軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作探索

河北省人民檢察院課題組

摘 要：近年來，軍地各級檢察機關依法加強協(xié)作，在軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作方面做了有益探索并初顯成效。但是軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作在相關法律依據(jù)、均衡發(fā)展、辦案線索收集和運用以及人才配置等方面存在著短板和不足，對此，要完善軍地檢察公益訴訟協(xié)作層面的立法，著力抓好“線索發(fā)現(xiàn)”關鍵環(huán)節(jié)，還要拓寬案件范圍和辦案領域，以點帶面提升協(xié)作質(zhì)效以及加強軍地檢察人才隊伍建設。

關鍵詞：軍地檢察 公益訴訟 協(xié)作

當前，涉及侵犯軍人權益、破壞軍事設施、侵占軍用土地、危害軍事和國防安全等問題屢見不鮮，而這些問題大多數(shù)屬于軍地互涉，雖然權益受損方在軍隊和國家，但責任承擔主體往往在地方，故而亟需軍地檢察機關聯(lián)合辦案，形成保護合力，讓軍地公益訴訟協(xié)作優(yōu)勢得到最大限度發(fā)揮，部隊戰(zhàn)斗力得以提高。

一、對軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作探索成效

近年來，軍地各級檢察機關依法大膽嘗試，在軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作方面作了有益探索，并初顯成效。

（一）高點定位軍地檢察協(xié)作方案

作為跨行政?。▍^(qū)）并覆蓋戰(zhàn)區(qū)內(nèi)其他軍兵種的協(xié)作組織形式，在協(xié)作層級上，分為區(qū)域協(xié)作和地域協(xié)作兩個層級，分別設置?。▍^(qū)）軍地檢察機關協(xié)作中心和省（區(qū)）協(xié)作工作領導小組。［1］工作內(nèi)容從辦案合作延伸到法律文化交流、隊伍素質(zhì)共同提高等方面，拓展了軍地檢察機關的協(xié)作領域。

（二）軍地檢察機關聯(lián)合發(fā)文

軍事檢察院和地方檢察院通過前期磋商交流意見，針對協(xié)作方式方法或某類案件的辦理聯(lián)合會簽發(fā)文，形成工作范式。省一級的，如河北省人民檢察院和石家莊軍事檢察院會簽了《關于開展軍地檢察機關公益訴訟協(xié)作工作的意見》；市一級的，如張家口市人民檢察院和石家莊軍事檢察院簽署了《服務保障冬奧會檢察公益訴訟專項活動實施方案》；縣區(qū)一級的，如張家口市懷來縣人民檢察院、承德市隆化縣人民檢察院和石家莊軍事檢察院簽署了《英雄董存瑞軍地跨區(qū)司法保護聯(lián)席會議實施辦法》等。

（三）聯(lián)合開展專項監(jiān)督行動

在軍事設施保護、英烈權益保護、保障軍人軍屬合法權益方面，聯(lián)合開展專項監(jiān)督行動，確保國家和人民安全。如開展河北省“守護海洋”檢察公益訴訟專項監(jiān)督活動、英雄烈士紀念設施保護專項監(jiān)督行動等。軍地檢察機關通過認真研究相關領域具有普遍性、代表性的突出問題，及時推薦推送指導性案例和典型案例，以某類案件個案的辦理推動整個行業(yè)或領域系統(tǒng)治理，實現(xiàn)了軍地融合辦理一案、治理一片的效果。

（四）建立運行聯(lián)合磋商機制

軍地檢察機關堅持定期分析形勢、研究對策，特別是在生態(tài)環(huán)境和資源保護、英雄烈士保護等方面，把主動權牢牢掌握在手中，對侵占軍用土地、破壞軍事設施、擾亂軍事行動等涉軍公益訴訟案件加大辦理力度，依法依規(guī)辦理軍隊和地方互涉案件。同時積極拓寬新的領域，如辦理損害國防資產(chǎn)、毀壞軍隊形象聲譽、侵犯軍人地位和權益保護等方面的公益訴訟案件。通過涉軍案件“綠色通道”、軍人軍屬司法救助、退役軍人權益維護等不同方式，前期采取聯(lián)合磋商機制及時高效介入，維護國家和軍事權益。

（五）開展特定領域研判活動

軍地檢察機關就特定領域問題積極開展多種形式研判活動。一是就地方轄區(qū)內(nèi)駐軍單位軍事利益受損線索進行分析梳理，并對案件線索移送、聯(lián)合執(zhí)法調(diào)查等問題展開深入交流。二是針對革命歷史文化遺產(chǎn)保護，召開“保護革命歷史文化、傳承紅色基因”檢察公益訴訟聯(lián)席會議，持續(xù)推進紅色資源保護公益訴訟活動。三是針對在校大學生在微信群發(fā)布侮辱戍邊英雄烈士言論問題，軍地聯(lián)合召開聽證會，共同調(diào)查取證，保護英烈名譽榮譽。四是針對擾亂影響軍事運輸安全的“黑飛事件”，就機場凈空問題整治開展研判。五是為維護軍人依法優(yōu)先出行權益，軍地檢察機關對轄區(qū)內(nèi)公交車站、地鐵站等落實軍人權益問題進行研判。六是軍地檢察機關就部隊在軍事設施保護、機場凈空保護、軍用土地保護、營區(qū)周邊環(huán)境治理等方面問題進行交流研判。

各地在開展軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作方面盡管做了有益探索并取得一定成效，但仍然存在著一些不容忽視的問題需要解決。

二、軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作方面存在的問題

軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作方面存在的問題，既有宏觀層面的，也有微觀方面的。

（一）軍地檢察公益訴訟協(xié)作相關法律法規(guī)不健全

從黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，到黨的十九屆四中全會對“拓展公益訴訟案件范圍”作出部署，再到2020年4月最高人民檢察院、中央軍委政法委員會印發(fā)《關于加強軍地檢察機關公益訴訟協(xié)作工作的意見》和2022年1月最高人民檢察院印發(fā)《關于加強新時代軍地檢察機關協(xié)作若干問題的意見》，可以看到開展軍地檢察公益訴訟協(xié)作盡管有了一些依據(jù)，但是還未上升到法律層面。近年來，軍地檢察機關在推進一體化辦案模式方面做了有益嘗試，實現(xiàn)了在公益訴訟領域檢察資源的有機整合，但是軍地檢察公益訴訟一體化辦案模式不僅缺乏具體實踐，更是存在著很多制約因素，如人員交流、線索移送、案件調(diào)查、訴前程序、提起訴訟等環(huán)節(jié)實現(xiàn)一體化，既沒有立法層面的規(guī)定，也沒有特別明確的指導意見，更沒有現(xiàn)實做法可借鑒。因此軍地檢察機關一體化辦案需要改變現(xiàn)有模式進行工作的創(chuàng)新。如某一危害環(huán)境類涉軍公益訴訟案件，軍地檢察機關作為主體在環(huán)境保護案件公益訴訟中勝訴，這時案款的保管和使用問題必然提上議事日程，而軍事檢察機關對涉及地方的案款如何合理使用、由誰來監(jiān)管使用、檢察機關作為憲法明確規(guī)定的法律監(jiān)督機關如何發(fā)揮監(jiān)督職能等問題，都需要立法作出明確規(guī)定。

（二）辦案線索的收集與運用存在堵點

1.線索發(fā)現(xiàn)難的問題沒有得到有效解決。軍地檢察公益訴訟涉及的案件都與維護國防和軍事利益息息相關，最有發(fā)言權的是廣大官兵，但由于部隊封閉體制和作戰(zhàn)職能的制約，大多數(shù)部隊的基層官兵對檢察機關的職能沒有特別明確的認識，對什么是公益訴訟、哪些涉軍案件能夠提起公益訴訟更是知之甚少。長此以往，當軍隊形象聲譽或軍人權益得不到維護，甚至國防和軍事利益受到威脅，部隊卻意識不到可以通過軍地檢察機關聯(lián)合提起公益訴訟的方式來維護權益，造成檢察機關軍地公益訴訟案件少。

2.案件查處取證不能體現(xiàn)及時性和有效性。因為軍事保密的需要，許多部隊單位對外不能使用自己的名稱和番號，只能用代號，導致地方檢察機關對有關線索的判斷無法做到準確及時，極易錯失查處良機。

3.軍地兩級檢察機關溝通協(xié)調(diào)存在障礙。由于網(wǎng)絡風險和軍事涉密，軍事檢察機關無法加入檢察專線網(wǎng)，軍地互涉案件的網(wǎng)上實時傳輸?shù)男Ч簿筒荒軐崿F(xiàn)。因此，不僅線索難以掌握，即使在案件辦理過程中，調(diào)查取證與溝通協(xié)調(diào)難度也比一般案件要大很多，增加了軍地協(xié)作辦案的難度系數(shù)。

（三）軍地檢察公益訴訟辦案發(fā)展不均衡

1.辦理案件類型單一。從公益訴訟案件上來說，英烈權益保護、紅色資源保護案件較多，其次是軍事設施保護、軍事訓練安全案件，而有些案件極少涉及，如國有財產(chǎn)以及國有土地使用權出讓領域，由于背后利益鏈條復雜，立案較少。

2.辦案領域不均衡。在涉軍公益訴訟案件中，占比較高的是行政公益訴訟，民事公益訴訟偏少。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，和軍地檢察公益訴訟規(guī)定的案件范圍有關，因為所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓和英雄烈士保護等領域，在實踐中都和地方部門履行管理職責有關，所以行政公益訴訟案件數(shù)量較多，民事公益訴訟案件較少。

3.辦案地域不均衡。有的地方軍地協(xié)作機制發(fā)揮作用大，雙方動態(tài)交流，開展專項行動，案件辦理愈合作愈成熟。而有的地方軍地檢察機關之間沒有合作機制，更沒有聯(lián)合辦案。由此出現(xiàn)地域發(fā)展不平衡的問題。

（四）軍地檢察機關人才配置短板影響公益訴訟協(xié)作

檢察事業(yè)發(fā)展需要有一支高素質(zhì)的檢察人才隊伍，尤其是檢察公益訴訟工作更是如此。辦理公益訴訟案件的檢察官既要從宏觀上把握大勢，善于發(fā)現(xiàn)案件線索，又要從微觀上精于調(diào)查取證，還要具有縝密的思維和雄辯的口才，來應對出庭參加訴訟。軍地公益訴訟案件的檢察官既要掌握專業(yè)的法律知識，又要有辦理軍地檢察公益訴訟涉及的環(huán)境、食藥等專業(yè)性知識，對檢察官整體素質(zhì)要求之高可見一斑。目前公益訴訟案件辦案力量明顯不足。一是在人員安排上存在差距。市級以上檢察院民事、行政、公益訴訟具體業(yè)務職能部門大多單設，對工作的要求變得更高、更細，但卻沒有足夠數(shù)量的檢察人員；二是專業(yè)化程度不高?；鶎訖z察院由于人數(shù)相對較少，不具備民事、行政、公益訴訟檢察部門單獨設立的條件，干警對民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務都懂一點，但都不精通［2］，尤其是面對重大、復雜、疑難案件時，應對能力存在較大缺陷。三是軍事檢察機關人員配備本身就少，開展公益訴訟辦案的人才更是少之又少，因此亟需加強檢察人才隊伍建設。

三、完善軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作的建議

加強軍地檢察機關公益訴訟協(xié)作，是貫徹落實習近平法治思想的必然要求，是傳承我黨我軍政治優(yōu)勢的時代要求，是新時代新征程上軍地檢察機關履行法律監(jiān)督職能的共同需求。針對以上軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作在立法層面、辦案線索收集和運用、辦案發(fā)展不平衡、人才配置等方面存在的短板和不足，提出以下完善建議。

（一）完善軍地檢察公益訴訟協(xié)作層面的相關法律法規(guī)

在各地開展軍地公益訴訟生動實踐的基礎上，可以探索出臺更高層面的立法依據(jù)，如對英雄烈士的保護，2018年5月1日開始施行的《中華人民共和國英雄烈士保護法》將檢察機關提起公益訴訟入法，再如對軍人地位和權益保障，2021年8月1日施行的《中華人民共和國軍人地位和權益保障法》將“人民檢察院提起公益訴訟”的規(guī)定入法。下一步，可以探索在維護國防和軍隊權益方面更多體現(xiàn)軍地檢察協(xié)作領域的公益訴訟入法，尤其是對一體化辦案機制的人員交流、線索移送、案件調(diào)查、訴前程序、提起訴訟等環(huán)節(jié)運行以及案款的保管使用等方面作出明確規(guī)定，便于軍地檢察機關高點定位，積極主動，履職盡責。總之要堅持法治原則，即檢察公益訴訟視域中的國防和軍事利益，須符合“公共利益”的基本條件，要防止動輒以涉及國防和軍事利益為由擴張案件范圍造成檢察權錯位［3］。

（二）著力抓好“線索發(fā)現(xiàn)”關鍵環(huán)節(jié)

抓好“線索發(fā)現(xiàn)”關鍵環(huán)節(jié)，要綜合采取以下措施：一是軍地檢察機關建立健全舉報線索聯(lián)系協(xié)作機制，相互通報機構設置情況與具體管轄劃分及職能定位。二是探索建立對“已有線索”的案件進行釋明宣傳機制。對于已經(jīng)辦理完結的案件進行總結，并就該個案線索的發(fā)現(xiàn)進行歸納并廣泛宣傳，要通過典型案例發(fā)布讓大家知曉類似案件屬于公益訴訟，引領官兵提供有效線索，運用法律武器維護國防和軍事利益，讓每一個案件的辦理不僅體現(xiàn)法律效果，還要體現(xiàn)良好的社會效果。三是建立聯(lián)席會議機制。軍事檢察機關與案件管轄地市級檢察院要定期召開聯(lián)席會議，匯總受理、移送和查處軍地互涉案件舉報線索情況，適時交流經(jīng)驗和做法。四是建立聯(lián)合督查機制。軍隊檢察機關和地方檢察機關可以依據(jù)案件類別定期對軍地互涉案件的線索及辦理情況開展專項督促檢查活動，使公益訴訟案件的協(xié)作常態(tài)化。

（三）拓寬案件范圍和辦案領域，以點帶面提升協(xié)作質(zhì)效

在拓展案件范圍方面要始終堅持問題導向。緊貼危害國防和軍事利益問題開展軍地協(xié)作，除了在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域涉軍公益訴訟案件中加強協(xié)作，積極拓展公益訴訟案件范圍外，還要對侵占軍用土地、破壞軍事設施、干擾軍事行動、保護國防資產(chǎn)等案件積極穩(wěn)妥辦理。在重點領域方面要開展專項行動：一是開展軍事禁區(qū)保護專項行動。協(xié)調(diào)有關地方單位維修邊防設施和巡邏道路，推動地方有關機關設立警示標識，加強邊境國防和軍事設施保護。“個別人員對軍事基地、軍艦、軍機等通過觀察、拍照、記錄的方式進行情報觀測搜集，通過分析案件特點、犯罪誘因，提出有針對性的防范建議”［4］。二是開展軍用土地保護公益訴訟專項行動。三是積極開展軍人權益保護專項行動。四是著力開展英雄烈士和紅色資源保護專項行動。通過開展這些重點領域的專項行動，在工作中發(fā)現(xiàn)新問題，找準新方法，以點帶面擴大效果，推動軍地公益訴訟協(xié)作工作向縱深發(fā)展。

（四）加強軍地檢察人才隊伍建設

新時代對軍地從事公益訴訟檢察人員提出了新要求。如何適應這一要求，立足崗位大顯身手，是一個嚴峻的考驗。針對軍地檢察人才隊伍方面存在的短板，需要在三個方面下功夫。首先，軍地檢察機關領導都要高度重視軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作，一定要站在國家和軍隊建設全局的高度，時刻牢記“國之大者”，以立足鞏固黨的執(zhí)政地位的高度和視野來看待軍地檢察公益訴訟協(xié)作，不能片面地把軍地檢察協(xié)作簡單看成是業(yè)務協(xié)作，而是包括隊伍素質(zhì)共同提高、形成法律職業(yè)共同體等內(nèi)容，切實將公益訴訟檢察隊伍配齊配強。其次，要立足政治素養(yǎng)的提升，組織軍地檢察人員認真學習習近平新時代中國特色社會主義思想，尤其是用習近平法治思想武裝頭腦，在政治上始終保持清醒，做一個明白人。再次，要通過同堂培訓、崗位練兵、共同研討等多種有效的形式，努力提升隊伍的專業(yè)化精細化水平，培養(yǎng)出更多既精通公益訴訟檢察業(yè)務，又善于溝通協(xié)調(diào)的高素質(zhì)檢察人才，以更好適應軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作的新需要。