最不發(fā)達國家：老問題與新挑戰(zhàn)

徐秀麗 高雅

2023年3月9日，第五次聯合國最不發(fā)達國家問題會議在卡塔爾首都多哈落下帷幕，會議承諾國際社會將在糧食安全、女性教育、國際投資等方面采取措施，以保障當前全球46個最不發(fā)達國家（LDC）重回可持續(xù)發(fā)展目標的軌道。

最不發(fā)達國家的發(fā)展問題早在20世紀60～70年代就已由聯合國提出。在當時，“建立國際經濟新秩序”是國際發(fā)展的主要議程。有學者指出，最不發(fā)達國家產生的根源在于殖民主義和帝國主義制度。在舊有國際經濟秩序下，最不發(fā)達國家的物質生產需求主要取決于壟斷資本的利益，而非自身需要。但如今，對該問題的探討有了全新的國際政治經濟格局與語境：一方面，當前全球共同面臨的氣候變化、公共衛(wèi)生與經濟衰退等挑戰(zhàn)日益增加，而在這些多重風險的不斷疊加之下，最不發(fā)達國家往往因最為脆弱而受影響最深；另一方面，傳統(tǒng)的全球化正遭遇寒流。全球經濟復蘇乏力疊加地緣政治沖突加劇，在客觀上導致發(fā)達國家對最不發(fā)達國家的支持力度與意愿有所下降。在此背景下，有關最不發(fā)達國家發(fā)展問題的一系列議題正成為全球關注的焦點。

全球46個最不發(fā)達國家??

20世紀60年代末，聯合國在“第二個發(fā)展十年國際發(fā)展報告”中首次提到要建立有利于最不發(fā)達國家發(fā)展的特別措施，呼吁發(fā)達國家和國際組織通過技術或財政援助支持最不發(fā)達國家發(fā)揮自身競爭優(yōu)勢，更好地融入全球市場。1971年，聯合國建立了最不發(fā)達國家名單，并確立了一套評估指標。如今該名單中有33個國家在非洲、9個國家在亞洲、3個國家位于太平洋地區(qū)、1個國家在加勒比地區(qū)。目前，在LDC生活的人口共計約8.8億，約占世界總人口數量的12%，但這些國家的國內生產總值 （GDP）之和占世界總和的比重卻不到2%，其貿易額也只占世界貿易額的1%左右。

雖然歷經多個“發(fā)展十年”“千年發(fā)展目標”和可持續(xù)發(fā)展目標等全球發(fā)展議程，時至今日，最不發(fā)達國家在國際主流發(fā)展指標上的表現仍處于相對較低的水平。聯合國開發(fā)計劃署的人類發(fā)展指數（HDI）包括極高度、高度、中度、低程度四個等級，從2021年HDI中可以看出，大多數發(fā)達國家都處于極高度指數水平，普遍高于0.8，而中國、巴西、印度等新興國家則具有高度或中度人類發(fā)展指數，但超過50%的LDC仍處于低程度的人類發(fā)展指數之下。

國際社會如何治理? ?

在資格界定與發(fā)展進程監(jiān)測方面，聯合國發(fā)展政策委員會? （CDP）發(fā)揮了關鍵性作用。該委員會專家小組每三年審查一次LDC名單，其決定代表了國際社會對LDC成員資格的權威界定。目前，是否被列入LDC名單主要依據三個指標，即人均國民收入（GNI）標準（進入和“畢業(yè)”的標準分別為1018美元和1222美元）、人力資產指數（HAI），以及經濟和環(huán)境脆弱性指數。即便從LDC中“畢業(yè)”后，CDP還會持續(xù)監(jiān)測這些國家的發(fā)展表現，從而對其“返貧”可能性進行有效監(jiān)測。

在國際會議方面，? “聯合國最不發(fā)達國家問題會議”最具代表性，從1981年開始，該會議每十年舉行一次，迄今已舉行五屆。會議一般審視過去十年LDC的總體發(fā)展現狀和成效，并在此基礎上制定未來十年的發(fā)展規(guī)劃，促進國際發(fā)展共識，也敦促世界各國負擔起相應責任以支援LDC。縱觀這五屆會議的舉行背景、議題和成果，可以看出國際社會對LDC的關注與國際發(fā)展環(huán)境和主流發(fā)展敘事緊密相連，LDC在國際社會中的角色也從最初的“外圍群體”成為現在全球發(fā)展治理中的“核心關切”。20世紀80～90年代，會議議題從關注國際經濟秩序再造等重大問題，轉變到聚焦“以人為中心”的發(fā)展理念。其中，2001年5月在比利時首都布魯塞爾舉行的第三次會議，建立了確保利益相關方全面參與的區(qū)域、國家級籌備會議機制等一系列更包容立體的治理機制，對LDC發(fā)展問題的關注也逐漸擴大到知識產權、國際投資、貿易、能源和貧困等問題。

在權威智庫報告方面，自20世紀90年代開始，聯合國貿易與發(fā)展會議（UNCTAD）即發(fā)布年度“最不發(fā)達國家報告”，配合前述國際會議，以更加密集的方式分析探討LDC的境況及其面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)，從而為國際社會采取集體行動提供政策參考。從近30年的報告題目中可以看出，國際環(huán)境、國家發(fā)展能力是其長期關注的LDC發(fā)展議題，前者包括全球化、國際發(fā)展架構、國際發(fā)展援助方式、全球發(fā)展議程、“南南合作”等，后者則包括發(fā)展籌資能力、學習能力、促進增長和減貧的政策能力等。

此外，國際社會還針對LDC設立了專職治理機構。在2001年舉行第三次聯合國最不發(fā)達國家問題會議后，聯合國專門成立了“最不發(fā)達國家、內陸發(fā)展中國家和小島嶼發(fā)展中國家高級代表辦事處”（UN-OHRLLS）。該辦事處目前服務于91個脆弱國家群體，包括46個LDC、32個內陸發(fā)展中國家和38個小島嶼發(fā)展中國家（其中有些國家具有交叉身份）。這些國家是全球發(fā)展和減貧治理的核心關切群體，也是“全球南方”中最為脆弱的底座。

面臨四大挑戰(zhàn)

國際社會中，包括最不發(fā)達國家在內的“全球南方”國家數量眾多，人口比例全球占比高，但這些國家的國際經濟地位與政治話語權等仍處于相對弱勢的地位，在第二次世界大戰(zhàn)結束至今的70多年里，只有少數國家從低收入國家上升為中等收入國家，也只有三個國家從LDC名單中“畢業(yè)”，由此可見“全球南方”國家整體所面臨的結構性挑戰(zhàn)和國家能力挑戰(zhàn)之艱。作為其中最脆弱的最不發(fā)達國家，當前主要面臨以下四個方面的挑戰(zhàn)。

首先是貧困與減貧挑戰(zhàn)。當前，最不發(fā)達國家仍有75%的人口處于深度貧困境況，其民眾獲得教育和醫(yī)療服務的機會也較為有限，這限制了經濟和社會進步，并可能導致貧困的循環(huán)。目前全球面臨經濟下行的風險，而這將給減貧事業(yè)帶來巨大壓力，加大部分國家的返貧壓力。

其次，以發(fā)達國家為主的對外援助呈現疲軟趨勢。為緩解新冠疫情帶來的經濟沖擊并恢復發(fā)展，許多發(fā)達國家的對外支援意愿和能力都有所下降。在剛剛召開的第五次聯合國最不發(fā)達國家問題會議上，最終做出切實支援承諾的發(fā)達國家僅有德國、加拿大和芬蘭等少數國家。

再次，資源獲取有限，對外援助依賴程度過高。LDC在獲得資本、技術和基礎設施等資源上的機會往往有限，同時又嚴重依賴礦物、石油和農產品等初級商品的出口。2022年2月烏克蘭危機升級后，全球糧食和能源資源供給受到牽動，價格與供應十分不穩(wěn)定，導致這些國家陷入困境。同時，LDC對外部融資援助的依賴度強，2/3以上都來自發(fā)達國家的官方發(fā)展援助。

此外，最不發(fā)達國家還面臨氣候挑戰(zhàn)與結構轉型的雙重壓力。當前，加強具有韌性的綠色結構轉型已成為全球共識，氣候災害和挑戰(zhàn)對于LDC國家的危害尤其顯著。在2017—2021年間，LDC遭受與氣候、天氣和水相關的災害數量約占全球總數的19%。根據最新的《2022年最不發(fā)達國家年度報告》，LDC應對氣候變化的整體能力仍較低，在資金、技術等方面均面臨巨大短板。

（摘自《世界知識》）