巴基斯坦外長訪印，“破冰”易“融冰”難

林一鳴

5月5日，上海合作組織（上合組織）成員國外長會(huì)在印度果阿邦舉行。這是印度和巴基斯坦在2017年正式成為上合組織成員國后，印度首次作為輪值主席國舉行這一會(huì)議。值得注意的是，此次會(huì)議也是巴基斯坦外長12年來首次訪問印度。一些國際輿論期待此訪成為印巴關(guān)系的“破冰之旅”，但由于內(nèi)外環(huán)境限制，印巴關(guān)系的“凍結(jié)”狀態(tài)恐怕還將延續(xù)。

被“恐怖主義陰影”籠罩

巴外交部門負(fù)責(zé)人已有12年未赴印開展雙邊外交活動(dòng)。2016年12月，巴總理外交事務(wù)顧問薩爾塔吉·阿齊茲赴印參加“亞洲之心”阿富汗問題多邊會(huì)議。而此前的2011年7月，巴首位女外長希娜·拉巴尼訪印并舉行雙邊會(huì)談。作為本屆巴政府外交國務(wù)部長，希娜·拉巴尼向印媒明確指出巴外長比拉瓦爾此行“不是一場雙邊之旅，而是上合之行”。果然，會(huì)議期間印巴外長未舉行雙邊會(huì)晤。

印巴關(guān)系在波動(dòng)中下行的趨勢延續(xù)已久，2019年降至冰點(diǎn)。2019年2月，印控克什米爾地區(qū)發(fā)生自殺性爆炸襲擊，造成40多名印度中央后備警察部隊(duì)官兵死亡。印媒稱，這是數(shù)十年來發(fā)生在印控克區(qū)傷亡最嚴(yán)重的一次沖突，印方宣稱該襲擊背后“存在巴基斯坦因素”。局勢緊張期間，印巴兩軍還發(fā)生了空中對(duì)抗。同年8月，印度政府宣布廢除憲法“370條款”，取消印控克區(qū)的“特殊地位”，這被巴方視作是單方面改變兩國主權(quán)領(lǐng)土爭議地區(qū)現(xiàn)狀、打壓克什米爾地區(qū)民眾政治權(quán)利的舉措。此后，兩國宣布將外交關(guān)系降至代辦級(jí)。

印巴兩國在克什米爾地區(qū)的主權(quán)和領(lǐng)土爭端有著復(fù)雜的歷史成因。巴方認(rèn)為應(yīng)根據(jù)聯(lián)合國安全理事會(huì)決議實(shí)行公投來決定其歸屬，而印方則宣稱該問題屬于印度內(nèi)政。進(jìn)而，印度將印控克區(qū)的安全問題歸咎于“巴支持恐怖主義活動(dòng)”，企圖將克什米爾問題轉(zhuǎn)化為反恐問題。2014年，印度人民黨（印人黨）政府上臺(tái)后，對(duì)巴采取孤立和打壓政策，極力渲染巴國家“支恐”。巴方亦針鋒相對(duì)，指出印度情報(bào)部門煽動(dòng)巴境內(nèi)宗教極端主義和暴力分離主義。

由此，相互指責(zé)“支恐”成為近年來印巴兩國外交戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)的一大重點(diǎn)。在本次上合組織外長會(huì)上，印巴外長繼續(xù)就反恐問題打起“口水仗”。印度外長蘇杰生在發(fā)言時(shí)強(qiáng)調(diào)印度面臨“跨境恐怖主義威脅”，宣稱“恐怖主義的受害者不會(huì)與加害者討論該問題”。巴外長比拉瓦爾則表示，“反恐需要合作，不應(yīng)被用作外交工具”，“印方有責(zé)任為談判創(chuàng)造有利環(huán)境”。

關(guān)系轉(zhuǎn)圜缺乏內(nèi)在動(dòng)力

印巴關(guān)系近年來的“凍結(jié)”狀態(tài)也與兩國國內(nèi)局勢相關(guān)。在2019年4～5月印度舉行全國大選前，印人黨及印度總理莫迪為謀求連任，將“國家安全”擺在競選綱領(lǐng)的首要位置，極力塑造自身“國家安全捍衛(wèi)者”形象。很大程度上，這是促使當(dāng)年2月莫迪政府悍然出動(dòng)戰(zhàn)機(jī)進(jìn)入巴空域的政治動(dòng)因，也引發(fā)兩軍的空中對(duì)抗。同樣作為其國家安全政策內(nèi)容，印人黨也將取消印控克區(qū)“特殊地位”作為競選承諾，并在成功連任數(shù)月后兌現(xiàn)。

不僅如此，由于印人黨奉行印度教民族主義，近十年來，印人黨政府極力強(qiáng)化其治國理政的“印度教色彩”。許多觀察者注意到，針對(duì)穆斯林的立場，以及由此產(chǎn)生的對(duì)巴敵意和對(duì)克什米爾問題現(xiàn)狀的強(qiáng)烈不滿，內(nèi)嵌在印人黨“母體組織”國民志愿服務(wù)團(tuán)所宣揚(yáng)的意識(shí)形態(tài)之中。因此，不少分析人士強(qiáng)調(diào)印人黨政府對(duì)巴政策中的意識(shí)形態(tài)因素不容忽視。比拉瓦爾自印返程后表示，“印度宣揚(yáng)所有穆斯林和巴基斯坦人都是恐怖分子，但我此行打破了印度制造的這種‘神話”。由此可見，改善對(duì)巴關(guān)系在印人黨的政治議程中即便存在，恐怕也是放在非?？亢蟮奈恢谩?p>

2023年5月5日，上海合作組織成員國外長會(huì)在印度果阿邦首府帕納吉市舉行。圖為印度外長蘇杰生與巴基斯坦外長比拉瓦爾合影。

雖然近年來巴尋求緩和對(duì)印關(guān)系，甚至在中東國家的斡旋下對(duì)印開展了一系列秘密外交接觸，但這些接觸都無果而終。雙方在克什米爾等問題上立場過于懸殊，巴方以克什米爾問題為中心尋求緩和對(duì)印關(guān)系缺乏必要的政治基礎(chǔ)。與此同時(shí)，巴先后在本國經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定、阿富汗問題、反恐等領(lǐng)域面臨一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這沖淡了其緩和對(duì)印關(guān)系的外交努力。此外，2023年巴將舉行全國大選，當(dāng)前其國內(nèi)各方政治勢力正加緊博弈，如何處理對(duì)印關(guān)系更是“燙手山芋”。

當(dāng)下，轉(zhuǎn)圜關(guān)系對(duì)印巴兩國而言都缺乏內(nèi)在契機(jī)，但并不意味著雙方可以承受危機(jī)升級(jí)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。2021年2月，印巴兩軍作戰(zhàn)局長發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布在克區(qū)“控制線”兩側(cè)實(shí)施?；穑@一舉措使克區(qū)緊張局勢降溫。時(shí)至今日，雙方都維持了“控制線”兩側(cè)的整體穩(wěn)定。不過，這也在某種程度上消解了兩國進(jìn)一步加強(qiáng)接觸的迫切性，把印巴關(guān)系“凍結(jié)”在了低水平穩(wěn)定線上。

美國是最大外部阻礙

2017年，印巴兩國正式加入后，上合組織實(shí)現(xiàn)地緣覆蓋面的“跨越式發(fā)展”。雖然有觀點(diǎn)擔(dān)憂這兩國的加入會(huì)增加上合組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)難度，但同樣不應(yīng)忽視印巴借重上合組織開展地區(qū)合作與多邊外交的客觀需求。此番上合組織外長會(huì)促成巴外長時(shí)隔多年赴印，反映出上合組織的影響力，體現(xiàn)出其勸和促談的獨(dú)特作用。事實(shí)上，勸和促談、加強(qiáng)合作也是中方以“親誠惠容”開展周邊外交的重要內(nèi)容。作為中國與陸上周邊國家合作的重要平臺(tái)，上合組織對(duì)中國周邊外交的作用更加凸顯。

盡管如此，印巴關(guān)系轉(zhuǎn)圜的外部環(huán)境仍難言樂觀。美國在全球范圍內(nèi)大搞所謂“對(duì)華競爭”，在“印太戰(zhàn)略”框架下極力拉抬印度的國際戰(zhàn)略地位，這已成為制約印巴關(guān)系緩和的最大外部障礙。軍事上，美國在裝備研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、戰(zhàn)術(shù)協(xié)作等方面加快與印“合作”“融合”，這在客觀上加劇印巴軍事力量失衡。政治上，美國高調(diào)宣揚(yáng)對(duì)“印度崛起”和“印度在地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位”的支持，以“四方安全對(duì)話”等系列機(jī)制誘印方入局，這掩蓋了南亞域內(nèi)政治和解的重要性。經(jīng)濟(jì)上，美國企圖聯(lián)手印度在地區(qū)搞“‘一帶一路替代方案”與“排華供應(yīng)鏈”，這進(jìn)一步加劇了南亞域內(nèi)國家經(jīng)濟(jì)合作的鴻溝。倘若美方繼續(xù)把所謂“對(duì)華競爭”在南亞鋪開，甚至一廂情愿地按地區(qū)各國“對(duì)華親疏”程度推行其南亞政策，勢將給南亞地區(qū)的和平穩(wěn)定帶來更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，美國戰(zhàn)略界已有觀點(diǎn)注意到這一趨勢，并警告這將導(dǎo)致南亞危機(jī)管控難度加大?？紤]到這一前景存在的可能性，印巴關(guān)系甚至是更大范圍的南亞國家間關(guān)系依然欠缺良性互動(dòng)的有利環(huán)境。