楊開(kāi)峰 王璐璐

作者簡(jiǎn)介：楊開(kāi)峰，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)交叉科學(xué)研究院院長(zhǎng)，循證治理與公共績(jī)效研究中心主任；王璐璐，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大專項(xiàng)項(xiàng)目“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指標(biāo)體系研究”（編號(hào)：17VZL003）。

摘要：面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和系統(tǒng)整體協(xié)同的改革要求，綜合考慮政策可能存在的溢出影響對(duì)于科學(xué)精準(zhǔn)施策和增進(jìn)制度勢(shì)能具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。然而，現(xiàn)有關(guān)于政策溢出效應(yīng)的研究主要聚焦單一或某類政策的溢出效應(yīng)是否存在，缺少?gòu)恼w視角探究政策溢出效應(yīng)的普遍規(guī)律和底層邏輯。本文從錯(cuò)綜復(fù)雜的政策溢出現(xiàn)象入手，旨在厘清政策溢出效應(yīng)的概念本質(zhì)，提出劃分政策溢出效應(yīng)類型的不同維度，總結(jié)產(chǎn)生政策溢出效應(yīng)的核心機(jī)制和影響機(jī)制的因素。未來(lái)需要深入討論如何從政策全過(guò)程更好預(yù)見(jiàn)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估政策溢出效應(yīng)，從方法、程序和技術(shù)上如何予以優(yōu)化，從而更好應(yīng)對(duì)政策溢出可能帶來(lái)的負(fù)面影響。

關(guān)鍵詞：政策溢出效應(yīng)；概念；類型；機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2023）03-0029-022

一、引言

自20世紀(jì)50年代政策科學(xué)研究取向確立以來(lái)，政策的溢出效應(yīng)就已受到政策研究先驅(qū)者們的關(guān)注。Dye從政策評(píng)估的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政策對(duì)目標(biāo)以外情境或群體的影響，即政策的溢出效應(yīng)，也應(yīng)在政策評(píng)估中予以考慮。① Ingram等學(xué)者在討論政策失敗時(shí)，認(rèn)為政策失敗可能是由于其他政策的溢出效應(yīng)阻礙了目標(biāo)政策的效應(yīng)發(fā)揮。②Hogwood和Peters③以及Kingdon④更進(jìn)一步指出政策溢出最終表現(xiàn)為對(duì)其他政策項(xiàng)目產(chǎn)生新需求，提出某一目標(biāo)政策的出臺(tái)不僅可能會(huì)外溢影響另一領(lǐng)域相似主題政策的出臺(tái)，而且也可能促使另一領(lǐng)域完全不同主題政策的出臺(tái)以應(yīng)對(duì)目標(biāo)政策帶來(lái)的溢出影響?；诖?，Peters呼吁政策研究和實(shí)踐者需要格外重視政策的負(fù)向溢出效應(yīng)。Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp.71-72.可見(jiàn)，政策研究者早已對(duì)政策溢出效應(yīng)的重要性達(dá)成共識(shí)。

我國(guó)步入全面深化改革的深水區(qū)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性是實(shí)現(xiàn)改革綜合成效的關(guān)鍵，這就需要我們更加關(guān)注改革過(guò)程中政策溢出效應(yīng)可能帶來(lái)的廣泛影響。溢出現(xiàn)象在自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中長(zhǎng)期普遍存在。例如，空氣和水污染的擴(kuò)散對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生影響；Chen X.， Shao S.， Tian Z.， Xie Z.， and Yin P.， “Impacts of Air Pollution and its Spatial Spillover Effect on Public Health Based on Chinas Big Data Sample”， Journal of Cleaner Production， vol.142 （January 2017）， pp.915-925.俄烏沖突對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生影響。OECD， “General Assessment of the Macroeconomic Situation”， OECD Economic Outlook， 2022， no.1， https：//doi.org/10.1787/62d0ca31-en.政策行為是目的性很強(qiáng)的社會(huì)干預(yù)活動(dòng)，它作用在自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)上，自然會(huì)帶來(lái)超出預(yù)期目標(biāo)之外的溢出效應(yīng)，比如新冠疫情防控中的隔離政策意圖減少人群的感染，但是它在意圖之外改善了空氣質(zhì)量、減少了噪音污染，也產(chǎn)生了更多的家庭和醫(yī)療垃圾。Zambrano-Monserrate M. A.， Ruano M.A. and Sanchez-Alcalde L.， “Indirect Effects of COVID-19 on the Environment”， Science of the Total Environment， vol.728 （August 2020）， 138813.教育“雙減”政策緩解了教育焦慮從而有助于提升居民生育意愿王軍、王廣州：《中國(guó)三孩政策下的低生育意愿研究及其政策意涵》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2022年第2期。，扶貧政策帶來(lái)的“懸崖效應(yīng)”可能在某些情況下減緩非貧困人口的發(fā)展，降低非貧困戶的生活滿意度。章文光：《精準(zhǔn)扶貧政策的“外部性”》，《人民論壇》，2019年第15期。這些政策溢出效應(yīng)僅是冰山一角，正如Peters所說(shuō)，任何政策干預(yù)都可能產(chǎn)生溢出效應(yīng)。Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp .71-72.因此，需要全方位把握政策可能帶來(lái)的溢出效應(yīng)，否則可能會(huì)低估政策的真實(shí)效果以及對(duì)其他政策、領(lǐng)域、對(duì)象或群體的影響。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.

然而，當(dāng)前有關(guān)政策溢出效應(yīng)的研究分散在各個(gè)政策領(lǐng)域，大多止步于發(fā)現(xiàn)政策溢出效應(yīng)，較少?gòu)恼呖茖W(xué)視角系統(tǒng)研究政策溢出的規(guī)律性問(wèn)題。近年來(lái)，涉及溢出現(xiàn)象的文章主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，公共管理和公共政策領(lǐng)域也不乏相關(guān)研究。檢索發(fā)現(xiàn)，政策溢出效應(yīng)的相關(guān)研究主要出現(xiàn)在1990年以后，在國(guó)內(nèi)外影響因子排名前十的公共管理和公共政策期刊中有超過(guò)50篇涉及溢出效應(yīng)的研究。但這些研究大都聚焦各種具體政策溢出的孤立現(xiàn)象，包括精準(zhǔn)扶貧王亞華、舒全峰：《中國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的溢出效應(yīng)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021年第2期。、環(huán)境治理凌卯亮、徐林：《環(huán)保領(lǐng)域行為公共政策溢出效應(yīng)的影響因素——一個(gè)實(shí)驗(yàn)類研究的元分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2021年第2期。、教育支持Guryan J.， Christenson S.， Cureton A.， Lai I.， et al.， “The Effect of Mentoring on School Attendance and Academic Outcomes： A Randomized Evaluation of The Check & Connect Program”， Journal of Policy Analysis and Management， vol.40， no.3（November 2021）， pp.841-882.等政策項(xiàng)目，對(duì)于政策溢出效應(yīng)的概念內(nèi)涵尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，對(duì)各種溢出現(xiàn)象的共同特征缺乏總結(jié)。不僅如此，現(xiàn)有研究多采用經(jīng)驗(yàn)方法檢驗(yàn)不同政策的溢出效應(yīng)及其產(chǎn)生的不同機(jī)制，但是幾乎沒(méi)有研究系統(tǒng)總結(jié)政策溢出效應(yīng)產(chǎn)生機(jī)制的類型和這些機(jī)制發(fā)揮作用的邊界條件。雖然部分研究圍繞醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的政策項(xiàng)目總結(jié)了溢出效應(yīng)的概念、分類和機(jī)制，并嘗試設(shè)計(jì)政策溢出效應(yīng)的測(cè)量方式，F(xiàn)rancetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.但仍未發(fā)現(xiàn)政策溢出效應(yīng)的普遍規(guī)律和底層邏輯。該研究對(duì)政策溢出效應(yīng)的理解仍較為片面，對(duì)政策溢出效應(yīng)的普遍性特征把握不足。沒(méi)有系統(tǒng)梳理與政策溢出效應(yīng)相近概念的異同，也并未對(duì)政策溢出效應(yīng)與非意圖后果進(jìn)行區(qū)分。僅根據(jù)醫(yī)療保健領(lǐng)域的相關(guān)文獻(xiàn)提出政策溢出效應(yīng)類型和機(jī)制劃分，研究結(jié)論的可推廣性有待考證。本文在梳理以往研究脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，嘗試為政策溢出效應(yīng)提供較為明確的概念界定，并試圖對(duì)其進(jìn)行類型學(xué)劃分，總結(jié)溢出效應(yīng)產(chǎn)生的核心機(jī)制和影響機(jī)制的因素。

二、政策溢出效應(yīng)：內(nèi)涵與外延

政策溢出效應(yīng)一詞自20世紀(jì)70年代以來(lái)在經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域得到廣泛使用，但它的內(nèi)涵與外延并未被精準(zhǔn)界定。近期，有學(xué)者在衛(wèi)生和健康政策領(lǐng)域構(gòu)建了政策溢出效應(yīng)的概念框架，認(rèn)為政策干預(yù)帶來(lái)的溢出效應(yīng)要么是對(duì)最初目標(biāo)對(duì)象以外的個(gè)體或組織（或稱非目標(biāo)對(duì)象）帶來(lái)影響，要么是對(duì)目標(biāo)對(duì)象帶來(lái)超出最初意圖的影響。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.筆者基本認(rèn)同這一定義，但該概念并未展開(kāi)，沒(méi)有分析在概念使用或操作化中可能遇到的問(wèn)題，也沒(méi)有將它與相關(guān)的概念進(jìn)行比較和區(qū)分。

（一）政策溢出效應(yīng)的內(nèi)涵

政策溢出效應(yīng)是政策在一定時(shí)間和空間內(nèi)，對(duì)政策目標(biāo)以外的對(duì)象和問(wèn)題帶來(lái)的可預(yù)見(jiàn)或不可預(yù)見(jiàn)、正向或負(fù)向的影響。政策效應(yīng)的影響范圍是否超出目標(biāo)對(duì)象和政策問(wèn)題是政策是否溢出的判斷標(biāo)準(zhǔn)。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.一是政策影響了最初未針對(duì)的對(duì)象，包括個(gè)體、群體、組織或區(qū)域等；二是政策影響了最初未考慮的問(wèn)題領(lǐng)域。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.例如，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策的目標(biāo)對(duì)象是企業(yè)等市場(chǎng)主體，針對(duì)的是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而其政策效應(yīng)實(shí)際影響了非市場(chǎng)主體和經(jīng)濟(jì)以外的問(wèn)題。楊開(kāi)峰、王璐璐、仇納青：《營(yíng)商環(huán)境建設(shè)、主觀治理績(jī)效評(píng)價(jià)與溢出效應(yīng)——來(lái)自中國(guó)29省的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2023年第1期。關(guān)于政策溢出效應(yīng)的理解要考慮以下五個(gè)普遍性特征。

第一，普遍性。根據(jù)馬克思主義哲學(xué)觀，任何事物總是與其他事物保持一定關(guān)系，事物的發(fā)展變化會(huì)改變、創(chuàng)建或消滅其與其他事物的關(guān)系。簡(jiǎn)言之，事物之間都是普遍聯(lián)系和相互作用的，這是事物和現(xiàn)象的客觀本質(zhì)。因此，只要存在政策，必然有其帶來(lái)的溢出影響，政策效應(yīng)的溢出實(shí)際上是由于事物之間普遍聯(lián)系而產(chǎn)生的。哪怕是在一個(gè)相對(duì)封閉的政策空間，溢出效應(yīng)也是普遍存在的，比如當(dāng)下的政策效應(yīng)會(huì)影響同一封閉空間中后續(xù)政策的效應(yīng)發(fā)揮。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著現(xiàn)代性的擴(kuò)張，溢出效應(yīng)更加普遍和明顯。吉登斯指出，現(xiàn)代性是一種“制度性的轉(zhuǎn)變”，社會(huì)關(guān)系從以往時(shí)空一體的地域性關(guān)聯(lián)中“脫域”，在更為廣闊的時(shí)間空間中構(gòu)建新的社會(huì)關(guān)系，產(chǎn)生更為廣泛的社會(huì)聯(lián)系。在全球化和數(shù)字化時(shí)代，政策效應(yīng)借助不斷快速延伸的時(shí)空而擴(kuò)散和溢出。

第二，時(shí)空性。政策溢出效應(yīng)隨時(shí)間和空間動(dòng)態(tài)變化。辯證唯物論認(rèn)為，物質(zhì)是在時(shí)間和空間中運(yùn)動(dòng)的，是在時(shí)間和空間中獨(dú)立于個(gè)體意識(shí)的客觀存在。一方面，政策溢出效應(yīng)的產(chǎn)生和消散體現(xiàn)為政策效應(yīng)在時(shí)間上的延續(xù)。另一方面，政策溢出效應(yīng)的本質(zhì)是政策效應(yīng)在物理空間和社會(huì)空間上的轉(zhuǎn)移。考察政策溢出效應(yīng)，不僅需要確定觀察時(shí)間線，還要明確溢出的空間范圍，否則從回溢的視角來(lái)看，政策的溢出效應(yīng)在長(zhǎng)期和廣泛空間里有可能轉(zhuǎn)化為內(nèi)部效應(yīng)。Chen Y.， Huang K.， Hu J.， Yu Y.， et al.， “Understanding the Two-Way Virtual Water Transfer in Urban Agglomeration： A New Perspective from Spillover-Feedback Effects”， Journal of Cleaner Production， vol.310 （August 2021）， 127495.時(shí)空性也意味著情境性，同一個(gè)政策在不同的時(shí)空可能產(chǎn)生大相徑庭的溢出效應(yīng)。時(shí)空性還意味著有些溢出效應(yīng)與政策的執(zhí)行是同步出現(xiàn)的，甚至早于政策的目標(biāo)效應(yīng)，而有些溢出效應(yīng)則是滯后的，需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能顯現(xiàn)，其中一些滯后的溢出效應(yīng)會(huì)產(chǎn)生巨大的影響，帶來(lái)積重難返的損害。

第三，價(jià)值性。政策溢出既可能帶來(lái)正向積極影響，也可能帶來(lái)負(fù)向消極影響。價(jià)值性具有三重意蘊(yùn)。一是直接功能性的，即溢出效應(yīng)對(duì)目標(biāo)政策的執(zhí)行有支持或阻礙作用，對(duì)目標(biāo)政策的意圖實(shí)現(xiàn)有或好或壞的影響。二是間接功能性的，即溢出效應(yīng)對(duì)其他政策的目標(biāo)有正向或負(fù)向影響。三是規(guī)范性的，即溢出效應(yīng)可能是對(duì)個(gè)體、群體、社會(huì)帶來(lái)價(jià)值導(dǎo)向和倫理規(guī)范上的影響。

第四，多元性。政策溢出效應(yīng)一般不是單一的，而是全方位的，包括多種子效應(yīng)。溢出效應(yīng)可能作用于不同的層次，比如社區(qū)、街道、城市、國(guó)家等；也可能作用于同一層次的不同對(duì)象，比如一個(gè)國(guó)家的不同群體；還可能作用于不同的政策領(lǐng)域，比如一個(gè)教育政策可能對(duì)環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)治理都產(chǎn)生溢出效應(yīng)。不同子效應(yīng)在時(shí)空性和價(jià)值性上可能具有不同的特點(diǎn)，這加大了對(duì)政策溢出效應(yīng)分析的復(fù)雜性，往往要求人們抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，但是同時(shí)也要意識(shí)到主要矛盾和矛盾的主要方面可能發(fā)生轉(zhuǎn)化。

第五，復(fù)雜性。一是多元的子效應(yīng)之間可能相互影響和轉(zhuǎn)化。溢出到社區(qū)層面的子效應(yīng)在社區(qū)層面無(wú)法消解時(shí)會(huì)集聚上升至更高層級(jí)，而作用于國(guó)家的子效應(yīng)最終都會(huì)被構(gòu)成國(guó)家的各個(gè)單元所分解；居家辦公政策既可能影響家庭中夫妻另一半的幸福感，也可能影響子女幸福感，而且這種幸福感還能夠相互促進(jìn)。二是政策溢出效應(yīng)受到很多外在因素的影響，包括政策干預(yù)的模式、政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難易程度、目標(biāo)對(duì)象的特征等。例如，當(dāng)環(huán)保政策意圖推廣的環(huán)保行為難度越高時(shí)，這一政策對(duì)其他環(huán)保行為意愿的正向溢出效應(yīng)越易被激活。凌卯亮、徐林：《環(huán)保領(lǐng)域行為公共政策溢出效應(yīng)的影響因素——一個(gè)實(shí)驗(yàn)類研究的元分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2021年第2期。除了上述影響因素外，還有很多偶發(fā)性因素，比如重大突發(fā)事件會(huì)促使政策表現(xiàn)出更高的溢出可能。Ouyang Z.， Dou Z.， Wei L.， and Vasa L.， “Nonlinear Spillover Effect of Us Monetary Policy Uncertainty on Chinas Systematic Financial Risks”， Journal of Business Economics and Management， vol.23， no.2 （February 2022）， pp.364-381.三是政策溢出效應(yīng)的產(chǎn)生也可以看作是復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)的進(jìn)化過(guò)程。政策帶來(lái)復(fù)雜系統(tǒng)中個(gè)體互動(dòng)規(guī)則的變化，催生了個(gè)體的適應(yīng)性變化，這種適應(yīng)性進(jìn)一步創(chuàng)造了系統(tǒng)的復(fù)雜性，帶來(lái)更多新現(xiàn)象，比如蝴蝶效應(yīng)。

在這五個(gè)普遍性特征之外，對(duì)政策溢出效應(yīng)的理解還要注意下面五個(gè)問(wèn)題。其一，相對(duì)性。一方面，“政策”具有相對(duì)性，或者說(shuō)政策溢出效應(yīng)的分析單位存在模糊性。政策按照層次從高到低可分為元政策、基本政策、具體政策。高層次的政策可能包含多個(gè)目標(biāo)對(duì)象和政策問(wèn)題，其中單個(gè)政策目標(biāo)對(duì)象和問(wèn)題的變化可能會(huì)影響到其他對(duì)象和問(wèn)題。如果將元政策作為分析單位，其內(nèi)部低層級(jí)政策的溢出效應(yīng)都可看作是高層級(jí)政策的內(nèi)部效應(yīng)，而內(nèi)部效應(yīng)的轉(zhuǎn)移不應(yīng)被看作政策溢出。如果將元政策中的具體政策看作分析單位，則不同具體政策間的相互影響屬于本文所指的政策溢出效應(yīng)。另一方面，溢出效應(yīng)的價(jià)值影響具有相對(duì)性，一個(gè)效應(yīng)對(duì)某些政策主體而言是積極的，對(duì)另外一些主體而言可能是消極的。比如上游河流的污染治理政策對(duì)上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能帶來(lái)負(fù)向影響，而對(duì)下游地區(qū)帶來(lái)積極影響。

其二，主客觀的雙重作用。盡管學(xué)者們普遍認(rèn)為政策溢出效應(yīng)難以預(yù)見(jiàn)，且大部分時(shí)間是客觀存在的現(xiàn)實(shí)，是無(wú)意為之的必然結(jié)果。Leslie L.M.， “Diversity Initiative Effectiveness： A Typological Theory of Unintended Consequences”， Academy of Management Review， vol.44， no.3（July 2019）， pp.538-563.但是，有些政策溢出效應(yīng)是可預(yù)見(jiàn)的，甚至是故意設(shè)計(jì)的結(jié)果。Angelucci M. and Di Maro V.， “Programme Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.政策行動(dòng)者在一些情況下出于理性動(dòng)機(jī)設(shè)計(jì)具有溢出效應(yīng)的政策以實(shí)現(xiàn)“損人利己”的效用。例如，美國(guó)對(duì)反補(bǔ)貼法中發(fā)展中國(guó)家名單進(jìn)行修訂，造成原有名單中的一些國(guó)家無(wú)法享有其他國(guó)際協(xié)議的相關(guān)權(quán)益，對(duì)這些國(guó)家?guī)?lái)較大經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力。張劍智、孫丹妮：《美國(guó)環(huán)境政策變化趨勢(shì)及對(duì)我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)際合作的影響》，《環(huán)境保護(hù)》，2020年第15期。也有一種情況是政策行動(dòng)者出于“曲線救國(guó)”的考慮，在看似不相干的政策領(lǐng)域采取行動(dòng)，以較為隱蔽的方式影響目標(biāo)政策領(lǐng)域。

其三，政策目標(biāo)的模糊性。很多政策的影響都具有非均衡性，或者損害一部分人群的利益，或者給不同人群帶來(lái)大小不同的利益，因而不同社會(huì)群體對(duì)一個(gè)政策的具體組成部分往往有不同看法或者訴求。政策制定者常常需要求同存異，把各種存在內(nèi)在張力的訴求容納在政策語(yǔ)言中，以推動(dòng)政策及時(shí)出臺(tái)。因此，政策目標(biāo)的描述普遍存在模糊性和復(fù)雜性，Peters， B. G.， American Public Policy： Promise and Performance （10th Edition）. California： CQ Press. 2018， pp.71-72.這使得我們有時(shí)候很難判斷政策效應(yīng)是否溢出了目標(biāo)對(duì)象和目標(biāo)問(wèn)題的范圍。此外，政策目標(biāo)有明示目標(biāo)和潛在目標(biāo)的區(qū)別，有的目標(biāo)在正式政策文本中顯示，有的在領(lǐng)導(dǎo)人正式講話中明確表達(dá)，有的則是政策制定者暗藏的目標(biāo)。

其四，風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。一般情況下，政策溢出效應(yīng)是客觀發(fā)生的，但是它也可以從風(fēng)險(xiǎn)和概率的角度進(jìn)行分析。在政策制定階段，改革者對(duì)可能發(fā)生的溢出效應(yīng)進(jìn)行預(yù)判，分析不同子效應(yīng)的發(fā)生概率。比如政策對(duì)相鄰地區(qū)產(chǎn)生溢出效應(yīng)的概率可能大于對(duì)非相鄰地區(qū)，對(duì)同一產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)的溢出效應(yīng)可能大于對(duì)其他產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)。

其五，象征性問(wèn)題。Dye指出，政策效應(yīng)不僅能夠帶來(lái)實(shí)際影響，還會(huì)產(chǎn)生象征性的影響，包括人們對(duì)政策行為的看法等。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.由此可見(jiàn)，政策效應(yīng)的溢出也可能帶來(lái)象征性影響，比如政府在一地政策溢出雖然沒(méi)有帶來(lái)實(shí)際影響，但人們會(huì)根據(jù)政府的良好意圖產(chǎn)生正面評(píng)價(jià)，這種正面評(píng)價(jià)有助于團(tuán)結(jié)民眾維持社會(huì)秩序。

（二）政策溢出效應(yīng)的外延

政策溢出效應(yīng)的外延是指它反映的范圍，特別是它與相關(guān)類似概念的關(guān)系。由于在現(xiàn)有研究中政策溢出效應(yīng)常常與外部性和非意圖后果兩個(gè)概念同時(shí)出現(xiàn)，我們對(duì)它們之間的關(guān)系進(jìn)行分析。

1.外部性與溢出效應(yīng)

外部性概念最早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，后續(xù)拓展至其他學(xué)科領(lǐng)域，與溢出效應(yīng)的內(nèi)涵一致。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性指參與生產(chǎn)和交換等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體行為對(duì)不直接參與該經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的第三方強(qiáng)加的成本或收益。保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，蕭琛等譯，商務(wù)印書(shū)館2012年版，第105頁(yè)。例如，企業(yè)污染危害居民身體健康，企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新對(duì)其他企業(yè)和社會(huì)成員帶來(lái)收益。Buchanan和Stubblebine將外部性的適用范圍由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)展至所有集體行動(dòng)，意指一些人為他人利益而無(wú)端承擔(dān)成本。Buchanan J.M. and Stubblebine W.C.， “Externality”， Economica， （1962）， pp.138-154.后續(xù)研究者進(jìn)一步指出政府行動(dòng)同樣也會(huì)強(qiáng)加給目標(biāo)對(duì)象以外的其他對(duì)象收益或成本，帶來(lái)正向或負(fù)向的外部性。Wolf C.， “Market and Non-Market Failures： Comparison and Assessment”， Journal of Public Policy， vol.7， no.1（January 1987）， pp.43-70.Tullock特別關(guān)注針對(duì)多數(shù)人的政策可能會(huì)影響少數(shù)人利益的政策溢出現(xiàn)象。Tullock G.， “Externalities and Government”， Public Choice， vol.96， no.3/4， （November 1998）， pp.411-415.與外部性相似，溢出效應(yīng)的概念也較早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，常用于解釋企業(yè)知識(shí)創(chuàng)新對(duì)地區(qū)整體創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)回報(bào)的影響，Knott A.M.， Posen H.E.， and Wu B.， “Spillover Asymmetry and Why It Matters”， Management Science， vol.55， no.3 （November 2009）， pp.373-388.或是一國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)其他國(guó)家的影響。張劍智、孫丹妮：《美國(guó)環(huán)境政策變化趨勢(shì)及對(duì)我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)際合作的影響》，《環(huán)境保護(hù)》，2020年第15期。后期也擴(kuò)展至其他領(lǐng)域，指經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等各領(lǐng)域中看似不相關(guān)的獨(dú)立事件對(duì)其他主體帶來(lái)的影響。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.可見(jiàn)，溢出效應(yīng)與外部性的概念內(nèi)涵較為一致，都是指行動(dòng)對(duì)其他第三方帶來(lái)的影響。

公共政策的外部性與溢出效應(yīng)在內(nèi)涵上基本沒(méi)有差別。伴隨外部性和溢出效應(yīng)概念在政府活動(dòng)中的應(yīng)用，公共政策的外部性與溢出效應(yīng)研究逐漸深入，都指政策對(duì)其所針對(duì)情境或群體以外其他情境或群體帶來(lái)的影響，Anderson J.E.， Public Policymaking： An Introduction （8th Edition）. Stamford： Cengage Learning， 2015， pp.273-275.這與Dye對(duì)政策溢出效應(yīng)的理解一致。Dye T.R.， Understanding Public Policy. Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1972， p.51.政策外部性同樣具有普遍性、時(shí)空性、價(jià)值性、多元性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，也同樣面臨相對(duì)性、主客觀雙重性、不確定性等問(wèn)題。以精準(zhǔn)扶貧政策為例，該政策實(shí)施以來(lái)，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)對(duì)貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題以及對(duì)貧困人群和非貧困人群都產(chǎn)生了正向外部性，包括增進(jìn)鄰里和睦、提升整體人民素質(zhì)、改善基礎(chǔ)設(shè)施落后情況等，但也減緩了非貧困人群發(fā)展，加大了地方財(cái)政壓力等。章文光：《精準(zhǔn)扶貧政策的“外部性”》，《人民論壇》，2019年第15期。再如產(chǎn)業(yè)政策對(duì)企業(yè)產(chǎn)出的影響能夠?qū)φ麄€(gè)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)整體帶來(lái)外部性，且這種外部性是因時(shí)、因地而異的。比如一些國(guó)家在二戰(zhàn)后利用部門產(chǎn)業(yè)政策帶動(dòng)重工業(yè)發(fā)展獲得經(jīng)濟(jì)騰飛，在20世紀(jì)80年代后則利用橫向產(chǎn)業(yè)政策支持企業(yè)創(chuàng)新，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升發(fā)展質(zhì)量。楊瑞龍、侯方宇：《產(chǎn)業(yè)政策的有效性邊界——基于不完全契約的視角》，《管理世界》，2019年第10期。政策外部性同樣體現(xiàn)了政策溢出效應(yīng)概念內(nèi)涵中的關(guān)鍵要素，可以與政策溢出效應(yīng)互換使用。

2.非意圖后果與溢出效應(yīng)

溢出效應(yīng)與非意圖后果緊密聯(lián)系，既有相似性，也有差異性。兩個(gè)概念都描述社會(huì)行動(dòng)導(dǎo)致的與行動(dòng)主要意圖不同的結(jié)果。非意圖后果率先由Merton正式提出，他指出有明確目的的社會(huì)行動(dòng)帶來(lái)預(yù)料之外的結(jié)果是社會(huì)學(xué)研究的中心問(wèn)題。Merton R.K.， “The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action”， American Sociological Review， vol.1， no.6 （December 1936）， pp.894-904.但是早期Merton過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)結(jié)構(gòu)的決定性作用，認(rèn)為非意圖后果都是由外在客觀因素導(dǎo)致的，與行動(dòng)者本身無(wú)關(guān)，因此對(duì)非意圖后果和未預(yù)見(jiàn)后果不加區(qū)分。后來(lái)，Giddens考慮到行動(dòng)者的主觀能動(dòng)性，認(rèn)為非意圖后果并非完全外在于行動(dòng)者控制，它既可能是行動(dòng)者預(yù)料之外的，也可能是行動(dòng)者事先預(yù)料到了但是未加重視或者經(jīng)過(guò)權(quán)衡之后的自甘冒險(xiǎn)。Giddens A.， The Constitution of Society： Outline of the Theory of Structuration. Cambridge： Polity Press， 1984， p.11.雖然非意圖后果的研究起源于社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，但越來(lái)越多的公共管理和政策研究者注意到政府行為尤其是公共政策的非意圖后果的重要性。Hood等認(rèn)為政策的非意圖后果是政策行動(dòng)帶來(lái)的超出最初意圖的結(jié)果。非意圖后果也同溢出效應(yīng)一樣發(fā)生在特定的時(shí)間和空間，表現(xiàn)為非意圖后果既可能產(chǎn)生于行動(dòng)發(fā)生同時(shí)，也可能產(chǎn)生于行動(dòng)發(fā)生之后，既作用于微觀個(gè)體，也可能影響社會(huì)系統(tǒng)，且非意圖后果也具有價(jià)值判斷的方向性。Hood C.， Margetts H. and 6 P.， Paradoxes of Modernisation： Unintended Consequences of Public Policy Reform. New York： Oxford University Press， 2010， pp.3-16.

盡管常有研究將非意圖后果與溢出效應(yīng)兩詞混用，但二者內(nèi)涵并不相同。有些學(xué)者認(rèn)為二者是包含關(guān)系，溢出效應(yīng)是非意圖后果的重要內(nèi)容，后者的范圍更廣，既包括與行動(dòng)目標(biāo)或意圖直接相關(guān)的“適得其反”和“虛假進(jìn)展”，也包括與行動(dòng)目標(biāo)或意圖不直接相關(guān)的正負(fù)溢出效應(yīng)。Leslie L.M.， “Diversity Initiative Effectiveness： A Typological Theory of Unintended Consequences”， Academy of Management Review， vol.44， no.3（July 2019）， pp.538-563.還有一些學(xué)者認(rèn)為非意圖后果與溢出效應(yīng)是交叉而非包含關(guān)系，前者指代的行動(dòng)結(jié)果并非行動(dòng)者最初想要實(shí)現(xiàn)的，而后者既可能如前者那般是行動(dòng)者無(wú)意造成的結(jié)果，也可能是行動(dòng)者刻意造就的影響。Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.Vedung指出，政策行動(dòng)既作用于政策目標(biāo)本身，也涉及政策目標(biāo)之外，既可能是行動(dòng)者最初想要實(shí)現(xiàn)的，也可能不是行動(dòng)者最初意想的。Vedung E.， Public Policy and Program Evaluation. New York： Routledge， 2017， pp.117-127.他將政策行動(dòng)帶來(lái)的影響分為四類，包括作用于政策目標(biāo)本身并產(chǎn)生政策行動(dòng)者想要實(shí)現(xiàn)的核心影響，即政策主效應(yīng)（main-effects）；作用于政策目標(biāo)本身但帶來(lái)的影響卻與行動(dòng)者意圖背道而馳，即政策的逆向效應(yīng)（perverse effects）；作用于政策目標(biāo)范圍之外、其影響可能符合也可能不符合行動(dòng)者意圖，即政策的附帶效應(yīng)或溢出效應(yīng)（side-effects or spillovers）；對(duì)政策目標(biāo)范圍內(nèi)外都不產(chǎn)生任何影響，即政策空效應(yīng)（null effect）。Hood等根據(jù)政策行動(dòng)結(jié)果是否可預(yù)見(jiàn)、是否符合決策者最初意圖、是否受歡迎三個(gè)維度將政策行動(dòng)可能帶來(lái)的后果劃分八類。Hood C.， Margetts H. and 6 P.， Paradoxes of Modernisation： Unintended Consequences of Public Policy Reform. New York： Oxford University Press， 2010， pp.3-16.其中，行動(dòng)結(jié)果不符合決策者意圖的意外之憂（bad surprise）、意外之喜（happy surprise）、良性附帶效應(yīng)（benign side-effects）、明知故犯（risks knowingly run）四類后果歸屬于政策的非意圖后果。這里的意外之憂和意外之喜既可以指Leslie（2019）所說(shuō)的與政策行動(dòng)帶來(lái)與目標(biāo)直接相關(guān)的不可預(yù)見(jiàn)的事與愿違和錦上添花后果，也可指行動(dòng)作用于政策目標(biāo)范圍之外帶來(lái)不可預(yù)見(jiàn)的影響。

我們認(rèn)為政策非意圖后果與溢出效應(yīng)既有交叉又有聯(lián)系（見(jiàn)圖1）。一方面，政策非意圖后果既關(guān)注政策行動(dòng)對(duì)政策目標(biāo)本身帶來(lái)的影響，也關(guān)注行動(dòng)在政策目標(biāo)之外的影響，而政策溢出效應(yīng)僅聚焦行動(dòng)對(duì)政策目標(biāo)以外的其他群體和政策問(wèn)題的影響。另一方面，溢出效應(yīng)既包括政策行動(dòng)者意圖之內(nèi)的影響，也包括行動(dòng)者意圖之外的影響，而非意圖后果僅聚焦行動(dòng)者意圖之外的影響。相較而言，有關(guān)政策溢出效應(yīng)存在與否的判斷相對(duì)客觀，一般不以行動(dòng)者意圖為轉(zhuǎn)移，它既可以是符合行動(dòng)者最初意圖的結(jié)果，也可以與行動(dòng)者最初意圖相悖。不過(guò)，雖然政策效應(yīng)能否溢出是一個(gè)客觀性的問(wèn)題，但政策溢出效應(yīng)是否符合行動(dòng)者意圖以及能否提前預(yù)見(jiàn)等能夠?yàn)槠浞诸愄峁椭?/p>

三、政策溢出效應(yīng)：多維視角下的類型劃分

一般而言，現(xiàn)象的不同類型是根據(jù)其特征屬性和研究目的進(jìn)行劃分。目前雖有研究嘗試對(duì)政策溢出效應(yīng)進(jìn)行類型劃分，但多數(shù)文獻(xiàn)僅關(guān)注政策溢出后果的正向和負(fù)向價(jià)值性，忽略了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展中政策溢出表現(xiàn)出復(fù)雜多元等新的重要屬性，這些屬性對(duì)于準(zhǔn)確理解和定位政策溢出現(xiàn)象具有重要意義。也有研究在政策設(shè)計(jì)和實(shí)施階段以提前預(yù)測(cè)和及時(shí)糾偏政策行動(dòng)為目的，將政策溢出效應(yīng)是否符合行動(dòng)者最初意圖作為分類標(biāo)準(zhǔn)。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.但僅基于一個(gè)或兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策溢出效應(yīng)進(jìn)行分類，無(wú)法全面把握政策溢出效應(yīng)的發(fā)展規(guī)律，還可能成為還原論的犧牲品。有研究強(qiáng)調(diào)政策溢出在影響的層次、強(qiáng)度和可預(yù)見(jiàn)性等方面有明顯差異，但相關(guān)結(jié)論并未用作類型劃分。不充分的類型劃分一定程度上阻礙了對(duì)真實(shí)世界政策溢出現(xiàn)象的描述和比較，進(jìn)而影響了基于特定類型政策溢出效應(yīng)的中程理論的發(fā)展進(jìn)程。

解決上述問(wèn)題的方法之一是構(gòu)建現(xiàn)象的多維分類。Parsons和Shils在研究一般社會(huì)行動(dòng)類型學(xué)時(shí)，就將行動(dòng)區(qū)分為每組有兩個(gè)選項(xiàng)的五組模式，且采用選項(xiàng)之間可以相互組合的多維分類方式，并指出這種方式可以描述復(fù)雜社會(huì)中各種社會(huì)形式并進(jìn)行比較研究。Parsons T.， and Shils E.A.， Toward A General Theory of Action. Cambridge： Harvard University Press， 1951， p.77.類似地，Baert在研究行動(dòng)后果時(shí)也采用了五維分類方式，從而避免忽略實(shí)際存在但并未囊括于現(xiàn)有分類中的行動(dòng)后果類型，比如符合行動(dòng)最初意圖與不符合行動(dòng)最初意圖以及可預(yù)見(jiàn)與不可預(yù)見(jiàn)的行動(dòng)后果。Baert P.， “Unintended Consequences： A Typology and Examples”， International Sociology， vol.6， no.2 （June 1991）， pp.201-210.需要注意的是，這種多維分類方式并非要求所有研究都要全部考慮所有分類維度，而是為研究和實(shí)踐者提供所有可選的維度。在面對(duì)具體的實(shí)際問(wèn)題和現(xiàn)象時(shí)，研究者和實(shí)踐者通常需要從中選擇更直接相關(guān)的維度?；诖耍疚膮⒄詹⑽涨叭搜芯恐械亩嗑S分類方式，以溢出效應(yīng)與最初意圖的關(guān)系、是否可預(yù)見(jiàn)、影響層次、影響方向和影響強(qiáng)度五個(gè)關(guān)鍵屬性作為維度，嘗試對(duì)政策溢出效應(yīng)進(jìn)行分類（見(jiàn)圖2）。

第一，政策溢出帶來(lái)的影響可能涉及多個(gè)層次，包括對(duì)微觀個(gè)體的溢出效應(yīng)（A1）、對(duì)中觀組織層面的溢出效應(yīng)（A2）、對(duì)宏觀社會(huì)層面的溢出效應(yīng)（A3）。從微觀視角來(lái)看，政策效應(yīng)可能溢出影響微觀個(gè)體的認(rèn)知、態(tài)度和行為。例如，反腐敗政策減少了個(gè)人貪腐行為的同時(shí)還減少了逃稅等其他不道德行為的發(fā)生。Banerjee R.， Boly A.， and Gillanders R.， “Anti-Tax Evasion， Anti-Corruption and Public Good Provision： An Experimental Analysis of Policy Spillovers”， Journal of Economic Behavior & Organization， vol.197 （May 2022）， pp.179-194.從中觀視角來(lái)看，政策對(duì)一個(gè)或一類組織的影響可能會(huì)通過(guò)組織之間的模仿、學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)等方式影響到政策目標(biāo)以外的組織，比如低碳城市試點(diǎn)政策激發(fā)了非試點(diǎn)城市企業(yè)的綠色創(chuàng)新行為。田玲、劉春林：《“同伴”制度壓力與企業(yè)綠色創(chuàng)新——環(huán)境試點(diǎn)政策的溢出效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)管理》，2021年第6期。從宏觀視角來(lái)看，政策既可以帶來(lái)地區(qū)層面的溢出影響，比如碳排放權(quán)交易試點(diǎn)政策減少了非試點(diǎn)地區(qū)的碳排放，Zhu J.， Ge Z.， Wang J.， Li X.， and Wang C.， “Evaluating Regional Carbon Emissions Trading in China： Effects， Pathways， Co-Benefits， Spillovers， and Prospects”， Climate Policy， （May 2022）， pp.1-17.也可以對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體帶來(lái)溢出效應(yīng)，比如精準(zhǔn)扶貧政策不僅直接實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)，還在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、組織等領(lǐng)域產(chǎn)生顯著溢出效應(yīng)。王亞華、舒全峰：《中國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的溢出效應(yīng)》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》，2021年第2期。

第二，根據(jù)政策溢出效應(yīng)與政策行動(dòng)最初意圖的關(guān)系，政策溢出效應(yīng)可以是符合行動(dòng)者意圖的結(jié)果（B1），或不符合行動(dòng)者意圖的結(jié)果（B2）。前者指行動(dòng)者刻意對(duì)政策目標(biāo)以外的對(duì)象和政策問(wèn)題帶來(lái)的溢出影響，這些影響有時(shí)甚至是隱藏于明確目標(biāo)之下行動(dòng)者的真實(shí)目的，例如，美國(guó)聯(lián)合七國(guó)集團(tuán)提出的“重建更好世界”（Build Back Better World）全球基建計(jì)劃雖避免直接針對(duì)“一帶一路”倡議，但其真實(shí)意圖被廣泛認(rèn)為是對(duì)抗和替代“一帶一路”倡議Bennon M. and Fukuyama F.， “The Obsolescing Bargain Crosses the Belt and Road Initiative： Renegotiations on BRI Projects”， Oxford Review of Economic Policy， vol.38， no.2（May 2022）， pp.278-301.。后者則是政策行動(dòng)者無(wú)意之中帶來(lái)的溢出影響，包括一地環(huán)境規(guī)制政策的出臺(tái)加劇了其他地區(qū)的環(huán)境污染程度，F(xiàn)ang D.， Chen B.， Hubacek K.， et al.， “Clean Air for Some： Unintended Spillover Effects of Regional Air Pollution Policies”， Science Advances， vol.5， no.4（April 2019）， eaav4707.旨在提升私人健康保險(xiǎn)質(zhì)量的監(jiān)管政策實(shí)施卻提高了公共保險(xiǎn)的覆蓋率。Li X. and Ye J.， “The Spillover Effects of Health Insurance Benefit Mandates on Public Insurance Coverage： Evidence from Veterans”， Journal of Health Economics， vol.55（September 2017）， pp.45-60.

第三，從政策溢出效應(yīng)是否可預(yù)見(jiàn)視角出發(fā)，我們區(qū)分了可預(yù)見(jiàn)的溢出效應(yīng)（C1）和不可預(yù)見(jiàn)的溢出效應(yīng)（C2）?？深A(yù)見(jiàn)的溢出效應(yīng)指政策行動(dòng)者在實(shí)施干預(yù)時(shí)就已考慮到或應(yīng)該考慮到的政策可能帶來(lái)的溢出影響。這種預(yù)見(jiàn)性可能源于溢出對(duì)象與政策目標(biāo)對(duì)象之間存在相似特征、具有類似處境、處于相鄰區(qū)域，也可能源于溢出現(xiàn)象較易出現(xiàn)在與政策問(wèn)題相似的領(lǐng)域。例如，由于對(duì)少數(shù)族裔膚色和姓氏的刻板印象，出生在美國(guó)的少數(shù)族裔同樣會(huì)受到移民政策的影響；Huo Y. J.， Dovidio J. F.， Jiménez T. R.， et al.， “Local Policy Proposals Can Bridge Latino and （Most） White Americans Response to Immigration”， Proceedings of the National Academy of Sciences， vol.115， no.5（January 2018）， pp.945-950.一國(guó)宏觀審慎政策的出臺(tái)會(huì)影響他國(guó)金融市場(chǎng)的房?jī)r(jià)和信貸，從而引起他國(guó)宏觀審慎政策被動(dòng)調(diào)整。方意、歐陽(yáng)輝、張碧瓊：《金融穩(wěn)定與外部宏觀審慎政策溢出效應(yīng)——以存款準(zhǔn)備金率和貸款價(jià)值比為例》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2022年第4期。反之，不可預(yù)見(jiàn)的溢出效應(yīng)是政策行動(dòng)者事先沒(méi)有考慮到的溢出影響，一般出現(xiàn)在與政策最初目標(biāo)對(duì)象看似沒(méi)有交集的群體、區(qū)域等，以及政策最初政策問(wèn)題所在領(lǐng)域之外的其他領(lǐng)域。例如，國(guó)家安全政策的出臺(tái)能夠促進(jìn)教育立法通過(guò)。Bleiberg J.， “An Exploration of Spillover Effects： Evidence from Threat-Induced Education Reform”， Journal of Education Policy， vol.36， no.5（December 2021）， pp.643-670.

第四，政策溢出帶來(lái)的影響有價(jià)值判斷的方向性，既有正向積極的政策溢出效應(yīng)（D1）又有負(fù)向消極的政策溢出效應(yīng)（D2）。根據(jù)唯物辯證法，任何事物發(fā)展包含著矛盾（性），政策溢出亦是如此，表現(xiàn)出矛盾的斗爭(zhēng)性和同一性特征。一方面，政策可以帶來(lái)正向和負(fù)向二元對(duì)立的溢出影響。例如，疫情隔離政策提升了環(huán)境質(zhì)量，Zambrano-Monserrate M. A.， Ruano M.A. and Sanchez-Alcalde L.， “Indirect Effects of COVID-19 on the Environment”， Science of the Total Environment， vol.728 （August 2020）， 138813.反腐敗政策降低其他不道德行為的發(fā)生率，Banerjee R.， Boly A.， and Gillanders R.， “Anti-Tax Evasion， Anti-Corruption and Public Good Provision： An Experimental Analysis of Policy Spillovers”， Journal of Economic Behavior & Organization， vol.197 （May 2022）， pp.179-194.都屬于政策的正向溢出效應(yīng)。而扶貧政策會(huì)降低非貧困戶的幸福感，章文光：《精準(zhǔn)扶貧政策的“外部性”》，《人民論壇》，2019年第15期。生產(chǎn)外包政策的實(shí)施會(huì)增加其他地區(qū)的污染排放，F(xiàn)ang D.， Chen B.， Hubacek K.， et al.， “Clean Air for Some： Unintended Spillover Effects of Regional Air Pollution Policies”， Science Advances， vol.5， no.4（April 2019）， eaav4707.則屬于政策的負(fù)向溢出效應(yīng)。另一方面，同一政策也可能同時(shí)帶來(lái)正向和負(fù)向溢出效應(yīng)。例如，垃圾分類政策能夠正向促使居民在購(gòu)物、旅行等方面也堅(jiān)持綠色生活方式，Xu L.， Zhang X.， Ling M.， “Pro-Environmental Spillover Under Environmental Appeals and Monetary Incentives： Evidence from an Intervention Study on Household Waste Separation”， Journal of Environmental Psychology， vol.60（December 2018）， pp.27-33.但垃圾分類政策的實(shí)施也提高了居民家庭用電量，增加了能源損耗。徐林、凌卯亮：《垃圾分類政策對(duì)居民的節(jié)電行為有溢出效應(yīng)嗎？》，《行政論壇》，2017年第5期。

第五，政策溢出影響的強(qiáng)度具有異質(zhì)性，表現(xiàn)出溢出效應(yīng)的影響范圍和影響力度相對(duì)主效應(yīng)既可增強(qiáng)又可減弱。據(jù)此，政策溢出效應(yīng)可以被分為影響范圍擴(kuò)大的溢出（E1），影響力度增強(qiáng)的溢出（E2），影響范圍縮小的溢出（E3），影響力度減弱的溢出（E4）。其中，強(qiáng)化的政策溢出（E1、E2）經(jīng)常出現(xiàn)在技術(shù)創(chuàng)新、社會(huì)福利、疫苗接種、環(huán)境保護(hù)等外部性較強(qiáng)的政策領(lǐng)域，這些政策能夠?qū)?jīng)濟(jì)社會(huì)整體產(chǎn)生更大范圍和更深層次的全方位影響。例如，除了對(duì)疫苗接種人群發(fā)病率的直接影響，疫苗強(qiáng)制接種政策能夠更大幅度降低全體人群相關(guān)疾病的發(fā)病率。Carpenter C. S. and Lawler E. C.， “Direct and Spillover Effects of Middle School Vaccination Requirements”， American Economic Journal： Economic Policy， vol.11， no.1（February 2019）， pp.95-125.弱化的政策溢出（E3、E4）則更多出現(xiàn)在針對(duì)性強(qiáng)、目標(biāo)對(duì)象較為集中的政策領(lǐng)域。例如，營(yíng)商環(huán)境政策行動(dòng)的目標(biāo)對(duì)象是企業(yè)主體，它雖然能夠同時(shí)提升企業(yè)主體和非企業(yè)主體對(duì)美好生活的滿意度和對(duì)法治、回應(yīng)、有效、透明、參與政府的認(rèn)可度，但對(duì)企業(yè)主體的影響力度更大。楊開(kāi)峰、王璐璐、仇納青：《營(yíng)商環(huán)境建設(shè)、主觀治理績(jī)效評(píng)價(jià)與溢出效應(yīng)——來(lái)自中國(guó)29省的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2023年第1期。

四、政策溢出效應(yīng)：核心機(jī)制與影響因素

社會(huì)科學(xué)研究的首要任務(wù)和難點(diǎn)在于解釋現(xiàn)象如何發(fā)生，其中，探究現(xiàn)象發(fā)生的過(guò)程也即機(jī)制問(wèn)題是核心。學(xué)者們關(guān)于何謂機(jī)制的討論從未休止，至今未有定論。主流研究對(duì)于機(jī)制的理解至少包括分析社會(huì)學(xué)、批判實(shí)在論和關(guān)系實(shí)在論，三者分別側(cè)重從個(gè)體行動(dòng)、系統(tǒng)變化過(guò)程和實(shí)體間相互作用視角研究機(jī)制問(wèn)題。分析社會(huì)學(xué)中，Elster將機(jī)制看作“經(jīng)常發(fā)生且容易識(shí)別的因果模式”Elster J.， Explaining Social Behavior： More Nuts and Bolts for the Social Sciences. Cambridge： Cambridge University Press， 2015， p.36.，Hedstr¨om將機(jī)制定義為相互聯(lián)系的實(shí)體以某種方式定期產(chǎn)生特定結(jié)果。Hedstr¨om P.， Dissecting the Social： On the Principles of Analytical Sociology. Cambridge： Cambridge University Press， 2005， p.11.二人都主張將個(gè)體行動(dòng)作為社會(huì)現(xiàn)象的機(jī)制解釋，認(rèn)為所有社會(huì)現(xiàn)象原則上都可以被簡(jiǎn)化為個(gè)體行為（選擇）。其次，作為批判實(shí)在論的代表人物，Bunge主要關(guān)注系統(tǒng)的運(yùn)作過(guò)程，認(rèn)為機(jī)制是引起或阻止系統(tǒng)發(fā)生某種變化的過(guò)程。Bunge M.， The Sociology-Philosophy Connection. New York： Routledge， 2017， p.21.最后，關(guān)系實(shí)在論的提出者Tilly則認(rèn)為機(jī)制是實(shí)體間相互作用的事件，或者說(shuō)是改變特定元素組合關(guān)系的事件。McAdam D.， Tarrow S.， and Tilly C.， Dynamics of Contention. Cambridge： Cambridge University Press. 2001， p.5.盡管上述研究對(duì)于機(jī)制的理解不盡相同，但他們都圍繞產(chǎn)生現(xiàn)象的過(guò)程這一機(jī)制的核心內(nèi)涵展開(kāi)討論。這些過(guò)程具有“一般性”，能夠超越具體的政策領(lǐng)域和政策項(xiàng)目而發(fā)揮作用。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)是開(kāi)放系統(tǒng)，政策溢出現(xiàn)象并非由單一機(jī)制所支配，而是多個(gè)機(jī)制共同作用的結(jié)果，這些機(jī)制可以在不同層次上進(jìn)行歸類。在Bunge看來(lái)，系統(tǒng)由個(gè)體等微觀要素、子系統(tǒng)和系統(tǒng)整體三個(gè)層面構(gòu)成，系統(tǒng)的變化既可能源于微觀個(gè)體，也可能是系統(tǒng)之間及外部環(huán)境刺激帶來(lái)的結(jié)果，不同層級(jí)和類型的系統(tǒng)及變化都有不同機(jī)制。Bunge M.， The Sociology-Philosophy Connection. New Brunswick＆New Jersey： Transaction Publishers， 1999， p.67．Tilly直接將機(jī)制劃分為三類：環(huán)境機(jī)制，即改變社會(huì)現(xiàn)象產(chǎn)生過(guò)程的外部影響；關(guān)系機(jī)制，即改變個(gè)體、群體與人際網(wǎng)絡(luò)間的關(guān)系與連接；認(rèn)知機(jī)制，即個(gè)體與群體感知和態(tài)度的變化。Tilly C.， Explaining Social Processes. Boulder： Paradigm， 2008， p.139.政策溢出處于自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的開(kāi)放系統(tǒng)中，它經(jīng)由不同的核心過(guò)程機(jī)制而發(fā)生，同時(shí)這個(gè)發(fā)生過(guò)程受到其他因素的影響。Bhaskar R.， The Possibility of Naturalism： A Philosophical Critique of the Contemporary Human Sciences. London： Routledge， 2014， pp.63-69.據(jù)此，討論政策溢出現(xiàn)象的機(jī)制，不僅需要關(guān)注指向不同過(guò)程的不同核心機(jī)制，還需要考慮可能影響這些機(jī)制發(fā)揮作用的因素。圖3概括了政策溢出效應(yīng)的三個(gè)核心機(jī)制及其影響因素。

（一）政策溢出的核心機(jī)制

政策溢出現(xiàn)象不僅頻繁出現(xiàn)，而且無(wú)法避免，還表現(xiàn)出分類上的復(fù)雜性，需要尋求現(xiàn)象如何產(chǎn)生的普遍性解釋，即核心機(jī)制。根據(jù)機(jī)制的層次性，可以將種類繁多的政策溢出效應(yīng)的產(chǎn)生機(jī)制歸入以下三個(gè)核心機(jī)制。

1.自然物理空間的連結(jié)

政策效應(yīng)能夠伴隨物理空間中物質(zhì)的傳遞和距離的拉近進(jìn)行轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，自然生態(tài)系統(tǒng)的流動(dòng)性、地理位置的相鄰性和交通網(wǎng)絡(luò)連通性是物理空間中物質(zhì)順利傳遞的基礎(chǔ)張啟楠、張凡凡、麥強(qiáng)、伍國(guó)勇：《中國(guó)糧食生產(chǎn)效率空間溢出網(wǎng)絡(luò)及提升路徑》，《地理學(xué)報(bào)》，2022年第4期。，也是政策效應(yīng)溢出的關(guān)鍵路徑。一方面，水、大氣等自然生態(tài)系統(tǒng)依靠自身的循環(huán)和流動(dòng)促使生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策產(chǎn)生的影響向其他空間溢出。例如，各地出臺(tái)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策不僅提升了本地環(huán)境質(zhì)量，也能夠減少水和空氣污染物通過(guò)河道、大氣湍流向下游或其他地區(qū)擴(kuò)散，也就是污染治理效果外溢到其他地區(qū)。沈坤榮、金剛：《中國(guó)地方政府環(huán)境治理的政策效應(yīng)——基于“河長(zhǎng)制”演進(jìn)的研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2018年第5期；Zhao Y.， Liang C.， Zhang X.， “Positive or Negative Externalities？ Exploring the Spatial Spillover and Industrial Agglomeration Threshold Effects of Environmental Regulation on Haze Pollution in China”， Environment，Development and Sustainability， vol.23， no.8（November 2021）， pp.11335-11356.

另一方面，地理位置鄰近或處于互聯(lián)互通交通網(wǎng)上的地區(qū)之間關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，Tobler W. R.， “Cellular Geography”， in Gale S. and Olsson G.， eds： Philosophy in Geography. Dordrecht： D. Reidel Publishing Company， 1979， pp.379-386.為政策效應(yīng)的溢出提供了便利和渠道。相鄰地理位置和交通網(wǎng)絡(luò)都為地區(qū)之間低成本高頻次的資源流動(dòng)、交流互鑒和信息傳播創(chuàng)造機(jī)會(huì)，使其相互間能及時(shí)覺(jué)察到彼此的變化。牛方曲、辛鐘齡：《中國(guó)高鐵站的溢出效應(yīng)及其空間分異——基于夜間燈光數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《地理研究》，2021年第10期。在這一背景下，政策對(duì)一個(gè)地區(qū)帶來(lái)的影響，可能會(huì)對(duì)鄰近地區(qū)或處于交通網(wǎng)絡(luò)中的地區(qū)產(chǎn)生一定的示范帶動(dòng)效應(yīng)或負(fù)向虹吸效應(yīng)，促使相關(guān)地區(qū)根據(jù)政策效應(yīng)做出改變。例如，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)雖顯著提升了區(qū)域內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新投入，但同時(shí)也導(dǎo)致鄰近非示范區(qū)的企業(yè)和資源借助地理鄰近便利更多向示范區(qū)集聚，產(chǎn)生負(fù)向虹吸作用。佟孟華、李慧、張國(guó)建：《區(qū)位導(dǎo)向性政策的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效應(yīng)——基于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)管理》，2022年第4期。

當(dāng)前，地理科學(xué)和經(jīng)濟(jì)地理研究中的空間交互分析方法為預(yù)測(cè)和展現(xiàn)政策效應(yīng)在自然物理空間上的傳播和擴(kuò)散提供了可能?？臻g交互是指物理空間中處于不同位置的主體產(chǎn)生聯(lián)系的過(guò)程，伴隨過(guò)程中出現(xiàn)的物質(zhì)、能量、信息等在位置之間的流動(dòng)就會(huì)形成空間交互網(wǎng)絡(luò)。Roy J.R.，Thill J.C.，“Spatial Interaction Modelling”，Regional Science， vol.83， no.1（October 2004）， pp.339-361.為了描述和預(yù)測(cè)空間交互網(wǎng)絡(luò)的形成機(jī)制，學(xué)者們先后提出多個(gè)空間位置與交互強(qiáng)度關(guān)系的空間交互理論模型，包括交互強(qiáng)度與距離成正比與起點(diǎn)規(guī)模成反比的引力模型，將人口流、信息流、物流的形成等看作受概率分布支配的輻射模型，以及基于地理大數(shù)據(jù)建立的刻畫(huà)個(gè)體連續(xù)移動(dòng)的隨機(jī)游走模型等。閆小勇：《超越引力定律：空間交互和出行分布預(yù)測(cè)理論與方法》，科學(xué)出版社2019年版，第10頁(yè)?；谏鲜瞿Ｐ头治龈黝愔黧w在空間上的相互依賴性，探究主體行動(dòng)如何在物理空間中相互影響，挖掘其中的空間分布規(guī)律，不僅是城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、國(guó)際貿(mào)易等領(lǐng)域關(guān)注的話題，也為相關(guān)領(lǐng)域的政策研究提供助益，尤其是在地理大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，為理解政策效應(yīng)通過(guò)空間交互網(wǎng)絡(luò)溢出的過(guò)程開(kāi)創(chuàng)新途徑。劉瑜、姚欣、龔詠喜、康朝貴、施迅、王法輝、王姣娥、張毅、趙鵬飛、朱遞、朱欣焰：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的空間交互分析方法和應(yīng)用再論》，《地理學(xué)報(bào)》，2020年第7期。

2.經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)

相較物理空間的結(jié)構(gòu)相關(guān)性為政策溢出提供了外在連結(jié)，政策還可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)在聯(lián)系產(chǎn)生溢出效應(yīng)。根據(jù)系統(tǒng)論，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的要素之間以及各個(gè)子系統(tǒng)都是相互關(guān)聯(lián)和相互作用的，且經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)是從整體角度對(duì)政策行動(dòng)做出反應(yīng)，政策行動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中任何要素帶來(lái)的變化可能會(huì)影響其他要素甚至拓展到系統(tǒng)整體。Buckley W.， Sociology and Modern Systems Theory， New Jersey： Prentice-Hall， 1967， pp.3-15.也就是說(shuō)，政策行動(dòng)借助經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的相關(guān)性和整體性產(chǎn)生溢出效應(yīng)。從結(jié)構(gòu)功能主義的角度來(lái)看，無(wú)論是帕森斯（Talcott Parsons）所說(shuō)的系統(tǒng)需要協(xié)調(diào)各要素關(guān)系以維持系統(tǒng)和諧，還是默頓（Robert King Merton）提出的“社會(huì)由相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)構(gòu)成”，都表明經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的單個(gè)要素甚至子系統(tǒng)受到政策影響后，其他要素和子系統(tǒng)也會(huì)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整以維持系統(tǒng)整體均衡。

第一，政策效應(yīng)能夠通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部要素之間的關(guān)聯(lián)性溢出到其他要素甚至整個(gè)系統(tǒng)。陳振明：《公共生活的世界：哲學(xué)與公共事務(wù)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第164頁(yè)。一般而言，經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)的關(guān)聯(lián)包括經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈等，政治系統(tǒng)中地緣關(guān)系、黨政關(guān)系、階級(jí)關(guān)系、民族關(guān)系等，社會(huì)系統(tǒng)中的婚姻關(guān)系、血緣關(guān)系等。例如，鼓勵(lì)外資的政策能夠?qū)Ρ緡?guó)環(huán)境治理領(lǐng)域產(chǎn)生溢出效應(yīng)，這種溢出可能來(lái)自外資企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈中的內(nèi)資企業(yè)引入關(guān)于綠色環(huán)保方面技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提升行業(yè)整體環(huán)保技術(shù)水平，李新安、李慧：《外資引入、技術(shù)進(jìn)步偏向影響了制造業(yè)的碳排放嗎？——來(lái)自我國(guó)27個(gè)制造行業(yè)面板數(shù)據(jù)模型的實(shí)證檢驗(yàn)》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2022年第1期。也可能由于外資企業(yè)傾向于與環(huán)境友好型內(nèi)資企業(yè)構(gòu)建采購(gòu)和供應(yīng)關(guān)系，促使本國(guó)企業(yè)注重提升綠色技術(shù)改善管理效率。黃永源、朱晟君：《外資企業(yè)的環(huán)境溢出對(duì)內(nèi)資企業(yè)污染排放強(qiáng)度的影響》，《地理研究》，2022年第1期。

第二，政策效應(yīng)也能夠通過(guò)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)溢出到其他系統(tǒng)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)是龐大且復(fù)雜的開(kāi)放系統(tǒng)，內(nèi)部嵌套著包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等子系統(tǒng)，它們之間相互作用，不斷與外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息、價(jià)值等交換以保持相對(duì)穩(wěn)定。魏宏森、曾國(guó)屏：《系統(tǒng)論——系統(tǒng)科學(xué)哲學(xué)》，清華大學(xué)出版社1995年版，第224頁(yè)。因此，政策效應(yīng)能夠通過(guò)一個(gè)系統(tǒng)對(duì)外部環(huán)境進(jìn)行信息、價(jià)值等的輸出轉(zhuǎn)化為對(duì)其他系統(tǒng)的輸入從而產(chǎn)生溢出效應(yīng)。這一過(guò)程在實(shí)踐中體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑相互作用的辯證關(guān)系，也體現(xiàn)為全面深化改革中各項(xiàng)改革任務(wù)的協(xié)同配合和整體推進(jìn)，在理論上解釋了韋伯（Max Weber）和格蘭諾維特（Mark Granovetter）提出經(jīng)濟(jì)與社會(huì)系統(tǒng)相互交織緊密聯(lián)系，以及一個(gè)領(lǐng)域政策如何影響另個(gè)領(lǐng)域的政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行。

通過(guò)計(jì)算機(jī)仿真技術(shù)建立的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政策效應(yīng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中溢出過(guò)程的模擬和分析。Forrester J. W.， “System Dynamics and the Lessons of 35 Year”， in De Greene K.B.， ed.： A Systems-Based Approach to Policymaking. Boston， Ma： Springer， 1993， pp.199-240.系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型從宏觀系統(tǒng)及其構(gòu)成入手，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部要素之間和子系統(tǒng)之間的相互影響及制約關(guān)系，模擬政策行動(dòng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、區(qū)域和城市建設(shè)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面產(chǎn)生影響的因果關(guān)系和反饋過(guò)程。同上。在政策溢出研究方面，F(xiàn)orrester較早采用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型發(fā)現(xiàn)初衷良好的低成本城市住房建造政策會(huì)對(duì)城市就業(yè)機(jī)會(huì)帶來(lái)負(fù)的外部性。Forrester J. W.， Urban Dynamics. Cambridge， Mass： Mit Press， 1970， p.67.近期也有研究模擬出約束資源上限和環(huán)保底線等政策的影響機(jī)制，包括政策會(huì)提高節(jié)能和環(huán)保方面的投資，但同時(shí)也會(huì)降低生產(chǎn)性投資從而減緩地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，溢出影響經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)，而生產(chǎn)性投資的降低也會(huì)進(jìn)一步減少能源消耗提升環(huán)境質(zhì)量，回溢到資源和環(huán)境子系統(tǒng)。彭昕杰、成金華、方傳棣：《基于“三線一單”的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)-資源-環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2021年第5期。

3.人際社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系

所有社會(huì)現(xiàn)象最終都落腳于個(gè)體行動(dòng)者，都可以用個(gè)體及其行為來(lái)解釋，Elster J.， “A Plea for Mechanisms”， in Hedstrom P. and Swedberg R.， eds： Social Mechanisms： An Analytical Approach to Social Theory. Cambridge： Cambridge University Press， 1998， p.47.政策溢出現(xiàn)象亦是如此，政策效應(yīng)能夠通過(guò)人際社會(huì)網(wǎng)絡(luò)傳播擴(kuò)散。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，個(gè)人的偏好、觀念、思想與產(chǎn)品和服務(wù)一樣具有外部性，也就是說(shuō)，政策對(duì)個(gè)體認(rèn)知行為等產(chǎn)生的影響也能產(chǎn)生溢出效應(yīng)，這主要體現(xiàn)在政策溢出方與政策溢出對(duì)象之間的互動(dòng)。Buchanan J. M.， “The Institutional Structure of Externality”， Public Choice， vol.14， no.1 （March 1973）， pp.69-82.格蘭諾維特的強(qiáng)關(guān)系和弱關(guān)系與費(fèi)孝通的遠(yuǎn)近親疏的“差序格局”，都強(qiáng)調(diào)了嵌入在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中個(gè)體受到網(wǎng)絡(luò)中人際互動(dòng)的影響。政策效應(yīng)不僅對(duì)與政策目標(biāo)對(duì)象具有直接關(guān)系或“強(qiáng)關(guān)系”的個(gè)體帶來(lái)影響（如朋友、親屬），還波及到嵌入在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中看似不直接相關(guān)的外圍或“弱關(guān)系”的個(gè)體（如朋友的朋友、同事的親屬）。例如，環(huán)境保護(hù)政策不僅鼓勵(lì)了個(gè)體的環(huán)境友好行為，還潛在影響了與其關(guān)聯(lián)的家庭成員、鄰居、朋友等的環(huán)境友好行為。

Ｆａｒｒｏｗ Ｎ ，Ｇｒｏｌｌｅａｕ Ｇ. and Ｉｂａｎｅｚ Ｌ.，“Social Norms and Pro-Environmental Behavior： A Review of the Evidence”， Ecological Economics， vol.140（October 2017）， pp.1-13.

政策效應(yīng)通過(guò)人際社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的溢出過(guò)程表現(xiàn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)與個(gè)體行動(dòng)的互動(dòng)過(guò)程。一方面，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對(duì)嵌入其中的個(gè)體行為和互動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生影響。Burt R. S.， Neighbor Networks： Competitive Advantage Local and Personal. Oxford： Oxford University Press， 2010， pp.5-18.因此，當(dāng)政策效應(yīng)作用于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)時(shí)，嵌入其中的政策目標(biāo)對(duì)象以及與其共處同一網(wǎng)絡(luò)下的其他對(duì)象都會(huì)受到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)的影響。例如，增加公共組織中少數(shù)族群代表性的行動(dòng)使得組織中多數(shù)族群官員有更多機(jī)會(huì)與少數(shù)族裔官員互動(dòng)和交流，重新“社會(huì)化”的多數(shù)族群官員對(duì)外服務(wù)少數(shù)族群時(shí)相較以往更加公平。Li D.， “Spillover Effects of Minority Representation on Majority Bureaucrats Behavioral Change”，Public Administration Review， vol.81， no.6 （December 2021）， pp.1071-1091.另一方面，具有能動(dòng)意識(shí)的個(gè)體主動(dòng)跨越結(jié)構(gòu)洞與其他主體建構(gòu)互動(dòng)關(guān)系，以消除以往不利位置可能帶來(lái)的負(fù)面影響，創(chuàng)造獲取信息和資源的新機(jī)會(huì)。Tasselli S. and Kilduff Ｍ.，“Network Agency”， Academy of Management Annals， vol.15， no.1（Feb 2021）， pp.68-110.例如，考慮到低碳城市試點(diǎn)政策可能帶來(lái)的資源競(jìng)爭(zhēng)和環(huán)境績(jī)效考核等“同伴”制度壓力，非試點(diǎn)地區(qū)主動(dòng)對(duì)標(biāo)試點(diǎn)地區(qū)采取相似低碳環(huán)保措施提升本地區(qū)綠色創(chuàng)新水平。田玲、劉春林：《“同伴”制度壓力與企業(yè)綠色創(chuàng)新——環(huán)境試點(diǎn)政策的溢出效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)管理》，2021年第6期。

上述提及的個(gè)體在人際社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的互動(dòng)過(guò)程實(shí)際上也是復(fù)雜系統(tǒng)的自組織過(guò)程，可以借助基于主體建模方法理解政策效應(yīng)如何在這類復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)中溢出。人際社會(huì)網(wǎng)絡(luò)作為由眾多具有適應(yīng)性和能動(dòng)性的個(gè)體組成的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，其演化過(guò)程的實(shí)質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)中個(gè)體相互適應(yīng)的過(guò)程，即個(gè)體與環(huán)境、個(gè)體與個(gè)體之間通過(guò)互動(dòng)調(diào)整自身行為改變互動(dòng)規(guī)則。Holland J.， Hidden Order： How Adaptation Builds Complexity， New York： Addison-Wesley， 1995， pp.1-21.實(shí)踐中，基于主體建模（Agent-based Modeling，ABM）是從微觀個(gè)體出發(fā)探討復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)中社會(huì)現(xiàn)象發(fā)生機(jī)制的方法，通過(guò)在模型中設(shè)置自主個(gè)體的屬性特征、行為方式、互動(dòng)規(guī)則等要素，利用計(jì)算機(jī)模擬個(gè)體的行動(dòng)和互動(dòng)，觀察現(xiàn)象的產(chǎn)生過(guò)程和結(jié)果，現(xiàn)已應(yīng)用于疾病傳播、集體行動(dòng)、政策制定和評(píng)估等。喬天宇、邱澤奇：《復(fù)雜性研究與拓展社會(huì)學(xué)邊界的機(jī)會(huì)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2020年第2期。從原理出發(fā)，ABM可以模擬政策效應(yīng)通過(guò)人際社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中個(gè)體之間的互助、學(xué)習(xí)、模仿、競(jìng)爭(zhēng)等互動(dòng)行為發(fā)生溢出的過(guò)程。De Marchi S. and Page S. E.， “Agent-Based Models”， Annual Review of Political Science， vol.17（May 2014）， pp.1-20.

（二）影響機(jī)制的因素

政策溢出的發(fā)生還會(huì)受到政策制定的結(jié)構(gòu)性因素和政策執(zhí)行的能動(dòng)性因素影響，前者主要與政策自身屬性相關(guān)，后者主要與政策執(zhí)行情況相關(guān)。

1.政策自身屬性

從政策自身屬性出發(fā)，政策目標(biāo)的模糊性、內(nèi)容的穩(wěn)定性、環(huán)境的公共性都是影響溢出效應(yīng)產(chǎn)生的基本因素。首先，政策目標(biāo)的模糊性不僅會(huì)影響政策效果，還可能為政策溢出創(chuàng)造條件。政策目標(biāo)的模糊性是政策制定過(guò)程中多元利益相關(guān)者的妥協(xié)的結(jié)果，包括政策目標(biāo)對(duì)象和問(wèn)題缺乏明確量化要求的標(biāo)的模糊性、沒(méi)有設(shè)定目標(biāo)完成時(shí)間表的時(shí)限模糊性、難以通過(guò)投入產(chǎn)出指標(biāo)衡量目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的評(píng)估模糊性。Jung C. S.， “Extending the Theory of Goal Ambiguity to Programs： Examining the Relationship Between Goal Ambiguity and Performance”， Public Administration Review， vol.74， no.2（February 2014）， pp.205-219.這些模糊性一定程度會(huì)影響政策效應(yīng)的充分發(fā)揮，同上。還可能帶來(lái)政策目標(biāo)以外的溢出影響。一是標(biāo)的模糊性不僅導(dǎo)致政策資源不能精準(zhǔn)配置，還可能導(dǎo)致政策意圖被曲解，引發(fā)“歪曲執(zhí)行”帶來(lái)政策目標(biāo)以外的負(fù)向溢出。二是時(shí)限模糊性可能促使政策效應(yīng)在時(shí)間上得到延續(xù)，擴(kuò)大政策影響范圍。三是評(píng)估模糊性較高的政策表明其影響可能較為廣泛且需要長(zhǎng)期評(píng)判，相較低評(píng)估模糊性的政策更容易產(chǎn)生溢出效應(yīng)。另外，由于存在上述政策目標(biāo)模糊性，還可能為后續(xù)以降低這些模糊性為目的的政策出臺(tái)打開(kāi)了政策窗口，進(jìn)一步延長(zhǎng)政策存續(xù)時(shí)間并影響可能帶來(lái)的溢出效應(yīng)。

其次，政策內(nèi)容的穩(wěn)定性能夠確保政策影響的確定性和持續(xù)性，進(jìn)一步影響政策效應(yīng)溢出的可能性和強(qiáng)度。政策并非一成不變，而是根據(jù)外部環(huán)境和現(xiàn)實(shí)需求不斷調(diào)整的，政策內(nèi)容穩(wěn)定性降低的同時(shí)也增加了政策影響的不確定性，表現(xiàn)為政策效應(yīng)難以在現(xiàn)有政策目標(biāo)和問(wèn)題領(lǐng)域延續(xù)。李力、孫軍衛(wèi)、蔣晶晶：《評(píng)估中國(guó)各省對(duì)環(huán)境規(guī)制策略互動(dòng)的敏感性》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2021年第7期。面對(duì)新冠肺炎等全球重大風(fēng)險(xiǎn)事件，美聯(lián)儲(chǔ)經(jīng)常性的政策調(diào)整將經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不確定的信號(hào)傳遞至其他經(jīng)濟(jì)體，比如美國(guó)貨幣政策不確定性水平的提高促使更多資本流入中國(guó)市場(chǎng)，有些政策調(diào)整甚至解釋新興經(jīng)濟(jì)體20～45%的波動(dòng)。Ouyang Z.， Dou Z.， Wei L.， and Vasa L.， “Nonlinear Spillover Effect of Us Monetary Policy Uncertainty on Chinas Systematic Financial Risks”， Journal of Business Economics and Management， vol.23， no.2 （February 2022）， pp.364-381.需要注意的是，政策內(nèi)容穩(wěn)定性還標(biāo)志著政策效應(yīng)的連續(xù)性和可持續(xù)性，有時(shí)政策的重大調(diào)整或中斷也會(huì)導(dǎo)致政策溢出效應(yīng)的流失。

最后，政策溢出效應(yīng)的產(chǎn)生還會(huì)受到政策形成的環(huán)境公共性影響，伴隨政策環(huán)境公共性水平的提高，政策效應(yīng)越有可能帶來(lái)更廣泛的影響。政策環(huán)境的公共性反映了政策形成的環(huán)境中政治權(quán)威對(duì)政策效果產(chǎn)生的潛在影響，由政策行動(dòng)者的集體公共性和政策問(wèn)題的相對(duì)公共性構(gòu)成，前者可以通過(guò)政策行動(dòng)者中政府及非營(yíng)利組織的比例或政策行動(dòng)者中受到政府資助的組織的比例來(lái)表示，后者通過(guò)對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行立法和財(cái)政支持情況來(lái)表示對(duì)政策領(lǐng)域的重視程度。Miller S.M. and Moulton S.，“Publicness in Policy Environments： A Multilevel Analysis of Substance Abuse Treatment Services”， Journal of Public Administration Research and Theory， vol.24， no.3（July 2014）， pp.553-589.從政策環(huán)境的集體公共性出發(fā)，當(dāng)政策行動(dòng)者中政府及非營(yíng)利組織占比越大時(shí)，私人組織等其他類型組織面對(duì)制度同構(gòu)壓力開(kāi)展與政府及非營(yíng)利組織相似實(shí)踐活動(dòng)的可能性越高，最終表現(xiàn)為政策受眾范圍的擴(kuò)大。例如，人大代表選舉中對(duì)于性別、民族、黨派的代表性要求已經(jīng)滲透到社會(huì)其他組織的公眾參與活動(dòng)中，盡管有些活動(dòng)并未明確設(shè)立代表性要求。從政策問(wèn)題的相對(duì)公共性出發(fā)，當(dāng)政策問(wèn)題得到更高層級(jí)政府重視并出臺(tái)相應(yīng)政策或得到更大力度財(cái)政支持時(shí)，側(cè)面說(shuō)明這類政策影響范圍相較更低層級(jí)政策或旨在解決單一問(wèn)題的政策更為廣泛，處于這一政策環(huán)境下的其他主體雖并非政策目標(biāo)對(duì)象，但為了維護(hù)自身合法性，也可能根據(jù)政策要求調(diào)整自身行為。例如，針對(duì)公共部門平權(quán)行動(dòng)法案影響了私營(yíng)部門的種族平權(quán)進(jìn)展。Zhang L.， “Regulatory Spillover and Workplace Racial Inequality”， Administrative Science Quarterly， vol.67， no.3（March 2022）， pp.595-629.

2.政策執(zhí)行情況

政策效果不僅取決于政策自身屬性，政策執(zhí)行者能否正確理解政策要求并貫徹執(zhí)行是影響政策效應(yīng)發(fā)揮以及政策效應(yīng)溢出的重要因素。面對(duì)層級(jí)結(jié)構(gòu)復(fù)雜和多元主體參與的政策執(zhí)行環(huán)境，由于政策執(zhí)行偏離最初政策目標(biāo)產(chǎn)生效果偏差是必然的行政現(xiàn)象。趙靜：《執(zhí)行協(xié)商的政策效果：基于政策裁量與反饋模型的解釋》，《管理世界》，2022年第4期。當(dāng)前有關(guān)政策執(zhí)行的研究形成了基于“模糊——沖突”模型并結(jié)合中國(guó)政策執(zhí)行特征的多種政策執(zhí)行模式，包括行政性執(zhí)行、試驗(yàn)性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、調(diào)適性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、共謀執(zhí)行、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行等。這些模式都處于政策執(zhí)行偏離最初政策目標(biāo)程度從低到高的連續(xù)體上，偏離程度低指嚴(yán)格按照政策目標(biāo)的政策執(zhí)行，偏離程度高指嚴(yán)重偏離政策目標(biāo)的政策執(zhí)行。一些研究指出上述執(zhí)行偏離尤其是結(jié)合自身情況的適應(yīng)性執(zhí)行能夠有效避免政策效果不佳，Xue L. and Zhao J.， “Truncated Decision Making and Deliberative Implementation： A Time-Based Policy Process Model for Transitional China”， Policy Studies Journal， 2020， vol.48， no2（May 2020）， pp.298-326.但同時(shí)變通性、選擇性、共謀等運(yùn)動(dòng)式應(yīng)對(duì)的政策執(zhí)行策略也帶來(lái)政策走樣。需要注意的是，一些政策失敗并非源于執(zhí)行不力，而恰恰是嚴(yán)格甚至超額執(zhí)行設(shè)計(jì)上存在缺陷的政策導(dǎo)致的結(jié)果。王仁和、任柳青：《地方環(huán)境政策超額執(zhí)行邏輯及其意外后果——以2017年煤改氣政策為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2021年第1期?？梢?jiàn)，政策執(zhí)行情況與政策效果并非線性關(guān)系。

類似地，政策執(zhí)行情況對(duì)政策溢出效應(yīng)的影響也不能一概而論，二者之間存在復(fù)雜關(guān)系。一方面，政策執(zhí)行偏離是導(dǎo)致政策效應(yīng)溢出的原因之一。政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為結(jié)果的過(guò)程，當(dāng)政策執(zhí)行偏離最初政策目標(biāo)時(shí)，就可能帶來(lái)政策目標(biāo)以外的溢出效應(yīng)。例如，地方政府超額完成清潔取暖政策原定的煤改氣目標(biāo)，導(dǎo)致天然氣供不應(yīng)求，群眾冬季無(wú)暖可取。同上。另一方面，政策執(zhí)行偏離有時(shí)也是政策行動(dòng)者規(guī)避溢出效應(yīng)的策略性行為。政策執(zhí)行者面對(duì)可能對(duì)自身產(chǎn)生負(fù)面影響的政策要求時(shí)，通過(guò)采取變通等偏差執(zhí)行方式削弱政策影響，進(jìn)一步減少可能帶來(lái)的溢出效應(yīng)。例如，地方政府會(huì)根據(jù)鄰近地區(qū)環(huán)境政策執(zhí)行力度的降低而減弱自身執(zhí)行力度，借助執(zhí)行偏離避免自身要素資源流出到其他地區(qū)。李力、孫軍衛(wèi)、蔣晶晶：《評(píng)估中國(guó)各省對(duì)環(huán)境規(guī)制策略互動(dòng)的敏感性》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2021年第7期。

五、余論

盡管政策溢出效應(yīng)的重要性已得到普遍認(rèn)可，但現(xiàn)有研究缺少針對(duì)政策溢出概念、類型、機(jī)制等理論圖景的系統(tǒng)研究。本文通過(guò)梳理各領(lǐng)域中政策溢出效應(yīng)的相關(guān)研究，明確界定政策溢出效應(yīng)是政策在一定時(shí)間和空間內(nèi)對(duì)政策目標(biāo)以外的對(duì)象和問(wèn)題帶來(lái)的影響，發(fā)現(xiàn)其概念與外部性相似但不同于非意圖后果，并從政策溢出效應(yīng)的影響層次、是否符合行動(dòng)者意圖、是否可預(yù)見(jiàn)、影響方向、影響強(qiáng)度五個(gè)維度對(duì)其進(jìn)行類型學(xué)劃分，最后識(shí)別出自然物理空間的連結(jié)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)、人際社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系三個(gè)政策溢出的核心機(jī)制，指出政策目標(biāo)模糊性、內(nèi)容穩(wěn)定性和環(huán)境公共性等自身屬性以及政策執(zhí)行的偏離程度是影響政策溢出的重要因素。

面對(duì)紛繁復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和艱巨繁重的改革任務(wù)，從政策科學(xué)視角討論如何在政策制定、實(shí)施和評(píng)估中更好預(yù)見(jiàn)、監(jiān)測(cè)、刻畫(huà)政策溢出效應(yīng)，盡可能削弱負(fù)向溢出增強(qiáng)正向溢出，是未來(lái)需要進(jìn)一步討論的理論和實(shí)踐問(wèn)題。第一，在政策制定時(shí)如何提高政策溢出效應(yīng)的預(yù)見(jiàn)性。雖然大多政策溢出現(xiàn)象難以預(yù)料，但從理性視角出發(fā)，仍有必要根據(jù)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)提高對(duì)政策溢出效應(yīng)的可預(yù)見(jiàn)性。親環(huán)境行為相關(guān)研究在這方面做出諸多嘗試，它們結(jié)合行為公共政策研究對(duì)于政策在一個(gè)領(lǐng)域?qū)σ恍┬袨榈目刂茣?huì)帶來(lái)另一個(gè)領(lǐng)域的行為放縱等研究結(jié)果，發(fā)現(xiàn)了針對(duì)一種環(huán)境友好行為的政策可能會(huì)影響其他環(huán)境友好行為，并總結(jié)出帶來(lái)這種現(xiàn)象可能原因，包括不同政策干預(yù)方式、政策工具使用等。凌卯亮、徐林：《環(huán)保領(lǐng)域行為公共政策溢出效應(yīng)的影響因素——一個(gè)實(shí)驗(yàn)類研究的元分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2021年第2期。相關(guān)研究思路應(yīng)該被拓展至其他政策領(lǐng)域。

第二，如何更好監(jiān)測(cè)和響應(yīng)政策實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的溢出效應(yīng)。政策溢出效應(yīng)并非一成不變，而是會(huì)隨時(shí)間和外部環(huán)境動(dòng)態(tài)變化，Ouyang Z.， Dou Z.， Wei L.， and Vasa L.， “Nonlinear Spillover Effect of Us Monetary Policy Uncertainty on Chinas Systematic Financial Risks”， Journal of Business Economics and Management， vol.23， no.2 （February 2022）， pp.364-381.需要政策行動(dòng)者實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和及時(shí)響應(yīng)。一方面，同一政策效應(yīng)在不同時(shí)點(diǎn)的溢出強(qiáng)度或方向會(huì)有所不同。例如，鄰近地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的溢出效應(yīng)，從1991-2000年間的負(fù)向溢出到2001-2009年間的正向溢出。Yu N.， De Jong M.， Storm S.， et al.， “Spatial Spillover Effects of Transport Infrastructure： Evidence from Chinese Regions”， Journal of Transport Geography， vol.28（April 2013）， pp.56-66.另一方面，同一政策在短期和長(zhǎng)期會(huì)表現(xiàn)出不同溢出效應(yīng)。教育領(lǐng)域的近期研究發(fā)現(xiàn)，留級(jí)政策會(huì)對(duì)非留級(jí)學(xué)生認(rèn)知能力產(chǎn)生短期負(fù)面影響，但隨著非留級(jí)學(xué)生通過(guò)與留級(jí)學(xué)生相處過(guò)程中鍛煉出應(yīng)對(duì)不利局面的非認(rèn)知能力逐漸提升，長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)他們帶來(lái)正面積極影響。Bietenbeck J.， “The Long-Term Impacts of Low-Achieving Childhood Peers： Evidence from Project STAR”， Journal of the European Economic Association， vol.18， no.1（January 2019）， pp.392-426.面對(duì)政策溢出效應(yīng)的動(dòng)態(tài)變化，政策行動(dòng)者如若只關(guān)注某一時(shí)間點(diǎn)或時(shí)間段的溢出效應(yīng)，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)溢出效應(yīng)的錯(cuò)誤判斷，從而無(wú)法及時(shí)調(diào)整政策以應(yīng)對(duì)過(guò)程中帶來(lái)的負(fù)面影響。

第三，如何在政策評(píng)估中更為全面系統(tǒng)刻畫(huà)政策溢出帶來(lái)的影響。評(píng)估政策影響最重要的是明確評(píng)估范圍，不同范圍內(nèi)政策溢出的表現(xiàn)不一，這些表象的背后可能還會(huì)帶來(lái)更深層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。首先，同一政策對(duì)不同空間、領(lǐng)域、對(duì)象或群體可能產(chǎn)生異質(zhì)性影響。例如，低碳城市試點(diǎn)政策對(duì)非試點(diǎn)城市中污染行業(yè)和國(guó)有企業(yè)的綠色創(chuàng)新水平有顯著溢出效應(yīng)，而對(duì)非污染行業(yè)和非國(guó)有企業(yè)的綠色創(chuàng)新水平?jīng)]有顯著溢出效應(yīng)。田玲、劉春林：《“同伴”制度壓力與企業(yè)綠色創(chuàng)新——環(huán)境試點(diǎn)政策的溢出效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)管理》，2021年第6期。溢出影響的差異還與不同人群特征有關(guān)。例如，日本的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策對(duì)男性護(hù)理者勞動(dòng)參與率的溢出影響大于女性，對(duì)年輕護(hù)理者勞動(dòng)參與率的溢出影響大于年長(zhǎng)護(hù)理者。Fu R.， Noguchi H.， Kawamura A， et al.， “Spillover Effect of Japanese Long-Term Care Insurance as an Employment Promotion Policy for Family Caregivers”， Journal of Health Economics， vol.56（December 2017）， pp.103-112.其次，不同地區(qū)、領(lǐng)域、對(duì)象的相似政策行動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生差異化的溢出影響。有研究通過(guò)觀察中美貨幣政策等事件沖擊對(duì)相關(guān)國(guó)家GDP增長(zhǎng)的影響，發(fā)現(xiàn)新興市場(chǎng)和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間的溢出效應(yīng)存在非對(duì)稱性，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)新興市場(chǎng)的溢出效應(yīng)遠(yuǎn)大于新興市場(chǎng)對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的溢出效應(yīng)。Arezki R. and Liu Y.， “On the （Changing） Asymmetry of Global Spillovers： Emerging Markets vs. Advanced Economies”， Journal of International Money and Finance， vol.107（October 2020）， 102219.最后，有些溢出效應(yīng)長(zhǎng)期來(lái)看還能造成更大范圍的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。例如，日本長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策對(duì)不同性別和年齡人群之間勞動(dòng)參與率的溢出影響差異，長(zhǎng)此以往還會(huì)加劇全社會(huì)不平等狀況?？梢?jiàn)，未來(lái)研究要在政策評(píng)估時(shí)除了關(guān)注政策溢出效應(yīng)對(duì)政策真實(shí)效果的影響，還要全盤考慮政策效應(yīng)在不同時(shí)間段對(duì)不同地區(qū)、領(lǐng)域、對(duì)象等帶來(lái)的系統(tǒng)影響。

上述理論問(wèn)題也對(duì)政策實(shí)踐的現(xiàn)有方法、程序和技術(shù)提出現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。在方法上，傳統(tǒng)政策實(shí)踐中識(shí)別和測(cè)量政策效應(yīng)的相關(guān)方法，較少考慮政策實(shí)踐對(duì)政策效應(yīng)本身和其他地區(qū)、領(lǐng)域、對(duì)象等帶來(lái)的溢出影響，比如成本效益分析僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)上的直接投入和產(chǎn)出，忽略了政策可能帶來(lái)的非經(jīng)濟(jì)性的溢出影響。不僅如此，目前已有識(shí)別和測(cè)量政策溢出效應(yīng)的方法較為單一，多在政策實(shí)施后采取統(tǒng)計(jì)調(diào)查和實(shí)驗(yàn)法，Angelucci M. and Di Maro V.， “Program Evaluation and Spillover Effects”， Journal of Development Effectiveness， vol.8， no.1（April 2016）， pp.22-43.難以提前識(shí)別和實(shí)時(shí)把握政策可能的溢出影響。未來(lái)有必要從復(fù)雜科學(xué)的視角，結(jié)合使用空間交互分析、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型、基于主體建模等仿真模擬方法對(duì)政策可能產(chǎn)生的溢出效應(yīng)進(jìn)行更加全面系統(tǒng)的分析。在程序上，面對(duì)政策溢出貫穿政策實(shí)踐始終的局面，已有研究者在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)政策溢出效應(yīng)會(huì)對(duì)政策制定、實(shí)施、評(píng)估有著重要影響，并呼吁從政策實(shí)踐全過(guò)程考慮溢出效應(yīng)，

尤其是強(qiáng)調(diào)對(duì)政策行動(dòng)的潛在影響進(jìn)行早期預(yù)警的重要作用。Francetic I.， Meacock R.， Elliott J.， Kristensen S.， et al.， “Framework for Identification and Measurement of Spillover Effects in Policy Implementation： Intended Non-Intended Targeted Non-Targeted Spillovers （INTENTS）”， Implementation Science Communications， vol.3， no.1（March 2022）， pp.1-15.管理技術(shù)上，大數(shù)據(jù)建模、仿真模擬等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)都可以為識(shí)別、管理和應(yīng)用政策溢出效應(yīng)提供幫助。同時(shí)這些技術(shù)還要以更為全面準(zhǔn)確的政策數(shù)據(jù)庫(kù)作為支撐，需要大數(shù)據(jù)、自然語(yǔ)言處理、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)助力公共政策全過(guò)程數(shù)據(jù)信息的檢索、收集、整理，還需要各地區(qū)、部門、行業(yè)的協(xié)同配合形成多元化的數(shù)據(jù)源。

此外，我們還需清醒認(rèn)識(shí)到政策溢出對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)政策實(shí)踐具有十分重要現(xiàn)實(shí)意義，尤其需要警惕地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的負(fù)向溢出。放眼全球，任何國(guó)家的政策行動(dòng)都會(huì)對(duì)其他國(guó)家?guī)?lái)正或負(fù)的溢出效應(yīng)，而且這種溢出具有自反性，一段時(shí)間后還會(huì)回溢到溢出發(fā)起方，形成吉登斯所說(shuō)的“反饋圈”或“因果循環(huán)”。因此，在全球化的當(dāng)下，通過(guò)向他國(guó)輸出負(fù)向溢出以維護(hù)本國(guó)利益的做法難以為繼。然而，看似能夠帶來(lái)積極溢出的維護(hù)安全、促進(jìn)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境等全球治理實(shí)踐，有時(shí)也因參與國(guó)的制度不確定性、“普世價(jià)值”推廣、單邊主義行為等對(duì)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)向溢出效應(yīng)，需要加強(qiáng)自身政策協(xié)調(diào)，防止其他國(guó)家政策調(diào)整等外部環(huán)境不確定性帶來(lái)的負(fù)向溢出。

立足中國(guó)，面對(duì)地區(qū)之間聯(lián)系更加緊密、政策問(wèn)題愈加復(fù)雜的局面，需要從國(guó)家層面統(tǒng)籌考慮到各地相互之間的政策溢出影響。由于屬地管理原則，地方政府一般僅站在本地視角出臺(tái)政策，較少考慮其可能對(duì)其他地區(qū)帶來(lái)的負(fù)面影響，甚至出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。例如，地方政府環(huán)境規(guī)制中的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”和“逐頂競(jìng)爭(zhēng)”。有時(shí)單一地區(qū)和領(lǐng)域的政策行動(dòng)帶來(lái)的正向溢出效應(yīng)也因無(wú)法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以增進(jìn)集體利益，要求更高層級(jí)和更為系統(tǒng)的政策干預(yù)。Feiock R.C.， “Rational Choice and Regional Governance”. Journal of Urban Affairs， vol.29， no.1（Dec 2016）， pp.47-63.當(dāng)前建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，改變以往市場(chǎng)分割打破地方保護(hù)，就是通過(guò)頂層設(shè)計(jì)將各地各領(lǐng)域相關(guān)政策帶來(lái)的溢出效應(yīng)內(nèi)部化的有益嘗試。

本文的主要貢獻(xiàn)在于綜合各類政策特點(diǎn)和規(guī)律，從政策全域視角明確政策溢出效應(yīng)的內(nèi)涵和外延，從多維視角識(shí)別可能存在的溢出類別，從底層邏輯出發(fā)歸納總結(jié)政策溢出的核心機(jī)制和影響機(jī)制的因素，一定程度上豐富了政策科學(xué)的研究視角和理論思考，為系統(tǒng)探究政策實(shí)踐的深遠(yuǎn)影響提供了分析框架。當(dāng)然，討論如何在政策制定、實(shí)施和評(píng)估過(guò)程中更好預(yù)見(jiàn)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估可能存在的政策溢出效應(yīng)以及相關(guān)的方法、程序、技術(shù)等問(wèn)題時(shí)，可能都需要具體到某一情境，需要認(rèn)識(shí)到不同地區(qū)、政策類型、問(wèn)題領(lǐng)域的政策實(shí)踐規(guī)律存在差異。尤其在繼續(xù)推進(jìn)改革走深走實(shí)、改革方案精準(zhǔn)有效、制度體系更加全面完善的要求下，有必要走向解釋具體情境中規(guī)律性問(wèn)題的中程理論。基于政策實(shí)踐的某一場(chǎng)景、某一類型、某一機(jī)制，探究包括短期和長(zhǎng)期、應(yīng)急和非應(yīng)急、重大事件發(fā)生前后等場(chǎng)景下政策溢出現(xiàn)象的區(qū)別和聯(lián)系，管制性、分配性、再分配性等不同政策類型溢出現(xiàn)象的異同，全球、國(guó)家、地區(qū)政策以及元政策、基本政策、具體政策等不同政策層級(jí)政策溢出效應(yīng)之間的聯(lián)系與互動(dòng)。

（責(zé)任編輯：蘇騰飛）