李晨曦

摘 要：黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！鞭r(nóng)村基層治理即鄉(xiāng)村治理是國家社會(huì)治理體系的重要組成部分，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要組成部分，能夠折射出國家治理的整體水平。改革開放以來尤其是黨的十八大以來，我國農(nóng)村社會(huì)大局穩(wěn)定，社會(huì)形勢總體良好。在黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，許多地方積極主動(dòng)地進(jìn)行了農(nóng)村治理實(shí)踐的創(chuàng)造性探索，取得了許多富有成效的經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村基層治理的研究對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進(jìn)和治理體系與治理能力現(xiàn)代化有著重要的理論意義和實(shí)踐意義。本課題以鄉(xiāng)村振興為背景，通過筆者實(shí)地調(diào)查研究，結(jié)合現(xiàn)有理論研究成果，對(duì)河南農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行分析，提出夯實(shí)農(nóng)村基層治理根基的對(duì)策和路徑選擇，希望對(duì)我省農(nóng)村基層治理提供一些參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；河南；農(nóng)村；基層治理

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層治理的緊迫性、重要性和必要性。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，圍繞建設(shè)善治鄉(xiāng)村，明確了17個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，為健全鄉(xiāng)村治理體系、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好實(shí)施提供有效支撐。伴隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的勝利完成，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面鋪開，這也對(duì)農(nóng)村基層治理工作提出更高的要求，二者之間是一個(gè)相互促進(jìn)、密不可分的有機(jī)銜接體。一方面，農(nóng)村基層治理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)，制約著鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)和實(shí)施；另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施為解決農(nóng)村基層治理問題提供了先決條件和有效機(jī)遇。以鄉(xiāng)村振興為視角，探討農(nóng)村基層治理問題，對(duì)于加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、河南農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程加快

隨著我國社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，如何進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為擺在我們面前的一個(gè)突出問題。在黨的十九大、黨的十九屆六中全會(huì)、黨的二十大上，共同富裕作為中國是現(xiàn)代的重要特征，并成為越來越重要的話題，要實(shí)現(xiàn)共同富裕，鄉(xiāng)村振興是必經(jīng)之路，這也城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提出了更為緊迫和更高質(zhì)量的要求。黨的十八大以來的十年，黨和政府不斷致力于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，推行了一系列切實(shí)可行的方針政策，取得了明顯的效果。不斷完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、提供更加完備的公共服務(wù)體系、健全鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療等配套制度，保障村民的公共利益，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。近些年來，城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)一定的縮小趨勢、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程明顯。

（二）村民政治參與程度提高

隨著我國農(nóng)村人口文化素質(zhì)和生活水平的提高，村民參政議政的能力和積極性也隨之增強(qiáng)，為村民政治參與打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；農(nóng)村居民自治制度的不斷推廣和落實(shí)，為村民政治參與提供有效渠道；我國民主進(jìn)程也在加快，民主理念深入人心，農(nóng)民參與政治生活的熱情空前高漲，從而提高了農(nóng)民的政治參與程度。在走訪的209位村民中，有半數(shù)以上村民能夠積極參與民主選舉、有22位村民對(duì)村民自治制度已經(jīng)有了一定了解、有13位村民具有參與農(nóng)村基層民主監(jiān)督的能力、有15位村民明確希望多學(xué)習(xí)法律法規(guī)來維護(hù)合法權(quán)益、參與基層治理，這些表明村民的民主意識(shí)和自治意識(shí)、自治能力較從前都有了顯著提高。

（三）農(nóng)村社會(huì)治理方式不斷創(chuàng)新

隨著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代代要求的不斷深入，加上新時(shí)代我國社會(huì)治理環(huán)境也在悄然發(fā)生改變，農(nóng)村社會(huì)治理方式也在與時(shí)俱進(jìn)，自治、法治、德治“三治融合”的發(fā)展模式已經(jīng)成為農(nóng)村基層治理的不二選擇。加上農(nóng)村信息化發(fā)展也表現(xiàn)出越來越強(qiáng)勁的勢頭，農(nóng)村社會(huì)治理者越來越依賴信息平臺(tái)進(jìn)行宣傳活動(dòng)，從而達(dá)到密切聯(lián)系群眾的目的；農(nóng)民也可以通過電子政務(wù)軟件足不出戶辦理業(yè)務(wù)，積極參與政治生活，監(jiān)督基層政府。從而提高了社會(huì)治理效率、減少參政成本。

（四）民主管理規(guī)范化

為了讓村民更加有效地參與到村里事務(wù)管理和決策當(dāng)中，有的村除設(shè)立了黨支部和村委會(huì)外，還結(jié)合本村實(shí)際，建立了其他配套組織，包括經(jīng)濟(jì)合作社、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、土管領(lǐng)導(dǎo)小組、綜治工作站、調(diào)解委員會(huì)、治保委員會(huì)等。從優(yōu)秀的村民中選舉產(chǎn)生村務(wù)財(cái)務(wù)監(jiān)督小組、調(diào)解委員會(huì)、婦代會(huì)、老年協(xié)會(huì)等組織成員，實(shí)行網(wǎng)格化管理制度，有效激發(fā)了村民參與本村事務(wù)的積極性，村民歸屬感明顯增強(qiáng)。有的村充分發(fā)揮村中年紀(jì)長、地位高、時(shí)間充足的老年人“和事佬”和信息員作用，做到苗頭早發(fā)現(xiàn)，事情早處理，信息早反饋。同時(shí)還建立了村干部集中辦公和輪流值班制度，黨員、村民代表聯(lián)系戶制度，村干部責(zé)任制度，為民服務(wù)全程代理制度，社會(huì)治安綜合治理制度，村集體資產(chǎn)管理和建設(shè)工程管理制度等。

（五）積極推進(jìn)新型治調(diào)組織網(wǎng)格化管理

隨著“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的不斷推廣，“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的治理模式也得到各種形式的創(chuàng)新。預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，推進(jìn)平安建設(shè)，鞏固掃黑除惡成果，軒維護(hù)本村社會(huì)穩(wěn)定，是當(dāng)前農(nóng)村基層治理中的一項(xiàng)必不可缺內(nèi)容。很多鄉(xiāng)村結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜，創(chuàng)制了新型治調(diào)組織網(wǎng)格化管理模式，努力發(fā)動(dòng)群眾，構(gòu)建一張橫向到邊、縱向到底的維穩(wěn)信息網(wǎng)。在這個(gè)過程中，最為關(guān)鍵的一環(huán)是要增強(qiáng)村民的參與意識(shí)，特別是要注重發(fā)揮黨員、村民代表以及婦女、老年協(xié)會(huì)以及其它社會(huì)組織的作用。

二、河南農(nóng)村基層治理存在的問題

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，河南農(nóng)村基層治理整體水平有序提升，但是伴隨一些新問題的不斷出現(xiàn)，對(duì)我省農(nóng)村原有的秩序和治理體系形成一定的沖擊，鄉(xiāng)村治理面臨不少困境。

（一）鄉(xiāng)村治理理念跟不上時(shí)代發(fā)展

伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理理念逐步深入人心。農(nóng)村基層治理是將國家權(quán)力轉(zhuǎn)移至社會(huì)、個(gè)人，并在政府與村集體、村民間實(shí)現(xiàn)合作交流。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河南省的許多鄉(xiāng)村治理理念難以適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展，仍然停留在“老經(jīng)驗(yàn)”“舊辦法”的管理模式層面。主要有以下幾種表現(xiàn)：一是沒有牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念?，F(xiàn)代治理理念強(qiáng)調(diào)群眾在基層治理當(dāng)中的地位和作用，群眾利益是第一重要的。但是大多數(shù)干部仍然想著如何“管住”群眾，而沒有在內(nèi)心把群眾利益放在最高點(diǎn)。比如，在上級(jí)考核目標(biāo)和群眾利益不一致的時(shí)候往往眼睛向上看，忽視群眾利益；群眾有訴求時(shí)應(yīng)付了事，“臉好看，事不辦”，以為民為中心僅僅停留在口號(hào)上。二是服務(wù)型政府理念缺失。很多基層干部的為上級(jí)服務(wù)意識(shí)強(qiáng)烈，為群眾服務(wù)意識(shí)淡薄，“官本位”思想在農(nóng)村依然根深蒂固，干部說了算，公職人員“高人一等”的錯(cuò)覺在干部和群眾當(dāng)中普遍存在。三是依法治理理念模糊。基層治理法制化是現(xiàn)代治理理念的根本要求，二十大報(bào)告再次對(duì)法治中國建設(shè)進(jìn)行了全面部署。但就調(diào)研來看，基層干部和群眾的法治意識(shí)法治水平普遍較低。雖然每個(gè)村鎮(zhèn)對(duì)普法宣傳教育都做了一定工作，也按政策要求對(duì)村鎮(zhèn)的法律咨詢?nèi)藛T進(jìn)行設(shè)置，但往往只限形式，流于表面，沒有起到真正作用。

（二）鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)單一

治理理論強(qiáng)調(diào)的是多元主體，政府、村民、社會(huì)組織等多方參與治理才是共建共治共享的核心要義。這些多元主體通過對(duì)話、協(xié)商等方式進(jìn)行溝通交流，共同促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，根據(jù)筆者調(diào)研情況來看，尤其是在河南這樣的農(nóng)業(yè)大省，“多元”治理格局想要實(shí)現(xiàn)還需要相當(dāng)多的時(shí)間。在我省的農(nóng)村基層治理中普遍存在政府是“公認(rèn)”的治理主體，其他治理主體只是輔助的現(xiàn)象。這種單一的治理主體結(jié)構(gòu)存在各種弊端。首先就是政府權(quán)力偏離、職能范圍過大。政府很容易代替本該屬于村民、社會(huì)組織或者市場主體行使權(quán)力，這就造成其他社會(huì)治理主體過于被動(dòng)，社會(huì)缺乏創(chuàng)新、活力，還可能會(huì)促成等、靠、要思想的產(chǎn)生，群眾參與治理的積極性嚴(yán)重不足。其次會(huì)存在任務(wù)式管理現(xiàn)象的發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被動(dòng)接受上級(jí)政府布置的任務(wù)，接著“轉(zhuǎn)發(fā)”給村里，而村級(jí)干部水平受限，很多工作難以按照政策的初衷去完成，偏離實(shí)際。第三，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品服務(wù)渠道單一?，F(xiàn)實(shí)表明，在環(huán)境整治、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)或者優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品服務(wù)提供方面，社會(huì)組織和民間團(tuán)體有著政府所不具備的優(yōu)勢，比如靈活、創(chuàng)新、貼近群眾生活等。比如“垃圾分類回收”大多是政府在唱獨(dú)角戲，其它社會(huì)組織參與程度低，村民配合程度普遍不高。

（三）鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍空心化

鄉(xiāng)村治理需要大量的人才做支撐。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省的不少地方鄉(xiāng)村治理干部隊(duì)伍出現(xiàn)一定程度的空心化現(xiàn)象。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，盡管近幾年培養(yǎng)造就了一批年輕干部，學(xué)歷水平比以前大有改觀，但是整體水平還是難以適應(yīng)基層治理現(xiàn)代化的人才要求。有的干部通過選拔考試被錄用提拔，大多是從學(xué)校直接走向單位，缺乏基層經(jīng)驗(yàn)，不了解農(nóng)村實(shí)際情況，難以很好完成基層治理任務(wù)。還有一大部分把基層工作當(dāng)作跳板，鍛煉幾年，剛剛儲(chǔ)備一些基層工作經(jīng)驗(yàn)，有機(jī)會(huì)便去了工作條件更好的地方，或者因?yàn)楣ぷ鞒錾簧霞?jí)部門調(diào)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以留住優(yōu)秀人才。加上基層工作條件差，工作壓力大，很多人才不愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，出現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的部分專業(yè)崗位“招不到人，留不住人”的窘?jīng)r。另外，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核導(dǎo)向出現(xiàn)偏差?？己藭r(shí)往往在意的是否很好的完成上級(jí)交待的任務(wù)，是否在工作中出現(xiàn)失誤等，對(duì)干部自身建設(shè)不夠重視，監(jiān)督有余而關(guān)愛不足，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制不夠健全。長期下來，基層干部就會(huì)失去工作的主動(dòng)性和積極性，失去擔(dān)當(dāng)意識(shí)，只是被動(dòng)完成任務(wù)，產(chǎn)生懈怠思想。

農(nóng)村干部隊(duì)伍人才空心化現(xiàn)象更為嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，很多村莊平時(shí)只剩下老人和留守兒童，年輕有為人員不愿意在村莊任職。雖然現(xiàn)在政策對(duì)兩委成員的年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷都有要求，而且大部分村莊都能夠按照要求配備兩委班子，干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)更加合理。但是離農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求仍然相差甚遠(yuǎn)，干部隊(duì)伍整體結(jié)構(gòu)老化，治理能力“軟化”“弱化”現(xiàn)象依然普遍存在。還有一些地方選拔兩委班子時(shí)候缺乏民主，家族勢力、血緣關(guān)系、拉票賄選現(xiàn)象依然存在，真正愛農(nóng)村、懂農(nóng)業(yè)的優(yōu)秀人員難以進(jìn)入干部隊(duì)伍。

（四）鄉(xiāng)村治理財(cái)力不足

一方面農(nóng)村的財(cái)政實(shí)力弱，總體供給不足。上級(jí)部署的工作需要下級(jí)去落實(shí)，村鎮(zhèn)處在結(jié)構(gòu)的最低層，承擔(dān)的事務(wù)繁瑣而巨大，往往需要大量資金去完成，但是村鎮(zhèn)政府的財(cái)力卻是最微弱的。我省很多村鎮(zhèn)大型企業(yè)缺乏、產(chǎn)業(yè)類型單一，財(cái)政收入有限；很多村莊還沒有集體經(jīng)濟(jì)，大多數(shù)村莊的集體經(jīng)濟(jì)收入甚微，產(chǎn)業(yè)振興能力受挫。還有一些脫貧攻堅(jiān)時(shí)期上的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難以持續(xù)，工地設(shè)施成為擺設(shè)，投入資金難以回籠。另外在財(cái)政體制上，基層政府的主體財(cái)政往往是由上級(jí)控制，沒有獨(dú)立的財(cái)政支配權(quán)。很多開支需要自行解決，有些項(xiàng)目開展需要向上級(jí)部門“討要”“理不直、氣不壯”，局面被動(dòng)，有些實(shí)際問題的解決顯得力不從心。

另一方面是會(huì)出現(xiàn)資源錯(cuò)配、浪費(fèi)現(xiàn)象。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)對(duì)于很多農(nóng)村來說是個(gè)難得的機(jī)遇，不少地方的生活水平得到很大的提高，各種公共服務(wù)資源、基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，但是部分地方卻出現(xiàn)了資源“打架”和“不接地氣”現(xiàn)象。比如調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地方紛紛安裝宣傳欄、制度牌，而且應(yīng)對(duì)不同的檢查小組就會(huì)安裝不同的宣傳欄和宣傳標(biāo)語，造成資源浪費(fèi)。還有的為了檢查過關(guān)，中心村公共廁所和公共資源多，外圍的村莊少。各地都建文化活動(dòng)場所，但很多是千篇一律，不能結(jié)合本地文化特色，很多時(shí)候處于閑置狀態(tài)。有的農(nóng)村書屋書籍陳舊，不切合農(nóng)民實(shí)際，長期無人問津。還有的示范村、標(biāo)準(zhǔn)村等典型村莊利用自身優(yōu)勢會(huì)爭取到更多財(cái)政補(bǔ)貼，但是一般的邊緣村能夠得到的財(cái)政支持非常有限，造成兩極分化現(xiàn)象明顯。

（五）基層政府治理動(dòng)能不足

“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承載著巨大的責(zé)任，尤其是這幾年基層干部壓力更大，先是經(jīng)歷了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，緊接著又要轉(zhuǎn)戰(zhàn)鄉(xiāng)村振興，這些對(duì)基層干部都是巨大的考驗(yàn)。經(jīng)常大家經(jīng)常用“白加黑”、“5+2”來形容基層干部沒日沒夜的勞動(dòng)。各系統(tǒng)各部門任務(wù)最終要落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要跟上級(jí)部門簽幾十個(gè)軍令狀、責(zé)任書，很多干部感覺到“壓力山大”。加上處于結(jié)構(gòu)低層，工作稍有不甚，上級(jí)便會(huì)指手畫腳，隨時(shí)可能面臨問責(zé)。面對(duì)眾多責(zé)任，卻有著于之很不對(duì)稱的有限權(quán)力。基層政府承擔(dān)著最基礎(chǔ)最廣泛的服務(wù)管理，面對(duì)的是最基層群眾，這里往往是矛盾最集中卻又最容易爆發(fā)的地方，但是作為基層干部，執(zhí)法權(quán)限極其有限，經(jīng)常處于“不得不管卻沒權(quán)可管”的尷尬境地。責(zé)任重大、財(cái)政微弱、自主權(quán)不足，這讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能被動(dòng)地執(zhí)行義務(wù)，不能有效地行使權(quán)力，加上升遷遇到天花板，承擔(dān)很大的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，這讓很多基層干部心理受阻，失去擔(dān)當(dāng)意識(shí)和工作積極性，往往變成履行上級(jí)任務(wù)的工作機(jī)器。這些沉重的心理負(fù)擔(dān)表現(xiàn)在治理當(dāng)中便會(huì)動(dòng)能不足，治理效能難以實(shí)現(xiàn)。

三、有效推進(jìn)河南省農(nóng)村基層治理的路徑選擇

由于鄉(xiāng)村在地域上的差異性、在發(fā)展上的不均衡性，不能用單一的治理模式對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行套用。所以農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化不僅要從宏觀把握我國鄉(xiāng)村發(fā)展的基本村情，還要從微觀對(duì)農(nóng)村的生產(chǎn)、農(nóng)民的生活和娛樂方面進(jìn)行把握。

（一）打造多元治理新格局

農(nóng)村基層治理主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部、村委會(huì)、村民代表大會(huì)、普通村民、社會(huì)組織等，要想全面改善鄉(xiāng)村治理，解決治理主體越位、錯(cuò)位、缺位難題，需充分發(fā)揮治理主體的能動(dòng)作用，優(yōu)化主體間結(jié)構(gòu)關(guān)系。

1.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一步步推進(jìn)使鄉(xiāng)村生活變得豐富多彩，鄉(xiāng)村社會(huì)變得更加開放，這都為鄉(xiāng)村治理主體的成長提供了優(yōu)越環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村治理參與主體之一，其越位管理村級(jí)事務(wù)限制了村民自治作用的發(fā)揮。因此，農(nóng)村基層治理的首要任務(wù)是要轉(zhuǎn)變基層政府職能，促進(jìn)多元主體共同參與。首先，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)要明確。避免責(zé)大、權(quán)小、利少，力使責(zé)權(quán)利平衡分配。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就有了完成上級(jí)任務(wù)和指標(biāo)的可能，不必再把任務(wù)加碼分派下去，致力于和村兩委協(xié)同合作、共同治理，村委會(huì)也不會(huì)有完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分配工作的壓力，鄉(xiāng)村關(guān)系自然而然就去行政化。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，變村莊管理為服務(wù)農(nóng)民，要明白在“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化背景下有效開展鄉(xiāng)村治理工作的前提是根據(jù)村民自下而上需求決定，要了解村民需求，重視村民意見表達(dá)；最后，基層政府需正確看待與村委會(huì)的關(guān)系，村委會(huì)只是村民自治組織，不是國家行政機(jī)關(guān)的一份子，也并不隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)工作，只能為指導(dǎo)、支持村委會(huì)開展相關(guān)工作，由此便要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需變支配為指導(dǎo)，讓村委會(huì)自主管理本村事務(wù)。

2.明確村兩委職責(zé)

村黨支部應(yīng)明確其與村委會(huì)的關(guān)系，明確自身主要職責(zé)；村委會(huì)要定位準(zhǔn)確，一方面要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，另一方面還要做好村民自治。首先，村支部應(yīng)明白自身主要職責(zé)是宣傳和落實(shí)黨的政策、組織本村黨員學(xué)習(xí)、監(jiān)督黨員行為、教育和聯(lián)系群眾，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)的日常工作開展但不能過分干預(yù)，主動(dòng)緩和與村級(jí)組織關(guān)系，致力于實(shí)現(xiàn)本村治理現(xiàn)代化。其次，村委會(huì)應(yīng)明確他們只是村民自治組織，既不屬于國家行政機(jī)關(guān)，亦不隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)處理本村公共事務(wù)，如反映村民訴求、維護(hù)農(nóng)村治安、調(diào)節(jié)民間糾紛、保護(hù)生態(tài)農(nóng)業(yè)等。村委會(huì)有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的義務(wù)，但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求不能一味迎合，只為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事。在新型城鎮(zhèn)化背景下，村委會(huì)應(yīng)堅(jiān)持“為民服務(wù)”理念，決策過程中充分聽取村民意見，堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民利益，為民考慮，為民負(fù)責(zé)；另外對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過于干預(yù)行為要勇于說不，“勇于說不”亦要把握分寸，不能為了自身利益不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)意見，過于強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性和自治性，呈現(xiàn)“過度自治化”傾向。

3.引導(dǎo)和鼓勵(lì)村民參與

在農(nóng)村治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景之下，普通村民和農(nóng)村精英是進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的主要力量，農(nóng)民群眾的滿意度是衡量鄉(xiāng)村治理工作成效的根本尺度?；鶎诱畱?yīng)警醒鄉(xiāng)村精英流失產(chǎn)生的負(fù)面影響，主動(dòng)推動(dòng)城鄉(xiāng)融合。首先村兩委應(yīng)消除村民心中“中央很好、村干部很壞”的怨念。村民只有從內(nèi)心深處認(rèn)識(shí)到村兩委是為他們提供服務(wù)、解決問題的，才能對(duì)村兩委不再存有戒心，主動(dòng)配合村兩委工作并逐漸參與到村務(wù)治理中。其次村兩委應(yīng)重視村民主體作用的發(fā)揮，尊重民愿，傾聽民心，滿足民需，讓村民積極參與舊房改造、廁所改建、道路維修等“家門口的建設(shè)”，增強(qiáng)村民的心靈歸屬感、政治認(rèn)同感。只有堅(jiān)持農(nóng)民群眾的主體地位，才能喚醒他們的主動(dòng)參與意識(shí)，充分發(fā)揮村民自治的作用，為鄉(xiāng)村治理貢獻(xiàn)力量。最后通過“信息公開”激發(fā)村民對(duì)村務(wù)參與共治的興趣，讓村民感受到他們每次參與都對(duì)鄉(xiāng)村治理有所改善，真正參與到農(nóng)村事務(wù)的治理中。

4.積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與農(nóng)村基層治理

培育和發(fā)展社會(huì)組織是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是推動(dòng)基層民主建設(shè)的基礎(chǔ)和載體。社會(huì)組織作為多元治理理論的重要主體之一，可以有效彌補(bǔ)政府和市場的供給不足，和政府治理相得益彰、優(yōu)勢互補(bǔ)。尤其是在提供公共服務(wù)方面，社會(huì)組織具有多樣化、靈活性、個(gè)性化、專業(yè)性的優(yōu)勢，可以更好地滿足群眾需求。但是目前社會(huì)組織在農(nóng)村的發(fā)展仍然處于萌芽階段，存在數(shù)量有限、類型過少，缺乏制度規(guī)范、內(nèi)部自律較差，專業(yè)化程度不高、項(xiàng)目承接力不足，經(jīng)費(fèi)緊張、自我發(fā)展能力不強(qiáng)等問題，這就需要黨和政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)，讓社會(huì)組織不斷得到規(guī)范發(fā)展，使其成在農(nóng)村基層治理的優(yōu)勢作用得到充分發(fā)揮，成為政府治理和居民自治的有益補(bǔ)充。

（二）夯實(shí)農(nóng)村基層組織建設(shè)

資源下鄉(xiāng)存在的“最后一公里”困境不是工程問題而是基層組織能力問題。因此不能單純依靠政府不斷增加資源下鄉(xiāng)來解決，必須整頓渙散軟弱的基層組織，提升自治能力和組織動(dòng)員能力，加強(qiáng)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)，使其準(zhǔn)確回應(yīng)農(nóng)民需求，牽住新背景下鄉(xiāng)村治理的“牛鼻子”。

1.選優(yōu)配強(qiáng)基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子

鄉(xiāng)村治理離不開基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)作用，一套懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的基層領(lǐng)導(dǎo)班子是鄉(xiāng)村治理工作順利開展的組織基礎(chǔ)。目前，很多基層組織干部的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)能力還有待提高，不能正確看待鄉(xiāng)村治理面臨的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，不能正確對(duì)接國家自上而下的下鄉(xiāng)資源，這都阻礙農(nóng)業(yè)進(jìn)步、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民發(fā)展的進(jìn)程。在基層我們需要一批有知識(shí)、有能力、有思想、有見識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)班子來領(lǐng)導(dǎo)人民群眾進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。因此選優(yōu)配強(qiáng)基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子，提升領(lǐng)導(dǎo)班子成員的基本素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)水平，是提升農(nóng)村基層治理的先決條件。

2.提高基層組織動(dòng)員能力

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的加快實(shí)施，大量資源會(huì)向農(nóng)村傾斜，很多地方政策支援優(yōu)勢明顯，面臨著強(qiáng)大的發(fā)展機(jī)遇，為鄉(xiāng)村治理提供更多條件。這更加需要有一批強(qiáng)有力的基層組織來引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能，提升組織動(dòng)員能力，這樣才能抓住機(jī)遇，乘勢而上。首先基層組織應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)民主體意識(shí)。農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主體之一，基層組織應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)民主體地位，以國家資源下鄉(xiāng)為契機(jī)，重新對(duì)村莊進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，積極組織村民參與整個(gè)規(guī)劃建設(shè)過程；在資源的分配和使用過程中，發(fā)揮農(nóng)民民主作用，動(dòng)員村民廣泛關(guān)注鄉(xiāng)村公共事務(wù)，并參與到村級(jí)事務(wù)的治理過程中，增強(qiáng)他們的權(quán)利意識(shí)和主體意識(shí)。其次發(fā)揮群眾監(jiān)督作用?；鶎狱h組織要意識(shí)到，農(nóng)民是下鄉(xiāng)資源的最終受益者，要讓下鄉(xiāng)資源落地到實(shí)處，就要讓農(nóng)民“有話可說、有話敢說”；要時(shí)常收集村民對(duì)基層組織服務(wù)的意見，充分發(fā)揮村民自治的監(jiān)督作用，把腐敗問題扼殺在搖籃內(nèi)，使他們更好的服務(wù)農(nóng)民。只有讓老百姓看到基層政府是在切實(shí)為他們辦真事、辦實(shí)事，才會(huì)激發(fā)他們參與治理的興趣，才能讓他們主動(dòng)參與到村內(nèi)事務(wù)當(dāng)中。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)

在鄉(xiāng)村振興背景下，應(yīng)以人為本、以民為本，注重村民在精神層面的享受，營造良好的人文氛圍。若想在新背景下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化振興，需著力傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，挖掘本村傳承下來的優(yōu)良作風(fēng)、人文精神、道德規(guī)范，并結(jié)合時(shí)代要求，進(jìn)行創(chuàng)新性發(fā)展，使鄉(xiāng)村煥發(fā)鄉(xiāng)風(fēng)文明新氣象。

1.加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)

鄉(xiāng)村振興一定包括鄉(xiāng)村文化的振興，加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)，首先需先加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)。一是加強(qiáng)農(nóng)村思想建設(shè)。思想是用來指導(dǎo)行為的，有什么樣的思想，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的行為。因此，文化建設(shè)理應(yīng)包括思想文化建設(shè)。就這需要各社會(huì)治理主體不斷學(xué)習(xí)新理論、新知識(shí)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民群眾的思想觀念，提高農(nóng)民群眾的政治覺悟和愛國熱情，為農(nóng)村地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)提供思想保證。二是加強(qiáng)農(nóng)村道德建設(shè)。道德建設(shè)的缺失使原本淳樸是生活方式和單純的鄰里關(guān)系被打破，聚眾賭博、家庭暴力、因病信教、紅白喜事大操大辦等都沖擊著傳統(tǒng)的熟人社會(huì)。因此各地基層政府應(yīng)通過精心組織，通過各種活動(dòng)弘揚(yáng)鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)美德，加強(qiáng)鄉(xiāng)村文明建設(shè)，爭取把農(nóng)村社會(huì)打造成孟子描繪的“出入相友、守望相助、疾病相扶持”的理想狀態(tài)。

2.加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)

和城市相比，農(nóng)村的公共文化資源嚴(yán)重不足，這也是導(dǎo)致農(nóng)村思想文化水平不高，社會(huì)風(fēng)氣陳舊的主要原因。若想改善鄉(xiāng)村社會(huì)風(fēng)氣，必須加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)。首先是不斷完善公共文化服務(wù)體系。政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是構(gòu)建這一體系的核心主體，基層黨組織應(yīng)引導(dǎo)村民抵制不良文化，傳承本土文化；再者鄉(xiāng)村文化建設(shè)不能僅靠基層政府一己之力，應(yīng)培育與引進(jìn)專業(yè)人才在農(nóng)村文化配備與建設(shè)中給予專業(yè)指導(dǎo)；除此之外也應(yīng)培育挖掘熟悉鄉(xiāng)土文化的本土人才，鼓勵(lì)村民發(fā)揮自身優(yōu)勢自編自演，參與農(nóng)村文化并從中發(fā)掘一批戲劇團(tuán)、書法、剪紙、編織等多門類帶頭人，讓村民身在其中，受到熏陶，從而不斷培育村民參與公共文化建設(shè)的熱情。其次，要建設(shè)并利用好文化娛樂設(shè)施，培養(yǎng)村民的文化情操。對(duì)未曾建設(shè)相關(guān)場地的農(nóng)村地區(qū)，要加快農(nóng)村書屋、健身廣場、活動(dòng)中心、紅色精神宣傳場地等平臺(tái)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)文化設(shè)施全覆蓋，使村民在農(nóng)閑時(shí)期有處打發(fā)單調(diào)和枯燥時(shí)間；對(duì)有條件建設(shè)的農(nóng)村地區(qū)，基層政府可采取與村級(jí)干部政績、獎(jiǎng)懲掛鉤的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)村級(jí)干部組織村民利用文化基礎(chǔ)設(shè)施，提高利用率，杜絕使其成為擺設(shè)的行為。

3.開展鄉(xiāng)風(fēng)文明行動(dòng)

鄉(xiāng)村治理效能的實(shí)現(xiàn)離不開優(yōu)秀文化的滋養(yǎng)，開展鄉(xiāng)風(fēng)文明行動(dòng)有助于改變傳統(tǒng)陋習(xí)，形成良好社會(huì)風(fēng)氣。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分村莊都有自己的村規(guī)民約，但是很多村規(guī)民約流于形勢。村規(guī)民約在制定的時(shí)候應(yīng)盡可能發(fā)揚(yáng)民主，使其成為全村人的共同遵循，這樣大家才愿意去遵守。另外要開展多種形式的活動(dòng)讓村民熟悉并真正履行村規(guī)民約，比如成立事務(wù)管理小組專門對(duì)村莊各種事情進(jìn)行協(xié)調(diào)，久而久之，這些制度便會(huì)成為大家的行為習(xí)慣，自覺遵守。開展鄉(xiāng)風(fēng)文明還要凝聚村民力量。農(nóng)村基層治理必須講“人情”講“人性”，“熟人關(guān)系”、“血緣關(guān)系”可以成為凝聚力量的優(yōu)勢。德高望重的族人、事業(yè)有成的鄉(xiāng)賢、年輕有為的新型農(nóng)民都可以成為凝聚本村力量的紐帶。另外，要開展形式多樣的移風(fēng)易俗活動(dòng)。比如很多地方開展“好媳婦”“好婆婆”“文明家庭”等活動(dòng)；有的地方開展“三色治理”，就是用紅、黑、藍(lán)三種顏色分別記錄好事、壞事、大事等，利用大家的向好心理逐步形成本村的良好風(fēng)尚。

（四）加大資金扶持力度

要想大力推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的水平不斷提升到新的臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理，就是充分召集各方力量，加強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展的資金扶持力度，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，努力構(gòu)建促進(jìn)“三農(nóng)”穩(wěn)定發(fā)展的長效機(jī)制，確保農(nóng)村生產(chǎn)總值的持續(xù)增加和提高。

1.加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度

因?yàn)檗r(nóng)業(yè)整體收益較低的特點(diǎn)，事實(shí)證明，要想調(diào)動(dòng)農(nóng)民的各方面積極性，適當(dāng)補(bǔ)貼有非常有效的。比如“我國2004年開始實(shí)施的良種直接補(bǔ)貼政策就可以推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中良種的使用，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步水平。”農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在發(fā)達(dá)國家都有比較先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。“我國從1996年至今，各年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量僅占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的9%以內(nèi)，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家30%-50%的補(bǔ)貼水平，與巴基斯坦、泰國等發(fā)展中國家相比，我國也有差距”。近年來，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼不斷提高，加上鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，對(duì)農(nóng)村各方面的補(bǔ)貼力度更是呈現(xiàn)明顯加大趨勢，但是由于各種原因，在很多地方農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼帶來的效果并不明顯。但是，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也要適度，一味依靠政府補(bǔ)貼容易降低群眾參與治理的積極性，形成消極等待的不利思維。隨著我國工業(yè)化的快速發(fā)展，加上城鄉(xiāng)融合政策的不斷深入，實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的方針政策，不僅是對(duì)農(nóng)村長期以農(nóng)補(bǔ)工的歷史補(bǔ)償，也能為工業(yè)發(fā)展尋找新的出路，提供新的機(jī)遇，從而產(chǎn)生工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村相互促進(jìn)、相得益彰的良好發(fā)展局面。

2.改善鄉(xiāng)村金融服務(wù)

加強(qiáng)農(nóng)村基層治理，提高村民的收入，資金有限是個(gè)難以突破的瓶頸。這就需要推動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，比如增設(shè)鄉(xiāng)村銀行，提供資金借貸；或者金融機(jī)構(gòu)走基層，在鄉(xiāng)村設(shè)立流動(dòng)柜臺(tái)，方便村民入戶；或是開通新的業(yè)務(wù)，對(duì)村民進(jìn)行定時(shí)定點(diǎn)服務(wù)，加強(qiáng)落實(shí)各項(xiàng)涉及三農(nóng)問題的貸款及稅收政策，對(duì)于定向費(fèi)用的補(bǔ)貼以及增量獎(jiǎng)勵(lì)也應(yīng)落實(shí)到位。

3.鼓勵(lì)更多社會(huì)資金投入農(nóng)村建設(shè)

在多元主體治理的模式之下，僅僅依靠政府或者村民自身資金是很難持續(xù)、快速發(fā)展的，而社會(huì)資金能夠?qū)@個(gè)短板提供有效的補(bǔ)足。因此，在鄉(xiāng)村治理中引入社會(huì)資本，對(duì)解決資金難題，激發(fā)鄉(xiāng)村活力是一條有效的途徑。而且有了社會(huì)資金的強(qiáng)力帶動(dòng)，鄉(xiāng)村能夠更好地引入現(xiàn)代科技與經(jīng)營理理念，變革農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式，引入市場機(jī)制和管理理念，營造優(yōu)越競爭環(huán)境。政府應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)資金注入鄉(xiāng)村，扶持鄉(xiāng)村發(fā)展；鼓勵(lì)開發(fā)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、綠色生態(tài)的種植品種；鼓勵(lì)鄉(xiāng)村興辦食品加工行業(yè)，增來種植物本身的附加值。社會(huì)資本是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理成熟化的必要條件，從宏觀意義上講社會(huì)資本作為組織內(nèi)部成員普遍認(rèn)同和遵守的規(guī)范，它的充足與否將直接影響鄉(xiāng)村治理的成效。社會(huì)資本與鄉(xiāng)村的治理、鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村的基層民主都有重要聯(lián)系，在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理不斷發(fā)展的過程中不能忽視鄉(xiāng)村資本的重要性。

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