平均負(fù)債上百萬(wàn)元，求解“小村大債”

吳超

2023年兩會(huì)期間，民盟中央向全國(guó)政協(xié)提交了《關(guān)于開(kāi)展“小村大債”綜合治理，助推鄉(xiāng)村振興的提案》。提案從鮮有關(guān)注的村級(jí)債務(wù)出發(fā)，直擊鄉(xiāng)村治理中的薄弱環(huán)節(jié)。

“‘小村大債是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興的‘?dāng)r路虎?！泵衩酥醒朐谔岚钢兄毖裕瑩?jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查，截至2019年上半年，全國(guó)70萬(wàn)個(gè)行政村中，村級(jí)債務(wù)總額已達(dá)到9000億元，村級(jí)組織平均負(fù)債已達(dá)130萬(wàn)元。

村級(jí)債務(wù)存量較大，增量的成因復(fù)雜，集體“包袱”有越來(lái)越重的風(fēng)險(xiǎn)。如湖南省2020年統(tǒng)計(jì)，負(fù)債村占全省總村數(shù)的72.49%，村均負(fù)債108萬(wàn)元。

“越是新建的村，通常債務(wù)就越重”

一般來(lái)說(shuō)，村級(jí)債務(wù)指的是村委會(huì)（含村民小組）、村集體經(jīng)濟(jì)組織，與單位或個(gè)人之間形成的負(fù)債。

在全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)，并非所有行政村都形成了負(fù)債。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，行政村經(jīng)濟(jì)收入夠多，就沒(méi)有債務(wù)負(fù)擔(dān)。

民盟寧夏區(qū)委會(huì)參政議政處在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村級(jí)負(fù)債主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：村委會(huì)形成的建設(shè)性債務(wù)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性負(fù)債。前者的形成主要與村莊建設(shè)或者基礎(chǔ)設(shè)施配套相關(guān)?！霸绞切陆ǖ拇?，通常債務(wù)就越重?！碧岚傅乃夭奶峁┱唏R學(xué)梅解釋。

民盟中央的提案顯示，近年來(lái)，在新農(nóng)村建設(shè)中，很多村由于自身財(cái)力不足，普遍舉新債實(shí)施項(xiàng)目，導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)額難以鎖定，呈現(xiàn)出總額繼續(xù)上升的趨勢(shì)。

通過(guò)金融機(jī)構(gòu)和其他單位及個(gè)人的借款形成的債務(wù)，都需要支付利息，即使不增加新的債務(wù)，利息也使債務(wù)總額不斷增長(zhǎng)。

“現(xiàn)在村里還欠五十多萬(wàn)塊，每個(gè)月都有人上門(mén)要錢(qián)。”張健是南方某省的一位村主任，他向記者介紹，這主要是修路等支出無(wú)力承擔(dān)后，欠了施工隊(duì)的錢(qián)。

“有可能是村集體經(jīng)濟(jì)虧損，或者項(xiàng)目不適合本地，經(jīng)營(yíng)不達(dá)預(yù)期等原因?！瘪R學(xué)梅介紹，經(jīng)營(yíng)性負(fù)債比較復(fù)雜，她調(diào)研過(guò)一個(gè)鄉(xiāng)村，前幾年建倉(cāng)庫(kù)，村里出了錢(qián)，鄉(xiāng)里也補(bǔ)貼了一部分，“結(jié)果建好了，三年沒(méi)租出去”。

民盟中央的提案描述，鄉(xiāng)村從銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)貸款的難度不斷增加，貸款所占的比重逐年下降。為償還銀行債務(wù)和利息而“拆東墻補(bǔ)西墻”，鄉(xiāng)村開(kāi)始不斷向私人借款，相當(dāng)一部分村民成為鄉(xiāng)村債務(wù)的債權(quán)人。

村集體承擔(dān)部分政府職能

在兩種債務(wù)來(lái)源中，經(jīng)營(yíng)性負(fù)債主要是商業(yè)行為，建設(shè)性債務(wù)背后，村集體正承擔(dān)著部分政府的職能。

民盟中央的提案寫(xiě)道，基層村鎮(zhèn)推行美麗鄉(xiāng)村、養(yǎng)老院、移民新村建設(shè)等，由縣區(qū)財(cái)政承諾補(bǔ)助，但數(shù)額少且難兌現(xiàn)，很多村集體不得不舉債維持運(yùn)營(yíng)。此外，村莊綠化、人飲工程改造等公益事業(yè)缺口部分的資金最終也都轉(zhuǎn)化成為新的村級(jí)債務(wù)。

在出現(xiàn)負(fù)債問(wèn)題的村集體收入中，除了租金、投資性收益等，有一部分來(lái)自政府補(bǔ)貼，但難以滿(mǎn)足運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需求。

記者獲得的一份云南大理州某鎮(zhèn)村級(jí)收支情況顯示，2022年該鎮(zhèn)12個(gè)村委會(huì)共收入549萬(wàn)元，其中村集體經(jīng)濟(jì)收入331萬(wàn)元，補(bǔ)助收入165萬(wàn)元。同年上述村委會(huì)共支出659萬(wàn)元，屬于收不抵支的情況，其中，其他支出占比最大，為326萬(wàn)元，人員補(bǔ)助216萬(wàn)元?！捌渌笔鞘裁磧?nèi)容并未解釋。

武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心團(tuán)隊(duì)也曾舉例說(shuō)明，公共設(shè)施配套為村莊帶來(lái)的負(fù)債問(wèn)題。中部H省的J村，1990年代初到2000年初是縣里的明星村。隨著村辦企業(yè)的衰落，村集體收入大幅下滑，如今每年收入20萬(wàn)元，主要來(lái)自生態(tài)補(bǔ)貼。

J村積極爭(zhēng)取了道路建設(shè)和拓寬、自來(lái)水管道鋪設(shè)等項(xiàng)目。其中，村級(jí)道路建設(shè)花費(fèi)了200萬(wàn)元，缺口180萬(wàn)元；自來(lái)水項(xiàng)目耗資210萬(wàn)元，三峽總公司資助80萬(wàn)元，村集體自籌130萬(wàn)元。截至2020年，J村的村級(jí)債務(wù)為911萬(wàn)元，主要是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提檔升級(jí)過(guò)程中產(chǎn)生的。

對(duì)于有持續(xù)性經(jīng)營(yíng)收入的村集體來(lái)說(shuō)，負(fù)債只是暫時(shí)困難，可以通過(guò)拉長(zhǎng)還款周期，降低貸款利率等方式調(diào)節(jié)。如果沒(méi)有“造血”能力，村集體形成的負(fù)債，將變得十分棘手。作為群眾自治組織，村級(jí)債務(wù)無(wú)法由政府兜底。

長(zhǎng)期以來(lái)，村級(jí)財(cái)務(wù)都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)代管，簡(jiǎn)稱(chēng)為“村財(cái)鄉(xiāng)管”。

“村里面只有出納，會(huì)計(jì)在鎮(zhèn)政府，負(fù)責(zé)做賬。村里的財(cái)務(wù)情況，每個(gè)月會(huì)進(jìn)行公示?！闭憬晃桓辨?zhèn)長(zhǎng)向記者介紹，村里的負(fù)債主要用于壯大集體經(jīng)濟(jì)，“每一筆投資貸款都要經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)政府同意，我們會(huì)仔細(xì)考慮投資收益率”。

然而，民盟中央的提案中提醒，“村財(cái)鄉(xiāng)管”的模式存在漏洞，無(wú)力處置各村較為復(fù)雜的財(cái)務(wù)問(wèn)題。上述一位村主任介紹，鎮(zhèn)里知道村集體的負(fù)債情況，但依然缺乏還款來(lái)源，村里財(cái)務(wù)狀況也未公示。

建章立制防止村級(jí)債務(wù)反彈

村級(jí)債務(wù)問(wèn)題并非這幾年才出現(xiàn)。早在1999年，國(guó)務(wù)院辦公廳就曾印發(fā)文件，要求徹底清理鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)不良債務(wù)。

文件中寫(xiě)道，一些地方的鄉(xiāng)村兩級(jí)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）不顧農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)際狀況，超過(guò)自身承受能力，盲目向單位、個(gè)人舉債，主要用于非生產(chǎn)性支出，甚至揮霍浪費(fèi)，使鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)大量增加，債務(wù)包袱沉重。

此后，國(guó)務(wù)院等部門(mén)發(fā)布多份涉及村級(jí)債務(wù)的文件。2020年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部再次印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)村級(jí)債務(wù)摸底調(diào)查的通知》，要求各地切實(shí)摸清村級(jí)債務(wù)情況。

隨后，湖北、甘肅、湖南等省份陸續(xù)發(fā)布通知，要求化解村級(jí)債務(wù)，并制定細(xì)則。記者查閱了多個(gè)省份的化債方案，首先都是要求核實(shí)村級(jí)債務(wù)，鎖定村級(jí)債務(wù)總額，并對(duì)不同負(fù)債額度的村子進(jìn)行分類(lèi)。

鎖定債務(wù)的過(guò)程中，一般會(huì)先剝離經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。在全面清查的基礎(chǔ)上，對(duì)有明確償還來(lái)源和化解途徑的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，制定還款計(jì)劃。對(duì)未履行程序擅自舉債、形成不良經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的，通常按照“誰(shuí)批準(zhǔn)，誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)借錢(qián)，誰(shuí)償還”的原則，落實(shí)化債責(zé)任。

對(duì)于建設(shè)性債務(wù)，許多地方政府制定了政策減免措施，或由政府單位幫扶化債。2021年10月，湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳公布了宜都市化解村級(jí)債務(wù)的途徑，1.26億村級(jí)債務(wù)中，兜底減免清債1564.3萬(wàn)元。其明細(xì)中解釋?zhuān)瑢?duì)村欠農(nóng)業(yè)銀行257.35萬(wàn)元債務(wù)、農(nóng)村商業(yè)銀行414.08萬(wàn)元債務(wù)，市屬?lài)?guó)有企業(yè)分別與2家銀行簽訂債權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，支持鄉(xiāng)村振興做核銷(xiāo)處理。對(duì)村欠財(cái)政周轉(zhuǎn)金、世行貸款、基金會(huì)債務(wù)，市財(cái)政局按呆賬做核銷(xiāo)處理。此外，市直單位幫扶化債254萬(wàn)元。

除此之外，核銷(xiāo)虛空賬、清收原有債權(quán)還債、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)化債、自籌資金化債等，都是常見(jiàn)舉措。針對(duì)村集體與往來(lái)單位、個(gè)人、農(nóng)戶(hù)形成的三角債，則在協(xié)商自愿的前提下，采取債權(quán)債務(wù)人自愿結(jié)對(duì)、協(xié)商互抵、相互置換銷(xiāo)債等辦法。

加強(qiáng)村級(jí)債務(wù)管理，更重要是防止出現(xiàn)化解-新增-再化解的惡性循環(huán)。

宜都市在新的管理辦法中規(guī)定，凡是村級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，各部門(mén)都不得要求村級(jí)負(fù)債配套資金。村級(jí)新上項(xiàng)目，從立項(xiàng)審核就嚴(yán)格把關(guān)，必須有足額資金不增加村級(jí)債務(wù)，凡有村級(jí)債務(wù)或無(wú)資金來(lái)源的，一律不予審批。

（摘自《南方周末》）