《聯(lián)合國氣候變化框架公約巴黎協(xié)定》概述

張君伍

隨著工業(yè)化進程的推進，世界各國的環(huán)境問題日益受到關(guān)注。早在1997年簽訂的《聯(lián)合國氣候變化框架公約的京都議定書》（以下簡稱《京都議定書》），對主要發(fā)達國家在2012年前減排溫室氣體的種類、減排時間表和額度等作出了具體規(guī)定。但是，《京都議定書》作為一份“自上而下”減排模式的氣候公約，在第二承諾期（2013年-2020年）的執(zhí)行效果已大不如第一承諾期。因此，各國需要一個具體有區(qū)分的策略來應(yīng)對全球氣候變化。在這個大背景下，《聯(lián)合國氣候變化框架公約巴黎協(xié)定》（the Paris Agreement，以下簡稱《巴黎協(xié)定》）應(yīng)運而生。

《巴黎協(xié)定》是由197個國家于2015年12月12日，在聯(lián)合國氣候變化大會（巴黎氣候大會）中通過的氣候協(xié)議?！栋屠鑵f(xié)定》是一個具有法律約束力的國際條約，旨在大幅減少全球溫室氣體排放?！栋屠鑵f(xié)定》于2016年11月4日正式生效，目前，共有194個締約方（193個國家加上歐盟）加入了《巴黎協(xié)定》。

《巴黎協(xié)定》最重要的意義在于，它是人類應(yīng)對全球氣候變化歷史上的第三個具有里程碑意義的國際法律文本，并且提供了一個全球氣候治理持久框架，為未來幾十年的全球努力指明了方向?！栋屠鑵f(xié)定》有助于多邊機制的合作交流和全球共同參與到應(yīng)對氣候變化中來。此外，《巴黎協(xié)定》更是創(chuàng)造了國家自主決定貢獻的方式實現(xiàn)減排的全球治理的新范例，為未來的國際碳市場帶來了新的發(fā)展機遇。

以上可以看作是《巴黎協(xié)定》簽署的背景，其主要共識是什么呢？

《巴黎協(xié)定》包括序言、正文和附件三個部分?！栋屠鑵f(xié)定》共29條，包括目標、減緩、適應(yīng)、損失損害、資金、技術(shù)、能力建設(shè)、透明度、全球盤點等內(nèi)容。主要內(nèi)容及達成的共識包括以下幾個方面：

第一，確立了全球長期目標。

《巴黎協(xié)定》第二條提出目標，即“把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2℃之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5℃之內(nèi)”。為了實現(xiàn)該目標，第四條提出“要盡快達到溫室氣體排放的全球峰值”，而且“在本世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡”。

第二，提出了國家自主貢獻的減排新機制。

《巴黎協(xié)定》框架下的國家自主貢獻，是囊括了減排、適應(yīng)、資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)等內(nèi)容的綜合行動計劃，也是各國在《巴黎協(xié)定》確立的長期目標指導(dǎo)下，基于各自國情和能力，自主決定采取的適當行動，應(yīng)能體現(xiàn)各自的最大意愿和力度雄心。同時也因為是各締約方自主提出的貢獻目標，更有利于協(xié)定總體目標的實現(xiàn)。

第三，再次強調(diào)“共同有區(qū)別的責任”原則。

《巴黎協(xié)定》將所有締約國都納入溫室氣體減排行列，只是在減排的力度上有所差異。對發(fā)達國家而言，不但要確定絕對量化的減排目標，也要在自主貢獻中明確向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)、能力建設(shè)等支持的內(nèi)容，這些內(nèi)容需按照統(tǒng)一的指南、模板和方法提供，并按照透明度機制的要求接受專家組審查。對發(fā)展中國家而言，減排目標可以逐步過渡到絕對量化減排，不必一步到位。發(fā)展中國家除自己采取的行動外，還要對發(fā)達國家提供支持。

第四，構(gòu)建多元化資金治理機制。

明確發(fā)達國家要繼續(xù)向發(fā)展中國家提供資金支持的義務(wù)，同時也鼓勵所有締約方，向發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化提供自愿性的資金支持。上述舉措有助于加強南北方應(yīng)對氣候變化之間的合作，擴展了更加多元化的資金治理模式。

第五，設(shè)立透明度框架并內(nèi)置靈活機制。

在透明度方面，發(fā)展中國家擁有更大的靈活性，且應(yīng)得到發(fā)達國家的支持。在促進實施和遵約機制的運作中，應(yīng)格外關(guān)注發(fā)展中國家各自的能力和國情。《巴黎協(xié)定》對最不發(fā)達國家和小島國還有特別關(guān)照，允許它們根據(jù)自己特殊國情決定是否提交低碳發(fā)展戰(zhàn)略和自主貢獻，這些國家在接受國際支持方面，也將得到更加優(yōu)先的照顧。

第六，建立全球盤點機制。

每五年進行定期盤點，并于2023年進行首次全球盤點，總結(jié)全球減排進展及各國國家自主貢獻目標與實現(xiàn)全球長期目標排放情景間的差距。定期盤點可以進一步促使各方面更新和加強其國家自主貢獻目標及行動和支持力度，實現(xiàn)全球應(yīng)對氣候變化長期目標，以加強氣候行動的國際間合作。

《巴黎協(xié)定》的生效體現(xiàn)了世界各國面對氣候變化采取全球行動的堅定決心。圍繞《巴黎協(xié)定》確立的全球長期目標，各國陸續(xù)制定自身的碳中和目標。

國家自主貢獻的機制方面，《巴黎協(xié)定》所有193個締約方都已發(fā)布或首次發(fā)布國家自主貢獻。截至2021年11月2日，151個締約方通報了新的或更新的國家自主貢獻。

落實資金支持方面，發(fā)達國家承諾到2020年之前，每年從各種渠道聯(lián)合調(diào)動1000億美元，以解決發(fā)展中國家迫切減緩和適應(yīng)氣候變化的需求，但是到目前為止，還沒有真正兌現(xiàn)承諾。同時，發(fā)達國家也不同意明確適應(yīng)資金翻倍的路線圖，甚至刻意模糊發(fā)達國家與發(fā)展中國家在歷史責任、發(fā)展階段、技術(shù)水平、實際能力等方面的顯著差異。

全球盤點工作方面，在阿聯(lián)酋迪拜舉行的第28次締約方大會（COP28）上，將對世界各國在實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標方面取得的進展進行全球首次盤點。主要任務(wù)是評估實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標的集體進展情況，還將繼續(xù)圍繞減緩、適應(yīng)、資金、損失與損害等方面作出重要決定和安排。

我國積極推動《巴黎協(xié)定》的落實。2021年，我國向公約秘書處正式提交《中國落實國家自主貢獻成效和新目標新舉措》和《中國本世紀中葉長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略》。2022年，我國向公約秘書處提交《中國落實國家自主貢獻目標進展報告（2022）》。這些都是我國履行《巴黎協(xié)定》的具體舉措，展現(xiàn)了我國應(yīng)對氣候變化的負責任態(tài)度和切實行動。

《巴黎協(xié)定》是首個具有普遍性和法律約束力的全球氣候變化協(xié)定，表明各國在氣候變化治理的國際合作方面達成了普遍的政治共識。但是《巴黎協(xié)定》尚未達到人們的預(yù)期，其中的主要原因體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，缺乏具體的路線圖。

人們希望巴黎氣候大會能為世界未來幾年的經(jīng)濟政策指明方向，但是，協(xié)定只是籠統(tǒng)地強調(diào)到本世紀下半葉全球平均溫度的升幅控制在2℃（力爭1.5℃）以內(nèi)，并沒有給出具體實施路線圖和階段性減碳目標。

第二，缺乏強制執(zhí)行力，需要各成員國自愿遵守。

《巴黎協(xié)定》沒有任何針對具體締約方的明確條款，沒有規(guī)定強制減排目標和行動力度，更沒有任何懲罰機制。《巴黎協(xié)定》只是在“只進不退”這一原則基礎(chǔ)上建立了一套鼓勵各國不斷加強行動的規(guī)則體系，其處處強調(diào)尊重國家主權(quán)、非侵入、非對抗、非懲罰的性質(zhì)。因此，《巴黎協(xié)定》的執(zhí)行有賴于締約方的自覺與自愿履行。然而，要想實現(xiàn)溫控目標，不能僅僅依賴締約方自主。從目前情況看，建立《巴黎協(xié)定》的實施機制，是有效確保締約方切實履行協(xié)定義務(wù)的先決條件。

第三，資金缺口顯著，發(fā)達國家需兌現(xiàn)承諾。

近年來，受新冠肺炎疫情和俄烏沖突等因素影響，全球經(jīng)濟發(fā)展遭遇挫折，全球氣候融資面臨困難，給全球氣候治理帶來了諸多不確定性。在應(yīng)對氣候變化問題上，發(fā)達國家負有更重要的歷史責任，應(yīng)當及時兌現(xiàn)資金方面的承諾，并且明確全球適應(yīng)資金翻倍路線圖。另外，國際社會應(yīng)加強共識，彌補資金缺口，共同應(yīng)對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)。

到了后巴黎時代，世界各國要開始進行《巴黎協(xié)定》實施細則的新談判，目的是全球氣候治理目標與氣候治理原則的進一步發(fā)展和深化。推動各國在溫室氣體減排上找到合作與競爭的平衡，實現(xiàn)各國協(xié)同是當前全球氣候治理的主要目標，而構(gòu)建以《巴黎協(xié)定》為核心的全球氣候治理新機制，則是各個國家共同努力的目標。

（作者為中創(chuàng)碳投公司分析師；編輯：劉建中）