林玲

2023年5月16日，在墨西哥蒂華納，“第42條邊境條款”到期后，通過官方指定應(yīng)用程序CBPOne成功提交申請的移民被允許進(jìn)入美國。

2023年4月10日，美國總統(tǒng)拜登簽署法令，規(guī)定自5月11日起，基于新冠疫情“國家緊急狀態(tài)”狀態(tài)的非法移民快速驅(qū)逐令“第42條”將被終止，原有的《美國聯(lián)邦法典》“第8條”移民法令開始全面實(shí)施。今年2月底新規(guī)進(jìn)入公眾意見征求階段以后，美國與墨西哥邊境非法越境人數(shù)呈急劇上升之勢。根據(jù)美國海關(guān)與邊境保護(hù)局5月的統(tǒng)計(jì)，3月處理的美墨邊境非法移民人數(shù)為19萬余名，明顯超過2月的15余萬人次，4月則持續(xù)上升至21萬余人。在新規(guī)生效前的數(shù)天內(nèi)，美墨邊境甚至出現(xiàn)“非法移民風(fēng)暴”，邊境官員拘留的非法移民日均超過1萬名。5月10日，美墨邊境收容的非法移民達(dá)到2.8萬，大大超過邊境設(shè)施容納上限。為此，美國國土安全部派遣了2萬余名執(zhí)法人員及1500名國民警衛(wèi)隊(duì)員前往邊境，以應(yīng)對大量非法移民涌入可能帶來的危機(jī)。同時(shí)，埃爾帕索、布朗斯維爾等得克薩斯州邊境城市以及紐約、芝加哥等多個(gè)城市相繼宣布進(jìn)入相關(guān)緊急狀態(tài)。

“第42條”終止意味著什么

拜登宣布終止的“第42條”公共衛(wèi)生令由特朗普政府于2020年3月頒布，該法令規(guī)定，在新冠疫情期間，出于疫情防控的需要，美國海關(guān)和邊境保護(hù)局可以不經(jīng)移民法庭審理而對非法入境者一律實(shí)施驅(qū)逐，將其立即遣返至墨西哥，并不予受理其庇護(hù)請求，但并未禁止其再次入境美國。根據(jù)海關(guān)和邊境保護(hù)局的數(shù)據(jù)，自“第42條”實(shí)施以來，在邊境官員處理的非法移民中，約有四分之一屬于反復(fù)入境者。

相比之下，根據(jù)“第8條”移民法令，非法進(jìn)入美國的移民可以向移民法庭或移民服務(wù)局官員申請庇護(hù)，但如果申請未獲通過，則將被遣返至墨西哥或原屬國，五年內(nèi)禁止入境美國，如果違反五年禁令試圖再次入境，將可能面臨刑事指控。同時(shí)，新規(guī)規(guī)定，如果非法移民事先途經(jīng)其他國家，且未在他國尋求庇護(hù)，或者未能事先向美國海關(guān)和邊境保護(hù)局在線預(yù)約申請庇護(hù)，則屬非法越境，將被立即遣返。因此，對于非法越境者而言，新規(guī)意味著更嚴(yán)厲的邊境管控。美國土安全部長馬約卡斯5月10日在記者會(huì)上特意強(qiáng)調(diào)，終止“第42條”并不意味著“邊界開放”，非法越境者將“面臨更嚴(yán)重后果”。

新規(guī)頒布被視為拜登政府收緊邊境管控政策，招致一些民權(quán)團(tuán)體質(zhì)疑，它們認(rèn)為新規(guī)限制了“美國及國際法律保證的庇護(hù)權(quán)利”。由于絕大多數(shù)美墨邊境非法移民的最終目的地都是美國，他們通常不會(huì)在途經(jīng)國家申請庇護(hù)，因此這些移民將面臨強(qiáng)制遣返。分析人士指出，新規(guī)等同于“過境禁令”，實(shí)質(zhì)上無異于特朗普時(shí)期飽受詬病的“留在墨西哥”政策，那項(xiàng)政策要求申請庇護(hù)的非法移民在美國移民法庭裁決之前必須留在墨西哥，而拜登當(dāng)選后曾試圖予以取消。美國政治新聞網(wǎng)評稱，拜登如今不過是在用“特朗普式的移民政策”代替特朗普時(shí)期的政策。新規(guī)也遭到部分民主黨人的批評，他們認(rèn)為這代表了拜登政府移民政策的“倒退”。伊利諾伊州民主黨眾議員岡薩雷斯表示，新規(guī)違背了拜登競選期間承諾的“重建公平、人道而有序的移民制度”。

拜登政府搖擺的非法移民政策

2020年大選期間，拜登曾多次抨擊特朗普修建邊境墻的計(jì)劃，稱其為“排外”和“種族主義”行為，承諾一旦當(dāng)選，“不會(huì)再修一英尺的墻”。拜登上任后，一度叫停新的邊境墻建設(shè)，并要求國會(huì)取消相關(guān)資助。然而，隨著非法越境者人數(shù)的持續(xù)上升，以及一些邊境州的強(qiáng)烈反對，拜登政府又不得不同意在得克薩斯、亞利桑那、加利福尼亞等州重啟一些建墻項(xiàng)目。2022年7月，美國國土安全部曾發(fā)表聲明稱，重啟部分美墨邊境墻的建設(shè)計(jì)劃，包括填補(bǔ)邊境墻主要缺口的決定，表明“部署現(xiàn)代化邊境措施以改善西南邊境安全，已經(jīng)成為政府的優(yōu)先事項(xiàng)”。

拜登政府起初為兌現(xiàn)競選承諾，著手推翻特朗普時(shí)期的非法移民政策，包括宣布重啟奧巴馬時(shí)期的“童年抵美者暫緩遣返計(jì)劃”（DACA）（俗稱“追夢人計(jì)劃”）及其項(xiàng)下“父母暫緩遣返計(jì)劃”（DAPA），同時(shí)大幅縮減了“追夢人計(jì)劃”所要求的入籍時(shí)間期限，試圖推進(jìn)特定非法移民群體的合法化，以更開放的移民政策獲取拉美裔等少數(shù)族裔群體的政治支持。然而，非法移民合法化計(jì)劃所釋放的信號(hào)以及隨之而來的相對寬松政策，刺激了墨西哥和其他拉美國家非法移民的急劇增長，“移民大篷車”人員更趨多元化。隨著非法移民潮的不斷擴(kuò)大，拜登政府不得不重新加強(qiáng)邊境管控，不斷驅(qū)逐、拘捕非法移民。據(jù)美國海關(guān)和邊境保護(hù)局統(tǒng)計(jì)，2021財(cái)年美國執(zhí)法部門在美墨邊境抓捕的非法越境者超過170萬人次，2022財(cái)年上升到270萬，而2023財(cái)年前半年，即2022年10月至2023年4月就已超過180萬。

此外，在難民安置問題上，盡管拜登政府相對于特朗普時(shí)期大幅提升了難民準(zhǔn)入數(shù)目，但其制定的準(zhǔn)入人數(shù)與實(shí)際接收人數(shù)之間存在很大差距。拜登政府在2021財(cái)年將接收難民的上限從特朗普時(shí)期的1.5萬提升到6.2萬，但實(shí)際接納難民數(shù)只有1.1411萬，最終創(chuàng)下美國《1980年難民法案》實(shí)施以來的歷史新低。2022財(cái)年，拜登政府繼續(xù)將難民準(zhǔn)入數(shù)提升至競選期間承諾的12.5萬，然而當(dāng)財(cái)年實(shí)際接收人數(shù)僅約2.6萬。難民接收計(jì)劃與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果之間的差異給涌入邊境的難民造成巨大心理落差，難民收容與安置問題甚至不時(shí)引發(fā)人道主義危機(jī)，引發(fā)公眾關(guān)切。

今年5月由路透社與益索普公司聯(lián)合展開的民調(diào)顯示，約60%的美國民眾不贊同拜登政府的移民政策，贊同率只有26%，甚至低于拜登在經(jīng)濟(jì)與通脹問題上的政策支持率（分別為32%、27%），而經(jīng)濟(jì)與通脹問題通常被認(rèn)為是拜登一段時(shí)間來最缺乏公眾支持度的政策議題。

非法移民治理困境癥結(jié)所在

表面上看，拜登政府在移民政策上的反復(fù)與矛盾是應(yīng)對非法移民潮的直接產(chǎn)物，但究其根本，美國非法移民治理困境的癥結(jié)在于，不斷升級(jí)的黨爭嚴(yán)重阻礙了移民改革進(jìn)展。自1996年美國國會(huì)通過《非法移民改革和移民責(zé)任法》之后，20多年來再無綜合性、系統(tǒng)性的移民改革法案問世。2013年奧巴馬任總統(tǒng)期間，國會(huì)參議院通過的《邊境安全、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)與移民現(xiàn)代化法案》在眾議院流產(chǎn)，此后無論是民主黨還是共和黨政府，都只能出臺(tái)一些針對具體領(lǐng)域的移民法案，無法對全局進(jìn)行重審和調(diào)整，遑論對現(xiàn)行移民政策進(jìn)行大幅改革。隨著總統(tǒng)換屆與兩黨交替執(zhí)政，非法移民問題更是首當(dāng)其沖成為黨爭前沿，不斷遭遇反復(fù)，由此帶來的問題循環(huán)往復(fù)，成為難解的死結(jié)。

5月11日“第42條”失效當(dāng)天，共和黨主導(dǎo)的國會(huì)眾議院投票通過了《加強(qiáng)邊境安全法案》，提出重啟美墨邊境墻修建、增加庇護(hù)申請限制、為邊境執(zhí)法人員加撥經(jīng)費(fèi)等措施。該法案很難在民主黨控制的國會(huì)參議院通過，但仍顯示出共和黨人對拜登政府新規(guī)的強(qiáng)硬反擊。值得關(guān)注的是，共和黨人主導(dǎo)的邊境州得克薩斯的州議會(huì)也在5月出臺(tái)一項(xiàng)名為“HB7”的州法案，規(guī)定除了從邊境口岸入境者，從其他任何地方穿越得州美墨邊境的人將一律被視為州法違反者。該法案還為邊境執(zhí)法人員及相關(guān)設(shè)施加撥1億美元經(jīng)費(fèi)?！癏B7”的推出顯然是對聯(lián)邦政府新規(guī)的直接挑戰(zhàn)，《得克薩斯先驅(qū)報(bào)》對此評論稱，由于制定移民法在傳統(tǒng)上屬于聯(lián)邦政府的權(quán)限，新通過的州法實(shí)質(zhì)上是對“州政府實(shí)施移民法的權(quán)力極限的考驗(yàn)”。

美國、墨西哥邊境示意圖。

由此，圍繞移民問題的黨爭不僅體現(xiàn)于聯(lián)邦層面白宮與國會(huì)間的激烈博弈，也反映在得克薩斯、佛羅里達(dá)州等共和黨人主導(dǎo)的邊境州與聯(lián)邦政府矛盾的激化上。2021年8月拜登政府宣布取消特朗普時(shí)期的“留在墨西哥”政策后，立即遭到一些邊境州的強(qiáng)烈反對，得克薩斯等邊境州對聯(lián)邦政府提出起訴，案件上訴至聯(lián)邦最高法院后，以保守派為主的最高法院最終以6∶3的投票結(jié)果裁決保留“留在墨西哥”政策，使得該政策在拜登時(shí)期被延續(xù)。此外，面對邊境非法移民潮，得州、佛州等邊境州還展開“移民攻勢”，直接把上萬移民通過大巴、飛機(jī)陸續(xù)“投放”到華盛頓特區(qū)、紐約、費(fèi)城等民主黨人主政的“庇護(hù)城市”，甚至副總統(tǒng)哈里斯的住所外，對拜登政府公開施壓，并以此作為2022年中期選舉選民動(dòng)員的一大利器。

在2024年大選選戰(zhàn)即將展開之際，非法移民問題再次成為共和黨總統(tǒng)參選人政治動(dòng)員的核心議題。已宣布參選的特朗普公開承諾，如果重返白宮，他將在上任第一天就頒布行政令，取消無證移民子女的“出生公民權(quán)”。與此同時(shí)，另一名共和黨參選人、佛州州長德桑蒂斯明確表示將在美墨邊境繼續(xù)修建“邊界墻”，以此打擊“芬太尼走私”和販毒集團(tuán)，這引發(fā)了人們對激進(jìn)反移民言論成為政治主流的擔(dān)憂。作為特朗普有力黨內(nèi)挑戰(zhàn)者的德桑蒂斯甚至指責(zé)特朗普在“出生公民權(quán)”問題上“左傾”，指出特朗普在總統(tǒng)任期內(nèi)曾多次提及該問題，但最終并未出臺(tái)任何相關(guān)行政令，其遏制非法移民的決心令人懷疑?？梢灶A(yù)見的是，在非法移民問題上競相秀強(qiáng)硬，向右翼靠攏，將成為2024年大選共和黨初選的重要策略，而兩黨圍繞移民政策的選民動(dòng)員與政治博弈也將更為激烈。