孟宇　祖慶升

摘要2004—2022年，中央一號(hào)文件連續(xù)19年明確指出要盡快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展具有較長(zhǎng)的歷史，但是在立法以及制度構(gòu)建方面仍然處于發(fā)展階段，與鄉(xiāng)村振興事業(yè)所提出的鞏固脫貧成果，穩(wěn)定農(nóng)村居民收入的目標(biāo)之間尚存在差距。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定位、拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)、提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行效率，以滿足我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)村振興；農(nóng)業(yè)；政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

中圖分類號(hào)D922.284文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611（2023）11-0252-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.11.059開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Research on the Legal System of Policy-oriented Agricultural Insurance under the Background of Rural Revitalization

MENG Yu ZU Qing-sheng（1.School of Humanities and Law， China Univerisity of Petroleum （East China）， Qingdao， Shandong 266580;2.Sucun Town Government， Yinan County， Linyi City， Shandong Province， Linyi， Shandong 276301）

AbstractFrom 2004 to 2022， the No. 1 document of the Central Committee clearly pointed out for 19 consecutive years that a policy-oriented agricultural insurance system should be established as soon as possible. The development of agricultural insurance in China has a long history， but it is still in the development stage in terms of legislation and system construction， and there is still a gap between it and the goal of consolidating poverty alleviation and stabilizing the income of rural residents proposed by the rural revitalization cause. We should further clarify the positioning of agricultural insurance， expand the coverage of agricultural insurance， standardize the agricultural insurance market， and improve the operational efficiency of agricultural insurance to meet the practical needs of Chinas agricultural development.

Key wordsRural revitalization;Agriculture;Policy agricultural insurance

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，為貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針政策，進(jìn)一步保障我國(guó)糧食安全，我國(guó)自2007年起開(kāi)始實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，即政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。通過(guò)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的方式保障農(nóng)業(yè)從業(yè)者在面臨自然災(zāi)害時(shí)的經(jīng)濟(jì)收入，從而提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

在鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更是被賦予了扶助農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題的重要使命［1］。目前，我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)占比達(dá)99%，而農(nóng)業(yè)商業(yè)險(xiǎn)僅占1%。雖然我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚，但發(fā)展速度較快，到2020年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)815億元，超越美國(guó)成為全球農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入第一大國(guó)。當(dāng)前我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)成為維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐［2］。特別是在鄉(xiāng)村振興的大背景下，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)成為防止農(nóng)村居民因?yàn)?zāi)返貧，鞏固全面脫貧成果，保障鄉(xiāng)村振興事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)的重要手段。

1我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程

新中國(guó)成立至今我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)過(guò)了70余年的發(fā)展歷程。在很長(zhǎng)一段時(shí)間我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都是采用政府主導(dǎo)、國(guó)有企業(yè)壟斷的模式運(yùn)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)一核算，盈虧由保險(xiǎn)公司內(nèi)部險(xiǎn)種互補(bǔ)。1987年6月，政府決定在中國(guó)人民保險(xiǎn)公司內(nèi)部特設(shè)農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)務(wù)部，專門從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)，并從1988 年開(kāi)始以省為范圍，實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)單獨(dú)核算。1991 年和 1996年，中共中央、國(guó)務(wù)院分別做出“發(fā)展農(nóng)村合作保險(xiǎn)”“逐步建立各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”等決定。但這一時(shí)期在市場(chǎng)化改革的推動(dòng)下，中國(guó)的保險(xiǎn)業(yè)主要轉(zhuǎn)向商業(yè)化保險(xiǎn)領(lǐng)域，保險(xiǎn)公司為了確保公司利潤(rùn)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行收縮，之后更是不斷縮小規(guī)模，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展受到阻礙［3］。

2004年，在中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)支持下，中央在全國(guó)范圍內(nèi)選取了9個(gè)?。▍^(qū)、市）進(jìn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2007年，中央財(cái)政又選取6個(gè)?。▍^(qū)、市）共10億補(bǔ)貼政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到快速發(fā)展，到2013年中央又?jǐn)U大了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的范圍，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系的基礎(chǔ)基本形成。進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央舉全黨全國(guó)之力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興事業(yè)，并把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為重點(diǎn)工作來(lái)抓，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)迎來(lái)了最重要的發(fā)展機(jī)遇［4］。

2我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展與改進(jìn)，我國(guó)已經(jīng)形成了獨(dú)特的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度體系，但要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興賦予的特殊使命，還存在一些不足。

2.1保險(xiǎn)功能定位不夠精準(zhǔn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該定位于保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定和降低農(nóng)業(yè)從業(yè)者的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，一方面我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還未實(shí)現(xiàn)全方位、全時(shí)段的農(nóng)作物政策性保險(xiǎn)全覆蓋，農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)從業(yè)者應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的能力不足。保險(xiǎn)范圍較窄難以發(fā)揮保險(xiǎn)的整體性作用，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度和優(yōu)惠政策難以形成長(zhǎng)效機(jī)制；另一方面，當(dāng)前各地政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在濫用之嫌。即把政策性保險(xiǎn)作為各地農(nóng)作物發(fā)展的指揮棒，這也導(dǎo)致了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏法律制度應(yīng)有的持續(xù)性和穩(wěn)定性［5］。特別是在各類不確定的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)根本無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，反而成為制度上的負(fù)累，影響老百姓對(duì)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的好感和認(rèn)同感。

2.2保險(xiǎn)賠付程序較為復(fù)雜政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的程序設(shè)計(jì)應(yīng)該把實(shí)用和效率擺在首位，與農(nóng)業(yè)從業(yè)者的現(xiàn)實(shí)需要相匹配。目前我國(guó)一些政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的程序設(shè)計(jì)對(duì)于農(nóng)業(yè)從業(yè)者的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)說(shuō)還較為復(fù)雜，農(nóng)業(yè)從業(yè)者在面臨保險(xiǎn)理賠程序時(shí)往往處于弱勢(shì)一方。在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系下，突發(fā)災(zāi)害事故發(fā)生后難以及時(shí)、準(zhǔn)確地確定致?lián)p原因和損失程度［6］。以往從報(bào)案到現(xiàn)場(chǎng)勘查再到定損，中間需要不斷出示各類非必要的材料，特別是要求農(nóng)業(yè)從業(yè)者出示的一些證明材料等加重了被保險(xiǎn)人的負(fù)擔(dān)。另外，保險(xiǎn)理賠期限不夠明確，理賠時(shí)間過(guò)長(zhǎng)也增加了農(nóng)業(yè)從業(yè)者的時(shí)間成本。在理賠過(guò)程中還存在“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象，一些保險(xiǎn)公司甚至直接物化為成本保險(xiǎn)。

2.3保險(xiǎn)法律制度體系不夠完善完善的法律制度是保障政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，規(guī)范化的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要相關(guān)法律制度的引導(dǎo)。我國(guó)幅員遼闊，受地理因素影響我國(guó)各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展各具特色，除中央指導(dǎo)性立法之外，各地應(yīng)當(dāng)因地制宜制定適合本地的法律制度。但現(xiàn)實(shí)情況是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍然缺乏完善的法律制度體系和保障機(jī)制。在中央層面，相關(guān)規(guī)范主要集中于2013 年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》。盡管近幾年“中央一號(hào)文件”都聚焦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展和完善，但對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的調(diào)節(jié)作用仍然收效甚微，難以真正落實(shí)到政府補(bǔ)貼行為當(dāng)中［7］。從地方層面來(lái)看，由于缺乏宏觀立法指導(dǎo)，地方法律政策的制定缺乏規(guī)范性和針對(duì)性，難以發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際作用，在一定程度上還會(huì)影響農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。

3完善我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的建議

3.1突出補(bǔ)貼和保障任務(wù)，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定位完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的根本目的還是為了解決“三農(nóng)”問(wèn)題，服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，因此要把政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求相統(tǒng)一起來(lái)。讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)真正實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)業(yè)從業(yè)者增收的目標(biāo)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)從業(yè)者生產(chǎn)收入穩(wěn)定和可預(yù)期，不斷提升農(nóng)村居民生活水平和質(zhì)量。

通過(guò)制度設(shè)計(jì)聚焦于鞏固脫貧成果，例如通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方式讓保險(xiǎn)來(lái)承擔(dān)自然災(zāi)害等不確定的風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者生產(chǎn)活動(dòng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，避免因?yàn)?zāi)害等原因?qū)е罗r(nóng)民返貧。另外要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)容，適時(shí)引入“收入險(xiǎn)”，就是讓農(nóng)業(yè)從業(yè)者不光在遭受損失時(shí)才能獲得保險(xiǎn)補(bǔ)貼，在因市場(chǎng)波動(dòng)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌時(shí)也能夠通過(guò)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)獲得財(cái)政支持，讓農(nóng)業(yè)也能夠成為“旱澇保收”的產(chǎn)業(yè)［8］。讓政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)從業(yè)者收入的重要依靠，從而保障鄉(xiāng)村振興事業(yè)的順利推進(jìn)。

3.2完善相關(guān)立法，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)我國(guó)在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法方面較為滯后，缺乏法律支撐，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的落后以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的梗阻。因此就需要立法機(jī)關(guān)盡快將完整意義的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》立法提上日程，特別是由于我國(guó)各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r各不相同，出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》有助于各地在此基礎(chǔ)上制定適合本地發(fā)展需要的規(guī)章制度，保障政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有序運(yùn)行，配合鄉(xiāng)村振興事業(yè)中農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的開(kāi)展［9］。

另外金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的金融監(jiān)管，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同于一般的商業(yè)險(xiǎn)，要突出保障性的特點(diǎn)，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要制定專門的監(jiān)管規(guī)范以區(qū)別于商業(yè)保險(xiǎn)的金融監(jiān)管規(guī)則。與此同時(shí)要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的實(shí)效性和保險(xiǎn)從業(yè)人員的工作成效。最終讓法律和制度保障中央和地方農(nóng)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施真正落到實(shí)處，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)在透明的環(huán)境中運(yùn)行［10］。

3.3規(guī)范保險(xiǎn)運(yùn)行程序，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行效率要從提高保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的服務(wù)上完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)程序，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行效率。在組織上要積極引導(dǎo)保險(xiǎn)公司建立健全服務(wù)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的專門農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系，完善基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)改善保險(xiǎn)服務(wù)質(zhì)量。

要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力和服務(wù)能力培訓(xùn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)受眾的特殊性決定了必須要不斷提高基層服務(wù)人員綜合素質(zhì)。要更加規(guī)范管理保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，建立以服務(wù)能力為導(dǎo)向的保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)招投標(biāo)和動(dòng)態(tài)考評(píng)制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)入和退出管理。同時(shí)在理賠環(huán)節(jié)，確保做到及時(shí)、公正，保證農(nóng)民損失得到切實(shí)補(bǔ)償。要根據(jù)農(nóng)業(yè)從業(yè)者以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類情況盡可能減少不必要的程序性事項(xiàng)，減輕農(nóng)業(yè)從業(yè)者的保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)［11］。嚴(yán)格規(guī)范保險(xiǎn)理賠時(shí)限制度，及時(shí)回應(yīng)農(nóng)業(yè)從業(yè)者的需求，嚴(yán)格按照理賠時(shí)限要求進(jìn)行理賠，暢通申訴機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)從業(yè)者參與到保險(xiǎn)程序之中，監(jiān)督保險(xiǎn)運(yùn)行［12］。

3.4加強(qiáng)宣傳力度，拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)者對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)同度大大提升，已經(jīng)開(kāi)始從“不想?！钡健拔乙！鞭D(zhuǎn)變，但是與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)達(dá)國(guó)家仍然存在較大差距。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)的宣傳教育，提高農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)，提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者抗風(fēng)險(xiǎn)能力，保障農(nóng)民的切身利益，鞏固脫貧成果［13］。

首先，保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)條款的制定必須務(wù)求簡(jiǎn)單明了，必須考慮農(nóng)業(yè)從業(yè)者的知識(shí)結(jié)構(gòu)和理解需求，制定符合農(nóng)業(yè)從業(yè)者需要的文本格式。另外，保險(xiǎn)公司可以充分利用自媒體時(shí)代的便利，采用人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式開(kāi)展有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)宣傳。可以通過(guò)抖音、快手、微視等自媒體工具，運(yùn)用情景劇視頻等多種方式向農(nóng)業(yè)從業(yè)者講明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的價(jià)值?？梢赃x樹(shù)典型現(xiàn)身說(shuō)法，充分帶動(dòng)老百姓投保的積極性，讓農(nóng)民切實(shí)體會(huì)到保險(xiǎn)帶來(lái)的好處。其次，要繼續(xù)鞏固發(fā)展中央財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種，擴(kuò)大糧食、生豬等大宗農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)覆蓋面，逐步推進(jìn)重要“菜籃子”產(chǎn)品保險(xiǎn)。要以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要為準(zhǔn)則，不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的一環(huán)［9］。

4結(jié)語(yǔ)

隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法工作的不斷向前推進(jìn)以及各項(xiàng)制度的完善，符合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度體系將會(huì)建立起來(lái)。未來(lái)我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度將在保障農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問(wèn)題中發(fā)揮重要作用，不斷推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)工作治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為鄉(xiāng)村振興事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)無(wú)可替代的制度優(yōu)勢(shì)［14］。

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