，已經(jīng)邁入了城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，呈現(xiàn)出典型的速度下降、質(zhì)量提升的趨勢性特征。一方面，城鎮(zhèn)化速度呈現(xiàn)緩慢下降趨勢。十八大以來我國城鎮(zhèn)化率基本保持在年均1.2個百分點(diǎn)的增長速度，在2018年我國城鎮(zhèn)化率突破60%后，城鎮(zhèn)化速度呈現(xiàn)逐年下降的基本趨勢，到2022年增速已經(jīng)下降到0.5個百分點(diǎn)，從未來來看，我國城鎮(zhèn)化率也將步入增速下滑的軌道，但整體處于城鎮(zhèn)化中期階段的中西部地區(qū)仍將保持較快的城鎮(zhèn)化增速。另一方面，城鎮(zhèn)化質(zhì)量將不斷提升。當(dāng)前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍然有20個點(diǎn)左右的差距，近3億農(nóng)民工仍然長期徘徊于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，未來新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)將是促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城落戶，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，這也是擴(kuò)大內(nèi)需的重要動力來源。

（二）步入“極化分化”交織的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系變動期

受城鎮(zhèn)化步入中后期發(fā)展階段、人口出現(xiàn)“負(fù)增長”拐點(diǎn)、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型分化等一系列因素影響，我國城鎮(zhèn)基本告別以往“普漲”的發(fā)展階段，開始步入極化和分化交織的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系變動期。一方面，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯“極化”現(xiàn)象。以省會城市和發(fā)達(dá)地區(qū)核心城市為主的“極化”效應(yīng)突出，2010—2020年，北京、上海、廣州等九大國家中心城市GDP占比由18.8%提升至19.1%，省會城市GDP由20.7%提升至21.5%。“十三五”時期，深圳、廣州、杭州、長沙等中心城市年均人口凈流入超過20萬人。未來隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化戶籍制度改革等政策調(diào)整，中心城市及以其為核心的都市圈對優(yōu)質(zhì)要素的吸納能力將更加突出，城鎮(zhèn)“極化效應(yīng)”更加凸顯。另一方面，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯“分化”現(xiàn)象。發(fā)展水平高、行政等級高的高等級城市由于具有眾多就業(yè)崗位、優(yōu)良公共服務(wù)設(shè)施等將持續(xù)吸引人口流入，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)、資源枯竭城鎮(zhèn)、規(guī)模較小城鎮(zhèn)等將呈現(xiàn)人口流入放緩甚至人口凈流出狀態(tài)，部分城市呈現(xiàn)明顯的“城市收縮”現(xiàn)象，以縣城為載體的就地城鎮(zhèn)化趨勢也將更加明顯。由此，從城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系變化趨勢看，人口凈流入的中心城市和縣城地區(qū)將成為擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域。

（三）步入“存量增量”轉(zhuǎn)換的城鎮(zhèn)空間調(diào)整期

在經(jīng)歷了改革開放以來世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程后，特別是隨著城鎮(zhèn)化階段和人口結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，我國大部分城市已經(jīng)接近或基本完成大規(guī)模向外擴(kuò)張建設(shè)的過程，未來將呈現(xiàn)由城市大規(guī)模“增量”建設(shè)為主轉(zhuǎn)向城市“存量”改造升級為主的階段。一方面，“增量”擴(kuò)張空間不足。隨著我國人口邁過“負(fù)增長”的拐點(diǎn)、城鎮(zhèn)化步入中后期、生態(tài)文明時代的到來等結(jié)構(gòu)性變化，城鎮(zhèn)人口對建設(shè)空間需求增速下降，生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的重要性越來越突出，我國城市大規(guī)模向外擴(kuò)張的紅線約束越來越明顯，“增量”擴(kuò)展速度和規(guī)模都將呈現(xiàn)下行態(tài)勢。另一方面，“存量”挖潛潛力巨大。隨著我國新型城市建設(shè)的推進(jìn)，在快速城鎮(zhèn)化階段形成或積累的城市內(nèi)部舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊小區(qū)等“存量”空間的更新改造，將成為城市空間調(diào)整的重點(diǎn)。這一趨勢必將引導(dǎo)擴(kuò)大內(nèi)需的著力點(diǎn)從城市“增量”擴(kuò)展為主轉(zhuǎn)向“增量”擴(kuò)展和“存量”更新相輔相成的階段。

（四）步入“硬件軟件”互促的城鎮(zhèn)品質(zhì)提升期

長期以來，我國城市快速建設(shè)發(fā)展造成的“重建設(shè)、輕管理”的問題越來越突出，具體表現(xiàn)為重規(guī)模擴(kuò)張輕品質(zhì)提升、重“形象工程”輕民生工程、重經(jīng)濟(jì)效益輕其他效益，不僅造成一系列“城市病”，也造成城市整體品質(zhì)不高的問題，不符合我國新型城市的政策導(dǎo)向，未來我國城鎮(zhèn)建設(shè)將步入“硬件軟件”互促發(fā)展的品質(zhì)提升期。一方面，城鎮(zhèn)“硬件”更加完善。隨著信息化、綠色化等浪潮推進(jìn)，城鎮(zhèn)發(fā)展對信息基礎(chǔ)設(shè)施、綠色基礎(chǔ)設(shè)施的需求將呈現(xiàn)快速增長趨勢，伴隨智能交通設(shè)施和能源設(shè)施、高品質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)加快，我國城鎮(zhèn)“硬件”支撐能力將顯著提升。另一方面，城鎮(zhèn)“軟件”更加健全。我國城鎮(zhèn)參與國際競爭更加激烈和少子化、老齡化等人口結(jié)構(gòu)變化，對城市高水平治理要求越來越迫切，特別是對超大城市、特大城市等地區(qū)的智慧化管治能力提出更高的要求，城鎮(zhèn)對老齡化適應(yīng)能力也提出了更高的要求。這一趨勢為擴(kuò)大內(nèi)需在智慧基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施等方面提供了很大需求，需要在實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略中重點(diǎn)關(guān)注。

（五）步入“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)交融期

隨著我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的不斷完善和一系列重大城鄉(xiāng)改革舉措加速落地，我國城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)逐步縮小的基本趨勢，城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢越來越明顯。一方面，城鄉(xiāng)要素交換更加頻繁。在我國邁入人均10000美元發(fā)展階段后，城鎮(zhèn)居民對鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化產(chǎn)品和鄉(xiāng)野生態(tài)產(chǎn)品的需求上升，鄉(xiāng)村振興對城市農(nóng)業(yè)科技、工商資本、各類人才的需求上升，在信息技術(shù)支持下，城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)品、人口、資金、科技等要素流動將呈現(xiàn)更加頻繁的態(tài)勢。另一方面，城鄉(xiāng)改革進(jìn)程更加活躍。長期阻礙城鄉(xiāng)融合的制度和政策障礙將逐步破除，農(nóng)民工進(jìn)城落戶限制加快破除，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革加快探索，城市現(xiàn)代工商資本下鄉(xiāng)趨勢增強(qiáng)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革試驗加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)要素市場一體化建設(shè)提速，城鄉(xiāng)融合發(fā)展將成為主要趨勢。這一趨勢為擴(kuò)大內(nèi)需增添了城鄉(xiāng)互為提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品消費(fèi)需求、城鄉(xiāng)統(tǒng)一大市場建設(shè)等增長點(diǎn)。

二、以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)擴(kuò)大內(nèi)需的五大方向

新型城鎮(zhèn)化對擴(kuò)大內(nèi)需的帶動作用和影響是深刻而廣泛的，實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略必須充分考慮新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢和增長潛力，從強(qiáng)化精準(zhǔn)投資、擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)消費(fèi)、實施城市更新、提升城市管治、暢通城鄉(xiāng)循環(huán)等五大方向制定擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略舉措。

（一）強(qiáng)化精準(zhǔn)投資，全面提升城鎮(zhèn)綜合承載能力

以中心城市及以其為核心的都市圈和城市群、縣城等人口凈流入?yún)^(qū)域為重點(diǎn)，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綠色智慧設(shè)施等領(lǐng)域的補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，適度超前布局建設(shè)城鎮(zhèn)設(shè)施，全面提升城鎮(zhèn)綜合承載能力。當(dāng)前，我國人均基礎(chǔ)設(shè)施存量水平僅相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家的20%—30%，在社會民生領(lǐng)域也存在不少短板弱項，在我國邁向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的征程中，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綠色智慧設(shè)施等投資空間仍然具有很大潛力，尤其是要著力加強(qiáng)城市群都市圈之間和城市群都市圈內(nèi)部不同城市之間的城際軌道交通和高速公路建設(shè)、加強(qiáng)城市群都市圈以及人口大縣縣城等重點(diǎn)區(qū)域的公共服務(wù)設(shè)施投資、加強(qiáng)城市綠色和智慧基礎(chǔ)設(shè)施投資等，提升城鎮(zhèn)對人口和產(chǎn)業(yè)的綜合承載能力和水平。

（二）擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)消費(fèi)，全面增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民高品質(zhì)消費(fèi)供給

以滿足人民群眾日益增長的高品質(zhì)消費(fèi)需求為出發(fā)點(diǎn)，著力聚焦擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)消費(fèi)供給，強(qiáng)化城鄉(xiāng)居民消費(fèi)對擴(kuò)大內(nèi)需的基礎(chǔ)支撐作用。一是大力培育城鄉(xiāng)居民新型消費(fèi)，大力培育網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)、定制消費(fèi)、體驗消費(fèi)和信息產(chǎn)品消費(fèi)等新業(yè)態(tài)，拓展新型消費(fèi)增長空間。二是大力發(fā)展服務(wù)型消費(fèi)，順應(yīng)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)由商品消費(fèi)為主轉(zhuǎn)向服務(wù)消費(fèi)的基本趨勢，積極發(fā)展城鄉(xiāng)育幼、養(yǎng)老、健康、文化、體育等服務(wù)業(yè)，推動生活服務(wù)業(yè)向高品質(zhì)和多樣化方向升級。三是大力發(fā)展城鄉(xiāng)公共服務(wù)消費(fèi)，聚焦城鎮(zhèn)化人口凈流入較快地區(qū)，超前增加教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、體育等公共消費(fèi)投入，提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給能力。據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)測算，“十四五”期末，我國城鄉(xiāng)居民消費(fèi)規(guī)模將達(dá)到55.93萬億元，釋放內(nèi)需潛力達(dá)約17萬億元。

（三）實施城市更新，打造高品質(zhì)宜居城市

實施城市更新行動，是堅定實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑，有利于充分釋放我國發(fā)展的巨大潛力，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。以實施城市更新行動為抓手，以老舊小區(qū)、老舊城區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”為重點(diǎn)，加大城市更新改造投資，持續(xù)解決突出民生問題，創(chuàng)造高品質(zhì)宜居城市生活。加快推進(jìn)老舊小區(qū)改造，有條件的地區(qū)可加快開展建筑節(jié)能改造，到“十四五”期末，爭取完成2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。在城市群、都市圈和大城市等發(fā)達(dá)區(qū)域，率先推進(jìn)老舊廠區(qū)和老舊街區(qū)改造，因地制宜將一批城中村改造為城市社區(qū)或其他空間。相關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測，城市更新將撬動10萬億級的內(nèi)需空間，對于擴(kuò)大內(nèi)需具有重要意義。

（四）提升城市管治，建設(shè)新型智慧城市

以建設(shè)新型智慧城市為目標(biāo)，充分運(yùn)用新一代信息技術(shù)，完善城市信息基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)市政公用設(shè)施智能化升級，整合公共數(shù)據(jù)資源，建設(shè)“城市大腦”。綜合應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，推動傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施升級改造，推進(jìn)智慧交通、智慧水務(wù)、智慧能源等基礎(chǔ)設(shè)施布局，提升城市管治效率，尤其針對城市治理中存在的防疫防汛防災(zāi)中暴露出的問題和風(fēng)險隱患，加快補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，切實提高特大城市的風(fēng)險防控能力。據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)估算，我國新基建投資規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)大，在基建投資中的占比將逐步提高至15%—20%左右，到“十四五”期末將帶動累計投資規(guī)模達(dá)到20萬億元。

（五）暢通城鄉(xiāng)循環(huán)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

以構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系為重點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，提高農(nóng)村居民公共服務(wù)的可及性和公平性。推動城鄉(xiāng)治理資源向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜配置，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推動城鄉(xiāng)聯(lián)動改革、雙向開放，堅持城鄉(xiāng)改革一體設(shè)計、一體實施。下大力氣深化農(nóng)村改革，特別是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化改革，提高城鄉(xiāng)要素流動的效率。加快完善城市科技、人才、資本等優(yōu)質(zhì)資源下鄉(xiāng)的政策保障和激勵機(jī)制，促進(jìn)各類要素有序向鄉(xiāng)村流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人才、土地、資金、技術(shù)、信息良性互動，提升城鄉(xiāng)要素循環(huán)水平，激發(fā)城鄉(xiāng)間互相需求潛力。

（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所）