劉軍梅 鄔競舸

[摘? ? 要] 英國是自由市場經(jīng)濟(jì)的鼻祖和工業(yè)革命的發(fā)源地，進(jìn)入21世紀(jì)后，其制造業(yè)卻開始走下坡路。但隨著數(shù)字技術(shù)的日漸成熟及其產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快，英國看到了利用數(shù)字技術(shù)改造制造業(yè)的機(jī)會，意識到可以借助數(shù)字化轉(zhuǎn)型的契機(jī)放大其在制造業(yè)技術(shù)積累上的優(yōu)勢，彌補(bǔ)因缺乏廉價(jià)勞動力而與后發(fā)國家之間形成的差距。為了借助數(shù)字化來放大技術(shù)積累上的優(yōu)勢，英國政府積極布局戰(zhàn)略先導(dǎo)技術(shù)，通過推進(jìn)柔性管理規(guī)制、構(gòu)建數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的融通機(jī)制、提供數(shù)字教育和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公共產(chǎn)品等政策保障來激發(fā)企業(yè)的主體性和能動性，進(jìn)而確保獲取數(shù)字化轉(zhuǎn)型的最大紅利。中英兩國制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型在起點(diǎn)與方向、政府定位、數(shù)字競爭力等方面存在發(fā)展差異，因此，當(dāng)前我國政府推進(jìn)制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須實(shí)施符合國情的相關(guān)舉措。同時(shí)，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)可以將政府的定位從“領(lǐng)軍者”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤白o(hù)航員”，從而更多地致力于在數(shù)字教育和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域提供必要的、足夠的公共產(chǎn)品，為企業(yè)創(chuàng)設(shè)良好的創(chuàng)新環(huán)境。

[關(guān)鍵詞] 制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型；數(shù)字經(jīng)濟(jì)；數(shù)字技術(shù)；產(chǎn)業(yè)升級；經(jīng)濟(jì)政策；政策引導(dǎo)；宏觀調(diào)控

[中圖分類號] F424;D49? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2023）08-0031-17

時(shí)至今日，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要性已經(jīng)不言而喻。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的上半場，數(shù)字技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化和消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)的競爭如火如荼，世界級的巨頭塵埃落定；在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的下半場，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化方興未艾，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)興起，數(shù)字技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的融合、對企業(yè)的改造成為趨勢。作為大國競爭的重要抓手，制造業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型也被推到臺前，世界各國均用盡渾身解數(shù)拿出各種戰(zhàn)略方案1，爭先恐后地規(guī)劃布局，期望借助數(shù)字技術(shù)為傳統(tǒng)制造業(yè)賦能，提高生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率，同時(shí)為新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定更堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，制造業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型與消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展模式存在著巨大差異。消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)有著贏者通吃的特性，數(shù)字技術(shù)在消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的應(yīng)用可復(fù)制、可推廣，但制造業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型模式和方案卻是“業(yè)業(yè)不同、企企不同”，復(fù)雜程度不能同日而語。如果說在消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展中可以更多地依仗市場的力量來主導(dǎo)，那么在制造業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，政府的主動作為將必不可少。于是，政府和市場到底應(yīng)該如何在制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推進(jìn)過程中進(jìn)行合理的定位和分工就成為了重要的研究課題。眾所周知，英國是自由市場經(jīng)濟(jì)的鼻祖和工業(yè)革命發(fā)源地，如果連特別強(qiáng)調(diào)市場配置資源的英國都毫不猶豫地把政府推到了推進(jìn)制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的臺前，精心策劃著對制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)與政策保障，那就說明政府在這一領(lǐng)域的作用是不容忽視的。正如英國政府在其“信息經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略”中所言：“信息經(jīng)濟(jì)正在改變我們的生活和工作方式。這對我們在全球舞臺上的成功、我們的競爭力和我們與整個(gè)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系至關(guān)重要。在英國，我們有著強(qiáng)大的創(chuàng)新歷史，從‘算法之父艾倫·圖靈（Alan Turing）到萬維網(wǎng)的發(fā)明者蒂姆·伯納斯-李（Tim Berners-Lee）。今天，我們擁有世界領(lǐng)先的計(jì)算機(jī)科學(xué)部門，高度創(chuàng)新的技術(shù)企業(yè)，以及開放數(shù)據(jù)和透明度的開創(chuàng)性方法。如果我們想在信息經(jīng)濟(jì)中保持實(shí)力，就不能對制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢視若無睹。我們需要政府、工業(yè)界和學(xué)術(shù)界共同采取行動，攜手合作，共同邁向行業(yè)的成功，并確保整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域都能感受到效益?！?[1] 25有鑒于此，本文選取英國為研究對象，考察其制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動因、政府對制造業(yè)數(shù)字化的引領(lǐng)和政策保障[2-5]，并通過對中英制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展差異的分析，進(jìn)一步凝練出可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、轉(zhuǎn)型動因：借助數(shù)字化來放大技術(shù)積累上的優(yōu)勢

英國作為第一次工業(yè)革命的發(fā)源地，曾被視為“現(xiàn)代工業(yè)革命的搖籃”。進(jìn)入21世紀(jì)后，雖然在基礎(chǔ)科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域仍未落后于人，但英國的生產(chǎn)力和生產(chǎn)效率卻隨著其國力的衰落而走上了下坡路。服務(wù)型經(jīng)濟(jì)的興起和國內(nèi)勞動力價(jià)格的提高使英國制造業(yè)自20世紀(jì)80年代開始萎縮，80年代和90年代初的兩次經(jīng)濟(jì)衰退進(jìn)一步加劇了這一態(tài)勢。英國制造業(yè)增加值占GDP比重由1991年的16.26%下降到了2007年的不足10%，低于法國（11.63%），甚至不到德國（20.85%）的一半（見圖1）。如今英國制造業(yè)占GDP的比重更是降至不到十分之一，其過去引以為豪的汽車產(chǎn)業(yè)甚至成為了制造業(yè)衰退的典型案例：賓利、勞斯萊斯、MINI等品牌被德國車企收購，百年品牌羅孚汽車在2005年被中國南京汽車集團(tuán)買下，印度塔塔集團(tuán)在2008年花費(fèi)23億美元并購了捷豹和路虎[2]。

2008年全球金融危機(jī)之后，隨著數(shù)字技術(shù)的日漸成熟及其產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快，英國看到了利用數(shù)字技術(shù)改造制造業(yè)的機(jī)會，認(rèn)為以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等為代表的數(shù)字技術(shù)不僅能支撐企業(yè)實(shí)現(xiàn)對生產(chǎn)全流程的全面數(shù)字化管理，使生產(chǎn)過程和資源配置達(dá)到最優(yōu)，而且能推動企業(yè)的智能化，即讓生產(chǎn)系統(tǒng)在與設(shè)備和環(huán)境的信息交互中直接進(jìn)行智能決策以提升決策效率?？茖W(xué)研究也證實(shí)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型能夠提高制造業(yè)企業(yè)生產(chǎn)率、降低交易成本，并且能促進(jìn)基礎(chǔ)制造行業(yè)的高端化[6] 1-6 [7] 29。相較于勞動密集型產(chǎn)業(yè)而言，高技術(shù)制造業(yè)部門通過數(shù)字化的改造后將更具有競爭優(yōu)勢，所能獲取的數(shù)字化紅利也最為豐厚[8]。這使得英國政府進(jìn)一步意識到可以借助數(shù)字化轉(zhuǎn)型的契機(jī)放大其在制造業(yè)技術(shù)積累上的優(yōu)勢，彌補(bǔ)因缺乏廉價(jià)勞動力而與后發(fā)國家之間形成的差距。

基于此，為把握數(shù)字科技進(jìn)步提供的發(fā)展機(jī)遇，推動英國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，英國政府做出了一系列的規(guī)劃部署，早在2009年就發(fā)布了《數(shù)字英國》計(jì)劃，成為世界上最先出臺數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的國家。此后，英國不斷升級數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，先后出臺《信息經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略》《數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略（2015-2018）》和《數(shù)字戰(zhàn)略（2017）》等方針，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，引導(dǎo)制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并試圖探索出具有英國特色的發(fā)展路徑和政策保障機(jī)制，逐漸成為世界數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。

二、政府引領(lǐng)：重金培育戰(zhàn)略先導(dǎo)技術(shù)

從英國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的整體規(guī)模來看，2021年占GDP比重超過60%，已經(jīng)達(dá)到了2.1萬億美元，位列世界第五2。其中產(chǎn)業(yè)數(shù)字化3又占據(jù)著主導(dǎo)地位，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占比在2020年超過了80%，成為英國國民經(jīng)濟(jì)增長的核心動力。這種動力具體體現(xiàn)在先進(jìn)的數(shù)字化技術(shù)在制造業(yè)領(lǐng)域得到的有效應(yīng)用，尤其是在英國政府的引領(lǐng)下，部分重點(diǎn)投資的技術(shù)和產(chǎn)品逐漸成為當(dāng)下英國工業(yè)重新崛起的象征。

英國基于科研優(yōu)勢使得數(shù)字經(jīng)濟(jì)在工業(yè)上的滲透率長期超過三成以上（見表1），制造業(yè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)占比在2020年排名世界第四，僅次于德國、韓國和美國。此外，制造業(yè)的數(shù)字技術(shù)采用率不斷上升，其中增材制造技術(shù)的采用率高達(dá)28%，機(jī)器人約為22%，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)12%，增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)（AR）和虛擬現(xiàn)實(shí)（VR）7%，人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)5%4。尤其是增材制造技術(shù)已成為英國制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型中最突出的成果之一，因此英國政府在增材制造上的布局可以被視為其引領(lǐng)戰(zhàn)略先導(dǎo)技術(shù)發(fā)展的典型案例。

增材制造（Addictive manufacturing），俗稱“3D打印”，是一種由連續(xù)的材料層構(gòu)建三維物體的技術(shù)。從1996年到2016年，全球增材制造市場總規(guī)模從4億美元增長至60億美元，并預(yù)計(jì)在2022年達(dá)到260億美元[9]。增材制造技術(shù)的優(yōu)勢表現(xiàn)為在很大程度上減少了生產(chǎn)復(fù)雜精密零件的工序和生產(chǎn)周期，而且產(chǎn)品結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，該技術(shù)對生產(chǎn)效率的提升就越顯著。如今，英國正處于增材制造技術(shù)進(jìn)步的前沿，國內(nèi)約有250家組織參與該領(lǐng)域的技術(shù)項(xiàng)目，并已經(jīng)建立起應(yīng)用增材制造技術(shù)開展產(chǎn)品研發(fā)的企業(yè)集群。此外，英國的研究人員正在引領(lǐng)增材制造向最終用途部件生產(chǎn)的過渡。這些創(chuàng)新性研究為勞斯萊斯、葛蘭素史克、吉?jiǎng)P恩集團(tuán)等英國或跨國企業(yè)帶來了新的利潤增長點(diǎn)。英國新興的增材制造供應(yīng)鏈還包括一些世界領(lǐng)先的增材制造機(jī)器、材料、零部件和技術(shù)供應(yīng)商，以及如雷尼紹和LPW technology等軟件供應(yīng)商[10]。英國已經(jīng)能夠?qū)⒃霾闹圃旆矫娴难芯砍晒c專業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)流程相結(jié)合，使之成為制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要支撐。

為了穩(wěn)固在增材制造領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，英國政府大幅度增加了對增材制造的資助，研究經(jīng)費(fèi)從2007年的800萬英鎊提升至2016年的近5500萬英鎊[11]，其中大部分資金來自通用工程和物理科學(xué)研究理事會（EPSRC）和“創(chuàng)新英國”（Innovate UK）項(xiàng)目?！皠?chuàng)新英國”于2016年5月推出的“互聯(lián)數(shù)字增材制造項(xiàng)目”（Connected Digital Additive Manufacturing）就獲得了第一筆總計(jì)450萬英鎊的增材制造專項(xiàng)資金。該項(xiàng)目目的是幫助企業(yè)采用先進(jìn)的增材制造技術(shù)，并克服增材制造業(yè)務(wù)增長的障礙。“創(chuàng)新英國”還運(yùn)行著一個(gè)1500萬英鎊的循環(huán)資助計(jì)劃，以刺激和擴(kuò)大制造業(yè)和材料領(lǐng)域的創(chuàng)新。獲資助的項(xiàng)目必須涉及制造系統(tǒng)、技術(shù)、流程或商業(yè)模式的創(chuàng)新，或材料開發(fā)、性能、集成以及再利用方面的創(chuàng)新，并需與增材制造研究緊密貼合。

作為一種科學(xué)研究與研發(fā)創(chuàng)新相融合的技術(shù)，增材制造被認(rèn)為是英國實(shí)現(xiàn)更高水平生產(chǎn)力的關(guān)鍵路徑之一，同時(shí)也是英國工業(yè)戰(zhàn)略的重要組成部分。2020至2021年間英國政府額外撥款47億英鎊用于支持增材制造技術(shù)[10]，其中受益較多的是產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略挑戰(zhàn)基金（ISCF），其目標(biāo)是“將英國領(lǐng)先世界的研究與商業(yè)活動相結(jié)合，以應(yīng)對當(dāng)前時(shí)代的主要工業(yè)和社會挑戰(zhàn)”[12]。在ISCF的視角下，增材制造不但在應(yīng)對“未來制造和材料”挑戰(zhàn)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，而且還能為英國開發(fā)用于航空航天、汽車和其他先進(jìn)制造部門的輕型廉價(jià)復(fù)合材料賦能。

基于對增材制造的案例研究，可以發(fā)現(xiàn)，英國政府在培育戰(zhàn)略先導(dǎo)技術(shù)上的成就充分體現(xiàn)了政府在制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的重要地位。面對前期投入大且存在風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)字技術(shù)研發(fā)，英國政府領(lǐng)頭注入資金，幫助企業(yè)承擔(dān)相當(dāng)比例的風(fēng)險(xiǎn)，起到了良好的示范效應(yīng)，激勵(lì)研發(fā)團(tuán)隊(duì)與制造業(yè)企業(yè)增加對數(shù)字化的研究和投資，進(jìn)而為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。

三、政策保障：以政策網(wǎng)絡(luò)部署補(bǔ)位市場機(jī)制

要想真正推進(jìn)并完成制造業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，政府還需要尋找到一條符合本國國情的發(fā)展路徑，并據(jù)此構(gòu)建完善的政策保障網(wǎng)絡(luò)。英國政府經(jīng)過十余年的經(jīng)驗(yàn)積累，逐步明晰了政府和市場在推進(jìn)制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的定位與分工，體現(xiàn)出了以政策網(wǎng)絡(luò)部署補(bǔ)位市場機(jī)制的顯著特征。

根據(jù)2016年英國國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，在英國331億英鎊（占GDP的1.67%）的研發(fā)支出中，出資占比最大的是企業(yè)（67%，222億英鎊），其次是大學(xué)（24%，80億英鎊）、政府（7%，22億英鎊）和非政府組織（2%，7億英鎊）[13]，企業(yè)在數(shù)字技術(shù)研發(fā)上的支出在2020年超過了50億英鎊。2021年英國每隔11天半就會誕生一家獨(dú)角獸企業(yè)，至今已經(jīng)有114家，超過德法兩國的總和[14]。這說明大量富有活力的企業(yè)成就了英國在人工智能、先進(jìn)半導(dǎo)體設(shè)計(jì)和量子計(jì)算等新興領(lǐng)域的世界領(lǐng)先地位，同時(shí)也為制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了良好保障。由此可見，英國仍然主要依賴市場機(jī)制推進(jìn)制造業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，政府則以提供政策保障為主，堅(jiān)持了“企業(yè)自主”的基本路徑。英國政府所有的政策保障體系都是致力于向市場主體提供支持性的服務(wù)5，包括完善法律法規(guī)和規(guī)章制度、開展數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)6、投資教育培訓(xùn)事務(wù)以提高公民數(shù)字能力水平7、推廣對企業(yè)生產(chǎn)率有積極影響的數(shù)字化解決方案等等，宗旨是從可持續(xù)發(fā)展的角度為制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型乃至整體數(shù)字經(jīng)濟(jì)注入全新活力、提供具有公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，為企業(yè)、大學(xué)和非政府組織等各類實(shí)體的參與創(chuàng)造良好的外部環(huán)境（見圖2）。英國政府推動制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心機(jī)構(gòu)是“商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部”（Department for Business， Energy & Industrial Strategy）8，其與內(nèi)閣辦公室、教育部和國際發(fā)展部一起聯(lián)合打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策網(wǎng)絡(luò)，共同構(gòu)建英國的數(shù)字戰(zhàn)略體系，并對處于不同政策供給端的部門進(jìn)行財(cái)政資金分配9。

自2009年6月發(fā)布《數(shù)字英國》報(bào)告至今，英國共頒布并實(shí)施了十余項(xiàng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策10（見表2），同時(shí)將原來的“文化、媒體和體育部”改組為“數(shù)字、文化、媒體和體育部”，令其專門負(fù)責(zé)建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，從而在行政體制上強(qiáng)化了對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的管理。 隨著數(shù)字技術(shù)對英國社會經(jīng)濟(jì)生活各方面的加速滲透，一系列不足也日漸暴露出來，比如數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施不健全、網(wǎng)絡(luò)安全缺乏保障、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)泛濫、大型數(shù)字公司把持市場等等，使得英國政府意識到需要制定更加全面和完善的政策體系來保障企業(yè)的自主性。由此可見英國推動制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的舉措并不是孤立的，而是內(nèi)嵌于整體數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略政策網(wǎng)絡(luò)中，并與其他領(lǐng)域的措施互相促進(jìn)和協(xié)調(diào)。如下將從管理規(guī)制、定向支持、教育培訓(xùn)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四個(gè)方面，來進(jìn)一步闡述英國政府是如何保障制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)有效，又是如何為企業(yè)建立起良好外部環(huán)境的。

（一）實(shí)施柔性的管理規(guī)制

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，英國政府尤其重視數(shù)據(jù)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)信息安全、產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及競爭監(jiān)管，期望以法律法規(guī)和管理體系的建立來保護(hù)數(shù)據(jù)安全和隱私，進(jìn)而通過數(shù)字產(chǎn)權(quán)模式的推廣來增強(qiáng)企業(yè)和個(gè)人參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主動性；通過加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管來維持經(jīng)濟(jì)活動的合法秩序。同時(shí)英國政府還積極采取競爭性政策來遏制大型數(shù)字公司的壟斷行為，致力于保持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)市場的活力，為眾多中小型數(shù)字公司保留充足的創(chuàng)新發(fā)展空間。可見英國政府作為自由市場的“守夜人”，并沒有坐視數(shù)字經(jīng)濟(jì)的野蠻無序增長，而是踐行發(fā)展與規(guī)范并重的理念，既利用政策工具鼓勵(lì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的增長，也借助政策工具進(jìn)行強(qiáng)有力的管理規(guī)制。

1.數(shù)據(jù)保護(hù)。 英國政府在《數(shù)字戰(zhàn)略（2017）》中將數(shù)據(jù)戰(zhàn)略作為七大戰(zhàn)略之一，強(qiáng)調(diào)政府需創(chuàng)建一個(gè)與新數(shù)據(jù)技術(shù)相協(xié)同的法律框架，支持企業(yè)對數(shù)據(jù)的創(chuàng)新使用，為公眾的隱私權(quán)提供強(qiáng)有力的保護(hù)，從而提高公眾運(yùn)用數(shù)據(jù)的信心并釋放國民經(jīng)濟(jì)中數(shù)據(jù)的力量[15]。從2018年起，英國進(jìn)一步修訂《數(shù)字經(jīng)濟(jì)法（2017）》11，完善對數(shù)據(jù)隱私和數(shù)據(jù)權(quán)利的保護(hù)。同年還頒布了《數(shù)據(jù)倫理框架》（Data Ethics Framework）[16]，從透明度、問責(zé)制和公平性等多個(gè)維度指導(dǎo)公共部門負(fù)責(zé)任地使用數(shù)據(jù)。此外，2020年的《國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》進(jìn)一步構(gòu)建了“值得信賴的數(shù)據(jù)機(jī)制”，并把“確保數(shù)據(jù)基礎(chǔ)架構(gòu)的安全性和彈性”作為英國在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的優(yōu)先行動。

2.網(wǎng)絡(luò)安全。 2009年英國出臺了首個(gè)《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》（The national security strategy of the United Kingdom）[17]，成立了網(wǎng)絡(luò)安全辦公室來負(fù)責(zé)政府各部門的網(wǎng)絡(luò)安全計(jì)劃，并設(shè)立了網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)行中心來協(xié)調(diào)公共與私營部門的網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，英國又在2011年開啟了為期5年的《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略：在數(shù)字世界中保護(hù)和促進(jìn)英國的發(fā)展》計(jì)劃[18]（Cyber Security Strategy），以此強(qiáng)化英國對于網(wǎng)絡(luò)威脅的恢復(fù)能力，同時(shí)建立了以政府通信總部為中心的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)12。《數(shù)字戰(zhàn)略（2017）》則顯示英國政府將投資19億英鎊用于增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全能力[15]，包括支持網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、擴(kuò)大情報(bào)和執(zhí)法工作、與業(yè)界合作開發(fā)網(wǎng)絡(luò)的主動防御措施以及成立國家網(wǎng)絡(luò)安全中心等。另外，《數(shù)字經(jīng)濟(jì)法（2017）》與《數(shù)字戰(zhàn)略（2017）》一起重點(diǎn)打擊了網(wǎng)絡(luò)色情，完善了兒童網(wǎng)絡(luò)保護(hù)措施。英國政府在2018年發(fā)布的《數(shù)字憲章》中進(jìn)一步制定了社交媒體行為守則和保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)的新標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范個(gè)體的網(wǎng)絡(luò)權(quán)利，同時(shí)引入監(jiān)管框架，用以消除企業(yè)在在線服務(wù)中存在的有害內(nèi)容，旨在為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展創(chuàng)造安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

3.數(shù)字產(chǎn)權(quán)。 《數(shù)字英國》（2009）的戰(zhàn)略目標(biāo)之一就是保護(hù)數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)，政府一方面修改現(xiàn)行的版權(quán)法，鼓勵(lì)消費(fèi)者獲取更多數(shù)字內(nèi)容；另一方面在推廣數(shù)字產(chǎn)權(quán)模式的同時(shí)，對盜竊知識產(chǎn)權(quán)等違法行為實(shí)施嚴(yán)厲的打擊。《數(shù)字經(jīng)濟(jì)法（2017）》則放寬了數(shù)字作品的借閱條件，使讀者在圖書館外也能獲取此類作品，同時(shí)以互聯(lián)網(wǎng)鏈接標(biāo)記產(chǎn)品來界定侵權(quán)行為13，有效打擊了所謂的“善意侵權(quán)人”[4]。在2018年的《數(shù)字憲章》中，英國政府宣布將通過知識產(chǎn)權(quán)辦公室來推動各搜索引擎和版權(quán)擁有者簽署業(yè)務(wù)守則，減少在自然搜索結(jié)果中出現(xiàn)含有非法侵犯版權(quán)內(nèi)容的網(wǎng)站。

4.競爭監(jiān)管。 英國政府在《數(shù)字戰(zhàn)略（2017）》中承諾將改革移動通信規(guī)劃法和《電子通信法》（Electronic Communications Code），采取更加有效的監(jiān)管措施促進(jìn)電信行業(yè)的競爭，讓運(yùn)營商建設(shè)和發(fā)展數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的速度更快、成本更低。英國數(shù)字競爭專家小組發(fā)布的報(bào)告認(rèn)為，五大數(shù)字公司（Facebook、谷歌、蘋果、亞馬遜、微軟）在社交媒體、搜索服務(wù)、廣告、移動應(yīng)用下載、電子商務(wù)等領(lǐng)域已經(jīng)占據(jù)了壟斷性的市場地位，政府應(yīng)當(dāng)成立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來確保商業(yè)競爭和創(chuàng)新[19] 12-13。根據(jù)報(bào)告的建議，英國政府在2020年4月設(shè)立了數(shù)字市場部（Digital Market Unit），用以平衡大型數(shù)字市場科技公司與內(nèi)容提供商、廣告商的關(guān)系，防止數(shù)字科技巨頭利用市場主導(dǎo)地位扼殺競爭和創(chuàng)新，進(jìn)而促進(jìn)本國數(shù)字信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展[20]。

綜合來看，英國政府施政的核心原則首先是尊重自由經(jīng)濟(jì)市場的運(yùn)行規(guī)律——沒有對市場活動進(jìn)行過多的干涉，而是建立起一套柔性的管理規(guī)制模式，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展劃定具有彈性的邊界。這樣的政策網(wǎng)絡(luò)讓數(shù)據(jù)和其他數(shù)字內(nèi)容能夠更便捷地流通，增強(qiáng)企業(yè)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中傳輸和運(yùn)用信息的能力，與此同時(shí)又適當(dāng)?shù)貙W(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字產(chǎn)權(quán)和數(shù)字競爭進(jìn)行管理，保障企業(yè)和個(gè)體的權(quán)利，最終為制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型建立起一個(gè)健康穩(wěn)定的外部框架。

（二）為數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化構(gòu)建全方位的政策保障

英國政府認(rèn)為私營企業(yè)是支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，在技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新、提供就業(yè)崗位以及參與市場競爭等方面都發(fā)揮著政府難以取代的作用。根據(jù)一項(xiàng)對1000家英國企業(yè)的調(diào)查[21]發(fā)現(xiàn)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型能幫助企業(yè)增加4.4%的收入，降低4.3%的成本；擁有強(qiáng)大網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的中小企業(yè)規(guī)模的平均增長速度超過很少或沒有網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的企業(yè)兩倍有余，出口是后者的兩倍，創(chuàng)造的就業(yè)崗位也是后者的兩倍。因此政府政策的目標(biāo)是讓所有英國公司都能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)字化工作方式，從而受益于由此帶來的效率提升?！稊?shù)字戰(zhàn)略（2017）》更是指出，2015年數(shù)字產(chǎn)業(yè)為英國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了1180億英鎊，超過英國總增加值的7%，數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)的出口目前已超過500億英鎊；而未來的目標(biāo)是令數(shù)字產(chǎn)業(yè)在2025年對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)上升到2000億英鎊[15]，為此政府將繼續(xù)創(chuàng)造良好的條件并確保收益能惠及全英國的企業(yè)。由此可見，雖然私營企業(yè)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著主導(dǎo)作用，但英國政府仍然在支持創(chuàng)新和創(chuàng)意商業(yè)化以及幫助所有數(shù)字企業(yè)增長方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

1.支持?jǐn)?shù)字企業(yè)的商業(yè)化發(fā)展。 英國政府在2013年的《信息經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略》中表示要幫助中小企業(yè)利用在線交易增加收入，并且基于熟練的數(shù)字勞動力和發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)設(shè)施建立起發(fā)達(dá)的信息經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群[22]?！稊?shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略（2015-2018）》則進(jìn)一步提出將每年撥劃1500萬英鎊支持各類商業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目，同時(shí)另投入1500萬英鎊資金來資助數(shù)字彈射中心（Digital Catapult center）、開放數(shù)據(jù)研究院（Open Data Institute）和英國科技城（Tech City UK）等參與實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的機(jī)構(gòu)[23]。為了實(shí)現(xiàn)數(shù)字企業(yè)的可持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展，政府與英國研究理事會和相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，一方面致力于促進(jìn)多學(xué)科領(lǐng)域的研究合作及其商業(yè)化應(yīng)用，另一方面也確保既有的法律框架能支持?jǐn)?shù)字創(chuàng)新及其商業(yè)活動。政府還鼓勵(lì)研究者和商業(yè)人員使用“地平線框架”（Horizons framework）利用社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角去解讀市場變化，使戰(zhàn)略規(guī)劃更加合理。

2.支持傳統(tǒng)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。 英國的《數(shù)字戰(zhàn)略（2017）》進(jìn)一步將數(shù)字轉(zhuǎn)型作為七大戰(zhàn)略之一，致力于幫助每一個(gè)英國企業(yè)實(shí)現(xiàn)數(shù)字轉(zhuǎn)型。首先為了消除企業(yè)在數(shù)字化過程中遇到的諸多障礙，政府拿出了1300萬英鎊的資金來支持創(chuàng)建生產(chǎn)力委員會，用以促進(jìn)各經(jīng)濟(jì)部門間的互動[15]，并定向干預(yù)具體的地域和部門，努力協(xié)調(diào)供給各類工具和資源供企業(yè)使用，用以支持企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。此外政府還推出了“GREAT.gov.uk”計(jì)劃，建立新的數(shù)字貿(mào)易中心幫助企業(yè)出口；并且正在開發(fā)一種更靈活的新型海關(guān)申報(bào)服務(wù)（Customs Declaration Service），以取代目前的海關(guān)申報(bào)服務(wù)，從而利用數(shù)字化助力英國企業(yè)進(jìn)軍海外市場。

3.成為數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化之間的橋梁。 英國政府在《數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略（2015-2018）》中承諾為新興的數(shù)字化企業(yè)與成熟的工業(yè)企業(yè)和政府客戶提供對接，用前者的數(shù)字化能力為后者的轉(zhuǎn)型賦能。實(shí)際上，英國政府一直試圖為老牌企業(yè)開發(fā)并提供全新的數(shù)字解決方案，包括將數(shù)字專業(yè)知識應(yīng)用于醫(yī)療保健、交通、能源、建筑環(huán)境和創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)?？梢?，英國政府已經(jīng)深入?yún)⑴c到了數(shù)字企業(yè)與傳統(tǒng)企業(yè)之間的對接中，并采取了一系列措施來潤滑雙方的合作。比如鼓勵(lì)數(shù)字企業(yè)在產(chǎn)品開發(fā)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都考慮用戶需求和體驗(yàn)；幫助其設(shè)計(jì)更具彈性的身份管理和數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)；要求企業(yè)考慮包容性或適應(yīng)性設(shè)計(jì)，以便為盡可能廣泛的市場創(chuàng)造引人注目的體驗(yàn)[23]。由此可見，英國政府更傾向于作為數(shù)字技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型之間的橋梁而發(fā)揮作用，政策工具同時(shí)發(fā)力于數(shù)字技術(shù)需求端和供給端，將制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程打通為一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，也使得制造業(yè)企業(yè)能夠在市場中更具主動性地尋求數(shù)字化解決方案，從而實(shí)現(xiàn)高效轉(zhuǎn)型。

（三）布局教育培訓(xùn)、提升全民數(shù)字技能

英國政府較早意識到在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，絕大多數(shù)工作尤其是制造業(yè)數(shù)字化領(lǐng)域的崗位需要涉及到廣泛的數(shù)字技能，因此要求每個(gè)英國人都須具備融入社會所必要的數(shù)字技能和數(shù)字素養(yǎng)，為迎接全新的科技巨變儲備足夠多的人力資本。因此，英國政府特別注重開展提升國民數(shù)字素養(yǎng)的社會工程，大力推進(jìn)專業(yè)數(shù)字技能人才的培養(yǎng)。而教育培訓(xùn)事業(yè)本身是一個(gè)在短期內(nèi)成本遠(yuǎn)大于收益且具有外溢效應(yīng)的公共產(chǎn)品，因此需要政府的積極投入，為其發(fā)展注入基礎(chǔ)性動力，并以領(lǐng)頭人的身份帶領(lǐng)其他社會主體共同構(gòu)筑“教育促進(jìn)就業(yè)、就業(yè)刺激教育”的良性循環(huán)。

1.構(gòu)建和強(qiáng)化數(shù)字職業(yè)教育和再教育體系。 早在2009年，《數(shù)字英國》報(bào)告就強(qiáng)調(diào)政府需要盡快構(gòu)建和強(qiáng)化數(shù)字職業(yè)教育和再教育體系，在學(xué)校課程中把提升數(shù)字能力列為核心課程，以確保未來英國人能夠從事數(shù)字相關(guān)專業(yè)工作。2013年的《信息經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略》指出充足的數(shù)字技術(shù)勞動力是從數(shù)字經(jīng)濟(jì)中獲益的必要條件，因此需要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)教授計(jì)算和數(shù)據(jù)科學(xué)的大型在線公開課程項(xiàng)目，并與“現(xiàn)有的”和“發(fā)展中的”工業(yè)產(chǎn)品相關(guān)聯(lián)[22]。此外，《數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略（2015-2018）》也提出政府應(yīng)該與機(jī)構(gòu)和學(xué)校進(jìn)行合作，加強(qiáng)產(chǎn)品設(shè)計(jì)者和個(gè)體及商業(yè)用戶的數(shù)字技術(shù)能力。

2.提出包容性戰(zhàn)略、普及數(shù)字教育。2017年之后英國在教育培訓(xùn)方面的政策措施進(jìn)一步全面、完善?！稊?shù)字戰(zhàn)略（2017）》專門提出了數(shù)字技能與包容性戰(zhàn)略，力求能為每個(gè)人都提供所需的數(shù)字技能。首先，在國民數(shù)字能力培養(yǎng)方面，英國政府投入超過950萬英鎊支持近80萬人獲得基本數(shù)字技能[15]，并進(jìn)一步發(fā)揮圖書館在改善數(shù)字包容性方面的作用。同時(shí)投資110萬英鎊通過國家醫(yī)療服務(wù)體系讓如流浪漢、殘疾人、精神病人、囚犯這類被互聯(lián)網(wǎng)排斥在外的群體也可以通過使用互聯(lián)網(wǎng)掌握自身的健康狀況；其次，在數(shù)字技能人才培養(yǎng)方面，英國政府將數(shù)字技能融入教育，使編程成為中小學(xué)必修課程，并設(shè)立專項(xiàng)基金支持教師進(jìn)修編程課程。此外，英國政府還將擴(kuò)大國民服務(wù)計(jì)劃（National Citizen Service）的覆蓋范圍，實(shí)施免費(fèi)的數(shù)字技能培訓(xùn)，并將其作為公共成人教育的一部分。與此同時(shí)，為了彌補(bǔ)數(shù)字技能崗位的勞動力缺口，英國政府投資2000萬英鎊設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來提高英國數(shù)字技能培訓(xùn)的質(zhì)量，同時(shí)改革科技教育體制，讓雇主制定技能標(biāo)準(zhǔn)和需要的特殊知識，并嘗試開發(fā)通用的數(shù)字技能語言。

3.建立地方數(shù)字技能伙伴關(guān)系。 正如英國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制的核心驅(qū)動力是私有經(jīng)濟(jì)一樣，英國政府并不打算作為數(shù)字技能的唯一提供者，而是希望能聯(lián)合全國的雇主和公司為數(shù)字技能的教育和培養(yǎng)探索出一條更加互補(bǔ)、協(xié)調(diào)以及有針對性的路徑。因此，在2018年10月發(fā)布的《數(shù)字技能合作伙伴》（DSP）中，英國政府匯集了公共、私人和慈善部門組織，來共同幫助個(gè)人和組織提高數(shù)字能力。在該計(jì)劃的框架下，英國政府開始著手在全國范圍內(nèi)建立地方數(shù)字技能伙伴關(guān)系（Local DSP）14。DSP體系提供的數(shù)字技能培訓(xùn)分為三個(gè)層級：一是基本數(shù)字技能，為成人和兒童介紹數(shù)字化設(shè)備的基本操作知識與技能；二是通用數(shù)字技能，可作為學(xué)校課程的一部分，也可以在工作場所進(jìn)行培訓(xùn)或在線教授；三是專業(yè)數(shù)字技能，指的是與特定工作角色相關(guān)的編碼、人工智能、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字營銷等[24]。

4.重視培育具有專業(yè)數(shù)字技能的人才和領(lǐng)導(dǎo)骨干。 在近年頒布的《國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》中，英國政府更加重視培育具有專業(yè)數(shù)字技能的人才和領(lǐng)導(dǎo)骨干。首先，英國政府發(fā)布了數(shù)據(jù)技能的工作定義，明確區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)技能、數(shù)字技能和人工智能技能；其次，英國政府努力促進(jìn)大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)與行業(yè)、公共部門之間的全新合作，把數(shù)據(jù)科學(xué)整合到相關(guān)的技術(shù)資格中，確保能夠提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)科學(xué)課程；另外，英國政府還推出了支持企業(yè)獲得數(shù)據(jù)技能培訓(xùn)的在線門戶網(wǎng)站，幫助中小企業(yè)獲得與其愿景相匹配的高質(zhì)量在線培訓(xùn)材料；最后，英國政府自身也在各職能部門中招聘具有數(shù)據(jù)和數(shù)字技能的領(lǐng)導(dǎo)人，建立起一支由技術(shù)、政策、法律和數(shù)據(jù)分析專家組成的骨干隊(duì)伍15。

5.政府與企業(yè)協(xié)作培養(yǎng)應(yīng)用型數(shù)字人才。在實(shí)行了十余年的數(shù)字教育普及和包容性政策后，英國的《數(shù)字戰(zhàn)略（2022）》開始將資源集中于尖端行業(yè)所需的高端數(shù)字技能人才。英國政府通過16個(gè)博士培訓(xùn)中心為1000個(gè)AI博士名額提供了1億英鎊的補(bǔ)助資金，并計(jì)劃在未來再增加1000個(gè)補(bǔ)助名額。同時(shí)，英國教育部提供了4.5億英鎊的資金來建設(shè)符合政府戰(zhàn)略重點(diǎn)的教學(xué)設(shè)施[15]。值得注意的是，《數(shù)字戰(zhàn)略（2022）》在教育培養(yǎng)方面繼續(xù)發(fā)展了公私合作的模式，通過數(shù)字技能委員會（Digital Skills Council）的啟動來鼓勵(lì)私營部門與政府?dāng)y手促進(jìn)雇主主導(dǎo)員工的數(shù)字化技能提升，借此來更多更高效地培養(yǎng)應(yīng)用型的數(shù)字人才，而這些都對英國的制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型具有重要意義。

簡言之，英國在教育培訓(xùn)領(lǐng)域的大量政策布局使得企業(yè)能夠在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的潮流中獲取相對豐裕的人力資源要素，并將其轉(zhuǎn)化為數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的比較優(yōu)勢，進(jìn)而激發(fā)企業(yè)在創(chuàng)新研發(fā)上的主動性。而且政府與企業(yè)協(xié)作培養(yǎng)數(shù)字化人才的模式在一定程度上也節(jié)約了公共資金，使教育資源得到了更為高效的運(yùn)用。

（四）加快數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)容進(jìn)程

制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型乃至數(shù)字經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展始終需要建立在數(shù)據(jù)流量的快速增長之上，為此，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施必須加速迭代才能保證足夠的容量、速度和可靠性，進(jìn)而提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的創(chuàng)新和生產(chǎn)率并帶來顯著的經(jīng)濟(jì)回報(bào)?；诖?，英國非常重視數(shù)據(jù)流通的質(zhì)量，把寬帶和移動互聯(lián)網(wǎng)視為第四大公用事業(yè)，來保障各類社會主體都有接入數(shù)字經(jīng)濟(jì)的渠道，讓任何企業(yè)和國民都能充分利用數(shù)字服務(wù)，并從數(shù)字經(jīng)濟(jì)的參與中受益，使數(shù)字經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)擴(kuò)張。

1.打造數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)、實(shí)現(xiàn)全行業(yè)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。 英國政府?dāng)?shù)字文化、媒體與體育部在2012年制定了《DCMS數(shù)字化戰(zhàn)略》，決定在農(nóng)村社區(qū)高速寬帶建設(shè)上投資5.3億英鎊，在“超級互聯(lián)城市”項(xiàng)目上投資1.5億英鎊，另外投資1.5億英鎊用以提高不便利地區(qū)的移動覆蓋率[25]。同時(shí)英國數(shù)字文化、媒體與體育部也非常重視提升本部門的數(shù)字化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了全國公共圖書館和國家畫廊館藏內(nèi)容的數(shù)字化接入，以身作則地推動數(shù)字化水平的提升。在《數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略（2015-2018）》中，英國政府強(qiáng)調(diào)要基于多客戶業(yè)務(wù)互操作的基礎(chǔ)設(shè)施、軟件平臺以及物聯(lián)網(wǎng)等來打造數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全行業(yè)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。

2.打造世界級的新一代數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。英國的《數(shù)字戰(zhàn)略（2017）》將打造世界級的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施作為其首要的戰(zhàn)略目標(biāo)。在寬帶建設(shè)領(lǐng)域英國已投資了17億英鎊，已有超過90%的室內(nèi)場所接入了超高速寬帶，而到2017年底，這一比例進(jìn)一步達(dá)到了95%[15]。在此基礎(chǔ)上，英國政府在2020年引入了義務(wù)寬帶服務(wù)，使全國所有個(gè)人、企業(yè)和場所都能夠以較低的成本接入高速寬帶。在加強(qiáng)新一代通信技術(shù)建設(shè)方面，英國政府將拿出7.4億英鎊支持市場推出下一代數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，包括實(shí)現(xiàn)超快速網(wǎng)絡(luò)、全光纖、研發(fā)5G技術(shù)和集成光纖技術(shù)以及進(jìn)一步開放公共頻譜資源等。這一系列政策無疑將有助于降低制造業(yè)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成本和運(yùn)行費(fèi)用。

3.通過立法來保障數(shù)字資源的公平配置。在法律框架上，英國的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)法（2017）》為數(shù)字服務(wù)獲取和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施提供確立了配套條款。針對“數(shù)字服務(wù)獲取”，英國對《通信法案（2003）》（The Communications Act 2003）進(jìn)行修改和增補(bǔ)，規(guī)定了寬帶普及義務(wù)，即每個(gè)英國家庭和企業(yè)均應(yīng)獲得最低下載速度為10Mbps的寬帶服務(wù)；針對“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”則修訂了“電子通信法典”，授予內(nèi)閣大臣制定與新修法典相關(guān)的過渡性、配套性規(guī)定的職權(quán)[4]。數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)法律的制定意味著，即便高度私有化的通信行業(yè)在市場競爭中能夠保持較高的運(yùn)營效率，但仍然需要法律的干預(yù)和強(qiáng)制，且唯有如此才能保證資源的公平配置。

4.實(shí)施5G多元化戰(zhàn)略。 英國政府還在2018年發(fā)布的《數(shù)字憲章》中承諾在2021至2022年額外投資70億英鎊用于技術(shù)研發(fā)，從而對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行重大升級[26]。最新頒布的《數(shù)字戰(zhàn)略（2022）》除了將進(jìn)一步擴(kuò)大千兆高速寬帶的覆蓋率，更是把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在了5G上。數(shù)字、文化、媒體與體育部在該政策的指導(dǎo)下已投資近2億英鎊用于推廣5G在產(chǎn)業(yè)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的應(yīng)用，并將繼續(xù)投入2.5億英鎊實(shí)施政府的5G多元化戰(zhàn)略[15]。

四、中英兩國制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展差異

在英國于2009年開始啟動制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型并不斷取得巨大進(jìn)展的同時(shí)，中國也在穩(wěn)步推進(jìn)制造業(yè)信息化水平的提升。尤其在《中國制造2025》國家戰(zhàn)略發(fā)布之后，中國制造業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型逐漸進(jìn)入快車道。“十三五”規(guī)劃結(jié)束時(shí)，中國產(chǎn)業(yè)數(shù)字化規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了空前的31.7萬億元。接下來，我們嘗試從起點(diǎn)與方向、政府定位、數(shù)字競爭力等多個(gè)維度對中英兩國在制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型上的發(fā)展差異進(jìn)行比較，以便發(fā)現(xiàn)和總結(jié)可資我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）起點(diǎn)與方向

首先，中英兩國在制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的初始條件上存在著較大的差異。中國大部分制造業(yè)企業(yè)還處在“工業(yè)1.0”或“工業(yè)2.0”的階段，因此還需要以兩化融合為主線，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在自動化、信息化方面的“補(bǔ)課”[27]；而英國的制造業(yè)已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代，大量高能耗、低效率的傳統(tǒng)企業(yè)都在去工業(yè)化的過程中被關(guān)閉，所以數(shù)字化轉(zhuǎn)型的負(fù)擔(dān)相對較小。

其次，兩國的戰(zhàn)略目標(biāo)也不同。中國以智能制造為主攻方向，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型視為推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的一個(gè)階段；而英國的首要任務(wù)是重振制造業(yè)，彌補(bǔ)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)空心化的劣勢，并發(fā)揮其在高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)上的優(yōu)勢。

（二）政府定位

在政府定位與政企分工上，中國政府是制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“領(lǐng)軍者”，主要以行政指導(dǎo)、樹立標(biāo)桿、扶持“專精特新”等手段推動生產(chǎn)企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。各省區(qū)市推進(jìn)制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政策抓手則以財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收優(yōu)惠、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺和數(shù)字產(chǎn)業(yè)園區(qū)的投資建設(shè)等為主，通常還會在省級政府設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)（見圖3）；而英國政府則更多地扮演著“護(hù)航員”的角色，主要致力于在數(shù)字領(lǐng)域提高社會公共產(chǎn)品的供給水平，引領(lǐng)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行自主轉(zhuǎn)型。從本質(zhì)上講，這反映出中英兩國制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑不同——前者是以公有制為主體的制造業(yè)后發(fā)國家，采取的是“政府主導(dǎo)、企業(yè)響應(yīng)”的轉(zhuǎn)型路徑；而后者是以私有制為主體的先發(fā)工業(yè)國家，采取的是“企業(yè)自主、政府補(bǔ)位”的轉(zhuǎn)型路徑。

（三）數(shù)字競爭力

數(shù)字競爭力的衡量由一系列具有行業(yè)認(rèn)可度的指標(biāo)構(gòu)成，包括IMD全球數(shù)字競爭力排名、華為全球連接指數(shù)、網(wǎng)絡(luò)就緒指數(shù)（NRI）、聯(lián)合國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)以及網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)等等，通過對這些指標(biāo)的比較可進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)和總結(jié)中英兩國的差異性。

1.IMD全球數(shù)字競爭力。 近年來，英國始終在數(shù)字技術(shù)的發(fā)展上保持著較為強(qiáng)勁的競爭力，而中國則緊隨其后，展現(xiàn)出較強(qiáng)的發(fā)展?jié)摿ΑＴ谌鹗柯迳H管理發(fā)展學(xué)院（IMD）發(fā)布的2022年全球數(shù)字競爭力排名中，英國和中國分別位列16名和17名（見表3）。英國最突出的優(yōu)勢在于數(shù)字知識的創(chuàng)新與應(yīng)用，這在很大程度上得益于其規(guī)模龐大的海外留學(xué)生有力擴(kuò)充了數(shù)字人才的儲備，而大量的數(shù)字研發(fā)實(shí)習(xí)和工作崗位也有助于英國實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研的有機(jī)結(jié)合。中國則相反，雖然在基礎(chǔ)學(xué)科研究上很強(qiáng)勢，并且也在研發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用了世界上數(shù)量最多的機(jī)器人，但在就業(yè)崗位的提供上與英國存在較大的差距。這意味著中國還未很好地建立起數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化之間的互促發(fā)展機(jī)制。不過，中國目前正在加大對數(shù)字化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投資，未來有望孵化出更多應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)的企業(yè)，從而與其發(fā)達(dá)的科研實(shí)力相匹配。

2.華為全球連接指數(shù)。 華為全球連接指數(shù)劃分為寬帶、云計(jì)算、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)四大技術(shù)，并綜合考量了數(shù)字供給、需求、體驗(yàn)和潛力等方面的40個(gè)指標(biāo)，可全面衡量一國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的整體水平。2020年的指標(biāo)數(shù)據(jù)顯示，英國以75分位列世界第八，而中國則以62分位列第22名。具體而言，在四大使能技術(shù)層面，中英兩國在寬帶、云計(jì)算和人工智能方面差距不大，但英國在物聯(lián)網(wǎng)指標(biāo)上遠(yuǎn)好于中國。在物聯(lián)網(wǎng)投資、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備總量以及物聯(lián)網(wǎng)分析上英國都處于更高的水平，表明英國在實(shí)現(xiàn)制造業(yè)互聯(lián)互通上具有更大的優(yōu)勢；在四大要素層面，英國在供給、需求和潛力等指標(biāo)上同樣有著較大的優(yōu)勢，表明英國能夠?yàn)橹圃鞓I(yè)數(shù)字化提供更充足的技術(shù)儲備和物質(zhì)基礎(chǔ)，而且英國的智能設(shè)備滲透率也更高，說明其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對數(shù)字化有著更強(qiáng)的需求。不過中國在光纖覆蓋率和電子商務(wù)交易量上處于絕對的領(lǐng)先地位，并且在云服務(wù)體驗(yàn)和潛力上具有一定的優(yōu)勢（見表4）。

3.網(wǎng)絡(luò)就緒指數(shù)（NRI）。 網(wǎng)絡(luò)就緒指數(shù)來源于世界經(jīng)濟(jì)論壇，該指標(biāo)主要對一國ICT技術(shù)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展及競爭力的成效進(jìn)行評估，并分為科技、人、治理和影響四個(gè)二級指標(biāo)。2022年的指標(biāo)數(shù)據(jù)顯示英國以73.41分位列全球第12名，優(yōu)于排名第23位的中國（見表5）。具體而言，在科技層面，雖然中國基于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施上的巨大成就和在網(wǎng)絡(luò)可獲得性上位列世界第一，但在移動技術(shù)水平和先進(jìn)技術(shù)上與英國仍有著較大的差距；在人的層面，受益于廣泛、便捷的網(wǎng)絡(luò)可獲得性，中國個(gè)體掌握的信息技術(shù)能力遠(yuǎn)勝英國的整體水平；然而在治理層面，中國的網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管相較英國而言則處于絕對劣勢。另外，作為發(fā)達(dá)國家，英國的社會發(fā)展相對更為均衡，而中國還未完全將高速發(fā)展的信息技術(shù)紅利惠及全社會，社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展水平與居民生活質(zhì)量與數(shù)字化硬實(shí)力的發(fā)展速度尚不匹配。

4.聯(lián)合國電子政務(wù)指數(shù)（EGDI）。 聯(lián)合國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)是用于衡量國家電子政務(wù)發(fā)展水平的綜合指數(shù)，反映著各國政府利用信息交流技術(shù)提供公共服務(wù)的意愿與能力。該指數(shù)是三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)的加權(quán)平均數(shù)，包括數(shù)據(jù)通信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)、人力資源指數(shù)和在線服務(wù)指數(shù)。英國在整體水平上排名靠前，位列世界第11位，而中國則位列第43位（見表6）。特別突出的是，英國憑借出色的教育水平在人力資源方面占據(jù)了顯著優(yōu)勢，這意味著我國未來需要持續(xù)加大對基礎(chǔ)教育和數(shù)字技能培訓(xùn)的投入；在政府在線服務(wù)方面，雖然兩國的綜合分?jǐn)?shù)不分伯仲，但具體指標(biāo)上的差距仍能反映出兩國政府不同的傾向。英國政府更注重信息內(nèi)容的公開性，打通信息數(shù)據(jù)的壁壘，呈現(xiàn)出更高的數(shù)字包容性；而我國政府則強(qiáng)調(diào)開展更多電子服務(wù)，使公共服務(wù)更加便利。若想彌補(bǔ)在內(nèi)容提供上與英國的差距，我國需要提升數(shù)據(jù)的自由流動和信息的可獲得性，以滿足制造業(yè)數(shù)字化所需的信息流。

5.網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)。 網(wǎng)絡(luò)安全無論是對于制造業(yè)數(shù)字化，還是對于整個(gè)信息化社會而言都是至關(guān)重要的保障因素。由國際電信聯(lián)盟（ITU）發(fā)布的全球網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)能夠反映出各國的網(wǎng)絡(luò)安全狀況，并且包含五大方面的指標(biāo)。英國以極其優(yōu)異的表現(xiàn)在總體排名中位居世界第二，幾乎每一項(xiàng)指標(biāo)都達(dá)到了世界頂尖水平，而我國則位列第33名（見表7）。盡管我國在法律和監(jiān)管框架上已經(jīng)達(dá)到了發(fā)達(dá)國家的水平，但在技術(shù)和組織措施上依然較為落后。說明，我們首先需要在技術(shù)上增加計(jì)算機(jī)事件響應(yīng)小組（CIRT）或計(jì)算機(jī)應(yīng)急響應(yīng)小組（CERT）的部署，以建立有效的機(jī)制來快速應(yīng)對潛在的網(wǎng)絡(luò)威脅；其次，我們還應(yīng)該加強(qiáng)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全問題的治理和協(xié)調(diào)機(jī)制，并完善和更新國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略16，以適應(yīng)新時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

五、英國制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型及對中國的啟示

綜上，可以總結(jié)和梳理出英國政府推進(jìn)制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯機(jī)制：把握先進(jìn)技術(shù)帶來的契機(jī)及早布局?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以增材制造、人工智能以及數(shù)字孿生等高新技術(shù)構(gòu)成其制造業(yè)走向后工業(yè)時(shí)代繁榮的重要支撐，利用數(shù)字化實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。在這一過程中，企業(yè)是數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的主導(dǎo)者，同時(shí)也在產(chǎn)業(yè)數(shù)字化中受益。政策保障補(bǔ)位市場機(jī)制的核心目標(biāo)是激發(fā)企業(yè)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的主體性和能動性，政府通過設(shè)立柔性管理規(guī)制、構(gòu)建數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的融通機(jī)制以及提供數(shù)字教育和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的社會公共產(chǎn)品等，為企業(yè)構(gòu)建起一張全面、完善的政策網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而保障其持續(xù)推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型的能力與動力。

對于正處于推進(jìn)制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)的中國而言，結(jié)合自身的特點(diǎn)，可以從“企業(yè)自主、政府補(bǔ)位”的英國模式中得到的借鑒是：時(shí)機(jī)成熟后，政府可以從數(shù)字化轉(zhuǎn)型“領(lǐng)軍者”的定位逐漸調(diào)整為“護(hù)航員”的角色，讓擁有資金和技術(shù)能力的企業(yè)在創(chuàng)新研發(fā)上擁有更強(qiáng)的主動性，并通過研發(fā)創(chuàng)新和良性競爭激發(fā)其自身的經(jīng)濟(jì)活力。政府則應(yīng)更多地致力于為其他社會主體參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)活動創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，尤其需要在數(shù)字教育和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域提供必要的、足夠的公共產(chǎn)品。但同時(shí)需要指出的是，減少對企業(yè)創(chuàng)新的直接干預(yù)并不意味著放松政府在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中的引領(lǐng)作用，而只是將政策重心轉(zhuǎn)移到為企業(yè)創(chuàng)設(shè)良好的創(chuàng)新環(huán)境上，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

基于這一思路，有如下建議：首先，政府應(yīng)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立起完善的法律法規(guī)、管理體系和數(shù)字產(chǎn)權(quán)，以保護(hù)數(shù)據(jù)的隱私和安全，進(jìn)而增強(qiáng)企業(yè)和個(gè)人參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主動性，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管以維持經(jīng)濟(jì)活動的合法秩序。同時(shí)，政府需要采取競爭性政策來遏制大型數(shù)字公司的壟斷行為，致力于保持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)的市場活力，為眾多中小型數(shù)字公司保留充足的創(chuàng)新發(fā)展空間，從而在一定程度上克服和緩解我國中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型能力不足以及轉(zhuǎn)型成本高昂的困境，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)范與發(fā)展并行。

其次，政府可以搭建數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化之間的橋梁。一方面在創(chuàng)新友好型的管理體制下鼓勵(lì)跨學(xué)科的學(xué)術(shù)研究，使學(xué)術(shù)研究方向盡量與現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求相吻合，從而推動專利申請率和轉(zhuǎn)化率實(shí)現(xiàn)“雙高”；另一方面，可通過實(shí)施數(shù)字化轉(zhuǎn)型方案的“首臺套”獎(jiǎng)勵(lì)等政策舉措來幫助數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新者有針對性地進(jìn)行研究和部署，從而降低制造業(yè)企業(yè)實(shí)施數(shù)字化轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)和成本。此外建立基于工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型平臺，對現(xiàn)有平臺進(jìn)行推廣和使用，促進(jìn)更多的企業(yè)，尤其是中小企業(yè)參與到各類平臺建設(shè)中，并提升企業(yè)參與度的廣度和深度[28]，這有利于提升數(shù)字技術(shù)在多領(lǐng)域的溢出效應(yīng)。

最后，政府應(yīng)當(dāng)致力于開展提升國民數(shù)字素養(yǎng)的社會工程，大力推進(jìn)數(shù)字技能復(fù)合型人才的培養(yǎng)，從而為制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程注入持續(xù)的動力。具體措施包括加速建立和完善數(shù)字職業(yè)教育和再教育體系，實(shí)施免費(fèi)的數(shù)字技能培訓(xùn)，并將其作為公共成人教育的一部分；在中小學(xué)課程中把提升數(shù)字能力列為核心課程之一。此外，需要“政產(chǎn)學(xué)研用”各方共同探索數(shù)字技能的教育與培養(yǎng)路徑，讓高校和研究機(jī)構(gòu)將雇主制定的技能標(biāo)準(zhǔn)與特殊知識整合到相關(guān)的技術(shù)資格中，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)字人才需求端和供應(yīng)端的最優(yōu)匹配。

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