黃勇　藍(lán)蔚青

摘要：本文研究對(duì)象為非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)。從調(diào)研情況看，當(dāng)前浙江特大鎮(zhèn)發(fā)展和治理面臨的突出問(wèn)題是政策效應(yīng)轉(zhuǎn)弱、發(fā)展“被邊緣化”和治理“小馬拉大車(chē)”。主要表現(xiàn)在“地、錢(qián)、人、權(quán)”四個(gè)方面：一是要素配置與經(jīng)濟(jì)規(guī)模不匹配；二是可用財(cái)力與支出責(zé)任不匹配；三是管理力量與人口規(guī)模不匹配；四是執(zhí)法權(quán)限與管理需求不匹配。從推進(jìn)共同富裕和現(xiàn)代化“兩個(gè)先行”目標(biāo)的要求高度，認(rèn)為特大鎮(zhèn)是浙江發(fā)展制造業(yè)的重要空間、吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要載體和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要支撐。因此本文認(rèn)為，在新的時(shí)代背景下特大鎮(zhèn)的地位只能加強(qiáng)，不能削弱。并建議要用改革思維去破解：一是在縣域規(guī)劃中進(jìn)一步突出特大鎮(zhèn)的地位；二是以盤(pán)活存量為主破解特大鎮(zhèn)用地困局；三是進(jìn)一步深化特大鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革；四是多管齊下緩解管理人員編制緊缺；五是向特大鎮(zhèn)進(jìn)一步放權(quán)賦能。還建議爭(zhēng)取探索建立能夠適應(yīng)發(fā)展和治理需要的新的特大鎮(zhèn)管理體制改革試點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：特大鎮(zhèn) 城鎮(zhèn)化 縣域經(jīng)濟(jì) 體制改革

作者簡(jiǎn)介：黃 勇，浙江省政府咨詢委員會(huì)城鎮(zhèn)化部部長(zhǎng)、研究員；

藍(lán)蔚青，浙江省政府咨詢委員會(huì)城鎮(zhèn)化部特邀委員、研究員。

2022年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)推進(jìn)“以縣城為主，兼顧縣級(jí)市城區(qū)和非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了全面要求和系統(tǒng)性指導(dǎo)，其中特別關(guān)注了非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)。浙江這類(lèi)特大鎮(zhèn)數(shù)量較多，而且在縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占據(jù)重要地位，但由于不是縣級(jí)行政中心所在地，其發(fā)展和治理問(wèn)題具有某些特殊性，需要專(zhuān)門(mén)研究。課題組在商請(qǐng)浙江省有關(guān)部門(mén)提供相關(guān)情況和基本數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，選取了10個(gè)鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬(wàn)人左右的特大鎮(zhèn)（見(jiàn)表1）做實(shí)地調(diào)研，共召開(kāi)座談會(huì)17次，與縣級(jí)有關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行了充分而深入的交流探討，并經(jīng)過(guò)調(diào)研組多次集體討論，形成此報(bào)告。

一、浙江特大鎮(zhèn)的基本情況

國(guó)家發(fā)展改革委等有關(guān)部門(mén)將鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬(wàn)人以上的建制鎮(zhèn)定義為特大鎮(zhèn)。本文研究對(duì)象為非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)，全文所指特大鎮(zhèn)均為這一范疇。據(jù)浙江省建設(shè)廳提供的資料，2021年浙江共有特大鎮(zhèn)35個(gè)（見(jiàn)表2），其中包含非中心城區(qū)的市轄區(qū)內(nèi)特大鎮(zhèn)10個(gè)。其區(qū)域分布為：寧波市8個(gè)，溫州市7個(gè)，臺(tái)州市6個(gè)，嘉興市5個(gè)，金華市5個(gè)，杭州市2個(gè)，湖州市1個(gè)，紹興市1個(gè)。在一個(gè)縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)有兩個(gè)及以上特大鎮(zhèn)的有慈溪（5個(gè)）、溫嶺（4個(gè)）、樂(lè)清（3個(gè)）以及海寧、桐鄉(xiāng)、海曙、平陽(yáng)、義烏（各2個(gè)）。

從人口規(guī)?？?，鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬(wàn)人以上的特大鎮(zhèn)有14個(gè)，占全省特大鎮(zhèn)總數(shù)的40%；建成區(qū)常住人口10萬(wàn)人以上的有13個(gè)，其中湖州市織里鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口超過(guò)20萬(wàn)人，達(dá)到Ⅰ型小城市規(guī)模。而據(jù)第七次全國(guó)人口普查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“七普”）數(shù)據(jù)，2020年浙江還有5個(gè)縣常住人口在20萬(wàn)人以下，5個(gè)縣城常住人口在10萬(wàn)人以下。

從地區(qū)生產(chǎn)總值規(guī)?？矗?00億元以上的特大鎮(zhèn)有4 個(gè)，200億～300億元的有5個(gè)，100億～200億元的有16個(gè)，100億元以下的有10個(gè)。而據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，2020年浙江還有12個(gè)縣地區(qū)生產(chǎn)總值低于200億元，其中3個(gè)低于100億元。

再?gòu)娜丝诤徒?jīng)濟(jì)變化情況看，據(jù)本次調(diào)研統(tǒng)計(jì)匯總分析，35個(gè)特大鎮(zhèn)常住人口在2016—2021年保持增長(zhǎng)的有21個(gè)，占60%，持平和減少的分別為9個(gè)（占25.7%）和5個(gè)（占14.3%）；地區(qū)生產(chǎn)總值保持增長(zhǎng)的有26個(gè)，占74%，數(shù)據(jù)波動(dòng)或未作統(tǒng)計(jì)估算的7個(gè)，有2個(gè)呈明顯負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。從“七普”數(shù)據(jù)看，2010—2020年，嘉興和金華兩市的特大鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)較快，許村鎮(zhèn)、蘇溪鎮(zhèn)、濮院鎮(zhèn)、長(zhǎng)安鎮(zhèn)、橫店鎮(zhèn)、佛堂鎮(zhèn)人口增幅都超過(guò)20%；溫州市的部分特大鎮(zhèn)人口下降比較明顯，錢(qián)庫(kù)鎮(zhèn)、虹橋鎮(zhèn)、水頭鎮(zhèn)常住人口減少均超過(guò)10%，但經(jīng)濟(jì)總量仍然保持增長(zhǎng)；寧波市的特大鎮(zhèn)普遍經(jīng)濟(jì)增幅較大。

浙江的特大鎮(zhèn)大多是在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。從重點(diǎn)調(diào)研的10個(gè)鎮(zhèn)看，每個(gè)鎮(zhèn)都有特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)（見(jiàn)表3），是所在縣的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)和財(cái)政收入的重要來(lái)源（見(jiàn)表4）。不少特大鎮(zhèn)制造業(yè)實(shí)力超過(guò)一般縣城，其公共服務(wù)水平遠(yuǎn)超一般建制鎮(zhèn)，對(duì)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了較強(qiáng)的輻射作用。

二、當(dāng)前浙江特大鎮(zhèn)發(fā)展和治理面臨的突出問(wèn)題

近年來(lái)，隨著土地等稀缺資源和人才等優(yōu)質(zhì)資源向中心城市集中趨勢(shì)加快，各縣又將有限資源配置向縣城傾斜，加上浙江小城市培育四輪試點(diǎn)優(yōu)惠政策到期，新增財(cái)力返回和建設(shè)用地指標(biāo)單列的優(yōu)惠政策以及市本級(jí)配套被取消，特大鎮(zhèn)發(fā)展的政策效應(yīng)轉(zhuǎn)弱，發(fā)展逐漸“被邊緣化”。同時(shí)，面對(duì)小城市體量的常住人口和大比重的流動(dòng)人口，特大鎮(zhèn)鎮(zhèn)級(jí)建制的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)又面臨“小馬拉大車(chē)”的治理困境。最突出的問(wèn)題可用“地、錢(qián)、人、權(quán)”四個(gè)字概括。

（一）地：要素配置與經(jīng)濟(jì)規(guī)模不匹配

特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量雖然超過(guò)一般小縣，但沒(méi)有計(jì)劃單列的建設(shè)用地指標(biāo)，只能由縣級(jí)政府在本級(jí)指標(biāo)中安排。近年來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)用地核減，轉(zhuǎn)型升級(jí)找到大項(xiàng)目好項(xiàng)目卻苦于無(wú)建設(shè)用地指標(biāo)落地，優(yōu)質(zhì)企業(yè)和成長(zhǎng)型企業(yè)外遷現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。如店口鎮(zhèn)經(jīng)篩選確定項(xiàng)目地塊32個(gè)，涉及耕地588.82畝，在最新一輪“三區(qū)三線”劃定中有10個(gè)項(xiàng)目未能劃入，共計(jì)261.66畝。杜橋鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)劃面積從24平方公里縮減為16平方公里，城鎮(zhèn)建設(shè)用地核減了30%，2021年獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)僅100畝，是2020年的1/3、往年的1/5。低效工業(yè)用地土地收儲(chǔ)難，主要原因是收儲(chǔ)和轉(zhuǎn)讓價(jià)差大，退二進(jìn)三政策細(xì)節(jié)不明?；A(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板也遭遇建設(shè)用地瓶頸。城鎮(zhèn)住房不能滿足需求，大量城鎮(zhèn)就業(yè)人口在農(nóng)村租房居住。

（二）錢(qián)：可用財(cái)力與支出責(zé)任不匹配

土地出讓收入銳減而基層財(cái)政保障責(zé)任不斷擴(kuò)大，剛性支出只增不減。有的地方縣級(jí)政府雖然有優(yōu)惠政策，但同時(shí)也會(huì)把更多的支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給鎮(zhèn)政府，往往財(cái)政支出的增幅大于轉(zhuǎn)移支付增幅。如店口鎮(zhèn)的可用財(cái)力只有1.6億元，每年的土地出讓收入具有不確定性，而在不搞大的建設(shè)情景下年度支出就需要2.8億元左右。上級(jí)按戶籍人口撥款使公共服務(wù)遠(yuǎn)不能滿足需求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量欠賬，使特大鎮(zhèn)的生活品質(zhì)與居民對(duì)美好生活的向往差距較大。如不能解決，會(huì)導(dǎo)致特大鎮(zhèn)功能萎縮退化，難以吸引和留住大中型企業(yè)和專(zhuān)業(yè)人才，政府負(fù)債過(guò)多帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）人：管理力量與人口規(guī)模不匹配

特大鎮(zhèn)工貿(mào)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)主體多，外來(lái)人口占比大，人口流動(dòng)快，協(xié)調(diào)事項(xiàng)多，管理難度大。如織里鎮(zhèn)高峰時(shí)人口達(dá)45萬(wàn)人，新居民占75%，擁有私家車(chē)14萬(wàn)輛，電瓶車(chē)13萬(wàn)輛，每天社會(huì)報(bào)警量達(dá)200多起。盡管縣級(jí)編制部門(mén)在機(jī)構(gòu)編制上對(duì)特大鎮(zhèn)有所傾斜，但特大鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)編制數(shù)占常住人口的比重仍然明顯低于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如周巷鎮(zhèn)、許村鎮(zhèn)每萬(wàn)人常住人口在編機(jī)關(guān)事業(yè)人員分別為8.4人和3.13人，而所在的慈溪市一般鎮(zhèn)有20人左右，海寧市全市平均有10.4人。為管理方便，不少特大鎮(zhèn)基于合并前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)格局劃分成若干片區(qū)，但片區(qū)沒(méi)有人員編制和級(jí)別。編外用工指標(biāo)一般約為機(jī)關(guān)事業(yè)編制的4倍左右，由于編外人員收入待遇低，又沒(méi)有晉升通道，因此流動(dòng)性較大，人員素質(zhì)和工作積極性大打折扣。

（四）權(quán)：執(zhí)法權(quán)限與管理需求不匹配

特大鎮(zhèn)大都管理需求很大，如橫店鎮(zhèn)的出警量是毗鄰磐安縣的3倍多，店口鎮(zhèn)的執(zhí)法量占諸暨全市執(zhí)法量的1/3。可特大鎮(zhèn)不僅管理人員少，而且執(zhí)法權(quán)限小，有執(zhí)法資格的人員少之又少。不少事情看得見(jiàn)但管不著，有監(jiān)管責(zé)任無(wú)處置權(quán)限。執(zhí)法權(quán)限和力量配置上條強(qiáng)塊弱，條線以文件、考核等形式干預(yù)較多，力量下沉不夠。

分析產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因，有發(fā)展中特大鎮(zhèn)的地位和作用階段性下降的客觀因素，也有主觀上對(duì)特大鎮(zhèn)在未來(lái)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展中的定位認(rèn)識(shí)不到位的原因。

三、對(duì)浙江特大鎮(zhèn)定位要有新認(rèn)識(shí)

特大鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的重要節(jié)點(diǎn)，不少特大鎮(zhèn)還是縣域副中心。黨的二十大已吹響向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的沖鋒號(hào)，浙江省委省政府提出了共同富裕和現(xiàn)代化“兩個(gè)先行”的目標(biāo)要求。在新的時(shí)代背景下，對(duì)特大鎮(zhèn)的定位需要有新認(rèn)識(shí)，在未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，特大鎮(zhèn)的地位只能加強(qiáng)，不能削弱。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面去加深思考和認(rèn)識(shí)。

（一）特大鎮(zhèn)是發(fā)展制造業(yè)的重要空間

中心城市重在集聚高端人才發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，而特大鎮(zhèn)憑借其地價(jià)和生活成本比較優(yōu)勢(shì)，以及特色鮮明的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)文化，在發(fā)展制造業(yè)上仍然具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，尤其是根植于本土的產(chǎn)業(yè)集群，在特大鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)是比較明顯的。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少特大鎮(zhèn)擁有“專(zhuān)精特新”企業(yè)，甚至不乏上市公司和細(xì)分領(lǐng)域的領(lǐng)軍企業(yè)。若能著力推進(jìn)傳統(tǒng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈延鏈，與大中城市之間完全可以形成互補(bǔ)發(fā)展、相得益彰產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展新格局，有利于保持我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的完整性和競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)韌性，鞏固“世界工廠”地位。意大利就非常重視扶持發(fā)展具有地方特色的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群，效果十分明顯，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。當(dāng)然，特大鎮(zhèn)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)也不限于制造業(yè)，橫店鎮(zhèn)就是通過(guò)發(fā)展影視產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)文旅大產(chǎn)業(yè)的成功范例。此外，特大鎮(zhèn)就業(yè)崗位增加和人口集聚規(guī)模擴(kuò)大，必然伴隨服務(wù)業(yè)的相應(yīng)發(fā)展。

（二）特大鎮(zhèn)是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要載體

要富裕農(nóng)民，首先要轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口，減少農(nóng)民，這是推動(dòng)共同富裕的重要路徑。為了爭(zhēng)取更多發(fā)展機(jī)會(huì)和更高生活質(zhì)量，人口向城鎮(zhèn)特別是大城市和都市圈集中是不可改變的客觀規(guī)律。城市間為爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)資源，集中力量提高中心城區(qū)的品位和體量也是大勢(shì)所趨。我國(guó)是人口大國(guó)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)、能力參差不齊。大城市就業(yè)能力要求高，生活成本也高，不一定適合每個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。人口過(guò)度涌入大城市，還會(huì)不可避免地出現(xiàn)“城市病”。所以需要合理分流農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，特大鎮(zhèn)不失為就近城鎮(zhèn)化和吸引跨區(qū)域轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的可選之地。特大鎮(zhèn)只要產(chǎn)業(yè)特別是制造業(yè)得到合理發(fā)展，并構(gòu)建與人口規(guī)模相匹配的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系，可以兼顧較高的生活質(zhì)量和較低的生活成本，成為穩(wěn)定吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要載體。

（三）特大鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要支撐

縮小城鄉(xiāng)差距特別是公共服務(wù)水平的差距，是共同富裕的重要目標(biāo)。特大鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的重要節(jié)點(diǎn)，是向周邊農(nóng)村提供公共服務(wù)的區(qū)域中心。加大其市政設(shè)施和公共服務(wù)投入，增強(qiáng)其覆蓋周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，尤其是提高農(nóng)村居民基本公共服務(wù)的可及性、便利性，意義重大。

四、用改革思維破解發(fā)展和治理難題

面對(duì)用地、資金和編制等資源瓶頸，依靠增量思維解決特大鎮(zhèn)發(fā)展和治理問(wèn)題并不現(xiàn)實(shí)。路徑唯此一條——改革。

（一）在縣域規(guī)劃中進(jìn)一步突出特大鎮(zhèn)的地位

縣級(jí)黨委政府要高度重視特大鎮(zhèn)。制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、城鎮(zhèn)功能配置、提升公共服務(wù)等方面都要兼顧縣城和特大鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)籌，功能互補(bǔ)?？紤]到特大鎮(zhèn)的體量和潛能、發(fā)展趨勢(shì)差別較大，區(qū)位和交通條件也各不相同，需要按常住人口制定規(guī)劃配置資源，對(duì)都市圈中的衛(wèi)星城、縣域副中心和產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)等各類(lèi)特大鎮(zhèn)要因地制宜，一鎮(zhèn)一策。

從發(fā)展前景看，對(duì)那些產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景好、動(dòng)力強(qiáng)，規(guī)上企業(yè)多并有上市公司、500強(qiáng)企業(yè)、“專(zhuān)精特新”企業(yè)、“單項(xiàng)冠軍”或“隱形冠軍”、小巨人企業(yè)等的特大鎮(zhèn)，要繼續(xù)支持它們做大做強(qiáng)，在積極推進(jìn)傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型制造業(yè)健康發(fā)展的同時(shí)，向科技含量和附加值高的資本、技術(shù)密集型制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，延伸產(chǎn)業(yè)鏈；推進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，加快數(shù)字化平臺(tái)和智能工廠建設(shè)，鼓勵(lì)制造業(yè)的大項(xiàng)目好項(xiàng)目落地特大鎮(zhèn)。對(duì)那些支柱產(chǎn)業(yè)仍能保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)規(guī)模穩(wěn)定，但沒(méi)有新的大項(xiàng)目和更好產(chǎn)業(yè)，或?qū)π略鰟趧?dòng)力需求不大的特大鎮(zhèn)，不求做大但求做好，致力于提高發(fā)展質(zhì)量，完善城鎮(zhèn)功能，配套發(fā)展服務(wù)業(yè)，補(bǔ)上公共服務(wù)短板，提升生活品質(zhì)。

從區(qū)位條件看，對(duì)于毗鄰縣城的特大鎮(zhèn)要進(jìn)一步改善交通條件，統(tǒng)籌市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與縣城同城化發(fā)展；把距離縣城較遠(yuǎn)的特大鎮(zhèn)建設(shè)成能夠?yàn)橹苓呧l(xiāng)鎮(zhèn)提供與縣城基本同等水平的公共服務(wù)特別是優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育和放心基礎(chǔ)醫(yī)療的縣域副中心；鼓勵(lì)相鄰的特大鎮(zhèn)抱團(tuán)融合發(fā)展，通過(guò)建立組團(tuán)議事機(jī)構(gòu)商議協(xié)調(diào)相關(guān)事宜；對(duì)臨近大城市的特大鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)將其納入都市圈統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)展成大都市跨行政區(qū)域的衛(wèi)星城。

（二）以盤(pán)活存量為主破解特大鎮(zhèn)建設(shè)用地困局

鑒于當(dāng)前建設(shè)用地十分緊缺的現(xiàn)實(shí)，給特大鎮(zhèn)發(fā)展新增大量建設(shè)用地指標(biāo)是不切實(shí)際的。應(yīng)鼓勵(lì)和支持特大鎮(zhèn)著眼著力鎮(zhèn)區(qū)有機(jī)更新，通過(guò)工業(yè)園區(qū)、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、城中村、老舊小區(qū)和分散村莊的整治改造，盤(pán)活土地資源，提高建設(shè)用地容積率和畝均產(chǎn)出率，解決企業(yè)技術(shù)改造、轉(zhuǎn)型升級(jí)和公共設(shè)施建設(shè)提升的建設(shè)用地需求。整合過(guò)散的工業(yè)園區(qū)，通過(guò)土地置換在鎮(zhèn)域內(nèi)集約利用農(nóng)村建設(shè)用地，在嚴(yán)控建設(shè)用地總量的前提下，允許在拆舊布新的審批操作程序上有一定的靈活性，允許低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)的部分土地收益返回企業(yè)。對(duì)盤(pán)活存量土地成效顯著的特大鎮(zhèn)給予一定的建設(shè)用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。建議對(duì)于特大鎮(zhèn)的市政設(shè)施、新基建和公共服務(wù)用地按常住人口安排土地指標(biāo)，通過(guò)縣域調(diào)劑補(bǔ)上欠賬。

（三）進(jìn)一步深化特大鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革

支持各縣（市）積極探索建立可用財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的特大鎮(zhèn)財(cái)政體制。海寧市把許村鎮(zhèn)當(dāng)年度財(cái)政收入地方留成超過(guò)上年實(shí)績(jī)的部分80%分給許村鎮(zhèn)，超過(guò)當(dāng)年全市平均增幅部分分成比例再增加10%；臨海市把稅收超基數(shù)和土地出讓金等稅費(fèi)市得部分全額返還給杜橋鎮(zhèn)；這些舉措值得各地借鑒。但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方雖然增加了特大鎮(zhèn)的財(cái)政分成，但同時(shí)又將本應(yīng)由縣級(jí)政府承擔(dān)的支出責(zé)任劃給了特大鎮(zhèn)，而且往往是入不敷出，這是值得研究的不合理現(xiàn)象。建議探索建立特大鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政體制，使發(fā)展實(shí)績(jī)與可用財(cái)力形成正反饋，在平衡好縣級(jí)財(cái)政與特大鎮(zhèn)財(cái)政關(guān)系的前提下，進(jìn)一步增強(qiáng)特大鎮(zhèn)自我發(fā)展的動(dòng)力和能力，為特大鎮(zhèn)招商引才、提高公共服務(wù)質(zhì)量提供更多財(cái)力支撐。另外，建議財(cái)政轉(zhuǎn)移支付系數(shù)由分檔次改為按人均數(shù)確定。

建議允許特大鎮(zhèn)通過(guò)縣級(jí)國(guó)資平臺(tái)公司在一定負(fù)債限度內(nèi)開(kāi)展融資，縣鎮(zhèn)一事一議分享股權(quán)。引導(dǎo)縣（市）直部門(mén)把在特大鎮(zhèn)的閑置資產(chǎn)劃撥給國(guó)資平臺(tái)，作為特大鎮(zhèn)持有股權(quán)。

（四）多管齊下緩解管理人員編制緊缺

推進(jìn)縣級(jí)部門(mén)人員編制向特大鎮(zhèn)下沉。根據(jù)本縣（市）特大鎮(zhèn)的規(guī)模和數(shù)量，安排5%～15%的縣級(jí)部門(mén)人員編制通過(guò)下派掛職等途徑下沉到特大鎮(zhèn)，并增加專(zhuān)業(yè)人才比重。部門(mén)派駐特大鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員編制實(shí)行“縣屬鎮(zhèn)用鎮(zhèn)管”。上級(jí)部門(mén)要以實(shí)際行動(dòng)支持特大鎮(zhèn)整合職責(zé)實(shí)行大部門(mén)制?？h（市）行政服務(wù)中心在距主城區(qū)較遠(yuǎn)的特大鎮(zhèn)建立分中心，服務(wù)特大鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道編制周轉(zhuǎn)池，用于加強(qiáng)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點(diǎn)工作的編制保障。

通過(guò)數(shù)字化賦能，增加網(wǎng)上辦、掌上辦、自動(dòng)辦事項(xiàng)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)作用。整合鎮(zhèn)智能管理平臺(tái)，推進(jìn)“整體智治”和“條抓塊統(tǒng)”，精簡(jiǎn)辦事程序，提高辦事效率，積極發(fā)展非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和實(shí)時(shí)智能監(jiān)督。嚴(yán)格控制條條考核和過(guò)程性指標(biāo)，強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)管理和綜合考評(píng)。改變部門(mén)各自為政、多頭建設(shè)專(zhuān)業(yè)管理隊(duì)伍的做法，統(tǒng)籌使用執(zhí)法力量，整合基層網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)多元綜合治理，減少對(duì)編制和合同制管理人員的需求量。

探索鎮(zhèn)政府雇員制度。由特大鎮(zhèn)政府根據(jù)實(shí)際需要和財(cái)政承受能力提出限額，提交鎮(zhèn)人大批準(zhǔn)，受縣（市）編制部門(mén)和人力資源管理部門(mén)監(jiān)督。讓雇員同編內(nèi)人員同臺(tái)競(jìng)技，給他們提供上升通道。同時(shí)加強(qiáng)政府雇員素質(zhì)和能力培訓(xùn)，確保其嚴(yán)格依法履行職責(zé)。擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，積極培育和引進(jìn)社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，更多發(fā)揮市場(chǎng)力量、社會(huì)組織和志愿者的作用。

（五）向特大鎮(zhèn)進(jìn)一步放權(quán)賦能

下放事權(quán)、擴(kuò)大財(cái)權(quán)、改革人權(quán)、依法用權(quán)，做到縣級(jí)行政管理權(quán)限能放則放，并賦予特大鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自主決策權(quán)、行政綜合執(zhí)法權(quán)、重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置權(quán)、多部門(mén)協(xié)同解決綜合性事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、對(duì)縣級(jí)部門(mén)的考核評(píng)價(jià)權(quán)，強(qiáng)化特大鎮(zhèn)對(duì)涉轄區(qū)重大決策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目的參與權(quán)和建議權(quán)。建立特大鎮(zhèn)先試先行、一鎮(zhèn)一策的運(yùn)行機(jī)制和體現(xiàn)特大鎮(zhèn)特點(diǎn)的考核指標(biāo)體系。特大鎮(zhèn)也要向城鄉(xiāng)社區(qū)放權(quán)賦能，增強(qiáng)住宅小區(qū)和村民小組的自治權(quán)能，鼓勵(lì)新老居民共建共治共享。

從制度建設(shè)規(guī)范化考慮，建議向國(guó)家爭(zhēng)取探索建立新的特大鎮(zhèn)管理體制的改革試點(diǎn)。鑒于龍港“鎮(zhèn)改縣級(jí)市”模式在特大鎮(zhèn)面上難以復(fù)制，需要在龍港改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上繼續(xù)探索能夠適應(yīng)發(fā)展和治理需要，又能推廣的新的特大鎮(zhèn)管理體制。建議從支持浙江高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)共同富裕示范區(qū)建設(shè)高度，向有關(guān)部門(mén)爭(zhēng)取改革試點(diǎn)權(quán)。結(jié)合新一輪小城市培育試點(diǎn)，在鎮(zhèn)區(qū)常住人口超過(guò)20萬(wàn)人或建成區(qū)人口超過(guò)10萬(wàn)人，且人口和經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長(zhǎng)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，與縣城距離超出15公里的特大鎮(zhèn)中選擇試點(diǎn)對(duì)象。在以下方面給予先行先試權(quán)利：一是為提高統(tǒng)籌能力，特大鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)以副縣級(jí)高配，允許工作獨(dú)立性較強(qiáng)、工作量較大的部門(mén)在特大鎮(zhèn)設(shè)立分局，分局主要領(lǐng)導(dǎo)由縣（市）局副職兼任；二是按小城市要求提檔制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃，賦予其縣級(jí)管理權(quán)限，允許其自主制定政策、申報(bào)項(xiàng)目和向上級(jí)政府申請(qǐng)資金補(bǔ)助；三是建設(shè)用地等重要資源配置指標(biāo)單列，自行實(shí)施行政管理、行政審批、行政執(zhí)法，實(shí)行大部門(mén)制和扁平化管理；四是率先實(shí)行取消城鄉(xiāng)戶籍差別和城鄉(xiāng)土地同權(quán)的改革。以上先行先試設(shè)想是初步的，可在改革實(shí)踐探索中逐步完善。這是一項(xiàng)有關(guān)浙江“兩個(gè)先行”的重大改革。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，若條件成熟可將此項(xiàng)改革成果轉(zhuǎn)化為“由縣級(jí)政府管理的副縣級(jí)小城市”這一新的設(shè)市模式，成為浙江省可以向全國(guó)推廣的標(biāo)志性改革成果。

責(zé)任編輯：谷 岳

本報(bào)告系浙江省政府咨詢委員會(huì)2022年度研究課題。課題組成員有：張鴻銘、黃勇、藍(lán)蔚青、魯善增、陳壽燦、陳壽鏞、徐明華、何文炯、王東祥等。由黃勇、藍(lán)蔚青執(zhí)筆。