摘 要：自國有企業(yè)改革至今，國有企業(yè)制度對(duì)國有企業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用是有目共睹的。然而，我們也必須承認(rèn)，當(dāng)前國有企業(yè)在制度執(zhí)行中依然面臨著種種問題。本文簡(jiǎn)要分析當(dāng)下國有企業(yè)制度執(zhí)行中存在的主要問題，提出優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)、加快國有資產(chǎn)管理改革和加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管等建議，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)企業(yè)和研究人員提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；制度執(zhí)行；改革；對(duì)策

國有企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵組成成分，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的影響是巨大的。而國有企業(yè)制度作為影響國有企業(yè)發(fā)展的重要因素，歷來被我國政府所重視。近年來，隨著國有企業(yè)改革的持續(xù)推進(jìn)，國有企業(yè)制度發(fā)生了一系列的變革，其中既涉及國有企業(yè)自身的產(chǎn)權(quán)制度，也涉及我國政府的職能定位，最終目標(biāo)是促使國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

現(xiàn)代企業(yè)制度要求企業(yè)具備完善的企業(yè)法人制度、責(zé)任制度、組織制度以及合理的監(jiān)管機(jī)制。國有企業(yè)借助組織創(chuàng)新，逐漸實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)優(yōu)化配置的目標(biāo)，并在融資、管理和經(jīng)營等方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。然而，國有企業(yè)在制度執(zhí)行中仍然暴露出一些問題，研究并分析這些問題，提出行之有效的改進(jìn)建議，有益于推動(dòng)國有企業(yè)制度的完善和發(fā)展。

一、國有企業(yè)制度執(zhí)行面臨的結(jié)構(gòu)問題

1.缺乏合理的法人治理架構(gòu)

作為現(xiàn)代企業(yè)制度的一種類型，股份制僅僅是資本組織形式，無論是在資本主義經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中，應(yīng)用均十分廣泛，實(shí)質(zhì)掌握股權(quán)的主體決定了股份制公有還是私有的性質(zhì)。然而，在國有企業(yè)制度執(zhí)行中依然存在著許多對(duì)股份制認(rèn)識(shí)模糊的問題，“經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)是最大持股股東”等誤讀仍然頻頻出現(xiàn)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以公有制為主體，國有企業(yè)制度改革的目標(biāo)之一是維護(hù)國有經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位，國有資本依然在各個(gè)國有企業(yè)中掌握著絕對(duì)控股權(quán)。但長(zhǎng)期以來，國有企業(yè)制度反復(fù)強(qiáng)調(diào)的政企分離目標(biāo)并未徹底落實(shí)。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于政府職能定位相對(duì)模糊，政企不分的弊端并不突出；但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中，企業(yè)的良性發(fā)展是以其具備足夠的空間和自主經(jīng)營為前提的。此時(shí)，政府的過多干預(yù)勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營自由受阻，對(duì)國有企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展非常不利。

此外，國有企業(yè)制度執(zhí)行中依然存在著法人治理結(jié)構(gòu)缺陷問題?，F(xiàn)代企業(yè)制度的治理結(jié)構(gòu)體系是股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)三權(quán)分立，彼此制衡，決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和經(jīng)營權(quán)被分散開來，互相監(jiān)督。反觀國有企業(yè)的內(nèi)部治理架構(gòu)，其董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的成員往往與改革前后的領(lǐng)導(dǎo)班子差別不大，這就導(dǎo)致國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)很難發(fā)揮出法人治理結(jié)構(gòu)的功能。因此，國有企業(yè)制度執(zhí)行必須要調(diào)整其內(nèi)部制衡機(jī)制，促使法人治理結(jié)構(gòu)能夠切實(shí)展現(xiàn)出治理成效。

2.國資管理法律制約不足

國有企業(yè)制度的主要任務(wù)是確保企業(yè)正常經(jīng)營，保障企業(yè)財(cái)產(chǎn)不受損失。因此，國有企業(yè)制度執(zhí)行的重要方面就是國有資產(chǎn)管理。但時(shí)至今日，學(xué)界對(duì)國有資產(chǎn)的概念界定依然存在爭(zhēng)議，有些學(xué)者主張從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行界定，有些學(xué)者則主張從法律角度界定?，F(xiàn)實(shí)中國有資產(chǎn)的種類和關(guān)系更為龐雜，導(dǎo)致尚未形成全面系統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理體系，致使國有資產(chǎn)的經(jīng)營、監(jiān)管始終處在一種制約不足的狀態(tài)。況且，國有企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管基本還是依賴較早頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，其中對(duì)資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等關(guān)鍵主體的闡釋、權(quán)責(zé)說明并不清晰。盡管后續(xù)國務(wù)院出臺(tái)了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，但那也是集中于經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理問題，對(duì)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定較少。

事實(shí)上，國有企業(yè)所掌握的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)體量也是非常可觀的，但在相關(guān)法律規(guī)定缺位、內(nèi)部管理機(jī)制不健全的背景下，國有企業(yè)制度執(zhí)行過程中極易忽視此類管理問題。

3.混合所有制適用界限模糊，民營資本入場(chǎng)困難

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)講究“百花齊放”而非“一枝獨(dú)秀”，混合所有制經(jīng)濟(jì)對(duì)國有資產(chǎn)功能的發(fā)揮和國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是非常有益的。而國有企業(yè)制度更是國有企業(yè)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，且已取得了一些發(fā)展成果。不過，結(jié)合具體實(shí)踐情形而言，還是出現(xiàn)了各種各樣的問題。

首先，長(zhǎng)期以來，國有企業(yè)發(fā)展混合所有制的范疇都處于一種較為模糊的狀態(tài)。我國國有企業(yè)有許多細(xì)分類型，其在發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營目標(biāo)等方面的差距也較大，統(tǒng)一適用混合所有制顯然并不現(xiàn)實(shí)。這也是我國政府并未采取統(tǒng)一性規(guī)定的根本原因所在。盡管政府一直強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)體制的基本，并提出國有企業(yè)的重要發(fā)展方向之一就是混合所有制經(jīng)濟(jì)，但具體應(yīng)當(dāng)如何“混合”成分，混合的對(duì)象、比例等在國有企業(yè)制度執(zhí)行中未有定論。對(duì)國有企業(yè)而言，貿(mào)然將自身價(jià)值較高的國有資產(chǎn)作為“混合”發(fā)展的投資，難免風(fēng)險(xiǎn)過高；而價(jià)值較低的國有資產(chǎn)又很難吸引到合適的民營資本參與混合經(jīng)營?；旌纤兄茝膯?dòng)到落實(shí)，都存在著不容小覷的風(fēng)險(xiǎn)和問題。

其次，國有企業(yè)大多掌握某些特殊行業(yè)的稀缺資源，使得民營資本要與其進(jìn)行混合經(jīng)營，面臨著入場(chǎng)難問題。但非公有資本參股過少，勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步造成混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩的局面。例如，中國石化曾要求社會(huì)資本入場(chǎng)必須符合注冊(cè)資本、年石油進(jìn)口量等一系列條件外，還需持有超20萬立方米的原油油庫產(chǎn)權(quán)。如此嚴(yán)苛的條件自然會(huì)導(dǎo)致許多民營資本望而卻步。況且，即便民營資本順利入場(chǎng)，當(dāng)前的國有企業(yè)制度執(zhí)行現(xiàn)狀還是話語權(quán)牢牢掌握在國有企業(yè)手中，民營資本無法在財(cái)政優(yōu)惠、金融服務(wù)等方面享受到紅利。

二、國有企業(yè)制度執(zhí)行中監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建問題

1.國有企業(yè)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察職能不清，權(quán)限偏低

國有企業(yè)制度的執(zhí)行與落實(shí)離不開良好的監(jiān)督機(jī)制支撐。當(dāng)前國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)普遍是參照國家紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行設(shè)置，并沒有充分考慮到國有企業(yè)側(cè)重于經(jīng)營生產(chǎn)活動(dòng)的本質(zhì)。這使得國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察組織與企業(yè)的審計(jì)、財(cái)務(wù)等涉及內(nèi)部監(jiān)管性質(zhì)的部門呈現(xiàn)出一種脫節(jié)狀態(tài)。因此，國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門要對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察，如查閱財(cái)務(wù)信息、資產(chǎn)管理信息等，就必須請(qǐng)求其他部門協(xié)同完成，職能受限嚴(yán)重。

再者，國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察組織的工作職能權(quán)限也十分模糊。目前我國的法律法規(guī)沒有對(duì)國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察組織的職能和權(quán)限做出詳細(xì)說明，國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察組一般是遵照國家紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作流程開展工作，但兩者之間無論是職能內(nèi)容還是職權(quán)都相差巨大，國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察工作就容易陷入進(jìn)退兩難的尷尬境地。長(zhǎng)此以往，國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門就很難發(fā)揮主觀能動(dòng)性，無法配合落實(shí)國有企業(yè)制度的執(zhí)行。

2.國有企業(yè)制度下紀(jì)檢監(jiān)察獨(dú)立性較弱

從實(shí)際情況來看，國有企業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)察組織在企業(yè)中的地位并不高。大部分國有企業(yè)的制度規(guī)定，其紀(jì)委、紀(jì)檢監(jiān)察部門均是合署辦公，紀(jì)委下設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察部門開展日常監(jiān)督工作。同時(shí)，國有企業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)察部門還受本單位的黨委、上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，工作職能被嚴(yán)重限制在國有企業(yè)的黨紀(jì)維護(hù)、企業(yè)政紀(jì)維護(hù)等。一般而言，國有企業(yè)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)都是上級(jí)任命的，紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)人和成員則大多由國有企業(yè)內(nèi)部自行選定。紀(jì)委監(jiān)察部門與其他部門并不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是平行級(jí)別，導(dǎo)致日常監(jiān)察工作缺乏足夠的權(quán)力支撐，達(dá)到不應(yīng)有的威懾效果。

雙重領(lǐng)導(dǎo)制使得國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門日漸趨近于一個(gè)政府紀(jì)委部門的“傳聲筒”，成為配合協(xié)調(diào)國有企業(yè)內(nèi)部的黨委開展黨內(nèi)監(jiān)督的角色。此外，國有企業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)督部門財(cái)政保障并非來自政府部門，而是由企業(yè)提供，在多重制約之下，國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門即便試圖對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行深入監(jiān)管，也往往會(huì)面臨各式各樣的阻礙，很難實(shí)現(xiàn)其預(yù)防腐敗的目標(biāo)。

三、國有企業(yè)制度執(zhí)行的優(yōu)化對(duì)策

1.優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)部門管理責(zé)任

誠然，企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在一些由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制造成的局限性，如明顯側(cè)重于維護(hù)股東權(quán)利，代入到國有企業(yè)中就可能出現(xiàn)占據(jù)較大比重股權(quán)的國有資本侵犯民營小股東權(quán)益的情形。優(yōu)化調(diào)整國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，有助于改善目前普遍存在的國有企業(yè)內(nèi)部運(yùn)作隨意性顯著，決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)均不明確的問題，并能夠打破大部分國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人隨意兼任董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)職務(wù)的局面，避免權(quán)責(zé)混淆。

國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的改善需要從領(lǐng)導(dǎo)班子入手，真正將已經(jīng)確立的國有企業(yè)制度執(zhí)行到位。除部分須由政府任命的崗位外，國有企業(yè)必須遵循我國《公司法》有關(guān)規(guī)定，按規(guī)選任董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員，國有企業(yè)只有具備規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，才能明確合理地分配企業(yè)各部門之間的權(quán)責(zé)，提高部門協(xié)作效率，提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

2.深化國有資產(chǎn)管理體制改革，降低國資流失風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)，是依托于國有資產(chǎn)良性運(yùn)營的前提之下的。在國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)中，國有資產(chǎn)管理始終在改革中占據(jù)重中之重，國有資產(chǎn)管理體制改革的進(jìn)一步深化，也是國有企業(yè)制度執(zhí)行的下一步重點(diǎn)。

要完善國有資產(chǎn)管理體制，首先需要政府部門積極參與，營造良好的市場(chǎng)環(huán)境。政府應(yīng)充分履行市場(chǎng)監(jiān)督職責(zé)，確保國有資產(chǎn)能夠在健康合理的范圍內(nèi)規(guī)范流動(dòng)。鑒于國有資產(chǎn)的類型多樣，未來國有企業(yè)制度執(zhí)行時(shí)必須根據(jù)所處理的國有資產(chǎn)類別，進(jìn)行有針對(duì)性的管理。同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)注意控制介入國有資產(chǎn)管理的尺度，在特殊行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)相對(duì)較多地參與，而在一般性行業(yè)則須將權(quán)力適當(dāng)歸還，由國有企業(yè)配合市場(chǎng)對(duì)其自行調(diào)整。

此外，國有企業(yè)制度執(zhí)行中必須向有關(guān)部門反饋和溝通，完善關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)，從而防止出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失。目前，國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)尚不完善，作為國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)積極聯(lián)系相關(guān)監(jiān)管部門和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門，將國有企業(yè)制度執(zhí)行中遭遇的國有資產(chǎn)管理問題反饋至立法者，以進(jìn)一步健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度、考核制度，提升國有資產(chǎn)管理效率。

3.重視民營資本激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)制度執(zhí)行的紀(jì)檢監(jiān)督

國有企業(yè)制度執(zhí)行缺乏合理的激勵(lì)和約束機(jī)制，然而這二者是國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督和制衡必不可少的機(jī)制。其中，尤為關(guān)鍵的是民營資本的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，與紀(jì)檢監(jiān)督的約束機(jī)制強(qiáng)化。

近些年，政府一直在倡導(dǎo)國有企業(yè)走混合制經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。而國有企業(yè)要吸引民營資本入場(chǎng)，就需要建設(shè)適合混合制經(jīng)營的激勵(lì)機(jī)制。既要防止民營資本過度短視，濫用國有資產(chǎn)牟取不正當(dāng)利益，也要避免利益過小而導(dǎo)致的經(jīng)營遲緩。準(zhǔn)入門檻更是要結(jié)合國有企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營領(lǐng)域，適當(dāng)調(diào)整和放寬。采用長(zhǎng)短期激勵(lì)相結(jié)合的方式，為民營資本提供在特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域參與經(jīng)營的優(yōu)惠和便利，吸引民營資本積極入場(chǎng)，共同發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

另外，必須要加強(qiáng)國有企業(yè)制度執(zhí)行中的紀(jì)檢監(jiān)督力度。正如前文所述，在當(dāng)下的國有企業(yè)中，廉政風(fēng)險(xiǎn)已然成為一種不容小覷的企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。國有企業(yè)的工作人員借助職務(wù)之便牟取利益的腐敗行為，正成為威脅國有企業(yè)制度安全的危險(xiǎn)因素。而紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)制作為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)第一線的組織單位，其最重要的任務(wù)就是對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行日常監(jiān)督，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。目前國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)督部門并沒有充分發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，未來，在執(zhí)行國有企業(yè)制度的過程中，必須對(duì)紀(jì)檢監(jiān)督部門的職權(quán)予以擴(kuò)張，同時(shí)賦予其更為獨(dú)立的工作地位。對(duì)于平行部門機(jī)構(gòu)，國有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)有權(quán)合理地審查監(jiān)督，對(duì)非重大商業(yè)機(jī)密信息，紀(jì)檢監(jiān)督部門有權(quán)在取得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同意時(shí)進(jìn)行查閱監(jiān)管，從而發(fā)揮出紀(jì)檢監(jiān)督部門應(yīng)有的威懾功能，為國有企業(yè)制度扎實(shí)、全面地執(zhí)行保駕護(hù)航。

四、結(jié)語

自國有企業(yè)改革至今，圍繞著建立現(xiàn)代企業(yè)制度、做大做優(yōu)企業(yè)、為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量的改革目標(biāo)已陸續(xù)實(shí)現(xiàn)。但在目前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，國有企業(yè)依然存在許多制度執(zhí)行方面的問題，這些問題阻礙了國有企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，甚至對(duì)國有資產(chǎn)造成了一定的威脅。國有企業(yè)制度執(zhí)行中存在法人治理架構(gòu)空泛、國有資產(chǎn)管理制約不足、民營資本入場(chǎng)困難等結(jié)構(gòu)性難題，也存在著紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)制不夠完善，獨(dú)立性匱乏等體系約束性問題。但筆者相信，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，只要國有企業(yè)在制度執(zhí)行中有意識(shí)地優(yōu)化其法人治理架構(gòu)，規(guī)范化國有資產(chǎn)管理，合理激勵(lì)民營資本入場(chǎng)，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)督，國有企業(yè)制度終將順利落地，推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)再上新臺(tái)階。

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作者簡(jiǎn)介：尹娜（1986.06— ），女，陜西周至人，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：建筑與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。