位彩利 任娟

鄭州、開封作為黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、中部地區(qū)崛起兩大國家戰(zhàn)略交匯與區(qū)域要素協(xié)同的重要地區(qū)，具有關鍵的生態(tài)文化地位和中心引領作用。加快鄭開同城化，是黨中央圍繞優(yōu)化生產力空間布局和做大中心城市、帶動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要決策，是河南省委以鄭州都市圈為龍頭引領支撐全省發(fā)展的重大部署，是鄭州加快推進國家中心城市現(xiàn)代化建設的關鍵切入點。

發(fā)展現(xiàn)狀

鄭州和開封在歷史上多個時期屬于同行政區(qū)管理，具有深厚的歷史淵源。2003 年，時任河南省委書記李克強同志提出鄭汴一體化的設想，多年來，鄭汴一體化從謀劃到上升為國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，再到成果顯現(xiàn)進入深度發(fā)展時期，兩市在推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展、加快鄭州開封一體化發(fā)展、爭取國家層面規(guī)劃建設等方面進行了堅持不懈的努力，人口、經濟資源快速集聚，崛起態(tài)勢顯著，在區(qū)域經濟中發(fā)揮了越來越重要的作用，但也存在創(chuàng)新功能基礎薄弱、高端服務控制力不強、文化影響力不足等短板，正處于空間績效和品質結構轉型的關鍵時期。

經過20 年的相向發(fā)展，目前，鄭州、開封交界地區(qū)成為兩市近年建設增量的重點地區(qū)，兩市之間人口、交通交流頻繁，但產業(yè)互動、功能互補方面發(fā)展較為滯后。從空間特征來看，鄭州和開封兩地城市中心距離60 公里，尚未達到全面融合。結合相關區(qū)域發(fā)展理論和經驗總體判斷，鄭開同城處于同城化發(fā)展歷程的中期階段。從當前發(fā)展階段來看，核心城市開始疏解部分職能與產業(yè)，城市形態(tài)從單核心向多中心轉變，城市間的聯(lián)系以交通聯(lián)系為主，產業(yè)為單方向的擴散，尚未形成邊緣向中心的反饋機制。

存在問題經過多年的發(fā)展，鄭開同城化推進過程中取得了一定的成效，但也呈現(xiàn)出一些問題。

產業(yè)發(fā)展動力不足，協(xié)同體系有待培育。一是產業(yè)培育各自為戰(zhàn)、協(xié)同不足。如，在汽車及零部件、醫(yī)藥及醫(yī)療器械、數(shù)字經濟和文化旅游等產業(yè)方面，各自為營，未能形成產業(yè)的深度鏈接，未能充分發(fā)揮產業(yè)集群作用。二是航空港區(qū)樞紐帶動作用不強。鄭州新鄭機場客運規(guī)模和貨運規(guī)模在中部地區(qū)均處第一，對周邊地區(qū)發(fā)揮了較強的帶動作用。但目前航空港區(qū)至開封交通不暢，與尉氏產業(yè)集聚區(qū)和開封自貿區(qū)、保稅區(qū)等要素缺乏高效聯(lián)動，尉氏等板塊鄰近港區(qū)的地理優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，開封不能充分享受航空港區(qū)的樞紐帶動紅利。

基礎設施短板突出，供給錯位。一是跨界交通供給與需求錯位。兩市已開通鄭開城際鐵路和公交，但由于城際鐵路設站與實際需求不匹配，車次頻次低，城際公交線路不足，不能滿足兩市間旺盛的出行需求，同時，由于跨界地區(qū)道路規(guī)劃建設缺乏溝通，組團間以高速、國省干線公路聯(lián)系為主，跨界地區(qū)出現(xiàn)較多城市級交通斷頭路。二是公共服務設施缺項有待補足。兩市跨界地區(qū)雖然是近年來兩市新城新區(qū)建設的重點地區(qū)，但在優(yōu)質公共服務設施的投放配置上仍然存在較大短板，缺乏三甲醫(yī)院、教育配套、體育場館等優(yōu)質公共服務設施。同時，航空港區(qū)等新城產業(yè)集聚片區(qū)，居住和服務配套總體相對滯后，人居吸引力不足。

跨區(qū)域空間資源統(tǒng)籌和布局沖突亟須協(xié)調。一是生態(tài)與安全空間保護統(tǒng)籌亟待強化。隨著鄭開兩市城鎮(zhèn)連綿發(fā)展的態(tài)勢，亟須對需要重點管控的生態(tài)廊道和綠心地區(qū)進行識別。從跨區(qū)域安全韌性體系來看，上下游生態(tài)建設和治理標準存在較大差距，缺乏有效落地的協(xié)作管控共識和機制。二是建設空間未能有效管控，存在較多矛盾沖突?？缃绲貐^(qū)建設各自為政，空間布局缺乏上位統(tǒng)籌，使得各片區(qū)規(guī)劃建設方案空間蔓延明顯，結構管控機制欠缺。同時，對于鄭開科創(chuàng)走廊、港尉協(xié)同板塊等戰(zhàn)略空間缺乏土地資源的有效支撐，未來發(fā)展提升受到一定制約。

目前，鄭州、開封兩市空間布局缺乏統(tǒng)籌考慮，臨界地區(qū)管理機制尚未理順，隨著兩市城市發(fā)展的重點方向相向而行，亟須對相應的空間資源開展統(tǒng)籌安排和戰(zhàn)略預控。

思考和建議

多角度判讀鄭開同城化基本內涵。從時間維度來看，隨著中國的崛起，中原地區(qū)在華夏文明復興中具有重要的基礎意義，鄭開同城化既是華夏古都復興的重要擔當，也在區(qū)域社會經濟發(fā)展格局中發(fā)揮著越來越重要的作用，應共建形成未來新的全球城市區(qū)域。從區(qū)域融合來看，隨著全國雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，以及鄭州都市圈的逐步成型，鄭開同城化是探索區(qū)域要素內外自由流動和產業(yè)鏈、供應鏈自我完善的創(chuàng)新平臺，是推動中部地區(qū)高質量發(fā)展、創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同路徑的重要抓手。從結構轉型來看，推動鄭州國家中心城市高質量發(fā)展、促進空間結構優(yōu)化和效益提升、輻射帶動河南省東部、南部等地區(qū)發(fā)展是當前轉型發(fā)展的重要使命，鄭開同城化對于共同解決區(qū)域發(fā)展動力不足和國家中心城市品質提升具有積極的支持作用。

基于目前鄭開同城化的發(fā)展階段特征和未來趨勢內涵，把握好同城化發(fā)展不同階段的空間演化特征，以做好展望2050 年，做實2035 年的空間響應。

鄭開同城化發(fā)展中期（2023—2030 年）：跨區(qū)域生態(tài)保護與安全韌性協(xié)作強化，交通聯(lián)動結構優(yōu)化，產業(yè)動力協(xié)同進入培育期，公共服務設施開始往新區(qū)投放，文化保護傳承與創(chuàng)新轉化起步發(fā)展，兩市交界地區(qū)戰(zhàn)略空間資源預控，部分重點板塊開始啟動建設。

鄭開同城化發(fā)展中后期（2031—2040 年）：跨區(qū)域生態(tài)保護格局與安全韌性協(xié)作體系形成，國家戰(zhàn)略性高鐵通道規(guī)劃建設，中心城市人口與創(chuàng)新資源開始外溢，城市大事件醞釀，帶動新興組團發(fā)展，形成文化創(chuàng)新轉化活力地區(qū)，外圍新城空間集聚成型。

鄭開同城化發(fā)展后期（2041—2050 年）：全面同城化格局基本形成，創(chuàng)新與產業(yè)集群進入成熟期，戰(zhàn)略樞紐地區(qū)形成新的城市功能中心，鄭州—開封乃至整個都市圈地區(qū)居民生活就業(yè)休閑共享共通，跨區(qū)域地區(qū)多中心、組團化空間發(fā)展有機融合，形成具有國際影響力和獨特華夏文化魅力的全球城市區(qū)域。

在對鄭開同城化的目標內涵判讀和發(fā)展階段路徑識別的基礎上，探索構筑兩市共建的全域總體國土空間格局，全面協(xié)同兩市各項要素做好空間保障和預控。構建“一帶融合，三心聯(lián)動、走廊鏈接、示范先行”的鄭開同城化總體國土空間格局。兩市共同培育黃河生態(tài)文化走廊、協(xié)同生態(tài)綠色網絡培育和流域安全治理；強化鄭州主城區(qū)綜合服務和科技創(chuàng)新中心、航空港區(qū)樞紐開放中心、開封古城文化傳承創(chuàng)新中心的聯(lián)動，共同提升區(qū)域核心競爭力；依托軌道交通和重要聯(lián)系道路，聚焦科技創(chuàng)新、現(xiàn)代服務、先進制造等核心功能，推動雙城多條走廊共建，形成跨區(qū)域空間聯(lián)動網絡；對標國家戰(zhàn)略和區(qū)域責任，明確示范主題，探索實施路徑。

在鄭開兩市相向發(fā)展、國土空間格局共筑的基礎上，進一步優(yōu)化永久基本農田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，協(xié)調好兩市尤其是跨界地區(qū)國土空間開發(fā)保護工作的有序推進，強化生態(tài)綠色、安全韌性、綜合交通、創(chuàng)新產業(yè)、國際開放、文化傳承、公共服務等重大要素空間的協(xié)同，亟待突破壁壘、整合資源、放大協(xié)同優(yōu)勢，帶動區(qū)域發(fā)展。預控好具有戰(zhàn)略意義的空間板塊，明確先行示范的啟動片區(qū)。

鄭開兩市空間類型多元、建設條件差異較大，應進一步聚焦示范主題，對標國家發(fā)展戰(zhàn)略態(tài)勢和區(qū)域引領重要責任，在兩市總體空間協(xié)同框架的基礎上，探索適宜當前同城化階段和協(xié)同要點的發(fā)展路徑，建議考慮未來設立鄭開同城先行示范區(qū)，引領同城化發(fā)展整體空間協(xié)同，落實重點項目，彰顯示范主題。鄭開北部傳統(tǒng)發(fā)展走廊地區(qū)創(chuàng)新資源集聚，歷史文化底蘊豐富，是鄭開科創(chuàng)走廊的聯(lián)動空間，建議依托隴海城鎮(zhèn)發(fā)展主軸，設立北部先行示范區(qū)，構建生態(tài)文化與科技創(chuàng)新高地。南部港區(qū)—尉氏協(xié)同發(fā)展地區(qū)在產業(yè)發(fā)展、交通組織、功能布局上缺乏有效協(xié)同，未能充分釋放港區(qū)開放平臺的優(yōu)勢，建議加強門戶地區(qū)的空間整合，設立南部先行示范區(qū)，促進港尉協(xié)同發(fā)展，共建內陸雙循環(huán)鏈接樞紐。蘭考縣是焦裕祿精神為代表的新中國建設文化、黃河生態(tài)治理文化的展示區(qū)，建議在全域探索蘭考縣納入鄭開同城化發(fā)展示范的空間路徑，樹立中國特色社會主義縣域治理的典范。

（作者單位：鄭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心）