鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村基層治理法治化研究

張煒達 李鑫 趙欣云

摘 要：農(nóng)村基層治理法治化既是全面依法治國基本方略在農(nóng)村基層社會治理層面的具體實踐，也是支撐保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的應有之義和重要舉措，其生成邏輯具有多重向度。農(nóng)村基層治理法治化面臨著經(jīng)濟基礎薄弱、法律制度不健全、農(nóng)民群體法治意識淡薄、司法資源供給不足等諸多障礙。應在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎上，以權力規(guī)制、權利保障為核心，夯實農(nóng)村基層治理法治化的制度基礎，構建多元化解矛盾糾紛機制，加強農(nóng)村基層法治人才隊伍建設，強化農(nóng)村基層法治理念培塑，籍以助推農(nóng)村基層治理法治化向縱深發(fā)展。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村基層治理;法治化

中圖分類號：F325.2;F325.4? 文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2023）02-0046-09

收稿日期：2022-05-23DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.02.06

基金項目：國家社會科學基金重點項目（22ADJ011）;陜西省社會科學基金項目（2022FZX02）

作者簡介：張煒達，男，西北大學法學院教授，博士生導師，主要研究方向為政府法治、黨內法規(guī)。

黨的十八屆四中全會在全面依法治國重大戰(zhàn)略中提出推進基層治理法治化的重要命題。黨的十九大報告作出了全面依法治國是國家治理的一場深刻革命的重要論斷，并首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的二十大報告強調必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。2021年6月1日起施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》）則為規(guī)范、促進和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施提供了法律依據(jù)。農(nóng)村基層治理法治化已成為推進農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新，支撐保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的應有之義和重要舉措。

一、農(nóng)村基層治理法治化的生成邏輯

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下，農(nóng)村基層治理法治化的生成邏輯具有多重向度，具體而言，可以從外生邏輯、內生邏輯和結構邏輯三方面理解。

（一）外生邏輯：國家與基層社會有機統(tǒng)一進程的倒逼

自國家形成后，人類社會就是一部國家與社會關系不斷變革和調適的發(fā)展史^［1］。就我國而言，傳統(tǒng)社會中，由于受經(jīng)濟、技術、國家治理能力和治理手段等多方面因素的制約，雖然國家為全面管控和治理社會做了一系列努力。但自始至終都無法擺脫與基層社會之間二元分離的狀態(tài)，最明顯的體現(xiàn)就是“國權不下縣、縣下皆自治”的傳統(tǒng)“雙軌政治”，國家的治理觸角很難延伸到農(nóng)村基層。20世紀上半葉，受西方入侵和政權現(xiàn)代化轉型的影響，國家為汲取財源用于現(xiàn)代化建設進一步加強對農(nóng)村基層的控制，但受限于相應行政能力之不足，不僅收效甚微，還直接導致了農(nóng)村基層政權內卷化困境^［2］。新中國成立后，國家在加強基層社會治理方面做出了諸多努力，通過“政權下鄉(xiāng)”“法治下鄉(xiāng)”“行政下鄉(xiāng)”等多種方式力圖改變國家與社會二元分離的狀態(tài)，并型塑了國家權力全面控制社會的“單軌政治”。改革開放以來，國家通過實施村民自治一定程度上緩和了政權對農(nóng)村基層的過度干預，但因為沒有建立起有效的治理結構，導致農(nóng)村基層陷入“過度自治化”和“附屬行政化”的困境^［3］。無論是“雙軌政治”“單軌政治”抑或“過度行政化”等，都說明國家與社會并未達成有機統(tǒng)一的狀態(tài)，存在內在張力。

隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾^［4］9，國家愈來愈深刻意識到二元分離的狀態(tài)對農(nóng)村基層發(fā)展的不利影響，為此，積極致力于轉變原有的社會治理格局，構建共建共治共享的社會治理制度，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、協(xié)調發(fā)展。這種轉變的核心，就是讓國家和基層社會擺脫傳統(tǒng)的對立關系，告別不是你強就是我弱的零和博弈狀態(tài)，實現(xiàn)國家與基層社會的互益互賴、互構互促。實現(xiàn)這種良性互動關系，需要通過國家治理的放權賦能與農(nóng)村基層治理的增權強能，使社會治理達致一種平衡。具體而言，國家要賦予農(nóng)村基層組織更大的自主權，激發(fā)農(nóng)村基層組織活力，并為其創(chuàng)造性開展工作提供物質和精神層面的支持，提升農(nóng)村基層社會對國家治理的支持與認同。農(nóng)村基層社會要適應時代和自身結構的變化，不斷提升治理能力，激活自我管理的自主性，實現(xiàn)治理秩序的穩(wěn)與治，回應國家對農(nóng)村基層治理的期待^［5］。農(nóng)村基層治理的法治化，不僅能夠通過法律制度來約束限制國家權力的擴張，保障農(nóng)村基層自治權利，又能劃定一個基本維度，讓自治權利在法治的軌道上規(guī)范行使，進而有效促成國家治理放權賦能與農(nóng)村基層治理增權強能的統(tǒng)一平衡。由此觀之，國家與基層社會關系二元分離向二者互益互賴、互構互促狀態(tài)轉換的時代趨勢，為我國社會治理轉型變革提供了強大的外部驅動力，也正是這種外部驅動力，構成了農(nóng)村基層治理法治化的外生邏輯基礎。

（二）內生邏輯：依托法治功能服務保障鄉(xiāng)村振興的內在需求

鄉(xiāng)村振興帶給農(nóng)村基層社會的改變是全方位的，隨著城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展，農(nóng)村基層社會事務將變得更加復雜和多元，對農(nóng)村基層治理體系和治理能力的要求也越來越高。因此在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下實現(xiàn)農(nóng)村基層的有效治理，需要法治完善制度機制、建立運行規(guī)則、健全責任體系，持續(xù)激活和發(fā)揮其應有的功能。

1.發(fā)揮法治的行為規(guī)范功能。鄉(xiāng)村振興視域下的治理目標應當是適應現(xiàn)代化國家的規(guī)范治理狀態(tài)，即通過權威的制度體系，搭建一個治理主體與治理對象和諧規(guī)范運行的框架，既讓農(nóng)村基層社會中各種權力主體規(guī)范行使權力，又讓各類權利主體基本利益訴求得到保障，達到不同主體之間、不同權力和權利之間的平衡穩(wěn)定，實現(xiàn)農(nóng)村基層有序治理。法治的一個基本功能就是規(guī)范行為，通過行為的規(guī)范，形成彰顯公平正義這一最高價值追求的基本秩序。農(nóng)村基層治理法治化能夠充分發(fā)揮法治的行為規(guī)范功能，通過合理的制度設計和有效的實踐探索，建立起維護公平正義的現(xiàn)代化的治理體系，在約束國家治權的同時規(guī)范保障農(nóng)村基層社會治權行使，以此實現(xiàn)農(nóng)村基層秩序的和諧穩(wěn)定。通過法治行為規(guī)范功能的發(fā)揮，能夠夯實以秩序為根本的農(nóng)村基層治理結構，消除當前農(nóng)村基層治理的制度藩籬，構筑起適應鄉(xiāng)村振興和時代發(fā)展的現(xiàn)代化規(guī)范治理體系，實現(xiàn)農(nóng)村基層治理模式與鄉(xiāng)村振興進程之間的良性互動，推動和支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

2.發(fā)揮法治的權益保障功能。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國家層面的資源投入和支持幫扶不可或缺，同時也需要激活農(nóng)村基層建設主體自身的主觀能動性，積極、自發(fā)地參與農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展。這種自主性的激活需要農(nóng)村基層治理活動不僅為主體參與治理和建設提供支持和便利，還要保障他們能夠充分共享鄉(xiāng)村振興的成果，法治為達成這一目標提供了最優(yōu)方案。法治通過權威性的制度安排，對多元化的治理主體進行賦權，劃定權力邊界，使其能夠在法律規(guī)定的限度內平等、自由、創(chuàng)造性地實踐，并通過國家強制力懲治越權和侵權行為。可以說，通過法治形成了自主參與的基本制度，構筑起了自主參與的基本環(huán)境，有效激發(fā)了多元主體參與農(nóng)村基層治理的熱情，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有極大的促進作用。

3.發(fā)揮法治的糾紛化解功能。農(nóng)村基層社會，由于多元化的利益訴求，矛盾糾紛的產(chǎn)生本就不可避免。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景下，妥善化解矛盾糾紛，平衡各類主體之間的利益訴求，形成發(fā)展合力，成為鄉(xiāng)村振興的基本要求。化解社會糾紛正是法治最顯見的功能。法治通過將社會沖突轉化為專門的技術問題，與政治相分離，會在相當程度上避免政治干涉法律而引發(fā)的不公正和更多的社會沖突^［6］;法治通過公正的程序設計，實現(xiàn)形式的合理性，這種合理的形式更易讓人們接受由其推導出的結果;法治通過權利義務的設置，讓人們對自己的行為后果有明確的心理預期，也能在一定程度上減少沖突，從源頭化解糾紛?？梢哉f，農(nóng)村基層治理法治化，是農(nóng)村基層社會發(fā)展的穩(wěn)定劑、黏合劑，能夠很好服務和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

4.發(fā)揮法治的價值整合功能。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，在農(nóng)村經(jīng)濟融入國際國內雙循環(huán)的同時，也會帶來多元化的價值觀念和取向，有的甚至是互相矛盾的。比如，受商品經(jīng)濟的沖擊，農(nóng)村基層群眾可能會更多關注個人利益的實現(xiàn)，也越來越追求物質生活上的享受，這會與傳統(tǒng)的集體主義、吃苦耐勞的價值取向產(chǎn)生沖突。當然，筆者并不是排斥價值觀的多元化，只不過如果放任這種狀態(tài)的發(fā)展，將會導致社會缺乏凝聚力，一定程度上阻礙鄉(xiāng)村的振興發(fā)展。因此，有必要對多元化的價值進行整合。法治恰恰是追求價值一致性的重要手段。法治通過建立規(guī)則體系，對價值做出選擇、排序和保護，消解了多元價值的混亂狀態(tài)，從而使農(nóng)村基層主體的價值觀念盡可能統(tǒng)一到主流價值上，從而避免非主流占據(jù)主導地位。需要明確的是，法治并不排斥價值的多樣性，相反，它只是確定一個最基本的價值觀或者說倫理底線，并在此基礎上最大限度接納社會的多樣性和價值的多元化，肯定個體的自主性和創(chuàng)造性。正是法治的這種價值整合功能，既化解了價值無序帶來的反作用力，又讓農(nóng)村基層在多元價值的促進下保持了應有的活力和創(chuàng)造力。

總之，正是法治的內在功能優(yōu)勢，讓農(nóng)村基層社會可以妥善應對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來的變化與挑戰(zhàn)，構建起治理有效的穩(wěn)定內部環(huán)境，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求完美契合，這也構成了農(nóng)村基層治理法治化的內生邏輯。

（三）結構邏輯：“法治”之于農(nóng)村基層治理體系承上啟下的核心定位

黨的十九大報告提出：“加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系?！?sup>［4］26這種“三治融合”的治理體系是我國在長期治理實踐探索的基礎上，為了實現(xiàn)“善治”這一社會治理的理想狀態(tài)或價值追求，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的農(nóng)村基層治理構想，也是當前和今后一段時期，我國農(nóng)村基層治理轉型的重中之重。在這一體系中，法治以其承上啟下的核心定位，搭建起“良法善治”的制度框架，服務保障著自治與德治作用的發(fā)揮。正是這種核心定位，推動著農(nóng)村基層治理法治化進路的生成。

法治承上，糾正自治之偏。自治是農(nóng)村基層主體的自我管理和自我服務，能夠充分調動農(nóng)村群眾的積極性和主動性。自治之問題在于偏“任性”，需要法治的規(guī)范引導，以實現(xiàn)治理手段的合法有序。法治在約束自治權力并為自治提供基本遵循的同時，能夠憑借其特有的強制力和制度剛性，及時制止和調整自治過程中的不當行為，預防和打擊侵害國家、集體和他人權利行為的發(fā)生，保障了自治的基本秩序，也維護了自治的合法有效。

法治啟下，守住德治之基。德治強調倫理道德的教化和滋養(yǎng)作用，啟迪民智、勸民向善，能夠從源頭上減少沖突和矛盾。德治之弊端在于太“軟”，需要法治劃定基本道德底線，以抑制人的主觀惡性。社會道德的形成是一定的人文環(huán)境綜合作用的結果。道德本身也并不一定就意味著絕對的正確和權威，特別是在一些偏遠農(nóng)村地區(qū)，還遺留著男尊女卑、父子綱常等封建落后的倫理觀念，限制人性的自由與解放，與現(xiàn)代社會格格不入。通過法治與德治的良性互動，既可以讓道德理念融入法律制度之中，彰顯社會主義核心價值觀，滿足鄉(xiāng)村振興的基本道德要求，又能夠借助法律的成文性、系統(tǒng)性、威懾性，確立良善的道德底線，讓農(nóng)村基層主體對自己的行為后果有明確的心理預期。

總之，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)，需要“三治融合”治理體系的支撐。而這一體系構建的關鍵，就是牽住法治這個牛鼻子，突出其承上啟下的核心定位，發(fā)揮其服務保障的中堅作用。正是這種系統(tǒng)性的需求，構成了農(nóng)村基層治理法治化生成的結構邏輯。

二、農(nóng)村基層治理法治化的實踐障礙

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出并實施以來，中央和地方以加強和改進鄉(xiāng)村治理為目標，在推動農(nóng)村基層治理法治化方面做了許多工作，形成了頂層設計和基層探索相結合的良好局面，法治化建設初具雛形。但是，農(nóng)村基層治理法治化是現(xiàn)代法治理念、法治機制逐漸融入鄉(xiāng)土社會，替代傳統(tǒng)管理機制的過程^［7］，短時間內還很難消除法治化要求與我國農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀之間的張力。實踐中，推進農(nóng)村基層治理法治化還面臨諸多障礙。

（一）經(jīng)濟發(fā)展基礎的制約

縱觀現(xiàn)代法治的發(fā)展歷程，可以說現(xiàn)代法治的勃興是與近代以來的市場經(jīng)濟相伴而生和發(fā)展的，市場經(jīng)濟構成了現(xiàn)代法治生成和發(fā)展的經(jīng)濟社會基礎^［8］。從這一角度看，農(nóng)村基層治理法治化的確存在著先天需求的不足和后天發(fā)展的障礙。考察我國農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展過程，不難看出，新中國成立之初，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)還保留著傳統(tǒng)社會自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟形態(tài)，隨著改革開放大潮和社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟同樣迎來了發(fā)展的高潮，不少農(nóng)村經(jīng)濟組織都在這一時期應運而生。但面對著激烈的外部競爭以及城鄉(xiāng)二元結構體制下城鎮(zhèn)化進程相對滯后的現(xiàn)實狀況，農(nóng)村市場經(jīng)濟的繁榮與城市經(jīng)濟高速發(fā)展的成就相比仍有差距這種城市與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展程度的差距是從宏觀上進行比較的，不能否認還有很多農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的成就超過二、三線城市，比如山東的曹村、江蘇的華西村等等。 。這就使得：一方面，市場開放程度的不充分讓不少農(nóng)村基層社會仍然保持著熟人、半熟人社會相對封閉的狀態(tài)，不太需要處理太多復雜的社會矛盾，多數(shù)家長里短的糾紛都可以通過私力救濟的途徑解決，對于法律或者說法治的需求自然不會太高;另一方面，市場經(jīng)濟的相對不活躍讓依靠農(nóng)產(chǎn)品獲益的農(nóng)民群體的收入受限。據(jù)國家統(tǒng)計局2021年數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2021年，農(nóng)村居民人均可支配收入18 931元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入47 412元，雖然農(nóng)村居民收入增長快于城鎮(zhèn)居民，但整體收入水平遠低于城鎮(zhèn)居民，間接造成法治建設欠缺了有效的經(jīng)濟支撐和社會保障。即使遇到復雜的矛盾糾紛，農(nóng)民群體也經(jīng)常會因過多考慮經(jīng)濟因素，而排斥成本相對較高的司法程序。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，社會資源不斷向農(nóng)村地區(qū)傾斜，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾開始逐步緩解，但相對薄弱的經(jīng)濟基礎和在這種基礎上形成的落后觀念不是短時間之內就能立刻扭轉的，仍會在一定程度上影響農(nóng)村基層社會治理法治化的進程。

（二）法律制度體系有待完善

經(jīng)過黨和國家多年的努力，我國的法律制度建設已經(jīng)日趨完善，形成了中國特色社會主義法律體系，可以說，社會生活的方方面面都達到了有法可依的理想狀態(tài)^［9］。但是，將視角集中到農(nóng)村基層社會治理，不難發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村社會現(xiàn)代化進程的相對滯后，我國現(xiàn)行法律制度體系對于法治基礎相對薄弱的農(nóng)村基層社會很難形成全方位的制度支撐，適用于農(nóng)村基層治理的法律法規(guī)數(shù)量仍顯不足，質量亦有提升空間。影響農(nóng)村基層治理法治化推進的制度障礙集中在三個方面。一是在理順農(nóng)村基層多元治理主體關系方面有所欠缺。雖然《鄉(xiāng)村振興促進法》第六章有原則性的規(guī)定，但正如有學者指出的那樣，該法的基本目標在于確保中央關于鄉(xiāng)村振興的決策部署貫徹落實，明確基本原則、基本方略和制度框架這種立法定位決定了該法規(guī)范性條款較少^［10］，未能清晰劃分基層政府的行政權與村民自治組織的自治權之間的權與責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了達到預設的治理目的，過多插手、干預農(nóng)村基層治理的情況還不能避免。農(nóng)村基層自治組織也由于承擔過多的行政任務，存在被行政化的傾向。二是在規(guī)范和監(jiān)督權力運行上有待深化。主要體現(xiàn)在對村級“小微”權力的規(guī)范和監(jiān)督上還缺乏明確具體的規(guī)定。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定了基本的議事規(guī)則和監(jiān)督程序，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都在此基礎上逐步探索建立符合當?shù)貙嶋H的小微權力清單，并細化監(jiān)督規(guī)則流程，但未能及時通過地方立法的形式予以確認和保障，指導意義不強，實際效果欠佳。三是在保障農(nóng)村基層群眾權益方面有待完善，還無法全面解決農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的新的治理問題。比如留守兒童的教育與留守老人的贍養(yǎng)問題、農(nóng)村土地權利的流轉問題以及被征地農(nóng)民權益維護問題等。這些問題的解決都需要國家及時對現(xiàn)行法律進行補充和完善，強化制度層面的支持和保障。

（三）農(nóng)民群體法治意識淡薄

在農(nóng)村基層治理法治化的進程中，作為治理主體的農(nóng)民群體不單單是受益者，更是整個過程的重要參與者和推動者，其主體意識的復蘇與法治意識的覺醒對于農(nóng)村基層治理法治化有極大的促進作用。但回到現(xiàn)實，部分農(nóng)民群體受限于法律知識、觀念、能力的欠缺，法治意識未被充分喚醒，還不足以適配、助力法治化向前推進。就觀念層面而言，部分農(nóng)民群體受傳統(tǒng)禮教思想影響較深，信奉權力而忽視主體意識和權利意識，還沒有形成與社會主義市場經(jīng)濟和民主制度相適應的法治觀念。抱著多一事不如少一事的心態(tài)，不僅缺乏參與農(nóng)村基層治理的意愿，更排斥司法程序介入個人生活，崇尚“無訟有德”，樂于在權威主體的調解下息事寧人。但是當一些矛盾糾紛難以調和，觸及自身核心利益的時候，又會選擇上訪等非正常途經(jīng)或者干脆“以暴制暴”走極端。就認知層面而言，雖然國家送法下鄉(xiāng)已持續(xù)多年，但部分農(nóng)民群體由于受教育程度相對較低而又缺乏學習的意愿，對于具體法律知識的掌握十分有限，面對浩如煙海的法律規(guī)定常常不知所云、無所適從。就能力層面而言，部分農(nóng)民群體幾乎不具備運用法律知識和法律程序維護自身合法權益的能力，在權利受到侵犯時，不僅發(fā)現(xiàn)識別困難，更是不敢也不會通過法治手段加以解決。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家法治建設的深入，農(nóng)民法治意識有了一定程度的提升，但與現(xiàn)代法治需求的差距還未完全消弭，一定程度上阻礙了農(nóng)村基層治理法治化的實現(xiàn)。

（四）司法資源供給不足

正如前文所述，農(nóng)村基層社會原本對于司法的需求較低，因此國家層面在農(nóng)村基層相關建設的投入也相對較少。近些年，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，特別是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推動，農(nóng)村基層社會矛盾糾紛越來越復雜多樣，農(nóng)民群體的維權意識也不斷增強，對司法的需求日益增長。相較之下，司法供給不足的問題隨之顯露。一方面，農(nóng)村基層地區(qū)司法機構和法律服務機構數(shù)量少，規(guī)模也比較小，在政策支持、人力保障和資金投入方面都很欠缺，很多地方甚至司法所與法律服務所還是采取兩所合一的模式，與服務人民群眾“最后一公里”的要求還有一定差距。另一方面，提供司法服務的人員能力水平也不夠，很難實現(xiàn)專業(yè)法律素養(yǎng)與熟知鄉(xiāng)土人情、村規(guī)民約的統(tǒng)一，對于根植于農(nóng)村基層土壤之上的特定矛盾糾紛很難及時有效地進行化解，距離農(nóng)村基層群眾對司法工作的期待還有差距。正是由于這種供給的不足，使得農(nóng)村基層群眾對于司法程序更加排斥，司法的公信力和權威性亦會弱化，進而影響到農(nóng)村基層法治化的順利實現(xiàn)。

三、農(nóng)村基層治理法治化的基本路徑

把脈、回應和破解制約農(nóng)村基層治理法治化的種種障礙，既是農(nóng)村基層治理法治化向縱深推進的現(xiàn)實需要，也是實現(xiàn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化，推動鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村發(fā)展的實際需求。實踐中，應當堅持以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指引，緊扣農(nóng)村基層治理法治化的核心議題，探尋農(nóng)村基層治理法治之道。

（一）鄉(xiāng)村振興視域下推進農(nóng)村基層治理法治化的核心議題

從本質上看，任何國家、任何形態(tài)的治理實質都是權力與權利的協(xié)作互動。因此，推進社會治理法治化，需要通過法治的方式，化解權力與權利失衡、分離的狀態(tài)，實現(xiàn)治理的有序。具體到我國農(nóng)村基層，應當結合鄉(xiāng)村振興對農(nóng)村基層治理體系和治理能力的要求，明確應當關注的核心議題。

1.權力的規(guī)制：農(nóng)村基層治理法治化的關鍵。現(xiàn)代農(nóng)村基層社會的治理是在黨的領導下多元主體共同參與的合作共治，這種主體的多元性使得原有過度強調政府職能的管理模式已經(jīng)不能適應時代的發(fā)展。政府需要適度放權，將本應由社會、市場主導的職能交還給社會和市場，變管理為合作治理。也就是說，政府需要對自己在農(nóng)村基層社會治理中的職能、權限進行清晰的定位，做到有所為，又有所不為。同樣，社會、市場在承載這部分權力的同時，也應當按照一定的權限和程序正確行使。

在基層社會治理的實踐中，一方面，農(nóng)村基層社會的發(fā)展需要公權力，以解決公共服務的提供、公共利益的維護、社會資源的分配、矛盾糾紛的化解等具體問題。另一方面，人們又擔心無論是基層政府還是被賦權的基層組織，在行使公權力的過程中，濫用手中的權力，導致行為的失范與失控，甚至權力的異化，最終損害群眾的合法權利和利益。因此，在農(nóng)村基層治理法治化的進程中，需要將權力的規(guī)制作為關鍵環(huán)節(jié)。既要用法律制度明確規(guī)定治理主體各自的權力邊界，讓基層政府、社會、市場等治理主體在自己的職責范圍內行使自己的權力，做到各負其責、各盡其用;又要進一步規(guī)范農(nóng)村基層治理的權力運行，通過細化行使標準、規(guī)范行使流程、加強權力監(jiān)督等方式，確保權力的合法規(guī)范運行。

2.權利的保障：農(nóng)村基層治理法治化的根本。個人權利和利益訴求能否得到保障是農(nóng)村基層治理法治化得到認可和支持的關鍵。黨的十八屆三中全會第一次正式提出社會治理命題，在這之前的治理更接近于管理這個概念，更多是一種以權力為中心，自上而下對社會的管控。在這個概念體系下，政府是通過權力的行使，保障人們對社會生活的基本需求，包括維護社會秩序、公共安全、提供基本的公共服務等。而黨的十八屆三中全會以來提出的社會治理則轉變?yōu)橐詸嗬麨閷?，更加突出權力與權利的雙向互動，共同推進社會進步。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，農(nóng)村基層社會個體的權利意識不斷覺醒，權利涵蓋的內容和覆蓋的范圍也在不斷擴展。人們追求的不再只是生命權、平等權、自由權等自然權利，開始更多關注參與社會治理的社會權利，對于權利的維護也更加的積極主動，權利保障已經(jīng)成為當代農(nóng)村基層社會治理的根本價值追求。實踐中，當前農(nóng)村基層社會權利保障機制面臨三方面問題：一是前文提出的基層治理權力行使的不規(guī)范，導致權利或利益受損;二是部分農(nóng)村基層個體權利意識不強，導致權利被忽視;三是權力與權利缺乏互動溝通，致使不能有效達成共識，導致權利難以實現(xiàn)。因此，在推進農(nóng)村基層治理法治化的進程中，必須以權利保障為根本，在明確權利、規(guī)范權力、積極引導廣大農(nóng)村群眾主動有序參與社會治理上下功夫。

3.法治理念的培塑：農(nóng)村基層治理法治化的重點。人的行為不是自發(fā)的、無規(guī)律的，總會受到一定的思想意識或價值取向的影響和支配^［11］。也就是說，人民群眾以什么樣的思想意識和價值取向投身農(nóng)村基層社會的治理活動，會在一定程度上影響到現(xiàn)實中農(nóng)村基層治理的樣態(tài)。正如盧梭所言：“一切法律之中最重要的法律，既不銘刻在大理石上，也不刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里，它形成了國家真正的憲法，它每天都在獲得力量。”^［12］農(nóng)村基層治理的法治化不僅僅是法律制度的建立、權利義務的賦予，更重要的是要讓冷冰冰的條文變得鮮活有靈魂，成為人們自發(fā)的信仰和理念。要讓人們在遇到問題或糾紛之時，首先想到的是運用法律知識和手段保護自己的合法權益，而不是訴諸于人情、金錢等法治體系之外的東西，更不應該是因為對法律程序的恐懼、無知而不敢維護自己的利益。一個缺乏法治理念的農(nóng)村基層社會，法律對于社會關系、社會生活的引導、規(guī)范和調整一定是十分有限的，也必將讓法律喪失本有的威嚴;而一個以法治理念為底色的社會，即使法律規(guī)定沒有覆蓋社會生活的方方面面，人們也會自覺運用法治理念孕育出的法律素養(yǎng)、法治思維和法治方式，處理社會生活交往產(chǎn)生的諸多問題，使農(nóng)村基層社會生活規(guī)范有序。從某種意義上講，農(nóng)村基層治理法治化的進程，也是農(nóng)村基層群眾法治意識和法治理念培塑、發(fā)展的過程。因此，必須要高度重視共同的法治文化底蘊和價值理念的培塑，引導和帶領群眾共同參與推進農(nóng)村基層治理法治化進程。

（二）鄉(xiāng)村振興視域下實現(xiàn)農(nóng)村基層治理法治化的路徑考量

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、持續(xù)固牢農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展根基、激發(fā)農(nóng)村基層發(fā)展活力的基礎上，探尋農(nóng)村基層治理法治化的實現(xiàn)路徑，應從夯實農(nóng)村基層治理法治化的制度基礎，構建多元化解矛盾糾紛機制，加強農(nóng)村基層法治人才隊伍建設，強化農(nóng)村基層法治理念培塑等方面作出努力。

1.夯實農(nóng)村基層治理法治化的制度基礎。法治的實現(xiàn)需要以良好的法律制度為基礎^［13］。具體到農(nóng)村基層治理法治化的實踐，需要通過持續(xù)科學民主的立法工作，夯實制度依據(jù)，實現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理有法可依。一是以《鄉(xiāng)村振興促進法》為基礎進一步完善立法，明確規(guī)定農(nóng)村基層治理各主體之間的角色定位和權力界限。重點突出政府職能的轉變，打造服務型政府，限制其對農(nóng)村基層治理的直接干預，體現(xiàn)對農(nóng)村基層自治組織自治權的維護、保障和監(jiān)督，實現(xiàn)政府治民到治權的轉變。二是完善“良法善治”的規(guī)則程序?！白灾巍辈皇恰叭酥巍?，即便權力只處于鄉(xiāng)村治理的微觀層面，只要涉及管理層面的權力運行，就離不開權力的“法治”規(guī)范與約束^［14］。因而需要從立法層面完善權力運行、權益表達、權力監(jiān)督等具體的程序，確保治理過程的規(guī)范有序，以程序的正義捍衛(wèi)農(nóng)村基層治理的實質正義。三是完善權益保障方面的立法。重點是建立健全教育、醫(yī)療、外出務工人員、留守老人婦女兒童權益保護等涉及農(nóng)村基層群眾民生的相關法律制度。比如，可以在《中華人民共和國義務教育法》中新增專門的章節(jié)，對留守兒童的受教育問題進行更細致的規(guī)范等。通過法律制度的完善，以此來提升農(nóng)村基層群眾的幸福感、獲得感和安全感，讓廣大群眾分享到社會發(fā)展的紅利，從而積極主動參與到農(nóng)村基層依法治理的活動中，自覺維護農(nóng)村基層社會發(fā)展穩(wěn)定大局。

此外，在立法層面還需要注重國家成文法律“硬法”對農(nóng)村基層村規(guī)民約“軟法”的確認和維護。村規(guī)民約是經(jīng)過村民內部廣泛的民主協(xié)商和溝通后達成的具有普遍認同性和內部約束力的自治規(guī)范，既包含成文的規(guī)章，也包括長期形成的不成文的共識。村規(guī)民約作為農(nóng)村自治的重要規(guī)范形式和基層民主政治發(fā)展的重要成果，在處理公共事務、調解矛盾糾紛、維護社會秩序等方面發(fā)揮著難以替代的作用^［15］。將村規(guī)民約納入國家法律體系，可以讓法治與德治在鄉(xiāng)村基層治理中有序互動，讓法律規(guī)定更易為農(nóng)村基層群眾所接受，也能夠有效避免不符合農(nóng)村樸素正義觀的判決出現(xiàn)，提升農(nóng)村基層法治的公信力。長久以來，在人們的習慣思維中，村規(guī)民約一直被人所詬病，其中一個最核心的問題就是里面夾雜了諸多違法規(guī)則和落后的思維模式^［16］。只要能運用法治思維對其進行合理的改造，讓村規(guī)民約的民主決策過程和內容受國家硬法的約束，就能讓村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的積極作用充分顯現(xiàn)。比如，部分學者提出，可以在村規(guī)民約制定后，由村民向人民法庭提出申請，啟動司法程序進行審查，確保村規(guī)民約符合國家法律規(guī)定^［17］。

2.構建多元化解矛盾糾紛機制。和諧穩(wěn)定的農(nóng)村基層發(fā)展環(huán)境對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施至關重要，而矛盾糾紛能否得到及時有效的化解正是社會穩(wěn)定的一個重要方面，這就需要加強多元化解矛盾糾紛的體制機制建設，充分發(fā)揮其在社會治理中維護公正、定分止爭的功能。一是突出司法在多元化解矛盾糾紛機制中的中心地位，加大對農(nóng)村基層司法資源供給的傾斜。司法具有終局性的特點，肩負著引領任務，發(fā)揮著示范作用，其中心地位不可動搖，因此必須重視司法資源的供給，提升司法在農(nóng)村基層的覆蓋面和便利性?？梢酝ㄟ^加強人民法庭、巡回法庭在農(nóng)村基層的建設，進一步充實基層辦案力量，更好解決實際生活中的矛盾糾紛;還可以充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代科學技術手段，搭建起群眾和司法機關溝通的橋梁，通過智慧檢務、智慧法院進鄉(xiāng)村，讓農(nóng)村基層群眾足不出戶就能享受到更加優(yōu)質便捷的司法資源，更加信賴并主動選擇用司法程序維護自身合法權益。二是建立司法與協(xié)商、調解、仲裁等非訴糾紛解決方式之間的互補關系，彌補司法資源供給之不足。一元的司法與紛繁復雜的農(nóng)村基層社會糾紛之間本身就存在矛盾，單純強調司法的作用，會使農(nóng)村基層司法資源的投入成倍增長，這顯然是不現(xiàn)實的。實踐中，大量矛盾糾紛是司法所、農(nóng)村基層自治組織、鄉(xiāng)村干部通過居中調解的方式解決的。這種調解兼顧法理、人情和倫理道德，往往更易為農(nóng)村基層群眾所接受，應當充分肯定以調解為代表的非訴糾紛解決方式的功能作用，使不同解決方式共同指向矛盾糾紛的預防、化解，滿足多元化的需求，實現(xiàn)多元治理效果。三是進一步推進司法同其他糾紛解決方式的銜接協(xié)同。既能夠對程序正當合法、當事人真實意思表示一致的糾紛處理結果及時予以確認和保護，避免重復工作帶來司法資源的浪費，也能夠讓難以達成一致意見的疑難復雜糾紛有序進入司法程序，獲得公正判決。

3.加強農(nóng)村基層法治人才隊伍建設。習近平總書記在2017年5月3日考察中國政法大學時談到：“建設法治國家、法治政府、法治社會，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全面守法，都離不開一支高素質的法治工作隊伍。法治人才培養(yǎng)上不去，法治領域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好?！?sup>［18］講話充分肯定了法治人才隊伍對于法治國家、法治政府、法治社會建設的重要作用。推及至農(nóng)村基層治理法治化，同樣需要重視法治人才隊伍的培養(yǎng)和建設，不斷為農(nóng)村基層治理輸送新鮮血液，提升農(nóng)村基層依法治理的能力水平。一是持續(xù)強化對公職人員的法治教育。通過組織專題法制講座、崗前培訓、定期集中培訓等多種方式，加強農(nóng)村基層公職人員對憲法、法律法規(guī)和相關法律知識的學習，不斷提升其法律素養(yǎng)和用法治方式開展社會治理工作的能力，提高依法管理和服務社會的水平。同時，要以廣大黨政干部的帶頭尊法崇法、敬畏法度、踐行法治，影響和帶動人民群眾自覺學法、守法、護法，用法律武器維護自身合法權益。二是加大法治人才的引進力度。通過建立專項扶持資金、給與一定政策傾斜等方式，營造栓心留人的工作環(huán)境，讓高素質法治建設人才主動下沉農(nóng)村基層一線，扎根服務奉獻，免除后顧之憂。同時，可以加強同地方高校的合作，采取定向培養(yǎng)、定編培養(yǎng)的模式，從農(nóng)村基層選拔有志青年進行聯(lián)合培養(yǎng)，最終能使其回饋家鄉(xiāng)。三是持續(xù)推進鄉(xiāng)村“法律明白人”培育工程。在各個行政村，大力培育一批以村“兩委”班子成員、人民調解員、網(wǎng)格員、村民小組長、退役軍人為重點的“法律明白人”，讓這些扎根基層，人熟、地熟、事熟的農(nóng)村基層治理的主力軍，在農(nóng)村基層治理法治化進程中發(fā)揮更加積極的作用。

4.強化農(nóng)村基層法治理念培塑。如果說社會治理的法律制度是基層治理法治化的制度保障，那么法治理念就是基層治理法治化的靈魂^［19］。法治理念培塑重要性前文已進行論述。就目前而言，加強農(nóng)村基層法治理念培塑可以從三個方面重點展開。一是拓寬農(nóng)村基層群眾利益表達和參與農(nóng)村基層治理的途經(jīng)。讓廣大群眾在表達和參與中不斷提高自身權利意識，直觀感受法治魅力，提升對農(nóng)村基層治理法治的認同。二是加強法治教育和法治宣傳。一方面，從娃娃抓起，在義務教育階段引入法治教育，讓農(nóng)村基層的孩子們從小就知法、懂法、守法，培育其法治意識;另一方面，在傳統(tǒng)的標語、小冊子、大喇叭宣傳的基礎上創(chuàng)新方式和手段，將法治宣傳與群眾喜聞樂見的漫畫、戲曲、方言劇等文娛作品深度融合，并借助融媒體平臺、移動互聯(lián)網(wǎng)等推送法律知識^［20］，讓農(nóng)村群眾在敬畏和尊崇法律的同時，自覺提高學習法律知識的積極性和主動性。三是優(yōu)化農(nóng)村基層法律服務供給。通過招募法律服務志愿者、建立公共法律服務站等方式，讓法律服務下沉到農(nóng)村基層一線，為農(nóng)村基層群眾特別是留守婦女兒童、老人等特殊群體，提供優(yōu)質的法律服務資源，以推動農(nóng)村基層治理法治化走向深入。

四、結 語

鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村基層社會的全面復興與發(fā)展，能夠有效防止世界范圍內普遍出現(xiàn)的國家現(xiàn)代化帶來的農(nóng)村基層社會衰落與解體的宿命在我國重現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興這一戰(zhàn)略目標的達至，離不開法治統(tǒng)籌下有效的農(nóng)村基層治理，二者既互為因果又相互促進。法治作為人類政治文明進步的標志，較之于其他任何制度，最能體現(xiàn)和代表現(xiàn)代社會的基本價值，能夠為實現(xiàn)農(nóng)村基層的規(guī)范治理、自主治理、開放治理、理性治理、獨立治理、積極治理和自由治理提供最關鍵的制度保障^［21］。因此，在我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的過程中，需要充分發(fā)揮法治在農(nóng)村基層治理中承上啟下的中堅作用。在黨的集中統(tǒng)一領導下，在農(nóng)村基層群眾的廣泛參與下，從夯實制度根基、構建多元化解矛盾糾紛機制、加強法治人才隊伍建設、強化法治理念培塑等方面持續(xù)發(fā)力，推進農(nóng)村基層治理法治化走深走實，實現(xiàn)農(nóng)村基層的規(guī)范、有序治理。同時需要明確農(nóng)村基層治理法治化是一個循序漸進的過程，需要各方主體在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的過程中，在提升農(nóng)村社會治理法治化水平的實踐中不斷反思和探索，才能最終達成以“良法善治”助推實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目的。

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Legalization of Rural Grassroots Governance From the Perspective of Rural Revitalization

ZHANG Weida^{1， 2}，LI Xin²，ZHAO Xinyun³

（1.School of Law，Northwest University;2.School of Marxism，Northwest University，Xian 710127;3.Shaanxi Provincial Peoples Procuratorate，Xian 710004，China）

Abstract： The legalization of rural grassroots governance is not only the specific practice of the basic strategy of comprehensively ruling the country by law at the level of rural grassroots social governance，but also the due meaning and important measure to support and ensure agricultural and rural modernization and help realize rural revitalization.Its generation logic has multiple dimensions.The legalization of rural grassroots governance faces many obstacles，such as weak economic foundation，imperfect legal system，weak legal consciousness of farmers，insufficient supply of judicial resources and so on.On the basis of comprehensively promoting the strategy of rural revitalization，we should take power regulation and rights protection as the core，consolidate the institutional foundation of the legalization of rural grassroots governance，build a diversified mechanism to solve contradictions and disputes，strengthen the construction of rural grassroots legal talent team，and strengthen the training of rural grassroots legal governance，so as to promote the in-depth development of the legalization of rural grassroots governance.

Key words：rural revitalization;rural grassroots governance;legalization

（責任編輯：張潔）