王月燕

摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革從2014年試點(diǎn)的提出至今，已經(jīng)在各地探索和經(jīng)歷了八年，也是討論和總結(jié)了八年。對改革的組織載體、股權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)形式等問題的討論一直存在，如何設(shè)置股權(quán)類型、怎樣的管理方式保障股權(quán)的權(quán)能完整、如何實(shí)現(xiàn)股權(quán)的流轉(zhuǎn)順暢，仍是產(chǎn)權(quán)改革中需要進(jìn)一步探討和規(guī)范的問題。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就是堅(jiān)持農(nóng)民集體所有，明晰資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，按照股份合作的原則，將集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的資產(chǎn)折股量化到人，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等六項(xiàng)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民按份享受集體資產(chǎn)收益的制度改革。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體；產(chǎn)權(quán)制度；改革；問題

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之所以被黨中央提上日程，是因?yàn)檗r(nóng)村集體資產(chǎn)管理中存在管理不嚴(yán)格和監(jiān)管不力的問題，集體資產(chǎn)或者荒廢、閑置，或者成為某些村干部牟利的手段，致使集體資產(chǎn)嚴(yán)重流失，引發(fā)群眾上訪，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，同時(shí)老百姓想?yún)⑴c集體分配和主張維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的愿望越來越高，產(chǎn)權(quán)改革就是讓老百姓真正成為集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)的主人。另外，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場經(jīng)濟(jì)的主體之一，更多地偏向于行政功能服務(wù)村民，經(jīng)濟(jì)功能卻相對較弱，或者不作為，不能有效地參與到社會經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)中，農(nóng)村的各類經(jīng)濟(jì)資源作為生產(chǎn)要素沒有流動性，不能充分參與市場競爭，造成這種現(xiàn)狀的原因之一是因?yàn)檗r(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的不合理，產(chǎn)權(quán)制度的缺陷導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)缺乏活力。產(chǎn)權(quán)制度的最主要功能在于通過界定產(chǎn)權(quán)歸屬，明確責(zé)任主體，財(cái)產(chǎn)保護(hù)嚴(yán)格，從而降低交易費(fèi)用，提高資源配置效率，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在這樣的背景和新時(shí)代的要求下，黨中央提出建立和完善“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，說白了就是把農(nóng)村集體的賬目弄明白，把集體的資產(chǎn)、資源弄清楚，通過“三變”改革即“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”在這基礎(chǔ)上把村集體的資產(chǎn)、資源“確權(quán)賦能”，來賺更多的錢，建立集體股份經(jīng)濟(jì)合作社這個(gè)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)村集體資產(chǎn)的有效管理和保值增值、壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

截至2019年底，汾陽市杏花村鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)制度改革第一階段目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。18個(gè)村全部完成了產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)行了折股量化和股權(quán)配置，建立了7個(gè)股份經(jīng)濟(jì)合作社和11個(gè)經(jīng)濟(jì)合作社。發(fā)放股權(quán)證書1.42萬本，作為其占股分紅、參與決策管理的有效憑證。量化集體資產(chǎn)3011.06萬元，建立成員（股東）代表大會、理事會、監(jiān)事會組織架構(gòu)，由“兩委”變成“兩委”、“合作社”并存的新型農(nóng)村治理模式，領(lǐng)取了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門頒發(fā)的賦碼登記證書。清產(chǎn)核資平臺體系已經(jīng)建立，資金、資產(chǎn)、資源數(shù)據(jù)已全部錄入了監(jiān)管平臺，產(chǎn)權(quán)管理成員信息、年報(bào)數(shù)據(jù)生成系統(tǒng)逐漸完善。2022年在完成了村委換屆后，合作社也隨之進(jìn)行了換屆，同時(shí)對首屆合作社遺留的問題進(jìn)行了修正。本文既是對前一階段農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革做法的總結(jié)，又是對現(xiàn)實(shí)做法、存在問題進(jìn)行分析與思考，并提出相應(yīng)的建議。

1 股權(quán)設(shè)置完全靜態(tài)，即股權(quán)總數(shù)固化不變

股改時(shí)全鎮(zhèn)18個(gè)村只設(shè)立“個(gè)人股”均不設(shè)立集體股，股權(quán)無償?shù)嘏浣o每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以后不因死亡戶籍注銷或退出承包土地等原因被剝奪，股權(quán)不隨人口變動而調(diào)整。股權(quán)登記以戶為單位“生不增、死不減，進(jìn)不增、出不減”，今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)部股權(quán)從而擁有股權(quán)，人口變動涉及的產(chǎn)權(quán)更改在戶內(nèi)進(jìn)行增減自我平衡。這種做法的優(yōu)點(diǎn)是便于管理，減少了基層工作量，又避免了股權(quán)數(shù)額、集體資產(chǎn)和收益的變動對其他成員股權(quán)的影響而引發(fā)矛盾，將利益關(guān)系調(diào)整控制在家庭內(nèi)部。缺點(diǎn)是由于股東總數(shù)靜態(tài)不調(diào)整，造成未納入進(jìn)來的成員對村集體的認(rèn)同度降低，從而引發(fā)矛盾，如隨著戶籍流動從城市遷回農(nóng)村的人員、大學(xué)生、退伍軍人等這些人員也要求享有集體股權(quán)。實(shí)際操作中因成員登記錯(cuò)誤，有的成員同時(shí)在兩個(gè)村集體享有股份，有的因參軍、升學(xué)戶籍不在的沒有界定成員，由于平臺重復(fù)篩查滯后，而股權(quán)證書已經(jīng)發(fā)放，股權(quán)總數(shù)已經(jīng)確定，多出來的成員又沒有股份來源，這樣就造成成員總數(shù)的變動，每個(gè)村均存在成員變動這樣的情況，這就影響到了股權(quán)份額的變化。為了減少重復(fù)的工作，把多出來的份額留到集體，轉(zhuǎn)入公積公益金，成為某種意義上的集體股。對于這種情況章程中沒有明確的管理方法，股權(quán)管理和股權(quán)調(diào)整方面，也未在市級文件中提出，需補(bǔ)充完善。建議股權(quán)管理由完全靜態(tài)向動態(tài)管理模式轉(zhuǎn)變，如通過設(shè)置集體股，變動人口的股權(quán)在集體股范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整?；蛘呓?jīng)濟(jì)合作社結(jié)合村干部換屆選舉，每隔5年做一次調(diào)整根據(jù)本社出生、死亡、遷入、遷出等4項(xiàng)人口變動情況進(jìn)行一次股東調(diào)整，“生要增、死要轉(zhuǎn)”，新增股東可從集體股中享受與其他股東同等的權(quán)利，減少股東的股份由集體無償收回，股份亦作相應(yīng)變動。

2 成立股份經(jīng)濟(jì)合作社還是經(jīng)濟(jì)合作社的依據(jù)，即股份量化的依據(jù)

汾陽市杏花村鎮(zhèn)18個(gè)村于2019年進(jìn)行的股份制改革，依據(jù)的是集體是否有經(jīng)營性資產(chǎn)。7個(gè)有經(jīng)營性資產(chǎn)的村對經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，11個(gè)沒有經(jīng)營性資產(chǎn)的村采取“確權(quán)確股不確值”虛擬股份的方式，成立了經(jīng)濟(jì)合作社，這11個(gè)村沒有實(shí)現(xiàn)股份量化，沒有對總資產(chǎn)或凈資產(chǎn)或可盤活的資源性資產(chǎn)進(jìn)行測算并折股量化，不能體現(xiàn)成員對集體資產(chǎn)的占有、使用的權(quán)力，因此個(gè)人認(rèn)為只把經(jīng)營性資產(chǎn)作為量化依據(jù)是不全面的。集體的各類資產(chǎn)包括固定資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)等非經(jīng)營性資產(chǎn)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展隨時(shí)會轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)。因此建議沒有經(jīng)營性資產(chǎn)的村可以量化總資產(chǎn)或凈資產(chǎn)，或者是出租的資源性資產(chǎn)。我鎮(zhèn)在2022年合作社換屆時(shí)在全體成員民主決定的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)合作社以可量化經(jīng)營性資源為依據(jù)進(jìn)行折股量化。在鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)下，5個(gè)村變經(jīng)濟(jì)合作社為股份經(jīng)濟(jì)合作社。

3 股權(quán)流轉(zhuǎn)受限，流動性不強(qiáng)

現(xiàn)階段章程中只是規(guī)定了股權(quán)的家庭內(nèi)分割、合作社內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、集體贖回，允許在社內(nèi)流轉(zhuǎn)但不得向本村成員之外的人員轉(zhuǎn)讓，也不得退股提現(xiàn)。章程中沒有對股份有償退出、抵押、贈與、擔(dān)保、繼承等內(nèi)容作出規(guī)定，嚴(yán)格限制了股權(quán)流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)階段股權(quán)只作為分紅的依據(jù)，股權(quán)流轉(zhuǎn)與否卻不被關(guān)注，實(shí)際操作中對股權(quán)繼承、贈送、抵押、占有、收益分配、有償退出的權(quán)能實(shí)現(xiàn)還沒有實(shí)質(zhì)性的工作開展。在有償退出方面，大部分集體經(jīng)濟(jì)組織無力贖回，其他成員也無意出資購買，有償退出權(quán)能要實(shí)現(xiàn)難度較大。在抵押、擔(dān)保權(quán)方面，絕大多數(shù)的村經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱無經(jīng)營性資產(chǎn)，向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，內(nèi)部流轉(zhuǎn)缺乏市場，不容易變現(xiàn)，償還得不到保障，多數(shù)金融機(jī)構(gòu)參與股權(quán)流轉(zhuǎn)的意向不明顯。

隨著城鄉(xiāng)融合，生產(chǎn)要素的流動性不斷加大，股權(quán)也會與社會優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、技術(shù)、人才等有機(jī)結(jié)合，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的難點(diǎn)是人才引進(jìn)和吸引社會資本，讓農(nóng)村資產(chǎn)得到高收益。為了集體經(jīng)濟(jì)組織的進(jìn)一步發(fā)展，未來需放開股權(quán)管理，引入外部資本，股權(quán)交易的范圍終會打破原有合作社的限定，實(shí)現(xiàn)股權(quán)等生產(chǎn)要素的對外平等交換與自由流動。政府應(yīng)制定配套措施去規(guī)范流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)，而不是限制流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生。所以要加快地方立法，從法律層面保障集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，賦予集體資產(chǎn)股權(quán)更加充分的權(quán)能。如探索農(nóng)民股權(quán)有償退出的條件、程序和方式，探索貸款人不能償還到期貸款時(shí)集體資產(chǎn)股份作為抵押物變現(xiàn)的具體途徑，探索具備法定繼承人資格，探索股權(quán)繼承中繼承人為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，繼承人不應(yīng)有選舉權(quán)、被選舉權(quán)和表決權(quán)，但應(yīng)享股份占有、收益、有償退出、繼承等權(quán)益，隨著人才和資本的引進(jìn)，積極探索戶籍與股權(quán)脫鉤，投資與經(jīng)營相分離的管理模式。

4 集體經(jīng)濟(jì)組織成員地位如何確定的問題

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是具有社區(qū)性和封閉性的特殊法人，已經(jīng)得到法律上的認(rèn)可，但如何成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的法律幾乎是沒有的，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》提及成員確認(rèn)，但沒有相關(guān)的細(xì)則。在產(chǎn)權(quán)制度改革初期，上級部門只是提供成員界定的指導(dǎo)意見，并沒有成員資格認(rèn)定的明確法律條例，現(xiàn)實(shí)中也存在戶籍在原籍的出嫁女沒有界定成員的問題。按照中國現(xiàn)行法律，村集體經(jīng)濟(jì)組織被授權(quán)代表全體成員對村集體資產(chǎn)進(jìn)行管理，因此，確定誰是所有權(quán)主體，如何成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，成員的資格認(rèn)定是非常需要明晰的。成員身份界定應(yīng)在堅(jiān)持尊重歷史、群眾認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)一致、程序規(guī)范的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、生產(chǎn)生活情況、基本生活保障來源、對集體貢獻(xiàn)等因素，由集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員民主決定。妥善處理外嫁女、義務(wù)兵、遷入戶等群體的成員身份界定問題，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。不能因?yàn)椴块T的不作為、不敢為影響改革成果落實(shí)。

5 “政經(jīng)分開”后建立的經(jīng)濟(jì)合作社和村委會二者之間關(guān)系的問題

當(dāng)前，村兩委成員工資由財(cái)政發(fā)放，理事會、監(jiān)事會成員工資是否納入財(cái)政？多出來的機(jī)構(gòu)是否會增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)？進(jìn)行合并的建制村，合并后的村面臨一村委多合作社現(xiàn)象，村委法人、合作社法人對集體收入的支配范圍有多大？這些困擾基層又必須盡快解決的問題，需要有明確的指導(dǎo)意見。2022年在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，山西省呂梁市開展了聲勢浩大的“清化收”的資產(chǎn)專項(xiàng)工作，即經(jīng)濟(jì)合同清理、村級債務(wù)化解、新增資源收費(fèi)。按照“政經(jīng)分開”的改革目標(biāo)，村委會賬戶主要核算公益事業(yè)的資金，經(jīng)濟(jì)合作社賬戶主要核算發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的資金，清收上來的這部分集體資金應(yīng)是由經(jīng)濟(jì)合作社管理，急需制度管理層上有一個(gè)明確的說法，建議國家層面盡快修訂《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社法》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù)制度》，明確村委會、合作社核算的內(nèi)容、范圍，厘清現(xiàn)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”體制和 “政經(jīng)分開”改革要求的界限。在基層農(nóng)村經(jīng)營管理體系嚴(yán)重缺位的當(dāng)下，如不明晰資金的歸屬和使用，會引起集體資產(chǎn)再度流失，導(dǎo)致改革成果的損失。

6 土地資源沒有成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)

在清產(chǎn)核資平臺監(jiān)管的主要是資產(chǎn)，而對農(nóng)村集體所有的土地資源卻監(jiān)管不力，村集體對資源面積隨意修改，漏洞很多，2022年開展的“清、化、收”工作，涉及了土地資源的查找、測量，但由于相關(guān)部門的不重視，部門之間的配合不到位，導(dǎo)致清產(chǎn)核資監(jiān)管平臺資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作不全面、不準(zhǔn)確、時(shí)效性差，國土部門提供的圖像數(shù)據(jù)利用率低，數(shù)據(jù)找不到、找不全，如農(nóng)村土地、山林等承包合同面積與實(shí)際面積相差大，航拍面積與實(shí)際面積不相符，尤其建設(shè)用地、荒地?cái)?shù)字不準(zhǔn)確，使基礎(chǔ)數(shù)據(jù)搜集準(zhǔn)確度不高。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開土地、勞動、資本三要素的集中和提升，村集體土地資源會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展變成經(jīng)營性資產(chǎn)，建設(shè)用地特別是經(jīng)營性建設(shè)用地也是下一步發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)最重要資源。建議把閑置土地通過流轉(zhuǎn)，向家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)聚集形成土地規(guī)模效應(yīng)，提高勞動生產(chǎn)率，成立土地經(jīng)濟(jì)合作社，實(shí)現(xiàn)土地集中流轉(zhuǎn)。結(jié)合“清、化、收”工作，加大經(jīng)濟(jì)合同的規(guī)范、清繳力度，對侵害村集體經(jīng)濟(jì)組織合法利益的行為，用法律武器予以打擊，維護(hù)集體資產(chǎn)的完整性。

7 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制不健全，相關(guān)機(jī)構(gòu)職能不清，無法運(yùn)作

2016年市縣要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒有產(chǎn)權(quán)制度開始的前提下，就成立空殼產(chǎn)權(quán)交易中心，有搞形式主義之嫌，各級層層轉(zhuǎn)發(fā)上級文件沒有系統(tǒng)的操作辦法、實(shí)施細(xì)則、流程、解釋，致使鄉(xiāng)、村、社無從著手，只能摸著石頭但過不了河。鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)交易中心功能、人員配備資質(zhì)、主要任務(wù)、中介評估機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在是一片空白。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的產(chǎn)權(quán)交易中心形同虛設(shè)，沒有實(shí)質(zhì)性地發(fā)揮作用，也沒有交易的形成。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)，就必須建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，搭建產(chǎn)權(quán)交易平臺、明確交易范圍、規(guī)范交易品種、健全交易規(guī)則。建立包括經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)等在內(nèi)的交易平臺。通過縣級試點(diǎn)逐步向鄉(xiāng)村放開，沒有必要縣、鄉(xiāng)、村三級同時(shí)開展。

8 法律制度不健全，推進(jìn)措施不配套

由于現(xiàn)行法律、政策制度性約束和相關(guān)配套政策出臺的滯后性，造成基層工作者迷茫，影響改革進(jìn)程。如目前很多商業(yè)銀行不愿把農(nóng)村資產(chǎn)當(dāng)作抵押物，金融機(jī)構(gòu)對村集體股權(quán)不認(rèn)可，產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保難。金融部門對農(nóng)村的信貸風(fēng)險(xiǎn)評估為高風(fēng)險(xiǎn)投入，再加之農(nóng)村金融誠信體系尚不成熟，所以農(nóng)村融資成為“政府熱、市場冷”，農(nóng)村房屋、土地很難真正進(jìn)入市場交易。這些需要通過制度建設(shè)，明確法律屬性。

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