糧食保護主義全球蔓延的影響及應對

林發(fā)勤

【關鍵詞】糧食保護主義 糧食安全國際糧食貿易

【中圖分類號】D815 【文獻標識碼】A

2023年2月21日，我國正式發(fā)布《全球安全倡議概念文件》，闡釋了全球安全倡議的核心理念與原則，明確了重點合作方向以及合作平臺和機制，明確指出要“維護全球糧食和能源安全。加強行動協(xié)調，維護國際農產品貿易平穩(wěn)運行，保障糧食生產和供應鏈暢通，避免將糧食安全問題政治化、武器化”。近年來，受疫情影響、干旱等極端自然災害以及烏克蘭危機等因素的沖擊，全球糧食供應鏈陷入混亂，世界糧食價格高企不下、通脹嚴重，全球糧食安全預期持續(xù)趨緊，世界多個重要糧食出口國出于優(yōu)先保障本國糧食供給等目的，紛紛出臺限制糧食出口等糧食保護主義政策。糧食保護主義在全球的蔓延嚴重擾亂了全球糧食貿易秩序，使得不平等的國際糧食安全格局更加失衡，國際糧食價格持續(xù)攀升，全球糧食危機一觸即發(fā)。此外，糧食保護主義在全球蔓延還會引發(fā)更為嚴重的饑餓和貧困問題，加大相關地區(qū)政治動蕩和區(qū)域動亂的風險，甚至將進一步沖擊全球的生態(tài)環(huán)境并破壞全球農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。

當前，僅憑國際組織提供的緊急援助并不足以應對此次全球性糧食保護主義的挑戰(zhàn)，世界各國應當共同行動以保持國際糧食貿易暢通，維護全球糧食安全。我國作為新興市場國家和最大的發(fā)展中國家，同時也是世界糧食生產和消費大國，全球糧食安全和我國糧食安全不可分割。因此，我國需要承擔起并積極呼吁維護世界自由貿易秩序和國際分工合作秩序的大國責任。正如習近平總書記指出的：“在糧食安全這個問題上不能有絲毫麻痹大意，不能認為進入工業(yè)化，吃飯問題就可有可無，也不要指望依靠國際市場來解決。要未雨綢繆，始終繃緊糧食安全這根弦，始終堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐。”

糧食保護主義全球蔓延的趨勢以及成因分析

糧食保護主義政策的強度和數量均高于往年。根據國際食物政策研究所（IFPRI）的數據，烏克蘭危機爆發(fā)前，在疫情和干旱氣候等多重因素的推動下，國際糧價迅速飆升，多國開始轉向糧食保護主義，推行糧食出口的限制政策。烏克蘭危機爆發(fā)后，截至2022年4月底，推行糧食出口管制措施的國家已迅速增至23個，以卡路里計算，受限制的糧食和相關產品在全球食品貿易中所占比例為17%，已達并將超過2007年至2008年糧食與能源危機水平。

糧食保護主義政策的具體實施形式、對象以及時間等呈現(xiàn)新特點。糧食保護主義政策呈現(xiàn)為禁止出口、限制出口量和提高價格等多種類型，如泰國和越南聯(lián)手抬高米價。糧食出口管制的時間分為有限制期和無限制期兩類，限制時間大多分布在3至6個月之間。糧食保護主義政策涉及的品類主要包括小麥、玉米、大麥、黑麥、稻谷等谷物，也包括面粉和植物油等相關產品，如印度尼西亞限制出口棕櫚油。糧食出口管制的對象分為所有國家、聯(lián)盟外其他國家或聯(lián)盟國家。在響應時間方面，當前糧食出口管制政策呈現(xiàn)出生效迅速和政策變化較快的特點。例如，2022年5月14日，全球第二大小麥生產國印度突然禁止小麥出口，禁令即刻生效。在印度宣布出口禁令后，芝加哥小麥期貨價格一度飆升6%。2022年5月17日，印度政府宣布部分放寬小麥出口禁令，允許向埃及出口一批小麥。

糧食保護主義在全球蔓延的原因主要有兩個。第一，重大公共安全事件、地緣政治風險和極端自然災害等是誘發(fā)糧食保護主義全球蔓延的直接原因。全球范圍的重大公共安全事件造成全球糧食貿易的多個環(huán)節(jié)的安全風險急劇增加，國際糧食供應鏈的不確定性不穩(wěn)定性也逐漸增加。地緣政治風險引發(fā)的暴力沖突阻礙了正常貿易的開展，增加了貿易的隱形成本。歷史事實證明，全球性的大范圍突發(fā)災害事件極易轉化為糧食安全問題，如2003年伊拉克戰(zhàn)爭期間，多國曾出臺糧食出口限制政策，導致國際糧食供應鏈破裂，引發(fā)糧食危機。再比如，以厄爾尼諾和拉尼娜氣候現(xiàn)象為代表的極端自然災害，引發(fā)全球降水和溫度的異常變化，造成農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)嚴重失衡，導致糧食產量低于正常水平。

第二，從深層次原因來看，糧食保護主義全球蔓延是逆全球化思潮的新表現(xiàn)。逆全球化思潮將引發(fā)貿易保護主義，導致全球糧食供應格局變動。自2018年以來，美國施行“美國優(yōu)先”政策，希望通過加征關稅、高筑貿易壁壘等方式解決國內社會矛盾，在世界范圍挑起貿易摩擦。事實上，在“中心—外圍”的全球經濟循環(huán)中，以美國為首的西方發(fā)達國家主導了全球糧食安全治理體系，而國際四大糧商壟斷全球80%的糧食貿易量，牢牢掌握全球糧食定價權。全球糧食價格飆升，國際四大糧商或將成為直接受益者，以美國為首的西方發(fā)達國家也可以借此攫取巨量財富。

糧食保護主義全球蔓延的重大影響

當前由發(fā)達國家主導的世界糧食貿易格局處于不平衡的狀態(tài)，糧食生產和出口國高度集中，而糧食消費和進口國呈分散狀態(tài)，糧食供需區(qū)域性矛盾突出，跨國糧農企業(yè)控制全球糧食貿易，以之為中心的糧食體系缺乏韌性和適應性。這種糧食貿易格局容易受地區(qū)沖突、國家政策變動等因素影響。具體來看，糧食保護主義全球蔓延將產生以下影響。

第一，威脅全球糧食供應，糧食價格持續(xù)上漲。在世界糧食價格持續(xù)上漲的背景下，糧食安全預期將持續(xù)收緊，部分國家采取的糧食出口限制政策，不僅無助于緩解本國糧價，反而會進一步推高全球食品通脹。經濟學原理和歷史經驗均可表明，糧食出口限制措施不僅對本國糧食安全沒有幫助，反而會產生反作用，最終影響全球每個國家的糧食安全。糧食保護主義減少了世界糧食市場對那些實際需要糧食人群的供應，降低了農業(yè)勞動力的供給水平以及農民種植的動力，將最終傷害本國的農業(yè)系統(tǒng)和糧食供應安全。回顧2008年至2011年全球糧食價格大漲期間，世界多國推出了80多項糧食貿易干預措施，反而導致全球糧食價格進一步上漲13%至15%。聯(lián)合國糧農組織的數據顯示，2022年5月，全球小麥、谷物以及植物油價格比2021年同期分別上漲了56%、30%和45%左右。同時，全球小麥、玉米、大米的庫存消費比卻在明顯下滑。截至2022年5月底，大豆、小麥、玉米的期貨價格自2022年初以來已上漲超29%、50%和30%。由此可知，糧食保護主義的全球蔓延將通過全球糧食安全預期持續(xù)收緊等多種途徑，導致糧食價格持續(xù)走高、糧食出口限制措施持續(xù)增加的惡性循環(huán)。

第二，糧食缺口沖擊范圍擴大，糧食供應鏈多行業(yè)遭受重創(chuàng)。糧食保護主義全球蔓延帶來的沖擊將沿著供應鏈傳導，對糧食產業(yè)及相關農業(yè)產業(yè)的市場參與主體產生嚴重影響。糧食出口限制導致的糧價上漲，將引發(fā)相關行業(yè)原料供應短缺和成本急劇上升。此外，當前部分國家的糧食保護主義政策對象不僅限于谷物，并且開始進一步限制蔬菜、糖、面粉、肉類等更多類型的農產品出口。比如，馬來西亞于2022年6月1日起停止出口雞肉，旨在增加國內食品供應；印度也于2022年6月1日起限制糖出口，以控制國內價格。韓國一年從印度尼西亞進口34萬噸棕櫚油，其中約20萬噸用于食品生產。而受印度尼西亞頒布棕櫚油出口禁令的影響，韓國2022年4月份加工食品價格上漲7.2%，創(chuàng)近10年來最高，已經開始影響韓國民眾生活。

第三，加劇全球饑餓和貧困問題，欠發(fā)達國家將陷入多重困境。糧食保護主義在全球蔓延降低了全球糧食分配的效率和公平性，削弱了糧食進口國和需要糧食援助國家獲取糧食的能力。聯(lián)合國糧農組織發(fā)布的《2022年全球糧食危機報告》顯示，2021年有53個國家或地區(qū)約1.93億人經歷了糧食危機，比2020年增加近4000萬人，創(chuàng)歷史新高。世界糧食計劃署也曾發(fā)出警告稱，人類或將面臨“二戰(zhàn)后最大的糧食危機”。由此可知，如果不及時采取全球性應對措施，許多國家多年來辛苦投入的減貧與消除饑餓努力將功虧一簣。

第四，糧食保護主義引起的饑餓和貧困問題還將加大政治動蕩和區(qū)域動亂的風險。2007—2011年全球糧食危機期間，不斷上漲和波動的糧食價格導致了城市騷亂、政府倒臺，引發(fā)了從加勒比到中東的區(qū)域動亂。而當前的糧食短缺、能源匱乏、通貨膨脹等危機，已經持續(xù)傳導到中東、北非、南亞乃至南美……多國好似多米諾骨牌一般，相繼陷入困境。比如，黎巴嫩對于糧食進口的依賴度較高，特別是對于俄羅斯和烏克蘭進口的依賴度高達80%。而烏克蘭危機爆發(fā)后，黎巴嫩被迫中斷黑海方向的糧食供應。埃及是糧食進口國，目前埃及每年自產約1000萬噸小麥，但每年消耗卻高達1800萬噸，有800萬噸的小麥缺口需要從他國進口填補，這其中80%來自俄羅斯和烏克蘭。烏克蘭危機爆發(fā)以來，埃及通脹危機加劇，街頭騷亂此起彼伏。此外，非洲的薩赫勒地區(qū)、中非共和國、剛果、南蘇丹等也面臨糧食危機。

需要指出的是，糧食安全問題與世紀疫情具有疊加效應。新冠疫情對長期饑餓、急性饑餓或營養(yǎng)不良的人群具有致命危險，因為這會降低人體的免疫能力，加大感染和死亡幾率。此外，糧食保護主義還可能進一步沖擊全球的生態(tài)環(huán)境，部分國家為了解決口糧問題，將被迫通過毀林等破壞生態(tài)環(huán)境的方式增加國內糧食供給。從長期來看，生態(tài)環(huán)境的破壞不僅將使欠發(fā)達國家難以擺脫貧困，也將進一步破壞全球農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。

糧食保護主義全球蔓延對我國沖擊的基本研判

糧食保護主義全球蔓延對我國糧食安全保障體系是一次重大考驗。具體來看，其對我國的沖擊主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，我國部分農產品進口依存度較大。我國高度重視糧食安全，在糧食生產體系的支撐下，我國已經實現(xiàn)了口糧的自給自足。但是，為了集中資源生產口糧，我國部分農產品的對外依存度依然較高，比如大豆、飼料和畜產品等。第二，我國的糧食進口來源較為集中，進口運輸通道較為單一。我國主要的進口糧食如大豆、玉米、植物油等，集中從美國、巴西、阿根廷、加拿大、澳大利亞、烏克蘭、歐盟等國家進口，來源較為集中。我國糧食進口運輸方式主要為海運，主要通道為印度洋—馬六甲海峽線路。而這一通道沿線存在的不確定性因素較多，各種突發(fā)因素容易對我國糧食供應鏈造成影響。第三，我國在國際糧食市場中的話語權有不小提升空間。我國雖是國際上的主要糧食進口國，但是國際糧食市場卻是賣方市場。國際四大糧商全面布局糧食貿易的整個產業(yè)鏈條，以新技術引領全球糧食產業(yè)，從而在國際糧食市場掌握話語權。目前，中國和其他發(fā)展中國家處于糧食產業(yè)鏈的終端需求側，位于糧食價值鏈的中下游。在面對糧食保護主義全球蔓延的趨勢時，糧食貿易主動權和國際糧食市場話語權至關重要。

需要強調的是，當前我國糧食安全保障體系具備應對此次重大挑戰(zhàn)的能力。我國糧食安全保障體系具有三位一體的保障結構，主要包括以下三個部分。一是糧食生產體系。確保谷物基本自給、口糧絕對安全是剛性要求，近年來逐步實現(xiàn)“藏糧于地，藏糧于技”，使我國糧食生產能力穩(wěn)定在較高水平。二是糧食儲備體系。分工明確的中央和地方兩級糧食儲備體系，可以靈活應對各類突發(fā)事件，同時有效利用國際糧食市場和農業(yè)資源的全球供應鏈。三是統(tǒng)籌配置國內外農業(yè)資源的全球供應鏈。堅持國內供給和進口補充的模式，通過適度進口非主糧農產品，集中國內資源確?？诩Z的生產和供應。可以說，我國糧食安全保障體系以其生產和儲備體系的堅實基礎，足以應對當前糧食保護主義全球蔓延的沖擊。

糧食保護主義全球蔓延的應對之策

從國內視角來看，一方面，應推進糧食進口多元化戰(zhàn)略和國際合作。在糧食保護主義全球蔓延的背景下，我國應當以多元化的糧食進口貿易降低跨國供應鏈受阻的風險。對于大豆等進口量龐大的糧食作物，要與出口國和有關國際組織進行深度合作，用穩(wěn)定性更強的中長期貿易協(xié)定替代短期合同，減少外部風險的沖擊。對于其他進口量相對較少的糧食作物，可以將進口中心轉向“一帶一路”沿線國家。這些國家與我國距離較近，糧食運輸成本相對較低?？梢詫⒂邢薜馁Y源集中用于這些國家，投入跨國糧食物流基礎設施建設，逐步形成我國連接亞洲各次區(qū)域以及亞非歐之間便捷的公鐵水基礎設施網絡，實現(xiàn)區(qū)域范圍內無障礙互聯(lián)互通，暢通糧食供應鏈，推進糧食進口多元化戰(zhàn)略。

我國目前已經成為全球農業(yè)援助領域的重要力量，積極幫助缺乏糧食的廣大發(fā)展中國家解決糧食安全問題。早在20世紀50年代末到60年代初，我國農業(yè)部便成立對外經濟合作部門開始實施農業(yè)對外援助。我國的農業(yè)援助和南南合作項目主要針對中低收入國家，并以非洲為主要地區(qū)。合作項目幫助受援國農作物增產，對受援國維護糧食安全起到了很大作用，也為保障我國糧食安全提供了良好的國際外部環(huán)境，有助于擴大我國使用國際市場調劑部分糧食品種的空間。當前，我國的農業(yè)援助區(qū)域可以進一步向南美大陸擴展，進一步提高援助國的糧食產出，援助的重點內容可以從生產種植技術轉向提供灌溉設施配套支持，幫助受援國建立肥料生產企業(yè)。例如，我國可以進一步深耕南南合作，結合全球發(fā)展倡議，通過“一帶一路”平臺，加強與發(fā)展中國家的廣泛合作，用糧食貿易一體化建設推進跨國糧食供應鏈合作伙伴關系的建立；秉持互利共贏的理念，通過建立完善的糧食貿易規(guī)則、糧食物流系統(tǒng)、信息共享平臺等，不斷推進區(qū)域糧食貿易一體化，加強與各國糧食企業(yè)的聯(lián)系和合作，形成公平穩(wěn)定的糧食供應鏈利益分配機制，推進聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

另一方面，應推進糧食產業(yè)轉型升級，提升糧食產業(yè)競爭力。在新發(fā)展格局的外循環(huán)中，糧食產業(yè)競爭力是我國糧食產業(yè)在國際分工和國際貿易中體現(xiàn)出來的國際糧源獲取能力、國際市場定價能力和跨國糧食供應鏈控制能力。促進糧食產業(yè)轉型升級和高質量發(fā)展、積極參與國際糧食產業(yè)分工和產業(yè)鏈再造、提高我國在國際糧食市場的影響力和話語權，對于確保我國糧食安全尤為重要。具體來看，可以選擇一批具有實力的大型國有企業(yè)，作為國際糧商的培育對象。推動我國糧商進行跨國經營，在世界主要糧食產區(qū)投資建設倉儲物流等設施，布局跨國全產業(yè)鏈，同時積極引入新業(yè)態(tài)、新技術，打破國際四大糧商壟斷全球糧食市場的局面。

從國際視角來看，一方面，國際組織應為最需要幫助的國家提供緊急援助并提供全球公共產品。當前，聯(lián)合國糧農組織提議設立全球糧食進口融資基金，以應對糧食進口和投入成本上升的問題，用于滿足緊急需求，且僅限于向低收入和中等偏下收入糧食凈進口國提供援助。在資金援助之外，國際組織還可向受到糧食保護主義影響最為嚴重的極度貧困國家直接提供應急的谷物。對于受到糧食保護主義影響較大的發(fā)展中國家，國際貨幣基金組織以優(yōu)惠的條件提供有關品類的糧食進口融資幫助，同時也可對這部分國家進行債務減免，以留出購買口糧的資金。未來，國際組織應提供更多有效的全球公共產品，以在糧食保護主義全球蔓延的背景下，助力重塑糧食安全治理體系，緩解全球糧食危機。比如，G20成員國通過2011年建立的農業(yè)市場信息系統(tǒng)（AMIS），加強糧食市場的透明度和政策協(xié)調，在全球糧食價格飆升時進行干預，安撫市場。聯(lián)合國糧農組織致力于通過農業(yè)市場信息系統(tǒng)（AMIS），提高全球市場透明度并穩(wěn)定糧食價格，從而提振全球市場信心。2022年6月，世界貿易組織第12屆部長級會議（MC12）取得“1+4”成果，其中包括《關于緊急應對糧食安全問題的部長宣言》和《關于世界糧食計劃署購糧免除出口禁止或限制的部長決定》，維護自由開放的農產品貿易環(huán)境，增強全球糧食和農業(yè)市場的韌性。

另一方面，全球共同行動以保持國際糧食貿易的暢通。自由、多邊的國際貿易關系是農產品貿易的關鍵，也是應對糧食保護主義全球蔓延的重要對策。無論是應對全球糧食危機，還是支持疫后經濟復蘇，保持貿易暢通都至關重要，“背離開放精神只會增加所有人的成本”。目前，多個國際組織呼吁通過多邊合作應對糧食安全問題，也已有部分國家取消了糧食保護主義政策，如作為全球最主要的棕櫚油生產國和出口國的印度尼西亞取消了臨時出口禁令。總之，國際糧食貿易的暢通不僅需要開放的貿易政策，也需要全球共同行動打破運輸等多個環(huán)節(jié)的貿易阻礙。世界各國應肩負共同責任，以共同行動促進國際糧食貿易的暢通，共同維護全球糧食安全。

習近平總書記指出：“當前，全球糧食安全形勢嚴峻復雜，中方愿繼續(xù)同世界各國一道，堅持命運與共、和衷共濟，推進全球發(fā)展倡議，加強糧食安全和減貧領域合作，為加快落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程、建設沒有饑餓貧困的世界作出更大貢獻。”黨的二十大報告強調：“我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期，各種‘黑天鵝、‘灰犀牛事件隨時可能發(fā)生?！薄按_保糧食、能源、產業(yè)鏈供應鏈可靠安全和防范金融風險還須解決許多重大問題?！蔽磥?，我國應在推動建設開放型世界經濟和構建人類命運共同體的過程中，為全球糧食安全治理出謀劃策，為建立合理、包容、公平、公正的全球糧食安全治理體系貢獻中國力量和中國智慧。

（作者為中國農業(yè)大學經濟管理學院教授、博導，全球食物經濟與政策研究院研究員；中國農業(yè)大學經濟管理學院博士研究生趙天惠和劉夢洵對本文亦有重要貢獻）

【注：本文系國家社科基金重大項目“南南農業(yè)合作促進我國糧食安全的政策與機制研究”（項目編號：22&ZD086）、國家自然科學基金面上項目“貿易摩擦對金融風險的因果影響、內在機理和防范政策研究”（項目編號：72073128）、國家自然科學基金國際（地區(qū)）合作與交流項目“南南農業(yè)合作促進中國和世界糧食安全的機制與政策研究”（項目編號：72261147471）階段性成果】

【參考文獻】

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⑩習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

責編/孫渴 美編/宋揚