［摘要］群眾路線和民主集中制存在著很強的內在關聯(lián)，實現(xiàn)二者的有機契合和交互對接至關重要。如何從群眾路線視角出發(fā)，探究民主集中制貫徹過程中遇到的瓶頸性問題，并從思想認識層面、現(xiàn)實層面、人的層面深入剖析其原因，從而提出解決之策，就成為擺在我們黨面前的現(xiàn)實問題。只有對此問題進行深入研究，才能更好地促進群眾路線在黨和國家政治生活中的有效運用。

［關鍵詞］群眾路線；民主集中制；執(zhí)行不力；思想根源；現(xiàn)實因素

［中圖分類號］D262.11? ?［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1009-0169（2023）06-0027-05

［作者簡介］梁瑞英（1977—），女，河北遷西人，中共河北省委黨校（河北行政學院）黨建教研部教授、法學博士、碩士研究生導師，主要從事執(zhí)政黨建設研究。

黨的二十大通過的《中國共產黨章程（修正案）》指出：民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。它既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用[1]。這一界定，明確了群眾路線與民主集中制的內在關聯(lián)。民主集中制是群眾路線得以貫徹的組織和制度保障，群眾路線是民主集中制的理論和方法論基礎。我們黨之所以大力提倡走群眾路線，不僅源于對歷史唯物主義的深刻認知，對“水能載舟亦能覆舟”這一歷史規(guī)律的深刻體悟，還有一層意思就是為了確保群眾路線在黨的政治生活中得到有效貫徹，即改進工作作風，更好地堅持和完善民主集中制。由此可見，要實現(xiàn)民主基礎上的集中和集中指導下的民主有效結合，就必須把群眾路線真正落實到民主集中制的執(zhí)行之中。

在貫徹民主集中制方面，我們黨不僅積累了豐富經(jīng)驗，也取得了很大成效。但是，我們也要清楚地認識到，當前在民主集中制的執(zhí)行中仍然存在著相關制度不健全、執(zhí)行不力等諸多不容忽視的問題。這些影響民主集中制貫徹執(zhí)行的關鍵問題，究其根源，還是因為沒能有效地貫徹群眾路線，未能把群眾路線真正有效地運用到民主集中制的執(zhí)行中。

一、群眾觀點樹得不牢是民主集中制執(zhí)行不力的思想根源

（一）中國傳統(tǒng)政治文化中“官本位”思想影響深遠

民主集中制首先強調的是“民主基礎上的集中”，這就意味著貫徹民主集中制的根本前提是“民主”。毛澤東同志指出：“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。”[2]899這一觀點可以說是我們黨貫徹民主集中制的認識論和方法論闡釋，也就是說，貫徹民主集中制必須從思想上牢固樹立群眾觀點，在實踐上自覺踐行群眾路線。但是，在現(xiàn)實生活中，由于受中國傳統(tǒng)政治文化“官本位”思想影響，一些領導干部群眾觀點樹得不牢，甚至流于表面，導致民主集中制在實際中執(zhí)行不力。

中國傳統(tǒng)政治思想文化以儒家文化為核心。在倫理道德方面，儒家文化以等級為特征、以血緣為主線，其強調的集權思想、權力崇拜和臣民心理，對國民性格塑造和心理變遷產生深遠影響，時至今日仍廣泛滲透于人們的意識和行為之中，對領導干部而言，最突出的表現(xiàn)就是“官本位”思想。一些領導干部，在民主集中制的貫徹執(zhí)行過程中，高高在上、唯我獨尊，不重視發(fā)揮群眾的主觀能動性和創(chuàng)造性，不注重聽取群眾意見，從而對民主集中制執(zhí)行的客觀效果產生了消極影響。其一，衍生于封建專制思想的“奴性”等觀念在領導干部思想中的殘留，對民主集中制的執(zhí)行影響較大。封建文化殘存的“奴性”思想表現(xiàn)為：只看上級，不接地氣，對群眾疾苦漠不關心，對群眾態(tài)度傲慢無禮，一切以上級領導和主要負責人的態(tài)度為中心，無條件地維護上級領導“權威”，即使明知上級決策失誤、損害群眾利益也不愿堅持原則，發(fā)表個人見解。這就導致當前在一些地方、一些部門和單位，“家長式”“一言堂”的領導方式和管理方式仍然存在[3]，貫徹群眾路線、實行民主集中制成為口號和空談。其二，我國傳統(tǒng)政治文化中的“君主民從”觀念和民主思想較為相悖。當前，滋生這一思想的體制因素已不復存在，但其思想殘余仍然會對領導干部的思想產生毒害。在我國幾千年的封建帝制中，執(zhí)政者歷來把自己看得很重，認為他們是高于普通民眾的“救世主”，而普通民眾則是受制于君王的“賤民”。因此，盡管在我國早就有“大道之行、天下為公”的政治思想，但在政治實踐中“為民作主”的理念卻一直大行其道，人民當家作主一直是個奢望。權力的運行基礎不是平等的民主政治，而是“官本位”的“權”主政治。在這種特殊的文化背景下，形成了我國特有的“臣屬文化”，人民成了受權力宰割的客體，而非主體。當前，雖然我國已經(jīng)進入了社會主義社會，基本實現(xiàn)了人民當家作主，但在一些領導干部的思想中，“上主下從”的反民主遺毒仍未完全肅清。這是制約和影響民主集中制執(zhí)行的又一思想因素。其三，個人集權制封建殘余思想的不利影響仍然存在，侵蝕著黨和國家的領導和管理體制以及上層建筑的思想文化等。鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。”[4]由于幾千年封建專制思想的影響，等級制、一言堂、個人說了算、以言代法、家長制等觀念在一些領導干部頭腦中根深蒂固，使其在踐行群眾路線、堅持民主集中制方面流于形式。

（二）在發(fā)展市場經(jīng)濟過程中，堅持民主集中制原則與群眾需求的契合度存在一定程度悖反

當前，在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，黨的建設面臨諸多嚴峻挑戰(zhàn)，其中一個必須解決的難題就是如何正確處理堅持民主集中制與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的關系問題。當前，關于此問題還存在認識誤區(qū)，諸如民主集中制“過時論”、民主集中制與社會主義市場經(jīng)濟“對立論”、民主集中制“取消論”等錯誤觀念的存在，嚴重影響了民主集中制的執(zhí)行和人民群眾利益。

當前，大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟仍然是我國的基本經(jīng)濟方針。市場經(jīng)濟遵循的價值規(guī)律和自由競爭原則，使一些人認為民主集中制只適用于戰(zhàn)爭年代或是計劃經(jīng)濟時期，現(xiàn)在已不適應時代需求和人民需要；一些人認為在建立和完善市場經(jīng)濟的過程中繼續(xù)強調民主集中制原則，會束縛住人們的手腳，在一定程度上也會影響經(jīng)濟發(fā)展，影響人民群眾的根本利益；一些人對市場經(jīng)濟的開放性、自主性缺少正確理解，對民主集中制執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況和問題心存疑慮，主張民主集中制應淡出歷史舞臺。凡此種種，看似從群眾需要為出發(fā)點，然而實際卻違背了群眾意愿。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的突出特點在于以經(jīng)濟發(fā)展促進民富國強，遵循的是人本理念，目的在于滿足人民群眾對美好生活的新期待。經(jīng)濟與政治之間是相互依存、相輔相成的關系。社會主義市場經(jīng)濟越發(fā)展，越要有與之相應的民主政治發(fā)展水平。認為民主集中制不適應市場經(jīng)濟體制或是與之相對立的觀點，其思想誤區(qū)就在于曲解了民主集中制中民主與集中的關系，把民主集中制等同于集中制，忽略了民主集中制的基礎是民主，所謂集中不是封建集權式的集中，而是民主基礎上的集中。強調集中指導下的民主，也不是為了削弱民主，而是為了使民主在集中指導下得以更好地發(fā)展。

從這一點來看，民主集中制原則與社會主義市場經(jīng)濟原則本質上并不相悖。社會主義市場經(jīng)濟與資本主義市場經(jīng)濟的無序性不同，在強調發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用的同時，也重視對經(jīng)濟的宏觀調控，避免產生市場混亂、無序競爭等不良現(xiàn)象，進而對社會經(jīng)濟和群眾利益進行保護。鄧小平同志曾指出，要把人民群眾是否滿意作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。對于人民而言，政治權利和經(jīng)濟同樣重要，不僅需要大力發(fā)展市場經(jīng)濟來滿足其物質文化需求，也需要堅持和健全民主集中制來保障其參政議政的權利。在市場經(jīng)濟條件下，由于市場復雜多變、經(jīng)濟利益分化、群眾訴求多元、難以預測的因素增多，導致決策的難度增大，更要求各級黨員領導干部必須牢固樹立群眾觀點，按照民主集中制原則實行科學決策、民主協(xié)商，建立科學有效的決策機制。既要按照經(jīng)濟規(guī)律辦事，又要堅持群眾路線，堅持民主集中制，加強國家對經(jīng)濟的宏觀調控，這是市場經(jīng)濟發(fā)展過程中一個重要的方向性和原則性問題。

從群眾路線角度而言，民主集中制作為我們黨的根本組織原則和制度，既符合時代要求，又符合人民需要，堅持民主集中制是建設社會主義市場經(jīng)濟之必然選擇，市場經(jīng)濟越發(fā)展，越是要進一步堅持和健全民主集中制。各級領導干部必須正確處理民主集中制與社會主義市場經(jīng)濟之間的關系，充分認識堅持民主集中制在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟中的重要地位和作用，堅持以人為本，充分調動人們的積極性，以群眾利益為重，逐步走出思想誤區(qū)，運用群眾路線的工作方法更好地貫徹執(zhí)行民主集中制。

二、制度不健全和群眾參與監(jiān)督不到位是民主集中制執(zhí)行不力的現(xiàn)實因素

民主集中制作為黨和國家的根本組織原則和制度，具有科學性、合理性和有效性，在我國政治生活中發(fā)揮著重要作用。但在實際運行中，還存在具體制度不健全、制度制定缺乏科學性、系統(tǒng)性和可操作性，程序性制度缺失和不健全等問題，導致民主集中制執(zhí)行不力。這些問題的存在，加大了執(zhí)行民主集中制的難度，在一定程度上影響了其效能的最大限制發(fā)揮，必須進一步健全和完善民主集中制的相關制度。

值得注意的是，健全的制度只是解決民主集中制執(zhí)行不力問題的必要條件，但絕不是充分條件。導致民主集中制執(zhí)行不力的主要原因并非制度本身，而在制度落實，再完善的制度如果落不到實處也是一紙空文。為什么有了健全的制度，卻往往難以落到實處？從群眾觀點、群眾路線的角度來看，問題的關鍵在于群眾的參與和監(jiān)督不到位或是缺位。民主集中制的一些具體制度之所以難以實行，是因為存在事實上的等級制，才使平行監(jiān)督、逆向監(jiān)督顯得力不從心。比如，很多地方對群眾監(jiān)督熟視無睹，而對自上而下的監(jiān)督則比較重視。既然民主集中制是群眾路線在黨的政治生活中的運用，那么在民主集中制的執(zhí)行過程中，必須堅持“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法，也就是說，要把民主集中制真正落到實處，必須強化群眾的參與和監(jiān)督。這是黨章之所以規(guī)定民主集中制是群眾路線在黨的生活中的運用的重要原因所在。由此可見，群眾路線的方法不僅適用于民主集中制，而且有效地將民主集中制中“民主與集中”之“雙軌”有效鏈接起來。由此，毛澤東同志也曾提出過“兩個結合”思想，即領導干部與人民群眾相結合、黨的一般號召與個別指導相結合。對于領導骨干與群眾有效結合的方法，毛澤東同志指出，“只有領導骨干的積極性，而無廣大群眾的積極性相結合，便將成為少數(shù)人的空忙。但如果只有廣大群眾的積極性，而無有力的領導骨干去恰當?shù)亟M織群眾的積極性，則群眾積極性既不可能持久，也不可能走向正確的方向和提到高級的程度”[2]898；對于黨的一般號召與個別指導相結合的方法，毛澤東同志又指出，“任何工作任務，如果沒有一般的普遍的號召，就不能動員廣大群眾行動起來。但如果只限于一般號召”“就有使一般號召歸于落空的危險”[2]897。事實上，民主集中制的實施過程，既需要領導骨干的主動踐行，也需要廣大群眾的積極參與和廣泛監(jiān)督，二者不可偏廢，缺乏任何一方都將導致民主集中制執(zhí)行不力。

當前，我們在實施民主集中制的過程中，人民群眾的參與和監(jiān)督作用顯然發(fā)揮得不夠充分，例如，由于群眾作為監(jiān)督主體缺乏相對獨立的權力與地位，使得監(jiān)督乏力，影響其權威性；群眾監(jiān)督程序缺乏科學性、有序性和嚴密性，導致監(jiān)督體系總體功能弱化；群眾監(jiān)督的法律和法規(guī)不完善、不健全，導致在監(jiān)督過程中，事前監(jiān)管和事中監(jiān)督被忽視。此外，目前監(jiān)督的體制和機構設置也不合理。比如，為了保障人民當家作主，我國憲法規(guī)定：人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。黨的十二大報告也指出：由黨的代表大會產生黨內的執(zhí)行機構和監(jiān)督機構。但不容忽視的是，監(jiān)督機構不是向產生它的代表大會負責，而是向其同級的執(zhí)行機構負責，這就出現(xiàn)了監(jiān)督乏力和動力不足的問題。盡管各級人大對地方司法和行政事務享有最高檢查權和監(jiān)督權，但人大本身的機構設置卻沒有獨立的專門機構進行監(jiān)督，使得人大對民主集中制的執(zhí)行情況表面上有監(jiān)督權，而實質上卻是監(jiān)督乏力，其結果就是大大減弱了民主集中制的執(zhí)行效能。此外，由于貫徹民主集中制的法規(guī)不夠健全和完善，對違背民主集中制原則的領導干部缺乏行之有效的責任追究制，導致一些領導干部貫徹執(zhí)行民主集中制不力，只講“集中”“一言堂”、個人專斷作風嚴重，決策失誤屢屢發(fā)生。

上述問題的存在，致使一些人認為，現(xiàn)在的監(jiān)督制度往往是權力部門之間的相互博弈，對真正掌握實權的人則難以實行有效的監(jiān)督。這一觀點雖然失之偏頗，但確實也具有一定的針對性。在監(jiān)督過程中，由于人民群眾的參與和監(jiān)督不夠，領導干部的權力過于集中，民主往往流于形式?？梢?，要想在實踐中切實貫徹民主集中制原則，就必須建立群眾參與和監(jiān)督機制，使“集中”真正建立在“民主”之上，從而不斷提高執(zhí)行民主集中制的效果。

三、領導干部能否踐行群眾路線是民主集中制執(zhí)行不力的人為因素

領導干部是權力運行的主體，其作風好壞直接關系民主集中制的執(zhí)行效能，只有牢固樹立群眾觀點，努力培養(yǎng)為民情懷，才能確保權力不被濫用，切實保障人民群眾的利益?？傮w而言，當前黨員干部踐行群眾路線、執(zhí)行民主集中制的情況是好的，黨群、干群關系也是好的，這是主流，我們必須充分肯定。但同時，面對國內外形勢的深刻變化，我們也必須清醒地看到，精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前，黨員領導干部脫離群眾的現(xiàn)象也屢見不鮮，導致民主集中制執(zhí)行不力，突出表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）思想道德素質滑坡，黨性觀念、群眾觀點弱化

在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，“由于現(xiàn)代化運動最大限度地展示了社會的經(jīng)濟職能，盡可能地利用利益驅動機制促進社會全面進步，由此強化了人們的求利動機”[5]。其中最主要的表現(xiàn)就是拜金主義。一些領導干部在市場經(jīng)濟大潮中弄潮，把黨的根本宗旨拋置腦后，喪失了黨性原則，放棄了群眾觀點，抵擋不住金錢的誘惑，利用手中掌握的權力資源謀取私利，大肆進行權錢交易，墜入腐化墮落的深淵，走上犯罪道路；一些領導干部不是考慮如何為社會、為人民服務，而是把心思和精力都用在了權力角逐上，不惜花費大量金錢去買官跑官；一些領導干部置黨性、國法于不顧，被利益和私欲沖昏了頭腦，集體意識減弱，個人利益至上，對上要民主、對下要集中，把民主集中制當做走形式和過場，說一套做一套，言行不一，只對上級負責，對群眾的訴求卻視而不見。這些問題的存在，最大的負效應就是使民主和集中相互脫節(jié)，使黨群、干群關系惡化，使民主集中制貫徹執(zhí)行起來障礙重重。

（二）政治動機不純導致權力觀與群眾觀錯位

“政治心理是一種較為復雜的心理現(xiàn)象。政治學認為，包含在政治心理中的政治動機對領導干部的行為和權力運作有很大的影響。由于政治動機不純所導致的權力觀的錯位和扭曲，是造成民主集中制失衡的最突出的因素”[6]306。所謂權力觀，是指人們對權力總的看法和根本觀點，包括對權力的來源、行使權力的方式、掌權的目的、為誰掌權以及服務等問題的認識和態(tài)度。樹立正確的權力觀，首先要樹立正確的群眾觀，這是我們黨執(zhí)政必須高度重視的重大政治問題，是人民群眾對各級黨員領導干部的最大期待。我們黨始終堅持馬克思主義的權力觀，認為手中的權力是黨和人民賦予的，因此必須始終保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，堅持“為官一任、造福一方”。但是，由于受幾千年封建社會思想遺毒的影響，也有一些黨員領導干部缺乏民本意識，權力觀錯位，不是把權力作為為人民服務的工作，而是大搞權力崇拜，嚴重阻礙了民主集中制的有效執(zhí)行。從政治學視角看，對一些掌權者來說，權力不僅是政治需要，也是強制力量，能夠帶來各方面需求的滿足。所以說，“權力極具誘惑力，同時又具有很強的腐蝕性。權力客觀上存在的特性，是造成部分黨政領導干部政治權力發(fā)生錯位或扭曲的直接誘因”[6]308。不受制約的權力必然導致腐敗。要想使權力在陽光下運行，提高民主集中制執(zhí)行的有效性，各級領導干部必須牢固樹立群眾觀點，不斷培養(yǎng)為民情懷，并把好世界觀、人生觀、價值觀的總開關，始終樹立正確的權力觀，做到立黨為公、執(zhí)政為民。

（三）民主意識薄弱，在民主集中制執(zhí)行中未能很好地踐行群眾路線

黨章明確規(guī)定，民主集中制是群眾路線在黨的政治生活中的運用，但在實際中往往事與愿違，仍有一些黨員、干部在決策時不能堅持“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法，往往不開展充分的調查研究，不進行民主討論，不經(jīng)過民主程序，僅僅憑借個人的主觀意志決策，表現(xiàn)出很大的隨意性，經(jīng)常腦袋一熱，隨便拍腦瓜決策，缺乏貫徹民主集中制的智慧和自覺。現(xiàn)實中，出現(xiàn)的“豆腐渣工程”“形象工程”就是由于在決策中缺乏民主。例如，有的領導干部對人民群眾的智慧和力量不信任，過分相信“智囊”或是靠圈子里幾個人出主意、想辦法，導致決策失誤，甚至造成嚴重損失；有的領導干部把民主與效率對立起來，認為過多采用民主會影響決策效率，存在著對民主集中制的不滿和抵觸情緒；有的領導干部特權思想極為嚴重，責任和擔當意識虛化、平等意識淡薄，因此民主作風和習慣極度缺乏等。這些不良現(xiàn)象的存在，都大大妨礙了民主集中制的貫徹執(zhí)行。

總之，民主集中制作為我們黨的根本組織制度和領導制度，其執(zhí)行情況直接反映了我國政治民主化的進程。黨的群眾工作的方式和方法，既是群眾路線的內在體現(xiàn)，更是提高民主集中制執(zhí)行力的基本遵循。為了更好地堅持民主集中制，必須不斷對當前存在的問題進行反思，牢固樹立群眾觀點，積極培樹為民情懷，努力踐行群眾路線，并以群眾路線為核心將民主集中制堅決有效地執(zhí)行下去。

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責任編輯：王玉倩