新時(shí)期水資源管理與水行政工作的思考

張紅

［摘 要］2022年水利部水資源管理工作座談會(huì)指出，下一步水資源管理工作將緊緊圍繞推動(dòng)建立并落實(shí)水資源剛性約束制度，要從嚴(yán)從細(xì)管好水資源。根據(jù)江蘇省水資源管理現(xiàn)代化指標(biāo)體系，揚(yáng)中市水利局緊緊圍繞最嚴(yán)格水資源管理制度的控制指標(biāo)，結(jié)合揚(yáng)中實(shí)際，在水保障指標(biāo)、用水效率指標(biāo)、水生態(tài)保護(hù)指標(biāo)、管理能力指標(biāo)、支撐能力指標(biāo)等五個(gè)方面不斷建立健全制度，取得了一定成效。但對(duì)照新時(shí)期水利高質(zhì)量發(fā)展的工作要求，仍然存在一些不足。為此，本文將基于我市的水資源管理現(xiàn)狀，提出對(duì)新時(shí)期水資源管理與提升水行政執(zhí)行力的舉措，旨在給新時(shí)期實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理工作提供一些建議。

［關(guān)鍵詞］新時(shí)期；水資源；管理；舉措；建議

［中圖分類號(hào)］F29文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

能源和水已成為日益稀缺的資源。盡管我們?cè)谏?、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水中采取了保護(hù)措施，但我們的河流、水井、水壩和水庫(kù)中的水仍然在迅速枯竭。人們對(duì)水的需求日益增加，各地區(qū)和全球的水資源供應(yīng)卻停滯不前。如果不能管理好水資源，全人類將無(wú)法獲得發(fā)展，也不能享受基本的人權(quán)保障。大到全球命運(yùn)，小到個(gè)人生存，保護(hù)水資源是我們的責(zé)任。確保全世界的水安全，人人有責(zé)。[1]

1 新時(shí)期水資源管理工作的總體要求

1.1 區(qū)域概況

揚(yáng)中市是江蘇省鎮(zhèn)江市下轄的一個(gè)縣級(jí)市，為長(zhǎng)江中僅次于崇明島的第二大島，系長(zhǎng)江沖積沙洲，距長(zhǎng)江入?？诩s215km。揚(yáng)中市屬北亞熱帶季風(fēng)中部氣候區(qū)，四季分明，光照充足，氣候濕潤(rùn)，雨量充沛，多年平均降水量為1057mm，平均降水日數(shù)116天。加之四面環(huán)江，通江河港多，境內(nèi)河港密布，四周可容蓄水量達(dá)2913.15萬(wàn)m3，水資源極為豐富，歷來(lái)水盈無(wú)缺，易澇不怕旱。

1.2 新時(shí)期水利高質(zhì)量發(fā)展的工作要求

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”。2022年水利部水資源管理工作座談會(huì)指出，下一步水資源管理工作將緊緊圍繞推動(dòng)建立并落實(shí)水資源剛性約束制度，從嚴(yán)從細(xì)管好水資源，到2025年用水總量控制目標(biāo)為1.06億m3，到2035年用水總量不超過(guò)1.25億m3。在新時(shí)期水資源管理工作中，各級(jí)政府和部門(mén)需要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“十六字”治水思路和關(guān)于治水工作的重要講話精神，精打細(xì)算用好水資源，達(dá)到從嚴(yán)從細(xì)管好水資源；把貫徹新發(fā)展理念作為一項(xiàng)重要的政治要求，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)、完整把握、準(zhǔn)確理解其核心要義，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持人與自然和諧共生，增強(qiáng)憂患意識(shí)和底線思維；全方位貫徹“四水四定”原則，重點(diǎn)圍繞建立硬指標(biāo)、采取硬措施、形成硬約束，建立水資源剛性約束制度，通過(guò)強(qiáng)有力的約束，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)限定在水資源的承載能力之內(nèi)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。

2 我市 “十三五”期間水資源管理取得的成效

十三五期間，我市根據(jù)江蘇省水資源管理現(xiàn)代化指標(biāo)體系，緊緊圍繞最嚴(yán)格水資源管理制度[2]的控制指標(biāo)，結(jié)合揚(yáng)中實(shí)際，在水保障指標(biāo)、用水效率指標(biāo)、水生態(tài)保護(hù)指標(biāo)、管理能力指標(biāo)、支撐能力指標(biāo)等五個(gè)方面不斷建立健全制度，開(kāi)展監(jiān)督考核，倒逼形成水資源開(kāi)發(fā)利用剛性約束，提升水資源集約節(jié)約利用能力，取得了較快的發(fā)展，主要成效在以下幾個(gè)方面。

2.1 水資源公共管理日趨規(guī)范和完善

隨著取供水工程設(shè)施的不斷年建設(shè)和更新改造，使水資源保障能力得到了進(jìn)一步提升，日取水能力達(dá)到3240萬(wàn)m3；建立市、鎮(zhèn)兩級(jí)專門(mén)的水政水資源管理機(jī)構(gòu)和水利綜合執(zhí)法隊(duì)伍，依法實(shí)施取水許可管理制度，規(guī)范水資源費(fèi)征收和使用，開(kāi)展水資源管理專項(xiàng)執(zhí)法和水資源論證工作[3]。

2.2 水資源依法管理能力逐步提高

水資源政策法規(guī)體系逐步健全，水資源依法管理與服務(wù)水平不斷提升，全市自備水取水戶和非居民計(jì)劃用水戶進(jìn)入管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)取水許可事中事后監(jiān)督檢查，對(duì)違法取水行為及時(shí)有效查處。十三五期間，對(duì)全市取水工程開(kāi)展了核查登記和清理整改，依法清退取水工程項(xiàng)目19個(gè)，補(bǔ)辦取水證14個(gè)，注銷取水證6個(gè)，拆除非法取水工程設(shè)施25個(gè)，查處違法取水行為5起，水資源剛性約束制度和能力得到提升。

2.3 節(jié)水型社會(huì)建設(shè)步入正軌

加大節(jié)水宣傳力度，推行建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水“三同時(shí)”制度，積極推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，配合開(kāi)展用水定額修訂及用水審計(jì)，通過(guò)宣傳推廣，逐漸走出豐水地區(qū)無(wú)需節(jié)水的誤區(qū)，全社會(huì)節(jié)水意識(shí)明顯增強(qiáng)，節(jié)水型載體建設(shè)數(shù)量大幅度提高。截止2021年末，成功創(chuàng)成省級(jí)節(jié)水型示范區(qū)，各類各級(jí)節(jié)水型載體達(dá)到34家，其中節(jié)水型企業(yè)9家，實(shí)現(xiàn)“0”突破，創(chuàng)成1個(gè)省級(jí)節(jié)水型教育基地，7家省級(jí)節(jié)水型學(xué)校，2家省級(jí)節(jié)水型社區(qū)。

2.4 水資源保護(hù)初顯成效

通過(guò)持續(xù)開(kāi)展控源、截污、清淤、生態(tài)修復(fù)等河道綜合整治措施，全市共整治河道2400余條，總長(zhǎng)1460km，河道水體黑臭發(fā)生率明顯下降，地表水環(huán)境質(zhì)量整體上得到較大改善，水質(zhì)惡化的趨勢(shì)得到基本遏制。2021年主要水功能區(qū)（長(zhǎng)江）水質(zhì)監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)率100%，全市用水總量逐年降低。

3 當(dāng)前水資源管理工作存在的不足

雖然十三五期間不斷加強(qiáng)水資源管理與保護(hù)工作，水資源管理保護(hù)組織和運(yùn)行機(jī)制已基本形成，在水資源優(yōu)化配置、節(jié)約和保護(hù)，城鄉(xiāng)供水一體化，管理信息化、現(xiàn)代化，節(jié)水型載體創(chuàng)建等方面均得到加強(qiáng)，水資源管理與保護(hù)綜合能力已得到提升。然而對(duì)照新時(shí)期水利高質(zhì)量發(fā)展的工作要求，我市的水資源管理和水行政工作還存在以下幾個(gè)方面的不足。

3.1 水生態(tài)保護(hù)機(jī)制不夠完善

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)村生活污水難以收集處理，河道水體水污染嚴(yán)重，形成黑臭河，2020年13個(gè)水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)率為70.6%，低于80%考核目標(biāo)值，對(duì)河道生態(tài)的持續(xù)評(píng)估工作未能形成，這些都說(shuō)明地區(qū)水資源與生態(tài)利益協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制尚不夠完善，對(duì)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)不足，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3.2 水資源利用效率有待提高

部分工業(yè)企業(yè)用水水平較低，用水重復(fù)利用率有待提高；再生水回用率處于較低水平；公共管網(wǎng)漏失率較高，2020年末全市自來(lái)水供水管網(wǎng)漏失率達(dá)19.2%。

3.3 水行政管理水平仍需提高

現(xiàn)有水行政執(zhí)法人員素質(zhì)和技術(shù)尚不能滿足新時(shí)期水資源管理的要求，水資源管理制度體系不夠健全，未能建立較為嚴(yán)格的水資源管理工作聯(lián)席會(huì)議制度，未能建設(shè)獨(dú)立的自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，相關(guān)數(shù)據(jù)采集不及時(shí)，制約了行政執(zhí)行能力和管理水平。

3.4 投入不足，宣傳和服務(wù)有待提升

由于處在豐水地區(qū)，水價(jià)相對(duì)低廉，建設(shè)非常規(guī)水利用工程設(shè)施和后期使用的維護(hù)成本相對(duì)較高，收益回報(bào)率較低。宣傳不到位，未能在全社會(huì)形成對(duì)節(jié)水的科學(xué)認(rèn)識(shí)和正確理解，加之水行政管理人員自身技術(shù)的缺乏，服務(wù)難以持續(xù)跟進(jìn)，節(jié)水“三同時(shí)”工作開(kāi)展力不從心。實(shí)質(zhì)性的資金投入和鼓勵(lì)政策的缺乏，導(dǎo)致企業(yè)單位不愿在節(jié)水方面投入，又制約了水資源在規(guī)范化、精細(xì)化管理方面的提升。

4 新時(shí)期水資源管理與提升水行政執(zhí)行力的舉措

深入推進(jìn)強(qiáng)監(jiān)管是水利行業(yè)加強(qiáng)社會(huì)管理的迫切需要，也是“放管服”改革后任務(wù)加重的迫切需要，更是提升水行政執(zhí)行力的重要舉措，對(duì)新時(shí)期水資源管理工作的深入貫徹落實(shí)具有十分重要的意義。

4.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全監(jiān)管制度

水行政管理須認(rèn)真落實(shí)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，深刻轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，建立健全監(jiān)督機(jī)制，完善監(jiān)管工作程序，有效推進(jìn)事中事后監(jiān)管領(lǐng)域各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。

4.2 明確監(jiān)管職責(zé)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”“誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的要求，明確水資源項(xiàng)目監(jiān)管責(zé)任單位和責(zé)任人。建立健全日常監(jiān)管巡查制度，結(jié)合水利工程巡查管護(hù)、河長(zhǎng)制管理等工作，加強(qiáng)對(duì)水資源項(xiàng)目的巡查檢查，對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)、早處理，杜絕監(jiān)管盲區(qū)和真空。加強(qiáng)對(duì)取用水項(xiàng)目許可、建設(shè)等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，嚴(yán)厲查處違法取用水行為，全面落實(shí)問(wèn)責(zé)免責(zé)制度。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索對(duì)取用水項(xiàng)目實(shí)施、水資源論證報(bào)告編制等實(shí)行信用管理，對(duì)未批擅取、弄虛作假等突出問(wèn)題的市場(chǎng)主體納入失信懲戒對(duì)象名單。

4.3 強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)，提升行政執(zhí)行力

結(jié)合實(shí)際按照“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管要求，切實(shí)履行“雙告知”“雙反饋”職責(zé)，開(kāi)展部門(mén)聯(lián)合抽查，提高執(zhí)法效能。加強(qiáng)證照管理信息互通，強(qiáng)化市場(chǎng)主體責(zé)任，健全失信約束和部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。深化綜合行政執(zhí)法改革，建立健全執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)間涉嫌違法線索移送制度。落實(shí)水行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，健全各種資料庫(kù)、檔案庫(kù)，真實(shí)反映水資源項(xiàng)目監(jiān)管情況，實(shí)現(xiàn)全程留痕、全程可追溯。

5 新時(shí)期水資源行政管理工作的建議

針對(duì)我市當(dāng)前水資源實(shí)際狀況，結(jié)合我市水資源綜合規(guī)劃，水資源管理工作建議從四個(gè)方面加以思考并重點(diǎn)推進(jìn)。

5.1 建立和完善最嚴(yán)格水資源管理制度

嚴(yán)格落實(shí)水資源開(kāi)發(fā)利用和用水效率控制紅線，建立水資源剛性約束制度，健全完善水資源管理的政策法規(guī)和監(jiān)督管理體系，將節(jié)水主要指標(biāo)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，抑制不合理用水需求，嚴(yán)守水資源開(kāi)發(fā)利用上限，促進(jìn)水資源集約節(jié)約安全利用，突出維護(hù)河流健康生態(tài)，全面提升水資源的支撐和保障能力，為水資源管理工作保駕護(hù)航，完成年度各項(xiàng)考核目標(biāo)任務(wù)和十四五規(guī)劃的總體目標(biāo)。

5.2 持續(xù)推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

依據(jù)習(xí)近平總書(shū)記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，在鞏固已取得成果的基礎(chǔ)上，第一，推進(jìn)工業(yè)節(jié)水減排，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，堅(jiān)持以水定產(chǎn)，合理規(guī)劃工業(yè)發(fā)展布局和規(guī)模，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過(guò)推進(jìn)行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造、工業(yè)集聚區(qū)（園區(qū)）水的循環(huán)利用、建設(shè)節(jié)水型企業(yè)等措施，提高工業(yè)用水效率和效益，實(shí)現(xiàn)工業(yè)節(jié)水減排，建成一批規(guī)模以上高耗水行業(yè)節(jié)水型企業(yè)。第二，強(qiáng)化城鄉(xiāng)節(jié)水降損，堅(jiān)持以水定城，因水制宜、集約發(fā)展，強(qiáng)化水資源剛性約束，合理布局城鄉(xiāng)空間。推進(jìn)公共領(lǐng)域節(jié)水、供水管網(wǎng)改造、高耗水服務(wù)業(yè)節(jié)水城鎮(zhèn)節(jié)水工程建設(shè)，積極推行農(nóng)村節(jié)水減排。到2025年，公共供水實(shí)現(xiàn)區(qū)塊化管理，管網(wǎng)漏損率指標(biāo)須下降至10%以內(nèi)的考核目標(biāo)，建成一批節(jié)水型公共機(jī)構(gòu)和高耗水服務(wù)業(yè)水效“領(lǐng)跑者”。第三，加強(qiáng)非常規(guī)水源利用，優(yōu)化水資源配置加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)，結(jié)合國(guó)家污水資源化戰(zhàn)略實(shí)施，加大集蓄雨水、再生水回用等非常規(guī)水源示范項(xiàng)目建設(shè)，到2025年，實(shí)現(xiàn)再生水利用率達(dá)到20%以上。第四，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)“三同時(shí)”制度。第五，強(qiáng)化節(jié)約用水管理，加強(qiáng)計(jì)劃用水、用水審計(jì)、水平衡測(cè)試等管理工作。第六，繼續(xù)推動(dòng)節(jié)水型載體建設(shè)。我市節(jié)水型載體創(chuàng)建不均衡，省級(jí)以上節(jié)水型載體主要集中在學(xué)校，工業(yè)企業(yè)及其他行業(yè)載體數(shù)量偏少，占比達(dá)不到20%以上的創(chuàng)建的指標(biāo)，為下一步創(chuàng)建國(guó)家級(jí)縣域節(jié)水型城市打下基礎(chǔ)。

5.3 健全水行政監(jiān)管體系

要牢固樹(shù)立和踐行新發(fā)展理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，堅(jiān)持放管結(jié)合、并重，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來(lái)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，健全監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加快構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、科學(xué)高效、公正透明的綜合監(jiān)管體系，增強(qiáng)事中事后監(jiān)管措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提高市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)效率。要強(qiáng)化節(jié)水“三同時(shí)”、計(jì)劃用水工作的監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)主體行政檢查處罰行為，提升案件查辦效果，落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，提高監(jiān)管執(zhí)法效能。

5.4 加大財(cái)政預(yù)算投入

政府須切實(shí)按照節(jié)水型社會(huì)建設(shè)實(shí)施方案中的資金分配比落實(shí)資金，持續(xù)開(kāi)展水系聯(lián)通，整治一批樣板生態(tài)示范河道，恢復(fù)河道的自我修復(fù)能力；建設(shè)節(jié)水示范工程，如節(jié)水型園區(qū)、生態(tài)節(jié)水公園，普及公眾節(jié)水知識(shí)；開(kāi)展管網(wǎng)改造，降低漏損率，鼓勵(lì)新建項(xiàng)目和高耗水工業(yè)企業(yè)開(kāi)展技改，開(kāi)展非常規(guī)水利用和循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)節(jié)水減排；鼓勵(lì)污水處理企業(yè)開(kāi)展再生水回用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為再生水回用可行性提供輸送通道。

6 結(jié)束語(yǔ)

水資源管理工作任重而道遠(yuǎn)，水資源節(jié)約集約型利用將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展運(yùn)行的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，相關(guān)指標(biāo)也將納入高質(zhì)量發(fā)展考核指標(biāo)體系。如何實(shí)現(xiàn)我市水利現(xiàn)代化十四五規(guī)劃制訂的水資源管理目標(biāo)任務(wù)，需要水行政執(zhí)行力作為后盾，強(qiáng)化組織落實(shí)，加強(qiáng)跟蹤督查，形成硬措施和硬約束力，為實(shí)現(xiàn)“十四五”最嚴(yán)格水資源管理目標(biāo)提供強(qiáng)有力的行政力，為促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。

參考文獻(xiàn)

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