劉如玉　李靜

摘? ?要：為了推動普惠金融發(fā)展，我國各地基層政府推出許多創(chuàng)新做法，典型的如“蘭考模式”。本文將我國基層政府在推動普惠金融發(fā)展中的角色定位為“代理組織”，并將這種代理組織模式與印度、南非等國普惠金融的代理商模式進行對比，分析各種代理模式的優(yōu)越性和局限性。結(jié)論是：市場化性質(zhì)的代理商有強大的意愿參與銀行代理，該代理模式在市場作用下自發(fā)向偏遠地區(qū)發(fā)展，但其后期發(fā)展激勵不足，需要政府和行業(yè)協(xié)會發(fā)揮更多引領(lǐng)作用；我國基層政府的代理組織模式，需要監(jiān)管部門對該代理模式的合理性和合法性予以確認，對代理責任進行劃分，并在基層代理組織的激勵與約束進一步完善之后才有可能大范圍推廣。同時，我國基層政府在構(gòu)建農(nóng)村信用環(huán)境過程中的經(jīng)驗也值得被其他國家借鑒。

關(guān)? 鍵? 詞：普惠金融；銀行代理模式；基層組織代理模式；代理商模式；基層政府；代理組織；激勵與約束

中圖分類號：F830.4? ? ? ?文獻標識碼：Ａ? ? ? ? ?文章編號：2096-2517（２０23）０3－0０03－13

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2023.03.001

一、引言

普惠金融已成為各國發(fā)展議程的核心目標，尤其是在新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家。為了推進普惠金融發(fā)展， 各國政府意圖增加偏遠地區(qū)銀行密度，但這些偏遠分行存在盈利和經(jīng)營可持續(xù)困難等問題；即使這些分行運營由政府補貼， 但由于農(nóng)村地區(qū)人口稀少，分行的運營效率也會很低[1]。因此，政策界逐漸統(tǒng)一認識，認為實體銀行分行不是農(nóng)村地區(qū)普惠金融發(fā)展的可持續(xù)解決方案。銀行需要不斷探索并進行多樣化業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新，各種創(chuàng)新的底層經(jīng)濟邏輯都是在節(jié)約銀行成本的前提下拓展金融服務(wù)。許多國家銀行因此開發(fā)一種新的運營模式，轉(zhuǎn)向無實體分行服務(wù)（無網(wǎng)點銀行服務(wù)）。目前無實體分行服務(wù)大致分為兩類： 一類是以傳統(tǒng)的分支銀行為基礎(chǔ)，以數(shù)字金融服務(wù)為手段的銀行適度擴展，如互聯(lián)網(wǎng)銀行和自動柜員機（ATM），這類金融服務(wù)的特點是銀行依靠數(shù)字信息技術(shù)直接服務(wù)其客戶，在金融機構(gòu)與客戶之間沒有第三方組織的參與；另一類是近些年世界各地出現(xiàn)的“無分支銀行代理模式”（以下簡稱為“銀行代理模式”），這是一種動員當?shù)亓闶凵袒蚱渌M織參與金融服務(wù)的模式，是建立實體分行的一種更為廉價的替代方案[2]，其明顯特點是有第三方組織（市場組織、合作組織或政府等）在金融機構(gòu)和客戶之間發(fā)揮重要作用。一方面，銀行代理組織可以對群眾進行金融服務(wù)和貸款技術(shù)宣傳， 以提高公眾的金融意識和對銀行服務(wù)的信心，同時可協(xié)助銀行進行用戶信息收集、資料審查和貸后管理等工作；另一方面，銀行代理模式有助于將鄉(xiāng)村或社區(qū)內(nèi)的資金集中到銀行，有利于資金融通和公共儲蓄。

近些年在我國普惠金融發(fā)展中，基層政府作為第三方組織力量參與到銀行與客戶之間的金融服務(wù)環(huán)節(jié)，本文將這種情況定義為銀行代理的“基層組織代理模式”，這一代理模式與國外的普惠金融代理模式有一些本質(zhì)上的不同，本文將“銀行代理模式”作為分析對象，根據(jù)代理組織特點對國內(nèi)外普惠金融的代理模式進行對比分析，最后得出結(jié)論。

二、銀行代理模式

本文將“銀行代理模式”定義為：傳統(tǒng)商業(yè)銀行在無法設(shè)立分支機構(gòu)的地區(qū)與第三方機構(gòu)或組織合作， 通過授權(quán)代理或合作的方式擴展其服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，開展金融業(yè)務(wù)。這種代理模式的運作需要依靠信息和通信技術(shù)，客戶、代理組織、銀行或非銀行電子貨幣發(fā)行者使用信息技術(shù)來記錄和傳遞交易信息，遠距離快速、可靠、低成本地完成金融交易與服務(wù)。對于銀行來說，通過代理方式來提供金融服務(wù)，既可以降低服務(wù)成本，也可以緩解銀行分支機構(gòu)的擁擠，并在新的領(lǐng)域開展金融業(yè)務(wù)[2]。

（一）新時期銀行代理模式依然重要

盡管越來越多的人使用智能手機、互聯(lián)網(wǎng)和電子銀行，但銀行分支或銀行代理模式并沒有隨著數(shù)字金融服務(wù)的發(fā)展而變得不重要，金融科技尚不能完全解決線下金融服務(wù)問題，這是因為：

1.尚未建立廣泛的數(shù)字支付生態(tài)系統(tǒng)。盡管許多國家通過政府數(shù)字化支付G2P（Government-to-Person）推動了個人交易支付數(shù)字化，但更廣泛的數(shù)字支付生態(tài)系統(tǒng)還沒有建立起來，人們?nèi)孕枰鹑诜?wù)網(wǎng)點進行現(xiàn)金的存儲與提取，以方便其交易[3]。 基于墨西哥和肯尼亞的數(shù)據(jù)， 可以發(fā)現(xiàn)數(shù)字金融服務(wù)的增長并沒有消除對現(xiàn)金服務(wù)的需求[4]。因此，在發(fā)展中國家的偏遠地區(qū)及農(nóng)村，普惠金融發(fā)展仍然需要依賴銀行分支或銀行代理模式。與開設(shè)銀行分支機構(gòu)相比，銀行代理模式在增加金融服務(wù)可得性基礎(chǔ)上，可以降低銀行金融服務(wù)成本，擴大市場份額，改善財務(wù)績效[5]。金融機構(gòu)要想成功打開偏遠地區(qū)及農(nóng)村尚未開發(fā)的金融市場，設(shè)法滿足這一部分人口的金融服務(wù)需求，使用的有效手段依然是銀行代理模式[6]。

2. 提升普惠金融服務(wù)需要銀行代理模式發(fā)揮更多作用。一方面，在巴西等國的傳統(tǒng)代理商金融服務(wù)中，較少涉及到信貸服務(wù)，早期代理商不評估信用風險，也不承擔信用決策[7]。因為若要提供信貸服務(wù)，代理商的業(yè)務(wù)必須擴大到風險評估和信用評估，這又涉及信用風險責任的劃分。只有規(guī)模較大的代理實體， 擁有稱職的人力和適當?shù)暮笄谥С?，才能處理現(xiàn)代銀行所需的信貸職能。 另一方面，在像我國這樣的數(shù)字金融發(fā)展較好的國家，數(shù)字金融可以幫助大量低收入人口獲得正規(guī)金融服務(wù)，但普惠金融發(fā)展仍然需要一個“基層代理”組織，以提高農(nóng)村或偏遠地區(qū)人口的信貸、保險等金融服務(wù)可得性。因農(nóng)村人口缺乏可用的擔保品、信用體系不成熟等原因，銀行在農(nóng)村直接開展信貸服務(wù)容易出現(xiàn)兩個結(jié)果，一是貸款違約率高，二是開展信貸服務(wù)的收益不能覆蓋成本。因此，當前在我國發(fā)展普惠金融，銀行還很難做到只依賴于數(shù)字信息技術(shù)就推動信貸等高級金融服務(wù)的包容性發(fā)展。如果信貸過程中有代理組織的積極參與，因參與進來的代理組織比銀行更容易獲得與信貸業(yè)務(wù)有關(guān)的客戶信息，銀行可減少與客戶信息缺乏有關(guān)的信用風險[7]。綜合來看，在不同國家仍需要銀行代理模式來提升普惠金融服務(wù)。

（二）銀行代理模式特點及分類

在全球范圍內(nèi)，研究者們認為健全的銀行代理結(jié)構(gòu)向任何經(jīng)濟體的農(nóng)村地區(qū)擴展金融服務(wù)和經(jīng)濟活動都發(fā)揮著重要作用[8]。各國金融機構(gòu)通過不同的代理模式來推動普惠金融發(fā)展。 這種基于“基層代理”開展的普惠金融模式，從有“銀行網(wǎng)點”到“無銀行網(wǎng)點”的探索邏輯在于節(jié)約成本和優(yōu)勢互補的需求[9]，即通過最大化銀行與銀行之間的距離來減少銀行固定費用[10]，這不僅可以降低銀行的運營成本，還可以迅速響應不可預見的市場變化；同時，銀行利用第三方代理組織的優(yōu)勢了解客戶、服務(wù)下沉，實現(xiàn)銀行的規(guī)模效應、成本效益，雙方合作共贏。使用這種金融服務(wù)的代理模式，有助于改善貧困及邊緣人口對金融服務(wù)的可及性[11]。

“基層代理”組織界定的依據(jù)是在正規(guī)金融機構(gòu)和客戶之間存在第三方組織，并由于第三方組織力量的加入，而降低銀行服務(wù)成本、提高金融服務(wù)可得性，并減少銀行與客戶之間由于信息不對稱而引發(fā)的道德風險和逆向選擇問題。在印度、巴西等國普遍存在的銀行代理模式中，“基層代理”角色是由郵局、商店、彩票站、小額信貸公司等市場化組織來承擔，根據(jù)基層代理組織性質(zhì)，本文將這種銀行代理模式稱為“代理商模式”。近些年在我國發(fā)展普惠金融的創(chuàng)新模式——“基層組織代理模式”中，其基層代理角色是以基層政府和村兩委為核心的代理組織。本文將重點對這兩種不同的銀行代理模式進行對比分析。

三、代理商模式

代理商模式在國外現(xiàn)有研究中也稱為代理銀行（Agent Banking）模式，是巴西、印度等國推進金融普惠的一種重要創(chuàng)新模式，是指商業(yè)銀行通過與代理商簽訂合約建立合作伙伴關(guān)系，推進無分支銀行網(wǎng)點的金融服務(wù)。 代理商既可以是金融機構(gòu)，也可以是非金融機構(gòu)（如零售商店、彩票銷售點、藥店、郵局等一些市場化的組織）。例如，在巴西、印度、南非等國，部分金融機構(gòu)通過公共郵政網(wǎng)絡(luò)、彩票店或超市提供金融服務(wù)，拓展銀行基礎(chǔ)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[12]。這種授權(quán)代理方式在一定程度上為銀行帶來成本效益，使銀行和非銀行機構(gòu)在金融層面通力合作，在降低銀行運營成本的情況下，迅速擴大金融服務(wù)覆蓋面。在這種代理模式中，代理商代表銀行為客戶開設(shè)賬戶，并收集客戶信息、核實客戶身份、處理申請，一對一地為客戶提供金融服務(wù)。銀行是金融服務(wù)的最終提供者， 也是維持客戶賬戶的機構(gòu)[13]。代理商模式在為終端消費者提供金融服務(wù)方面扮演著重要角色，它增加了金融機構(gòu)的服務(wù)網(wǎng)點數(shù)量，在發(fā)展中國家中的使用率很高[14]。

（一）傳統(tǒng)代理商模式

通過當?shù)亓闶劬W(wǎng)點作為金融機構(gòu)的服務(wù)代理，代理商們將銀行服務(wù)帶到偏遠地區(qū)[15]，對發(fā)展中國家普惠金融發(fā)展做出了巨大貢獻。

1. 巴西首創(chuàng)銀行主導的代理商模式并取得快速發(fā)展。在巴西，代理銀行網(wǎng)點業(yè)務(wù)主要集中于交易和支付服務(wù)， 包括儲蓄賬戶的存款和取款服務(wù)，投資基金的供款和取款，訂單、發(fā)票支付、政府福利和養(yǎng)恤金發(fā)放等。代理銀行還可以在銀行和客戶之間建立溝通渠道，如向銀行傳遞客戶建議。通過代理銀行進行信貸服務(wù)在巴西受到較多的限制，但被授權(quán)過的代理銀行可以識別客戶、接受貸款申請及其他融資請求、信用卡申請和登記服務(wù)等。巴西的代理商模式中支付服務(wù)仍占主導地位，但隨著1999年擴大代理機構(gòu)營業(yè)服務(wù)范圍等新法規(guī)的頒布以及相關(guān)限制法規(guī)的取消，除支付以外的其他金融服務(wù)也在向多元化發(fā)展。例如，巴西聯(lián)邦儲蓄銀行（Caixa Econ？觝mica Federal，簡稱CAIXA）是由巴西國家財政部控制的公共金融機構(gòu)，是國家金融系統(tǒng)的一部分，作為協(xié)助聯(lián)邦政府信貸政策執(zhí)行的機構(gòu)，CAIXA受到主管機構(gòu)和紀律的約束， 并受到巴西中央銀行的監(jiān)督。CAIXA最初是為了分配諸如學校補助金、 食品和收入補貼等社會福利， 這些社會福利需要到達偏遠地區(qū)。CAIXA與彩票協(xié)會（Abraelo）等連鎖店簽約，以借助彩票協(xié)會的網(wǎng)點將基本金融服務(wù)送達偏遠地區(qū)。 客戶可以在代理點開通活期賬戶并存入資金，之后用銀行卡和刷卡機即可進行消費、個人業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)賬，經(jīng)過不斷發(fā)展，在代理點的服務(wù)范圍已經(jīng)擴大到信貸服務(wù)①。1999年以后， 該國的代理銀行網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速， 代理點在巴西所有金融機構(gòu)網(wǎng)點中的比重達到60%以上[16]，據(jù)巴西中央銀行稱，2012年8月，超過200家金融機構(gòu)在全國近34萬個地點提供代理服務(wù)；截至2010年12月，代理業(yè)務(wù)員處理的銀行系統(tǒng)資產(chǎn)占總資產(chǎn)的18%①。

2. 印度使用代理商模式推動普惠金融發(fā)展取得積極成效。2006年1月，針對商業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點和從業(yè)人員不足的問題，印度中央儲備銀行允許商業(yè)銀行聘請代理商（Business Correspondent，BC）作為提供金融服務(wù)的中介[17]，逐漸形成了印度龐大的銀行代理網(wǎng)點系統(tǒng)。2014—2020年，有4.04億印度人進入了正式的銀行系統(tǒng)， 代理商總數(shù)從2010年的3.5萬人增加到2019年的98.8萬人，2011—2017年， 農(nóng)村成年人口擁有銀行賬戶的比例從33%上升至80%。 印度現(xiàn)在的代理網(wǎng)點允許不同銀行的客戶之間進行相互操作， 即銀行之間、代理網(wǎng)點之間是可以相互操作的[4]。

3. 肯尼亞基于代理商的移動支付模式推動普惠金融快速發(fā)展。在肯尼亞，普惠金融計劃主要通過移動支付方式進行，在移動支付方式中代理商們發(fā)揮基層代理的關(guān)鍵作用?？夏醽喌囊苿又Ц端捷^高，截至到2013年底， 肯尼亞手機銀行共有用戶3120萬人，2013年全年通過手機支付的總金額達到106億美元。 肯尼亞手機服務(wù)平臺包括M-Psea、M-Shwari、Airtal Money，其中，肯尼亞領(lǐng)先的移動運營商Safaricom為客戶提供M-Pesa賬戶平臺的市場份額最大，用戶為1820萬人，占肯尼亞手機金融用戶總數(shù)的60%[4]?？蛻羰紫仍贛-Pesa代理商網(wǎng)點錄入個人基本信息， 免費注冊M-Pesa電子虛擬賬戶， 并在代理商處將現(xiàn)金轉(zhuǎn)換為電子貨幣，進行充值和取款、轉(zhuǎn)賬等交易?？夏醽喕诖砩痰囊苿又Ц赌Ｊ酱蟠笸苿恿似栈萁鹑诘陌菪园l(fā)展，代理商是M-Pesa的重要組成部分， 是M-Pesa平臺拓展客戶群、進行存款、取款等基礎(chǔ)金融服務(wù)的重要載體，肯尼亞M-Pesa代理商的數(shù)量與移動支付用戶數(shù)量增長趨勢基本一致（見圖1）。

（二）基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的新代理商模式

近些年， 傳統(tǒng)的代理商模式運營出現(xiàn)以下問題：一是對于低收入家庭來說，以現(xiàn)金交易為基礎(chǔ)的金融服務(wù)成本高，開通銀行賬戶只儲存少量現(xiàn)金的價值不大， 因此通過代理開通賬戶的意愿不高；二是基于現(xiàn)金交易的傳統(tǒng)服務(wù)在現(xiàn)金運輸和處理上存在被盜、欺詐、挪用等風險；三是早期代理活動通常局限于為用戶開設(shè)新賬戶以及一些基本金融交易，隨著時間的推進，開設(shè)新賬戶的機會基本耗盡，最初的上門服務(wù)業(yè)務(wù)也已經(jīng)被銀行自助服務(wù)取代；四是代理商傾向于人口稠密、容易經(jīng)營的過度飽和市場，導致在監(jiān)管允許、市場情況較好的區(qū)域，代理商之間存在激烈的競爭[18]。以上多種原因?qū)е麓蠖鄶?shù)代理商在農(nóng)村地區(qū)運營崩潰，傳統(tǒng)的代理商運營模式出現(xiàn)虧損、資金短缺、人員流失等情況，無力繼續(xù)向無銀行地區(qū)擴張[4]。另外，早期銀行代理商都只專注于一些簡單的交易服務(wù)，而且這些代理的收入不完全依賴銀行代理業(yè)務(wù)，為了使代理模式更可持續(xù)，銀行必須使代理銷售的產(chǎn)品組合多樣化來獲得利潤，如增加信貸和理財產(chǎn)品服務(wù)等[19]。

近些年隨著數(shù)字金融和電商平臺的發(fā)展，代理模式發(fā)展出現(xiàn)新的特點，即第三方公司與銀行合作簽訂外包代理管理服務(wù)合同， 第三方平臺自己不作為代理人運作，而是通過互聯(lián)網(wǎng)平臺的技術(shù)手段將傳統(tǒng)終端零售網(wǎng)點連接起來， 對終端零售代理商進行綜合管理?；诨ヂ?lián)網(wǎng)平臺和已有的市場力量實現(xiàn)了前所未有的服務(wù)聚合，這在很大程度上是數(shù)字技術(shù)應用日益發(fā)展的結(jié)果，使得來自不同行業(yè)（如金融、快速消費品、電子商務(wù)）的服務(wù)提供商更容易將其服務(wù)捆綁在同一個數(shù)字平臺下， 并共享一個代理網(wǎng)絡(luò)。這種基于互聯(lián)網(wǎng)平臺的服務(wù)整合，顯著增加了代理商為農(nóng)村客戶提供的服務(wù)內(nèi)容，使得代理商在農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)營實現(xiàn)多途徑創(chuàng)收和可持續(xù)經(jīng)營。

1.國外案例。在印度，KEY TAKEAWA YS Dvara作為最新的代理商案例，它通過互聯(lián)網(wǎng)平臺技術(shù)將代理服務(wù)整合提升到一個新的層次，所有整合服務(wù)的目的都是以客戶為中心，為客戶和代理商帶來更大的價值。Dvara成立于2008年，是印度的一家非銀行金融機構(gòu)， 專注于為農(nóng)村客戶提供金融服務(wù)，其核心業(yè)務(wù)集中在信貸和財富管理。Dvara在農(nóng)村開設(shè)了296家分支機構(gòu)，擁有1700家代理機構(gòu)，每月有超過600萬筆交易[4]。2021年Dvara收購了一個數(shù)字平臺，通過該數(shù)字平臺技術(shù)的使用，將農(nóng)村的單個代理商與多家銀行及非金融供應商連接起來，形成金融與非金融服務(wù)供應商的代理管理網(wǎng)絡(luò)，使代理商可以向農(nóng)村客戶提供儲蓄、保險、P2P和信貸支付等金融服務(wù)。 另外，Dvara還與家電電商公司合作，使農(nóng)村代理商經(jīng)營業(yè)務(wù)擴大到分銷家電產(chǎn)品，農(nóng)村客戶可以到Dvara代理點來提貨。即客戶可以方便地在一個Dvara代理點進行多個交易，包括Dvara提供的信貸產(chǎn)品、合作伙伴的各種銀行服務(wù)、 產(chǎn)品支付以及在線商品銷售等。 基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的代理服務(wù)范圍擴大，使Dvara代理商可以在兩到三個月內(nèi)收回前期啟動資金（包括智能手機+生物識別設(shè)備等）。Dvara通過為其他合作伙伴提供代理管理，有效地與金融、非金融服務(wù)商共享其代理網(wǎng)絡(luò)，從而更經(jīng)濟高效地運行其代理網(wǎng)絡(luò)。這一基于技術(shù)使用的代理模式創(chuàng)新將進一步推動普惠金融覆蓋農(nóng)村地區(qū)，并擴大其客戶群[4]。

2.國內(nèi)案例。我國也有這種“科技公司（第三方互聯(lián)網(wǎng)管理平臺）+銀行+終端零售”的代理模式案例。例如，中國郵政集團有限公司和中國郵政儲蓄銀行通過數(shù)字平臺（郵樂網(wǎng)購物平臺）將農(nóng)村實體小商超（代理點）連接起來，以電子商務(wù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)為手段，通過零售代理點向農(nóng)村客戶分銷商業(yè)銀行交付的電子商務(wù)產(chǎn)品并提供金融服務(wù)。郵樂網(wǎng)作為郵政代理網(wǎng)點的第三方管理機構(gòu)，其背后的運營公司負責收集和分析代理商的數(shù)據(jù)，制定信用評分，建立一套基于郵政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的信用評價體系。郵儲銀行根據(jù)該信用信息選擇向代理商提供貸款，并為農(nóng)村客戶量身定制金融服務(wù)。郵儲銀行針對郵樂網(wǎng)在農(nóng)村地區(qū)的“郵掌柜”客戶提供互聯(lián)網(wǎng)信貸產(chǎn)品，以滿足優(yōu)質(zhì)“郵掌柜”日常經(jīng)營的資金需求。申請人只需在PC端或手機端上提出申請，就可以足不出戶輕松獲得貸款申請、支用和查詢，免去了傳統(tǒng)信貸的繁瑣程序，操作簡便。

四、我國的基層組織代理模式

國務(wù)院于2015年12月下發(fā)《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃2016-2020》， 強調(diào)發(fā)展普惠金融的指導思想“政府引導與市場主導相結(jié)合”。普惠金融真正落地需要突破傳統(tǒng)的思維模式，在體制機制上大膽創(chuàng)新，形成多方合力。發(fā)展普惠金融不單單是金融體系的重要任務(wù)，更是地方政府進行扶貧和推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要手段，因此各地政府圍繞如何推動普惠金融發(fā)展進行了一系列探索，涌現(xiàn)出許多典型案例，如“蘭考模式”。蘭考縣圍繞組織設(shè)置、金融服務(wù)體系、信用體系、普惠授信體系、風險防控體系等方面進行了多種創(chuàng)新。本文將以“蘭考模式”為例，對我國的基層組織代理模式進行分析。

（一）組織設(shè)置

蘭考縣成立了兩個組織領(lǐng)導機構(gòu)，加強地方政府對普惠金融發(fā)展的組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是普惠金融工作領(lǐng)導小組，其中縣委書記、縣長及常務(wù)副縣長等主要領(lǐng)導任職，統(tǒng)一領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進普惠金融相關(guān)工作；二是整合普惠金融涉及的相關(guān)部門及地方金融管理部門，組建普惠金融試驗區(qū)管委會，下設(shè)辦公室、聯(lián)絡(luò)部、協(xié)調(diào)部、合作部、基礎(chǔ)設(shè)施等部門，負責建立普惠金融發(fā)展的具體機制并督促落實。

（二）金融服務(wù)體系建設(shè)

蘭考縣將金融服務(wù)體系納入政府的公共服務(wù)體系，創(chuàng)新性地把鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、協(xié)管員、金融機構(gòu)力量整合到公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立縣、鄉(xiāng)、村三級金融服務(wù)體系，以此服務(wù)于普惠金融的具體發(fā)展。在縣級成立普惠金融服務(wù)中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立鄉(xiāng)級普惠金融服務(wù)站，在村級以黨群服務(wù)中心為依托成立村級普惠金融服務(wù)站。其中，縣級普惠金融服務(wù)中心是全縣普惠金融工作協(xié)調(diào)、調(diào)度中心，入駐政府相關(guān)部門及銀行、保險、證券、擔保等各類金融機構(gòu)開展“一站式”服務(wù)辦公，整合全縣可用政府部門資源，匯集金融工作信息，集中式處理相關(guān)的問題，集中辦理普惠授信、 還貸周轉(zhuǎn)金等普惠金融相關(guān)業(yè)務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級普惠金融服務(wù)站設(shè)立專門的普惠金融服務(wù)窗口接受信貸咨詢和貸款申請，負責建立轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶信用信息電子檔案、二次審核貸款需求、對金融消費權(quán)益保護和村級進行監(jiān)督考核與指導等業(yè)務(wù)。村級普惠金融服務(wù)站由各銀行進行承辦，承辦銀行出資與村委、金融“協(xié)管員”等基層工作人員簽訂業(yè)務(wù)協(xié)議，建立委托代理關(guān)系，提供“4+X”等綜合服務(wù)。4+X是指信用信息服務(wù)、基礎(chǔ)金融服務(wù)、貸款推薦和協(xié)助貸后管理服務(wù)、金融消費者權(quán)益保護服務(wù)4類以及各承辦銀行提供的特色金融服務(wù)。

基層政府和組織代理模式中的核心是村級服務(wù)站。截至到2019年，蘭考縣內(nèi)已成立454個村級普惠金融服務(wù)站①。 關(guān)于村級普惠金融服務(wù)站人員的確定，是由縣政府和各主辦銀行聯(lián)合從村委會人員、回鄉(xiāng)大學生、協(xié)管員等人員中選取確定為金融“協(xié)管員”；確立“主辦銀行、村委、金融‘協(xié)管員”三方責任主體，金融機構(gòu)與村委、金融“協(xié)管員”簽訂業(yè)務(wù)協(xié)議，建立委托代理關(guān)系，并且金融協(xié)管員與縣人社部門簽訂政府購買勞務(wù)合作協(xié)議，人社部門作為中間方輔助管理協(xié)管員，目前依托于行政法規(guī)規(guī)范各級金融服務(wù)中心（服務(wù)站）工作人員的業(yè)務(wù)行為。另外銀行為服務(wù)站配備基本的金融服務(wù)辦公設(shè)施，借用村委會房屋作為工作場所。該縣目前是由縣政府牽頭，將全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)“承包”給縣域內(nèi)各銀行分行，各主辦銀行根據(jù)所包鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域、行政村服務(wù)網(wǎng)點全覆蓋，也避免在試驗初期各金融機構(gòu)在同一鄉(xiāng)域范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)競爭[20]。由于服務(wù)站負責金融機構(gòu)職責的延伸，因此服務(wù)站所需建設(shè)費用和日常辦公費用由各主辦銀行承擔，縣政府給予政策支持、工作協(xié)調(diào)以及對服務(wù)站工作人員進行評價激勵，并提供相應補助。

（三）信用體系建設(shè)

蘭考縣提出了“政府主導、社會共建”的原則，形成了“政府主導、人行牽頭、多方參與”的信用體系工作格局， 主要由縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)體系力量，采集農(nóng)戶、 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和中小企業(yè)的信用信息，建立非官方信用檔案，進行資質(zhì)評級[21]。村級服務(wù)站負責采集、錄入、更新及查詢農(nóng)戶信用信息，協(xié)助開展失信聯(lián)合懲戒；鄉(xiāng)級服務(wù)站收集、審核村級服務(wù)站農(nóng)戶信息，建立全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶信用信息電子檔案；縣級普惠金融服務(wù)中心將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和財政、農(nóng)業(yè)等多部門信息資源進行整合，建立全縣農(nóng)戶信用信息電子檔案，實現(xiàn)農(nóng)戶信用信息共享。

（四）普惠授信體系建設(shè)

普惠授信是在全縣范圍內(nèi)為解決農(nóng)民融資難題而研發(fā)設(shè)計的，針對“兩無一有”家庭提供的“兩免一低”、“零門檻”信貸額度授信②。在全縣范圍內(nèi)對全部農(nóng)民家庭無條件、 無差別授信5～10萬元的信用額度（授信額度隨著信用記錄而增加）。授信環(huán)節(jié)大體為：村委組織發(fā)動群眾，主辦銀行按村集中辦理基礎(chǔ)授信，集中宣講政策、向農(nóng)戶發(fā)放信用告知卡（詳細告知普惠授信、啟信、用信流程以及相關(guān)激勵約束政策）、與農(nóng)戶集中簽訂《普惠金融授信證》。在啟信環(huán)節(jié)，村委、協(xié)管員對農(nóng)戶貸款申請進行嚴格把關(guān)。 農(nóng)戶有生產(chǎn)資金需求時，在“普惠通”APP上提交申請，填寫信用申請表、承諾書和信息采集表， 村級服務(wù)站人員結(jié)合申請人日常生產(chǎn)、生活表現(xiàn)，按照“兩無一有”標準進行初審，并為符合條件的申請人出具簽字背書的信譽證明，上傳、通知主辦銀行。鄉(xiāng)級服務(wù)站對村級服務(wù)站上傳的貸款信息和其他金融服務(wù)需求信息進行二次審核，并將審核通過的信息進一步上傳給縣級普惠金融服務(wù)中心。普惠金融服務(wù)中心負責全縣農(nóng)戶、商戶和小微企業(yè)的貸款申請和其他金融服務(wù)需求的受理、批轉(zhuǎn)和督辦。在用信環(huán)節(jié)和還信環(huán)節(jié)，對符合用信的農(nóng)戶采集、更新農(nóng)戶信用信息，村委及協(xié)管員負責貸前信息錄入、貸中走訪記錄臺賬、提前提醒到期還款及貸后參與追還等。通過普惠授信，讓銀行主動送貸上門，與農(nóng)民建立信貸關(guān)系。如果借款人守信，銀行將提升其信用評級，再次申請貸款時可適度享受提高信用額度或降低貸款利率；如果借款人違約則會被追繳政府為其支付的保證保險費及擔保費，被拉入信貸黑名單（5年內(nèi)銀行不再向其提供授信），失信情況上報所在單位、上傳婚姻登記系統(tǒng)、媒體進行曝光等。

（五）風險防控體系建設(shè)

在信貸風險防控機制上，傳統(tǒng)做法是政府設(shè)立風險補償金和擔保基金， 按基金規(guī)模的5～10倍匹配貸款規(guī)模，出現(xiàn)風險后銀行與風險補償金按照固定比例（一般為1：9或2：8）分擔風險。傳統(tǒng)做法存在一定的局限性，如風險補償金或擔?；鹨?guī)模有限，撬動的農(nóng)戶信貸規(guī)模有限，不能支撐龐大的農(nóng)村信貸市場需求。另外，按照固定比例分擔風險，忽視了農(nóng)村信貸市場運行實際存在的市場風險①，這種信貸風險防控機制，不能充分調(diào)動風險分擔的積極性，不利于實現(xiàn)權(quán)責利的對等。蘭考縣立足于對傳統(tǒng)信貸機制的創(chuàng)新完善，推出“四位一體”分段分擔的新型信貸風險防控機制，該機制主要包含四大部分：一是由縣財政和上級政府財政出資設(shè)立風險補償金，并建立資金補充機制；二是建立銀政保擔“四位一體”風險分擔機制，多方參與風險分散；三是分段分擔， 即對不同的風險區(qū)間實現(xiàn)不同比例的分擔，努力實現(xiàn)權(quán)責利對等和激勵相容；四是風險隔離，即對整村、整鄉(xiāng)設(shè)定風險隔離“臨界點”。幾個機制的相互配合、支撐，共同構(gòu)成了市場化運作、責權(quán)利對等的新型信貸風險防控機制。同時，試驗區(qū)專門建立不良資產(chǎn)聯(lián)合追償機制， 成立資產(chǎn)管理小組，金融機構(gòu)、政府、公安、法院、村委、金融協(xié)管員共同參與對不良貸款的追償，實施失信聯(lián)合懲戒，大大降低了惡意違約還款的可能[20]。

（六）蘭考縣普惠金融發(fā)展取得的成效

蘭考縣通過三級金融服務(wù)體系在全縣范圍內(nèi)建立非官方信用體系，并協(xié)調(diào)推動該信用體系的使用與管理，同時利用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，借力現(xiàn)代金融科技推進普惠金融數(shù)字化發(fā)展。 蘭考縣設(shè)計使用“普惠通”APP， 將當?shù)厮薪鹑跈C構(gòu)納入該平臺，對接其他各類金融服務(wù)資源，加載“普惠授信”在線服務(wù)、保險、理財、支付繳費、金融消費者權(quán)益保護等功能。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年末，河南省“普惠通”APP累計下載815萬余人次， 注冊量415萬余人，通過“普惠通”APP線上申請貸款5.4萬筆，累計普惠授信放款金額7億元。2020年末，蘭考縣累計下載“普惠通”APP接近71萬人次，實名用戶累計95 000人，“普惠通”APP在該縣區(qū)域內(nèi)累計上架9家銀行各類信貸、理財、便民支付繳費等普惠產(chǎn)品54款。值得注意的是，2020年后，銀行線下辦理業(yè)務(wù)渠道受限，“普惠通”APP因線上業(yè)務(wù)辦理為滿足疫情期間農(nóng)戶和企業(yè)的金融需求發(fā)揮了重要作用[20]。

五、兩種代理模式的對比分析

委托代理理論描述了如何框定委托行為，即委托人決定責任，而代理人執(zhí)行責任，旨在檢查和分析關(guān)鍵利益相關(guān)者之間的沖突，并開發(fā)解決沖突的機制[22]。委托代理理論的中心任務(wù)是研究在利益沖突和信息不對稱的環(huán)境下委托人如何設(shè)計最優(yōu)契約激勵代理人[23]。委托代理理論在金融領(lǐng)域內(nèi)的應用， 探索的是如何在信息不對稱的情況下完善激勵與約束機制，并實現(xiàn)委托方（銀行）與代理方雙方利益最大化。在銀行代理業(yè)務(wù)關(guān)系中，商業(yè)銀行將其部分銀行業(yè)務(wù)及權(quán)利委托給以其品牌向客戶提供銀行服務(wù)的代理人或代理組織，例如印度、南非等國的代理商模式和我國的基層組織代理模式。一方面，代理人除代表銀行向客戶提供銀行基本金融服務(wù)外，還負責客戶信息收集、貸款審查、協(xié)助貸后管理等工作。因為代理人距離客戶更近，更容易掌握客戶信息，能夠更方便地為客戶提供銀行的金融服務(wù)，降低客戶獲取銀行服務(wù)的成本。另一方面，隨著客戶的利益積累， 銀行的財務(wù)業(yè)績由于增加的市場份額、 更多的銀行業(yè)務(wù)和更低的運營成本而改善。因為代理人將始終在其委托人（即商業(yè)銀行）的領(lǐng)導下工作，委托代理理論對于指導本研究具有重要意義。

通過將代理商模式與我國的基層組織代理模式進行對比分析， 比較兩種代理模式的不同運行機制， 可以看出銀行與代理組織之間在合作方式、代理責任劃分、 代理參與動機和代理模式的可持續(xù)性，以及如何激勵與約束基層代理工作人員等方面的區(qū)別， 以使兩種代理模式獲得相互借鑒之處。代理商模式與基層組織代理模式的對比如表1所示。

（一）代理關(guān)系

使用代理商發(fā)展普惠金融的國家，都有相應的監(jiān)管法律法規(guī)對銀行代理模式做出明確規(guī)定和要求。在這種代理模式中，委托人為銀行，代理人為市場類型的代理商， 代理商與銀行簽訂代理合同，提供銀行服務(wù)。在這樣的代理約定下，代理人傾向于代表銀行的利益，包括遵守《銀行法》中關(guān)于代理銀行業(yè)務(wù)的規(guī)定，如果代理人不代表商業(yè)銀行的利益行事，其代表銀行提供服務(wù)的特權(quán)可能會被撤銷[14]。

在我國，中央政府和地方政府是“自上而下”的委托代理關(guān)系，垂直的人事激勵及黨政領(lǐng)導的隱性預算干預權(quán)力，形成了以地方領(lǐng)導官僚為核心的委托代理關(guān)系[24]。相關(guān)研究表明，上級政府可以利用委托代理關(guān)系對下級政府或是地方領(lǐng)導官僚進行道德監(jiān)督、激勵約束，從而實現(xiàn)控制管理成本、提高政務(wù)業(yè)績等目標。 在銀行的基層組織代理模式中，以村兩委為核心的代理組織是一個“類組織”，是一類跨邊界的協(xié)作組織，它既不同于政府組織，因為員工不都是公務(wù)員， 也不完全是民間市場組織，其受理的業(yè)務(wù)都帶有行政性質(zhì)的公共服務(wù)，在現(xiàn)行體制下村兩委充當政府代理人、銀行代理人和村民代理人的三重角色。在該代理模式中，基層組織人員的工作一方面受到上級政府的行政干預，另一方面受到銀行的合約激勵，同時村兩委人員作為村民自治組織的主要人員還承擔著作為村民代表向政府或金融機構(gòu)反映真實需求的職責。因此這類組織促進的是政府、銀行和客戶三者之間的綜合利益，而不僅僅是銀行單獨的利益。

（二）代理業(yè)務(wù)范圍與代理參與動機

根據(jù)監(jiān)管要求，代理商的業(yè)務(wù)范圍和繳費標準由其與銀行簽訂的代理合同決定，銀行對代理商進行識別，簽訂承包合同，給代理商配備設(shè)施并在后續(xù)合作中監(jiān)督代理業(yè)務(wù)，銀行需要對代理商處理的金融交易承擔責任。 我國基層組織代理模式中，基層代理組織的業(yè)務(wù)范圍是由上級政府與銀行根據(jù)國家金融政策、地區(qū)發(fā)展目標而協(xié)商制定的，具體涉及的工作內(nèi)容是由各地基層經(jīng)過不斷創(chuàng)新探索、相互學習而逐漸形成的一些做法。 在蘭考模式中，縣級政府制定金融服務(wù)體系的總體建設(shè)方案，該方案對縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級金融服務(wù)組織的工作職責做出總體規(guī)劃和職責分工。對于目前的基層組織代理模式，我國尚無相關(guān)監(jiān)管法規(guī)對該代理組織的代理業(yè)務(wù)范圍做出明確要求，該模式的出現(xiàn)和成功運行依靠地方政府的積極嘗試和創(chuàng)新探索。

關(guān)于參與動機，零售代理商有最好的商業(yè)理由參與到銀行代理模式中。首先，代理商代表銀行從事部分金融服務(wù)可以賺取交易費，從金融服務(wù)的客流量獲得新的業(yè)務(wù)；其次，新時期的代理商通過第三方電商平臺融合多種服務(wù)（如金融、快速消費品、電子商務(wù)）而帶來的客戶數(shù)量增加、服務(wù)種類增加、與競爭對手的差異化等等都可以增加代理商的收益，在監(jiān)管環(huán)境允許的情況下，激勵代理商們參與到這一模式中。在我國的基層組織代理模式中，代理人員的動機來自于上級政府行政工作壓力和銀行設(shè)置的利益引導。

（三）代理模式的可推廣性和可持續(xù)性

在代理商模式中，各國代理商有較強的動機參與到銀行代理服務(wù)，只要代理商在運營過程中有利可圖，這種代理模式就會在市場的推動下不斷向未開發(fā)區(qū)域發(fā)展，這種模式的可推廣性和可持續(xù)性與代理商盈利能力息息相關(guān)。另外，監(jiān)管法律的確定性以及監(jiān)管對代理活動的合法性確認，對于代理模式在一國的發(fā)展十分重要。代理銀行業(yè)務(wù)在中國、美國等國家不受重視，是因為銀行與代理商共用工作人員受到限制（信用社除外），代理商分享銀行部分流動性資金的做法也不被法律允許。

我國基層組織代理模式（以蘭考縣為例）的可推廣性與可持續(xù)性存在兩個關(guān)鍵問題：一是在其他地區(qū)銀行是否認可基層政府和村兩委的代理合理性。隨著信息技術(shù)和數(shù)字金融的發(fā)展與應用，農(nóng)村信用體系和擔保體系逐漸建立起來后，銀行與農(nóng)戶之間的交易與服務(wù)是否可以直接進行，也就是說銀行是否還有動力與基層組織合作是影響該模式發(fā)展的關(guān)鍵。另外，該模式中基層代理的合理性與被接受程度，在我國各個地區(qū)還受到經(jīng)濟發(fā)展、人文環(huán)境等多種因素影響。二是基層代理人員的工作積極性調(diào)動問題。雖然在脫貧攻堅期內(nèi)，普惠金融對于扶貧的作用被積極宣傳，基層政府把普惠金融的相關(guān)工作放到重要的位置，但進入鄉(xiāng)村振興新時期后，這一積極性是否可持續(xù)有待考察?？傮w看，基層組織代理模式的復制與推廣，無法依靠市場力量自發(fā)進行，需要政府的支持和引導。

（四）代理的排他性

首先，在代理商模式中，多個國家的監(jiān)管規(guī)定禁止銀行在“排他性”基礎(chǔ)上簽訂代理合約，以促進代理業(yè)務(wù)的商業(yè)可行性、 金融普惠性和競爭性發(fā)展。 這是因為代理商的生存依賴于足夠的交易量，在低交易量地區(qū)，代理商可能需要代表多家銀行業(yè)務(wù)以維持其盈利能力。其次，在缺乏合適代理的地區(qū)，一些監(jiān)管機構(gòu)認為，“無排他性”條款通過促進競爭和外延，可以防止銀行壟斷最優(yōu)代理和地點。例如，肯尼亞的法規(guī)禁止代理排他性，但要求服務(wù)提供商與代理商簽訂單獨的協(xié)議，以有利于監(jiān)督和責任劃分[13]。

我國“蘭考模式”中，縣政府根據(jù)制定的普惠金融發(fā)展規(guī)劃，將轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“承包”給不同的金融機構(gòu)，金融機構(gòu)在各自的承包區(qū)域內(nèi)，開展由村兩委為核心的基層代理活動，以避免商業(yè)銀行對優(yōu)質(zhì)區(qū)域的過度競爭，而一些落后區(qū)域又沒有銀行愿意涉足的情況發(fā)生，因此暫不涉及到代理的排他性問題。

（五）基層代理組織的監(jiān)督激勵

在代理商模式中，大多數(shù)監(jiān)管者將代理收入問題留給代理商和金融機構(gòu)自由協(xié)商，但幾乎都禁止代理人直接向客戶收取代理服務(wù)費用，有些國家甚至限制銀行向客戶收取代理交易費用。代理商們提供金融以及非金融服務(wù)而帶來的收入是其參與銀行代理模式的主要激勵。

我國基層政府人員參與到銀行的業(yè)務(wù)代理，其激勵來源有三部分：一是對上級政府工作目標完成的行政激勵，二是銀行的合約利益激勵，三是在本村建立良好信譽的激勵。這種組織體系必須要解決一個核心關(guān)鍵問題，即如何實現(xiàn)基層組織人員根據(jù)上級政府與銀行的意愿開展工作，以及根據(jù)村民的真實需求提供金融服務(wù)，同時防止基層政府人員為了謀取私利而出現(xiàn)行為偏差。根據(jù)已有的激勵理論研究成果，以及“蘭考模式”三級金融服務(wù)體系中相關(guān)的制度安排，提升基層代理（主要是村兩委人員）的激勵與約束方法主要有：

第一，建立村兩委人員與銀行長期服務(wù)合同關(guān)系，增大其行為的機會成本。在委托代理理論的基本模型中，如果代理人與委托人之間的關(guān)系合作是一次性或短期的，則需要“顯性激勵機制”來激勵與約束代理人。在這種靜態(tài)模型中，若委托人與代理人之間存在信息不對稱，且委托人不能有效觀測到代理人的行動，為了誘使代理人選擇有利于委托人利益的行動，委托人必須根據(jù)觀測的行動結(jié)果來獎懲代理人，這就是所謂的“顯性激勵機制”。但是，信息經(jīng)濟學理論認為， 如果委托代理關(guān)系不是一次性的而是多次性的，即使不執(zhí)行顯性激勵合同，“時間”本身也會解決代理問題。當然，這并不意味著激勵問題在靜態(tài)博弈中就不存在[25]。在基層政府與銀行的委托代理關(guān)系中， 建立長期合同關(guān)系有助于降低基層工作人員的道德風險，并會顯著克制因自利性等原因而出現(xiàn)的對普惠金融生態(tài)及公共利益的偏離或短期逐利行為。需要指出的是，長期合同關(guān)系并不是指一種固定式的交易關(guān)系，其需要在對前期或已有履約情況進行綜合評價的基礎(chǔ)上，決定是否優(yōu)先考慮該工作人員。

第二，建立科學有效的圍繞金融服務(wù)績效評價的指標體系，提高激勵的針對性和有效性。從信息經(jīng)濟學的角度來說，建立科學有效的代理組織績效評價體系，也是促使代理組織信息不斷外顯的重要舉措，是消除委托方（上級政府和銀行）與代理方（村兩委為核心的基層服務(wù)體系）之間信息不對稱的重要手段之一。

第三，借鑒錦標制度①，開展對以村兩委為核心的基層代理的相對評價?？冃е笜梭w系是對村兩委為核心的基層工作的一種絕對量的評價，而錦標制度是在不同村鎮(zhèn)之間建立比較競爭制度，是一種相對評價?！疤m考模式”中通過建立信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)等評選手段來進行競爭激勵。

（六）代理模式的風險防控

與傳統(tǒng)的分支銀行業(yè)務(wù)相比，代理商模式中銀行將幾乎所有與客戶直接接觸的業(yè)務(wù)都外包給了不同類型的代理商。為了防范開展代理服務(wù)中的信用風險、操作風險、法律風險、流動性風險和聲譽風險，需要銀行為代理人的行為負責，并使監(jiān)管者對代理業(yè)務(wù)范圍進行監(jiān)管。此外，代理商必須披露他們是代表銀行工作的，與客戶簽訂的合同或其他文件必須清楚地披露客戶在代理商處接受的所有金融服務(wù)，是與銀行直接進行服務(wù)一樣的，這樣才有可能限制代理風險的產(chǎn)生。代理商模式的風險防控主要依靠對代理商的嚴格選擇與管理要求，代理協(xié)議中列明代理商的服務(wù)種類、收費標準、客戶信息保密要求、 交易記錄保存標準和現(xiàn)金持有金額，確保金融服務(wù)操作規(guī)范。金融機構(gòu)應重視對代理組織的選擇，避免與信譽可疑的銀行代理商簽訂代理合同。同時，金融監(jiān)管應重視對所有代理網(wǎng)點的日常監(jiān)測，注重金融教育，幫助客戶了解代理商的操作，確保他們的賬戶安全[26]。

在“蘭考模式”中，銀行需要承擔由代理人的代理業(yè)務(wù)產(chǎn)生的、金融監(jiān)管限制與銀行服務(wù)有關(guān)的相關(guān)風險。除此之外，“蘭考模式”創(chuàng)新構(gòu)建銀行、政府風險補償基金、保險公司、擔保公司四方分擔機制，將貸款不良率劃分為四段（2%以下、2%～5%、5%～10%、10%以上），2%以下的不良損失由銀行全部承擔，政府風險補償基金所承擔的損失隨著不良貸款率上升而遞增， 銀行分擔比例隨不良貸款率上升而遞減，由此壓實了地方政府優(yōu)化信用環(huán)境責任以及對代理組織人員的行政管理，解除了銀行后顧之憂。

（七）代理組織對信用環(huán)境構(gòu)建的影響

在金融機構(gòu)主導的代理商模式中，客戶的信用評價主要由第三方商業(yè)組織來進行，如在巴西的代理銀行模式中，SERASA是一家專注于低收入人群的信用評級機構(gòu)，大眾銀行（Banco Popular）使用內(nèi)部開發(fā)的信用評分系統(tǒng)，并根據(jù)客戶在SERASA信用評級機構(gòu)的信用記錄，為客戶授予較低的初始信貸額度，隨著信貸合同的執(zhí)行，大眾銀行授予的信貸額度會有所增加。而代理商在信貸服務(wù)中只負責驗證客戶身份與信息， 信貸風險完全由銀行承擔，大眾銀行希望通過使用這些方法建立自己的信用信息系統(tǒng)[26]。但是，由銀行推動代理商收集和建立的客戶信用體系， 很難讓所有金融機構(gòu)都參與進來， 代理商收集到的信息只用于各合作的金融機構(gòu)，這反過來又會阻止有效的信用體系建立。

在“蘭考模式”中，蘭考縣政府出面牽頭建立全縣的信用評價體系，并使所有金融機構(gòu)可以參與進來，避免了“搭便車”問題，同時促進信用評價體系的管理與使用，真正推動了普惠金融信貸業(yè)務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

六、結(jié)論與建議

根據(jù)上述的比較分析，可以看出在普惠金融發(fā)展中，我國的基層組織代理模式與國外一些發(fā)展中國家的代理商模式有完全不同的發(fā)展路徑和發(fā)展效果，都有各自的優(yōu)勢和不足。市場化性質(zhì)的代理商有強大的意愿參與銀行代理模式，該代理模式在市場作用下自發(fā)向偏遠地區(qū)發(fā)展，但其后期發(fā)展激勵不足， 需要政府和行業(yè)協(xié)會發(fā)揮更多引領(lǐng)作用。我國基層政府的代理組織模式，需要監(jiān)管部門對該代理模式的合理性和合法性予以確認，對代理責任進行劃分，并在基層代理組織的激勵與約束進一步完善之后才有可能大范圍推廣。同時，我國基層政府在構(gòu)建農(nóng)村信用環(huán)境過程中的經(jīng)驗也值得被其他國家借鑒。

1. 監(jiān)管政策應確定基層代理的合規(guī)性和活動范圍。在國外的市場化組織代理模式中，監(jiān)管政策認可代理組織和業(yè)務(wù)的合法性，并對代理人與委托人之間的責任劃分做出明確規(guī)定，尤其是涉及到信貸等高級金融服務(wù)時。我國基層組織代理模式已經(jīng)探索多年，但是各地進展不一、推廣有限，主要原因是基層政府和組織的代理合理性沒有被廣泛接受， 缺少監(jiān)管政策對該代理模式的合理性予以確認。只有對代理組織的合理性確認，明確其代理責任和活動范圍，基層代理組織的激勵與約束進一步完善之后，該模式才有可能大范圍推廣。

2.借鑒國外代理商模式的管理方法。在國外的代理商模式中，金融服務(wù)提供商傾向于將代理入職和管理流程外包給第三方， 包括代理商的招聘、培訓、日常監(jiān)督與管理，專業(yè)的代理管理服務(wù)可以幫助銀行節(jié)約運營成本，擴大經(jīng)營地域范圍。同時，外包代理管理有助于將諸如快速消費品、農(nóng)業(yè)綜合企業(yè)、 信息技術(shù)和物流等方面的服務(wù)納入代理網(wǎng)絡(luò)，可以提高代理效率和可行性[4]。在“蘭考模式”中核心村兩委工作人員的選拔、培訓和考核目前都依靠上級政府的行政安排， 若考慮該模式的可復制性和可推廣性，基層組織人員的培訓、考核等工作可以借鑒代理商模式中的第三方外包方式。

3. 政府需要在構(gòu)建信用環(huán)境過程中發(fā)揮主導作用。在農(nóng)村地區(qū)推動信用體系建設(shè)的先行者（金融機構(gòu)），往往需要承擔很高的啟動成本，同時先行者們又要面臨“搭便車”的問題，即其他金融機構(gòu)在農(nóng)村信用信息系統(tǒng)建設(shè)成并公開使用后再選擇進入這一領(lǐng)域，“搭便車”問題可能會抑制在信用體系建設(shè)方面的投資、 創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施維護的積極性。因此，我國政府積極引導，協(xié)調(diào)各方工作，構(gòu)建有效信用環(huán)境的經(jīng)驗值得被其他國家借鑒。

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Analysis of the Bank Proxy Mode of Inclusive Finance in China and Abroad

—Based on the Principal-agent Theory

Liu Ruyu1，Li Jing2

（1. Faculty of Applied Economics， University of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China; 2. Rural Development Institute， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China）

Abstract： In order to promote the development of inclusive finance， grassroots governments in various regions of China have emerged with many innovative practices， such as the“Lankao model”. This research positions the role of grassroots government of China in inclusive finance as “agency organization”， compares this agency model of China with India， South Africa and other countries， analyzes the advantages and limitations of various agency models. The conclusion is that market-oriented agents have a strong willingness to participate in bank agency， and this proxy pattern spontaneously develops to remote areas under the role of the market， but its later development incentive is insufficient， and the government and industry associations need to play more leading roles. The agency organization model of the grassroots government in China needs the regulatory department to confirm the rationality and legitimacy of the proxy pattern， divide the agency responsibility， and promote it in a large scale only after the incentive and constraint of the grassroots agency organizations are further improved. At the same time， the experience of grassroots governments in building a rural credit environment in China could also be learned by other countries.

Key words： inclusive finance; bank proxy pattern; proxy pattern of grassroots organizations; agency mode; grassroots government; agency organization; incentives and constraints

（責任編輯：龍會芳；校對：李丹）

收稿日期：2023-03-17

基金項目：中國社會科學院研究所創(chuàng)新工程研究類項目“面向2035年中國反貧困和促進共享繁榮發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究”（2021NFSA02）

作者簡介：劉如玉，女，吉林松原人，博士，研究方向為農(nóng)村金融、農(nóng)村經(jīng)濟；李靜，女，遼寧大連人，研究員，博士生導師，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟、貧困與福祉。

①Caixa Econmica Federal［EB/OL］.（2010-11-01）.https：//pt.wikipedia.org/wiki/Caixa_Econ%C3%B4mica_Federal#cite_ note-CaixaRI21-1.

①Banco Central do Brasil［EB/OL］.（2010-12-01）.http：//www.bcb.gov.br/？CORPAIS.

①馬騰躍，葉松.徐諾金：普惠金融的“蘭考實踐”［EB/OL］.（2019-11-12）.https：//www.financialnews.com.cn/zgjrj/201911/t20191112_171226.html.

②“兩無”指無不良記錄（不良信用記錄、違法犯罪記錄）和不良嗜好，信用記錄空白的即可被視為無不良信用記錄；“一有”指必須有生產(chǎn)經(jīng)營項目；“兩免”指免擔保免抵押，“一低”即貸款低利率，年貸款利率不超過6.75%。

①相關(guān)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使銀行嚴格篩選客戶、嚴格按照“有抵押有擔?！钡姆绞桨l(fā)放農(nóng)戶貸款，農(nóng)戶貸款也會存在1.5%～2.5%的不良貸款率，這部分風險屬于市場本身的風險，是系統(tǒng)性風險。

①錦標制度是通過相對績效評價來研究委托代理關(guān)系的一種重要激勵機制。通過對個體產(chǎn)出從最高到最低排序的辦法，最大程度上實現(xiàn)對可觀測變量所包含信息的充分利用，從而減少代理人共同的不確定因素影響，解決委托人或代理人的道德風險，提高績效產(chǎn)出。