以實操為導(dǎo)向的績效評價助力政府投資基金管理公司提高管理效能的對策研究

戈兆鳳

【摘? 要】政府投資基金管理公司作為基金運作的重要參與方，既是政府投資基金的政策執(zhí)行方，又是子基金的間接管理方。隨著政府投資基金已達萬億級規(guī)模和集中退出期的到來，其運作效率和管理效能的提高是實現(xiàn)政策目標、提高財政資金使用效率的有效保障，績效評價的目的應(yīng)該是通過激發(fā)并規(guī)范基金管理主體的行為，以實現(xiàn)政府投資基金提高運作效率、有效配置資源和引導(dǎo)資金流向。論文從政府投資基金管理公司的實操角度出發(fā)，結(jié)合實際運作過程中面臨的問題，通過優(yōu)化績效評價體系、擴展評價結(jié)果可應(yīng)用性，反向推動政府投資基金管理公司提高管理效能。

【關(guān)鍵詞】政府投資基金管理公司；績效評價；運作問題；優(yōu)化對策

【中圖分類號】F832.39? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ?   ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2023）07-0100-03

1 引言

我國政府投資基金自2002年設(shè)立第一支基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以來，已經(jīng)有20多年的發(fā)展，依次經(jīng)歷了起步期（2010年以前）的初步探索、爆發(fā)增長期（2010-2017年）的快速發(fā)展以及到目前階段高質(zhì)量發(fā)展期（自2018年以來）的規(guī)范化運作，截至2022年底，我國已設(shè)立2 107支政府投資基金，已認繳基金規(guī)模約6.51萬億元。2023年初，以安徽省為代表的多地宣布設(shè)立萬億級規(guī)模的政府投資產(chǎn)業(yè)基金群，未來政府投資基金運作將以優(yōu)化存量與高質(zhì)量發(fā)展為主線。基金規(guī)模的增長意味著資金需求不斷升級，一方面近年來經(jīng)濟發(fā)展滯緩導(dǎo)致的財政資金供給不足，另一方面爆發(fā)增長期設(shè)立的基金集中到期的退出障礙使得財政資金回收困難，目前出現(xiàn)了政府投資基金資金需求和供給不平衡的問題，政府投資基金管理公司無疑面臨著雙重考驗。除此以外，在實際運作管理中還受到內(nèi)部機制不完善和外部經(jīng)濟環(huán)境不景氣的影響，限制了政府投資基金管理公司運作效率的提高和政策目標的實現(xiàn)。當前政府投資基金的監(jiān)管體系已初步搭建，績效評價也逐步深入開展，在一定程度上有助于監(jiān)督和間接引導(dǎo)政府投資基金的規(guī)范良性發(fā)展，但績效評價本身不是目的，其意義還在于政府投資基金管理公司可以利用績效評價實現(xiàn)對子基金管理公司的激勵約束。站在政府投資基金管理公司角度看，進一步優(yōu)化績效評價體系，可以助力政府投資基金管理公司解決實際運作中的問題，以實現(xiàn)規(guī)范管理和高效運作，最終實現(xiàn)政府投資基金政策目標。

2 政府投資基金管理公司實際運作中面臨的問題

政府投資基金管理公司在基金運作過程（見圖1）中扮演著雙重身份，在政府投資基金層面屬于政策執(zhí)行方，在子基金層面屬于間接管理方，即通過監(jiān)督規(guī)范子基金管理公司的行為實現(xiàn)間接管理子基金運作的目的。在政府投資基金完整的運作鏈條中，政府投資基金管理公司和子基金管理公司的管理效能決定著萬億級規(guī)模的政府投資基金能否實現(xiàn)規(guī)范、高效運作，最終實現(xiàn)資源有效配置。但隨著基金規(guī)模的不斷增長，資金需求增長和退出路徑有限之間的矛盾已經(jīng)浮現(xiàn)，政府投資基金管理公司在如何實現(xiàn)政策目標、合規(guī)管理及高效運作等方面遇到諸多困難，主要體現(xiàn)在如下幾方面。

2.1 對子基金管理公司的激勵約束機制不健全

目前的績效評價對象是政府投資基金，適用于政府投資基金管理公司，尚未對子基金展開績效評價，評價結(jié)果也未適用于子基金管理公司，進而導(dǎo)致政府投資基金管理公司在實際運作中對子基金管理公司進行激勵約束缺乏政策依據(jù)，子基金合伙協(xié)議或公司章程中通常并未約定根據(jù)基金運作效果對子基金管理機構(gòu)進行獎懲的條款，根據(jù)契約精神，政府投資基金管理公司并不能根據(jù)政府投資基金年度績效評價結(jié)果優(yōu)劣對子基金及子基金管理公司未來的運作進行靈活調(diào)整，未能將政府方與社會資本方的訴求進行有效融合。

2.2 子基金投資不及預(yù)期導(dǎo)致政府投資基金退出困難

為滿足政府投資基金的投資領(lǐng)域以及投資地域的要求，子基金一定程度上會對當?shù)卮媪宽椖窟M行投資，但各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平差異較大，很多項目尚不具備IPO退出的條件，導(dǎo)致基金退出路徑受限。另外，子基金還會通過投資引進項目在當?shù)芈涞?，但因地方產(chǎn)業(yè)鏈配套不完整、產(chǎn)業(yè)承載力不足、營商環(huán)境服務(wù)不到位等問題，導(dǎo)致投資引進的項目不能落地生根，最終出現(xiàn)投資失敗而無法退出。加之，我國政府投資基金集中投資于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，如生物醫(yī)藥、新一代信息技術(shù)、集成電路等，因為大量資本的集中投資，催生了行業(yè)估值泡沫，而近年來受全球經(jīng)濟下行以及醫(yī)藥集中采購等部分行業(yè)政策影響，一方面是行業(yè)估值水平下調(diào)，投資收益不及預(yù)期，另一方面是全球流動性不足，被投企業(yè)開展新融資困難，對基金投資退出影響較大。

2.3 管理機制不完善限制政府投資基金管理公司運作效率

政府投資基金運作效率和運營效果高度依賴于基金管理團隊的行業(yè)分析能力、篩選優(yōu)質(zhì)項目能力以及資源整合能力，加強基金管理隊伍建設(shè)，打造政府投行團隊，提高團隊專業(yè)化水平是政府投資基金市場化運作和提高運作效率的必然要求。據(jù)統(tǒng)計，地市級政府投資基金在基金設(shè)立數(shù)量上成為中流砥柱，但績效評價結(jié)果與基金管理團隊的績效不關(guān)聯(lián)，加之國有企業(yè)上升通道受限等，相對于一線城市的機會和資源，地方在引進專業(yè)化人才時缺乏競爭力，導(dǎo)致地方基金管理人才不能匹配其基金規(guī)模的發(fā)展，進而導(dǎo)致基金運作效率低下。另外，基金投資會受到市場、政策以及國際關(guān)系等各種不可預(yù)見的外部因素影響而導(dǎo)致投資失敗，但大部分地區(qū)又簡單以投資收益作為重要考核指標，且盡職免責(zé)容錯機制缺失，此情況下，必然會導(dǎo)致政府投資基金管理團隊為追求安全而降低投資進度，影響基金整體運作效率。

3 績效評價發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國政府投資基金的發(fā)展，監(jiān)督體系已初步搭建完成，隨著《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》以及《關(guān)于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》陸續(xù)發(fā)布，不僅將政府投資基金納入全面預(yù)算管理的范疇，而且要對基金運作全過程實施績效管理。績效評價主要目的是對政府投資基金進行間接性指導(dǎo)和管理，確保政府投資基金沿著既定方向健康運行、良性發(fā)展。從中央到地方，各級政府投資基金績效評價體系逐漸完善，績效評價工作正逐步深入展開，同時在為地方政府提供決策依據(jù)、規(guī)范基金主體行為等方面發(fā)揮了重要作用。但從政府投資基金管理公司角度看，績效評價過程中還存在一些問題，限制了政府投資基金管理公司利用績效評價激發(fā)子基金管理公司活力以實現(xiàn)運作效率的提高和資源有效配置，因此績效評價應(yīng)用方面還值得進一步探討。

3.1 評價對象不完整

目前監(jiān)管部門開展年度基金績效評價主要是針對政府投資基金層面，但從基金運作模式（見圖1）和資金流動過程看，政府投資基金管理公司主要是通過與子基金管理公司合作，募集社會資本，共同出資設(shè)立子基金投向重點領(lǐng)域企業(yè)，可見政府投資基金管理公司和子基金管理公司是基金運作的核心主體，對基金的運作效率和實現(xiàn)效果起決定性作用，子基金是財政資金最終投向企業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此僅在政府投資基金層面開展績效評價，而未將子基金和子基金管理公司納入考核評價范圍，不能完整、客觀展現(xiàn)基金運行全貌，另外，政府投資基金管理公司無法據(jù)此激發(fā)子基金管理公司的主動行為，實現(xiàn)間接管理、引導(dǎo)子基金實現(xiàn)政策目標。

3.2 評價體系難統(tǒng)一

績效評價是一項共性與個性相統(tǒng)一、政策效果與經(jīng)濟效益相平衡、過程管理與結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合的綜合性工作。第一，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異，不同行業(yè)屬性差異較大，很多地方經(jīng)濟是多個行業(yè)共同發(fā)展，如深圳是“20+8”產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、石家莊以生物醫(yī)藥和電子信息兩個產(chǎn)業(yè)率先突破發(fā)展，政府投資基金主要圍繞當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展進行投資，則被投資企業(yè)必然分屬于不同行業(yè)，行業(yè)發(fā)展特點不同，導(dǎo)致評價指標體系不能簡單適用一套標準，否則影響評價結(jié)果的客觀、公正；第二，政府投資基金管理公司運作管理首要目標是為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策效益，而以子基金管理公司為代表的社會資本追求盈利目標，訴求差異影響績效考核指標量化；第三，基金運作鏈條較長，設(shè)計主體較多，管理團隊的盡職免責(zé)容錯機制缺失，進而績效評價指標體系中也未有體現(xiàn)，導(dǎo)致績效評價結(jié)果的優(yōu)劣并不能對基金管理團隊起到激勵與約束作用。

3.3 評價結(jié)果運用不充分

績效評價是整合基金運營數(shù)據(jù)信息分析的重要工具，但就目前績效評價報告來看，大部分只是對各期甚至只是當年度運營數(shù)據(jù)的縱向分析，缺乏與同行業(yè)、同類型基金運營情況的深入分析，也未針對各基金特點進行橫向比較，使得運用報告的基金監(jiān)管部門不能了解基金在同行業(yè)中所處的發(fā)展水平與問題，未能發(fā)揮績效評價對確定未來重點發(fā)展方向的指導(dǎo)性作用。另外，績效評價結(jié)果運用只停留在監(jiān)管部門對政府投資基金管理公司的考核上，并未給予政府投資基金管理公司運用績效評價結(jié)果的空間，也限制了政府投資基金管理公司利用績效評價結(jié)果指導(dǎo)子基金設(shè)立、確定投資策略甚至對子基金管理公司激勵與約束的可能性。

4 優(yōu)化績效評價，助力政府投資基金管理公司提高管理效能的對策

績效評價作為一種有效的激勵約束工具，從政府投資基金管理公司運作過程中面臨的問題出發(fā)，優(yōu)化績效評價指標體系，豐富績效評價內(nèi)涵，拓寬績效評價適用邊界，全面、客觀反映政府投資基金及子基金運行情況以及各管理主體的盡職履責(zé)情況，以績效評價作為管理抓手，政府投資基金管理公司可以實現(xiàn)激活并規(guī)范子基金管理公司的行為、指導(dǎo)子基金運行方向，助推政府投資基金高效運行最終實現(xiàn)政策目標和經(jīng)濟效益的雙向平衡與發(fā)展。

4.1 拓寬績效評價對象，構(gòu)建政府投資基金管理公司管理抓手

如上述政府投資基金參股子基金模式中，政府投資基金管理公司和子基金管理公司是政府投資基金運作的關(guān)鍵主體，其專業(yè)性、資源整合能力和風(fēng)險防控意識決定著整個基金運作方向和結(jié)果，從資金流動方向上看，政府投資基金的資金通過與社會資本共同出資設(shè)立的子基金最終投向符合條件的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，實現(xiàn)引導(dǎo)資金流向和資源配置的效果，因此，從主體身份和資金流向看，績效評價應(yīng)該將子基金納入被評價對象范圍，評價內(nèi)容延伸至具體被投資企業(yè)，對其發(fā)展狀況進行深入了解，但無需了解具體經(jīng)營內(nèi)容?？冃гu價適用拓展至子基金管理公司，政府投資基金管理公司則可以以績效評價為管理抓手，根據(jù)評價結(jié)果有針對性地管理子基金管理公司，促進其提高基金管理水平和運作效率。

4.2 完善績效評價體系，激發(fā)政府投資基金管理主體市場活力

績效評價的方向與指標體系設(shè)置是基金管理主體行為的風(fēng)向標，能間接引導(dǎo)基金管理主體的行為方向，要解決資金需求增長和有限退出路徑之間的矛盾，需要政府投資基金各管理主體發(fā)揮主觀能動性，尤其是宏觀政策調(diào)整、市場及投資環(huán)境的變化都可能導(dǎo)致投資失敗的情況下，客觀、綜合分析政府管理團隊是否做到依法合規(guī)、盡職履責(zé)，為管理團隊松綁，同時完善團隊激勵機制才能激發(fā)其活力，因此在績效評價體系中應(yīng)增加對基金管理團隊履職盡責(zé)和政策激勵方面的考核，一方面增加制度制定完整性的評價指標，評價是否制定了盡職免責(zé)容錯機制和團隊激勵機制相關(guān)的制度，是否明確堅持以全過程考核為原則，政府投資基金管理人在基金募、投、管、退各環(huán)節(jié)中是否均做到了依法合規(guī)、盡職履責(zé)；分析、評價基金政策目標實現(xiàn)效果是否與基金管理團隊薪酬掛鉤。另一方面增加容錯機制和激勵機制制度的執(zhí)行情況的評價指標，防范制度流于形式，確保政策得以實施、基金管理團隊的權(quán)利得以保障。

4.3 加強評價結(jié)果應(yīng)用，助力政府投資基金管理公司科學(xué)決策

我國政府投資基金經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，運行過程中出現(xiàn)的問題以及成功經(jīng)驗值得深入分析，拓寬評價中的信息挖掘維度，提高信息分析的專業(yè)性，為實現(xiàn)政府投資基金的高質(zhì)量發(fā)展提供具有實操價值的參考依據(jù)。一方面，持續(xù)拓寬基金績效評價的廣度與深度，對政府投資基金及子基金進行歷史數(shù)據(jù)的縱向比較以及與同行業(yè)、同類型基金的橫向?qū)Ρ鹊幕A(chǔ)上，實時動態(tài)分析，全面、客觀、及時反映基金運行全貌，進行問題分析和經(jīng)驗總結(jié)；另一方面，聯(lián)合投資行業(yè)專家輔助開展績效評價，充分利用其對基金運作、行業(yè)發(fā)展趨勢的分析能力，從市場化運作的角度，對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題以及基金未來發(fā)展提出專業(yè)化解決措施和前瞻性發(fā)展建議，提高績效評價報告的可應(yīng)用性和決策參考價值。政府投資基金管理公司通過績效評價結(jié)果來完善基金運作管理，統(tǒng)籌基金設(shè)立布局，優(yōu)化子基金管理公司篩選標準、科學(xué)制定投資策略。

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