管典安，王陽春

（山東社會科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002）

2001 年1 月，中共中央、國務(wù)院、中央軍委頒布實施的《軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》（中發(fā)〔2001〕3 號）明確指出，國家對軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部實行計劃分配與自主擇業(yè)相結(jié)合的方式安置，計劃分配的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部由地方黨委、政府負(fù)責(zé)安排工作和職務(wù)，自主擇業(yè)的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部由政府協(xié)助就業(yè)創(chuàng)業(yè)和發(fā)給退役金。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置模式從2001 年開始實施，到2020 年停止執(zhí)行的20 年的實踐過程中，經(jīng)歷了哪些發(fā)展階段，進(jìn)行了哪些調(diào)整優(yōu)化，面臨哪些問題和不足，由哪些實踐經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)借鑒？學(xué)界對這些題的研究較少，只有個別專家對軍轉(zhuǎn)干部自主擇業(yè)安置工作的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了梳理，如盛大泉等簡要分析了前10 年自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部安置政策執(zhí)行情況，以及學(xué)習(xí)培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)和黨組織生活狀況①盛大泉：《2001—2011自主擇業(yè)十年報告》，《轉(zhuǎn)業(yè)軍官》，2011年第1期。，為我們了解自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置制度的基本內(nèi)容和推進(jìn)效果奠定了基礎(chǔ)。本文擬對自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部安置制度20 年的發(fā)展歷程和實踐經(jīng)驗進(jìn)行歸納總結(jié)，以為新時代退役軍人安置制度改革創(chuàng)新和推進(jìn)落實提供借鑒。

一、自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部安置制度形成的時代背景

建立和完善符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的軍轉(zhuǎn)干部安置制度，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的重要組成部分。隨著改革開放的不斷深入，我國社會各領(lǐng)域發(fā)生了深刻變化，作為黨和國家干部人事制度重要組成部分的軍轉(zhuǎn)安置工作，必須適應(yīng)形勢發(fā)展進(jìn)行配套改革。

自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部安置制度的形成有其特殊的時代背景和現(xiàn)實原因：一是新中國成立后，黨和國家根據(jù)形勢任務(wù)的變化，制定了一系列軍轉(zhuǎn)干部安置政策，截至2000 年已有350 余萬軍轉(zhuǎn)干部得到妥善安置，為軍轉(zhuǎn)干部安置制度改革積累了豐富經(jīng)驗。二是改革開放以后，隨著黨政機(jī)關(guān)改革的有序推進(jìn)和國有企業(yè)改革的不斷深化，尤其是1985年百萬裁軍和1997年五十萬裁軍期間，計劃分配安置軍轉(zhuǎn)干部的壓力不斷增大。三是隨著國防和軍隊改革的深入，軍隊干部的文化水平和綜合素質(zhì)得到大幅提升，思想觀念也發(fā)生了較大變化，對軍轉(zhuǎn)干部安置制度改革的承受能力逐步增強(qiáng)。四是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升和國家財政狀況的改善，為軍轉(zhuǎn)干部安置制度改革提供了財力保證。

在當(dāng)時情景下，中央和國家機(jī)關(guān)與軍隊有關(guān)部門依據(jù)當(dāng)時的《國防法》《現(xiàn)役軍官法》等有關(guān)法律規(guī)定，經(jīng)過深入調(diào)查研究和反復(fù)論證修改，于2001 年1 月正式頒布實施了中發(fā)〔2001〕3 號文件。該文件的最大亮點就是擔(dān)任團(tuán)級職務(wù)或擔(dān)任營級職務(wù)且軍齡滿20年的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部，可以自愿選擇計劃分配或者自主擇業(yè)，一批符合條件的軍轉(zhuǎn)干部可以選擇自主擇業(yè)安置，實現(xiàn)了軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部就業(yè)安置從行政計劃安置模式向自主擇業(yè)安置模式的轉(zhuǎn)變。黨中央推出自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置制度，一是基于國家人事制度改革期間軍轉(zhuǎn)干部安置壓力大的現(xiàn)狀，以此緩解政府安置壓力；二是給職級較高的軍轉(zhuǎn)干部提供更多選擇，便于人才資源優(yōu)化配置。為退役軍官發(fā)放退役金的制度，實現(xiàn)了退役軍官的特殊性與市場經(jīng)濟(jì)的開放性的有機(jī)結(jié)合①劉紅巖：《軍轉(zhuǎn)干部自主擇業(yè)制度研究》，《武警學(xué)院學(xué)報》，2003年第3期。。

二、自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部安置制度的發(fā)展歷程

自2001年到2020年的20年期間，中共中央、國務(wù)院和中央軍委以及相關(guān)部委結(jié)合自主擇業(yè)安置過程中遇到的新情況、新問題，不斷探索和修訂自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置政策，先后印發(fā)涉及自主擇業(yè)安置政策的文件近30份，其中以中共中央、國務(wù)院和中央軍委名義聯(lián)合發(fā)文4份，涉及到退役金的調(diào)整和規(guī)范的文件達(dá)10余份②王芳霞：《改革開放以來軍轉(zhuǎn)安置工作發(fā)展與回顧》，《中國人事科學(xué)》，2020年第2期。?；仡?0年的自主擇業(yè)安置政策演變，主要涉及到自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部基本條件和安置去向的調(diào)整，地區(qū)津貼和生活補(bǔ)貼的規(guī)范，住房補(bǔ)貼和醫(yī)療保障的落實，管理服務(wù)機(jī)構(gòu)及其職能的變化，退役金的構(gòu)成要素、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、計發(fā)比例和定期增長機(jī)制的確定等內(nèi)容?？v觀20年的自主擇業(yè)安置實踐探索，其發(fā)展歷程大致可以劃分為三個階段：制度初創(chuàng)和成型階段、制度調(diào)整和探索階段、制度優(yōu)化和成熟階段。

（一）制度初創(chuàng)和成型階段（2001—2003）

2001 年中發(fā)〔2001〕3 號文件的頒布實施，為自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部這一新興群體的誕生奠定了制度基礎(chǔ)。但如何管理和怎么服務(wù)自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部，是擺在各級軍轉(zhuǎn)安置部門的一個難題。國家相關(guān)部委在總結(jié)我國軍轉(zhuǎn)安置工作經(jīng)驗和借鑒國外退役軍人安置模式的基礎(chǔ)上，從國情、軍情的實際出發(fā)，于2001 年8 月頒布了《關(guān)于自主擇業(yè)的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置管理若干問題的意見》（國轉(zhuǎn)聯(lián)〔2001〕8號），這是第一項關(guān)于自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置工作的配套政策，對自主擇業(yè)干部安置計劃、退役金發(fā)放、住房補(bǔ)貼、醫(yī)療保障、就業(yè)培訓(xùn)和管理服務(wù)部門職責(zé)等作出明確規(guī)定③中華人民共和國中央人民政府：《印發(fā)〈關(guān)于自主擇業(yè)的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置管理若干問題的意見〉的通知》，《國務(wù)院公報》（2002年第17號），http：//www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61487.htm，2001年8月24日。，為自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置工作的推進(jìn)提供了政策支撐。

隨后，國務(wù)院軍轉(zhuǎn)安置工作小組等有關(guān)部門出臺了《自主擇業(yè)的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部退役金發(fā)放管理辦法》（國轉(zhuǎn)聯(lián)〔2001〕9 號）、《關(guān)于切實做好自主擇業(yè)的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部退役金發(fā)放工作的意見》（財行〔2002〕2 號），對自主擇業(yè)安置的基本條件、待遇保障、經(jīng)費來源、就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持、退役金的發(fā)放和管理等作了具體說明①盛大泉：《2001—2011自主擇業(yè)十年報告》，《轉(zhuǎn)業(yè)軍官》，2011年第1期。。2003年底之前，全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均已制定下發(fā)了加強(qiáng)自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部安置管理的暫行辦法，建立了市、縣（市、區(qū)）和街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級管理服務(wù)體系，細(xì)化了管理服務(wù)的具體內(nèi)容，標(biāo)志著軍轉(zhuǎn)干部自主擇業(yè)安置制度初步成型。制度是實踐的基石，截至2003 年，全國共有33600 多名軍轉(zhuǎn)干部選擇自主擇業(yè)之路，占符合自主擇業(yè)條件人數(shù)的58%②孫彥新：《軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部自主擇業(yè)安置政策：與時俱進(jìn)的創(chuàng)新成果》，http：//news.sina.com.cn/c/2004-01-08/18461539042s.shtml，2004年1月8日。，自主擇業(yè)安置方式顯示出了勃勃生機(jī)和強(qiáng)勁勢頭。

（二）制度調(diào)整和探索階段（2004—2017）

自2004年起，國務(wù)院軍轉(zhuǎn)安置工作小組等部門針對自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置政策實施過程中出現(xiàn)的黨員教育管理存在薄弱環(huán)節(jié)、退役金的增長缺少制度保障、裁軍期間計劃安置壓力增大等新情況和新問題，及時調(diào)整有關(guān)規(guī)章制度。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也結(jié)合實踐經(jīng)驗，逐步完善了定期聯(lián)系、走訪慰問、年度登記、檔案管理、教育培訓(xùn)、就業(yè)幫扶等日常管理服務(wù)制度，大大促進(jìn)了管理服務(wù)水平的提升，確保了自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的思想穩(wěn)定和自主擇業(yè)安置工作的順利推進(jìn)。這個時期對相關(guān)政策作了如下補(bǔ)充與調(diào)整：

1. 針對安置政策存在的不足之處，及時出臺相關(guān)規(guī)章制度。2004 年3 月，中組部等部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)自主擇業(yè)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部黨員教育管理工作的通知》（組通字〔2004〕13號），強(qiáng)調(diào)了自主擇業(yè)軍官之黨員組織關(guān)系接轉(zhuǎn)、檔案移交和管理教育等事宜。2004 年4 月國務(wù)院軍轉(zhuǎn)安置工作小組等部門下發(fā)的《關(guān)于增加自主擇業(yè)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部退役金的通知》（國轉(zhuǎn)聯(lián)〔2004〕2 號），明確了自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部退役金定期增長事宜。2006 年2 月和2010 年11 月，先后下發(fā)的《關(guān)于自主擇業(yè)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部管理若干具體問題的意見》（國轉(zhuǎn)聯(lián)〔2006〕1 號）、《關(guān)于核定和調(diào)整自主擇業(yè)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部退役金有關(guān)地區(qū)津貼問題的通知》（國轉(zhuǎn)聯(lián)〔2010〕4號）等，對自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部軍齡和工齡計算、退役金計發(fā)、有關(guān)待遇和管理服務(wù)，以及地區(qū)津貼等問題進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范。

2. 著眼部隊裁軍帶來的安置壓力，及時放寬自主擇業(yè)條件。在此期間，中國經(jīng)歷了兩次裁軍過程，即2004—2006 年的20 萬裁軍和2016—2018 年的30 萬裁軍。為減輕地方安置壓力，中共中央、國務(wù)院、中央軍委頒布了《關(guān)于做好2004年—2006年軍隊體制編制調(diào)整改革期間轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作的通知》（中發(fā)〔2004〕7號）和《關(guān)于做好深化國防和軍隊改革期間軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作的通知》（中發(fā)〔2016〕13 號），對自主擇業(yè)安置政策進(jìn)行了調(diào)整。其中，中發(fā)〔2004〕7 號文件將自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的軍齡要求放寬了2年，中發(fā)〔2016〕13號文件取消了最低職務(wù)的限制，并在安置去向和配偶隨調(diào)等政策上體現(xiàn)了更多的靈活性。2007年至2015年期間，自主擇業(yè)干部年限條件雖又恢復(fù)到20年，但安置對象群體擴(kuò)大到了師級干部。

3. 結(jié)合軍轉(zhuǎn)干部關(guān)注的熱點問題，及時調(diào)整有關(guān)待遇政策。2006年國轉(zhuǎn)聯(lián)文件取消了退役金基本構(gòu)成中的基礎(chǔ)工資項，增加了自主擇業(yè)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部生活性補(bǔ)貼并全額發(fā)放。但2009年國轉(zhuǎn)聯(lián)文件將原退役金構(gòu)成中的軍人職業(yè)津貼、生活補(bǔ)貼、伙食補(bǔ)貼、福利補(bǔ)助、生活補(bǔ)助、生活性補(bǔ)貼等6項，調(diào)整歸并為軍人職業(yè)津貼和自主擇業(yè)生活補(bǔ)貼2項，規(guī)定“軍人職業(yè)津貼+自主擇業(yè)生活補(bǔ)貼+房租補(bǔ)貼+地區(qū)津貼”按比例逐月發(fā)放，主要變化是2006 年規(guī)定全額發(fā)放的“生活性補(bǔ)貼”被歸并后按比例發(fā)放。此項調(diào)整變化在自主擇業(yè)干部群體中引起了較大的思想波動。2012 年國轉(zhuǎn)聯(lián)文件根據(jù)當(dāng)時實際情況進(jìn)行了政策調(diào)整，將歸并后的“自主擇業(yè)生活補(bǔ)貼”這一大項改為全額發(fā)放。2015 年至2017 年期間，國轉(zhuǎn)聯(lián)文件還對自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的基本退役金、年定期增加退役金標(biāo)準(zhǔn)和自主擇業(yè)生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以及地區(qū)津貼實施范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了多次調(diào)整，各項政策措施在修訂完善中變得日趨科學(xué)和規(guī)范。

（三）制度優(yōu)化和成熟階段（2018—2020）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視退役軍人工作，親自決策、親自推動組建退役軍人事務(wù)部。2018 年4 月，擔(dān)負(fù)退役軍人服務(wù)管理和待遇保障等使命的退役軍人事務(wù)部成立，彰顯出國家更加重視退役軍人合法權(quán)益保障和管理服務(wù)體系建設(shè)，使得自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置制度在優(yōu)化中走向成熟。退役軍人事務(wù)部非常重視軍隊改革期間自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部安置工作，對自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部退役金的基本構(gòu)成、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和津貼補(bǔ)貼進(jìn)行了調(diào)整規(guī)范，同時各地在健全工作機(jī)構(gòu)、完善服務(wù)體系、加強(qiáng)黨員管理和引導(dǎo)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，逐步建構(gòu)起成熟的法規(guī)制度體系和穩(wěn)健的服務(wù)保障體系。

2020 年12 月31 日，《中華人民共和國退役軍人保障法》正式對外公布，該法案明確指出，對退役的軍官，國家采取退休、轉(zhuǎn)業(yè)、逐月領(lǐng)取退役金、復(fù)員等方式妥善安置，標(biāo)志著自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置模式正式退出歷史舞臺。該法在制定過程中，廣大自主擇業(yè)干部通過各種渠道，積極反饋意見，合理表達(dá)訴求，為法案的最終出臺貢獻(xiàn)了集體智慧。該法第八十四條明確指出，“本法施行前已經(jīng)按照自主擇業(yè)方式安置的退役軍人的待遇保障，按照國務(wù)院和中央軍事委員會的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！弊灾鲹駱I(yè)軍轉(zhuǎn)安置模式雖然已經(jīng)停止執(zhí)行，但經(jīng)過實踐檢驗并行之有效的自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置制度，還將長期作為管理服務(wù)現(xiàn)有自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的基本政策依據(jù)。

國家推行軍轉(zhuǎn)干部自主擇業(yè)安置制度，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下軍轉(zhuǎn)安置制度改革的一次重大突破，是我國軍轉(zhuǎn)安置工作歷史上具有劃時代意義的一次重大探索。這次改革充分考慮了各方的承受能力，較好地處理了繼承與創(chuàng)新、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、需要與可能的關(guān)系。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置模式，與計劃分配安置模式相比，自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部就業(yè)創(chuàng)業(yè)自主性強(qiáng)、靈活度高，有利于人才資源的合理配置。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置模式，既減輕了政府的安置壓力，又順應(yīng)了時代的發(fā)展需求，為新時代退役軍人安置制度改革提供了經(jīng)驗借鑒。

三、自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部安置工作的調(diào)查分析

自2001 年自主擇業(yè)安置制度實施以來，各級始終堅持以完善政策體系為基礎(chǔ)，以扶持就業(yè)創(chuàng)業(yè)為重點，以建立管理服務(wù)制度和健全管理服務(wù)機(jī)構(gòu)為保障，大力推進(jìn)自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部安置工作創(chuàng)新發(fā)展。20 年來，一大批自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部成功就業(yè)創(chuàng)業(yè)，較好地促進(jìn)了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時在引導(dǎo)現(xiàn)役軍人安心服役和吸引優(yōu)秀青年應(yīng)征入伍等方面發(fā)揮了積極作用。調(diào)研期間，課題組發(fā)放電子問卷100 份，涉及到不同年齡、學(xué)歷、性別、就業(yè)狀態(tài)和思想狀況人員，雖然問卷數(shù)量有限，但具有一定的參考價值。

（一）自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的群體特征

自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部是我國軍轉(zhuǎn)安置制度改革時期出現(xiàn)的特殊群體，是一個為國防和軍隊建設(shè)付出重大奉獻(xiàn)、為國家和軍隊改革作出突出貢獻(xiàn)的群體。從調(diào)研情況看，自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部以服役二十年以上的團(tuán)級領(lǐng)導(dǎo)干部或技術(shù)骨干為主，是一個能力素質(zhì)突出、個性特征鮮明的群體，也是一個值得敬重和需要關(guān)注的對象。

1. 自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部群體的主要優(yōu)點

（1）自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好。他們每月能領(lǐng)到數(shù)量可觀的退役金，生活有了基本保障，他們退役后的就業(yè)創(chuàng)業(yè)很大程度上是出于充實生活、豐富經(jīng)歷、展現(xiàn)能力素質(zhì)和實現(xiàn)個人價值的考慮，所應(yīng)聘工作的發(fā)展前景和福利保障等是次要考慮因素，這相對于年輕就業(yè)群體來說具有一定的競爭優(yōu)勢。

（2）自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的綜合素質(zhì)高。擔(dān)任過行政管理職務(wù)的，大部分兵齡長、職務(wù)高，作風(fēng)過硬、吃苦耐勞，具有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力，如到企業(yè)應(yīng)聘管理崗位比較受歡迎；從事過專業(yè)技術(shù)工作的，他們大部分學(xué)歷高、專業(yè)精，技術(shù)熟練、經(jīng)驗豐富，業(yè)務(wù)發(fā)展?jié)摿^大，如到企業(yè)應(yīng)聘技術(shù)崗位比較受器重。

（3）自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的自由空間大。他們可以克服困難選擇就業(yè)創(chuàng)業(yè)，可以發(fā)揮特長參與社會公益，也可以休閑娛樂享受美好時光，從事什么工作，選擇什么行業(yè)，可以根據(jù)興趣愛好自由選擇生活方式和發(fā)展方向，這是其他工薪階層難以比擬的。

2. 自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部群體的主要不足

（1）管理服務(wù)難度較大。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的日常管理服務(wù)工作由戶籍所在的街道負(fù)責(zé)，但相對其他群體而言，其數(shù)量較少，人員分散，居住和就業(yè)自主性強(qiáng)、流動性大，有些還長期在外地工作生活，給日常管理服務(wù)工作帶來巨大挑戰(zhàn)。

（2）干事創(chuàng)業(yè)缺少激情。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部每月領(lǐng)取相當(dāng)數(shù)額的退役金，解決了生活基本保障問題。但處于這個年齡段的軍轉(zhuǎn)干部，接受新鮮事物的能力不占優(yōu)勢，面對陌生的環(huán)境和激烈的競爭，他們往往不愿意去冒險創(chuàng)業(yè)，而是選擇挑戰(zhàn)性小、輕松自由的職業(yè)。

（3）再社會化難以適應(yīng)。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部兵齡較長，年齡較大，職級較高，長期在部隊工作生活，使他們與地方脫節(jié)。轉(zhuǎn)業(yè)后面對陌生的生活環(huán)境和復(fù)雜的人際關(guān)系，難免產(chǎn)生焦慮感和失落感，有些人甚至轉(zhuǎn)業(yè)多年仍不能接受角色轉(zhuǎn)變，難以適應(yīng)地方的工作生活節(jié)奏。

（二）自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的現(xiàn)狀調(diào)查

自主擇業(yè)安置政策實施以來，越來越多符合條件的軍轉(zhuǎn)干部選擇自主擇業(yè)安置之路。截至2018 年底，全國接收軍轉(zhuǎn)干部100.68 萬人，其中計劃分配安置75.73 萬人，占75.2%；自主擇業(yè)安置24.95 萬人，占24.8%①王芳霞：《改革開放以來軍轉(zhuǎn)安置工作發(fā)展與回顧》，《中國人事科學(xué)》，2020年第2期。。2016 年為中央深化國防和軍隊改革、裁減軍隊員額30 萬的第一年，自主擇業(yè)人數(shù)達(dá)到峰值約為50%，占符合自主擇業(yè)條件人數(shù)的67%②楊學(xué)娟：《是什么影響了你的選擇——軍轉(zhuǎn)干部安置選擇路徑觀察》，《解放軍報》，2017年2月27日第5版。。截至2019 年自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部數(shù)量上升至27.5萬人③黃良荒：《瞄準(zhǔn)需求 聚焦質(zhì)量 扎實推進(jìn)退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)》，https：//mil. gmw. cn/2019-07/29/content_33036834.htm，2019年7月29日。，初步估算2020年底全國自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部數(shù)量應(yīng)該達(dá)到30萬人左右。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部中專業(yè)技術(shù)干部和50 歲以下干部均占6 成，師團(tuán)級別干部占7成，本科以上學(xué)歷約占8成，大部分人員退役金在1萬元以上，另外安置地政府還參照當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)放一定數(shù)額的住房補(bǔ)助等。從問卷數(shù)據(jù)分析來看：

1. 在就業(yè)創(chuàng)業(yè)和生活狀態(tài)方面，成功就業(yè)創(chuàng)業(yè)的占52%，臨時或即將就業(yè)創(chuàng)業(yè)的占22%，因家庭或個人原因還在猶豫或不愿就業(yè)的占26%。而在成功就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員中，收入5000 元以下的占33%，5000元—8000元的占32%，8000元以上的占35%，自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部中涌現(xiàn)了一批民營企業(yè)家或致富帶頭人。對轉(zhuǎn)業(yè)后的生活狀態(tài)及收入水平滿意度高達(dá)85%，愿意發(fā)揮自身優(yōu)勢服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的占75%?？傮w來看，自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的生活狀態(tài)非常不錯，對當(dāng)前收入水平也比較滿意。

2. 在相關(guān)政策和管理服務(wù)方面，對管理服務(wù)部門評價為一般或很不到位的為45%，認(rèn)為待遇政策不穩(wěn)缺少安全感的占70%，組織關(guān)懷不足缺少歸屬感的占75%，社會脫節(jié)嚴(yán)重缺少交際圈的占45%；希望政府保持政策穩(wěn)定的占90%，提高保障水平的占80%，成立幫扶組織的占52%，提供就業(yè)協(xié)助的占42%，安排公益崗位的占37%。總體來看，軍轉(zhuǎn)干部對政府協(xié)助就業(yè)或扶持創(chuàng)業(yè)認(rèn)可程度非常低，對未來生活有一定的危機(jī)感，希望政府能保持政策的穩(wěn)定性。

建校以來，兩棟教學(xué)樓和一棟食宿樓的外墻保溫問題一直困擾著她。看到老師們在比較寒冷的教室里兢兢業(yè)業(yè)地授課，看到課堂上孩子們一張張稚嫩的笑臉，她既感動又心酸。2011年10月，通河縣政府召開全縣人大代表會議，她向領(lǐng)導(dǎo)提出了粘貼三棟樓保溫墻問題，在座的縣、鎮(zhèn)兩級領(lǐng)導(dǎo)聽取了她的建議后，覺得她是一個心系教育、想干事、能干事的人，當(dāng)時就決定把這項工程納入縣教育重點工程，立即著手辦理。

（三）自主擇業(yè)安置工作的問題分析

總體來看，各級政府認(rèn)真貫徹中央有關(guān)指示精神，積極完善配套政策和服務(wù)體系，保證了自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的待遇落實和思想穩(wěn)定，較好地促進(jìn)了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在肯定成績的同時，也存在一些不足之處。

1. 自主擇業(yè)安置政策的宣傳解釋不夠到位。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置政策的調(diào)整優(yōu)化，容易引起自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的思想波動，究其原因主要是對新政策的宣傳解釋力度不夠。首先是對自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置政策出臺的時代背景和重大意義宣傳不夠深入，曾經(jīng)為國防和軍隊做出重大貢獻(xiàn)和犧牲的自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部，常常被矮化為坐享清福的群體，容易引起其他社會群體的不滿。其次是對自主擇業(yè)福利待遇政策調(diào)整的主要目的和重大利好解釋不夠細(xì)致，這種信息不對稱容易引起自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的猜疑和誤判，有時會覺得政策調(diào)整缺乏歷史延續(xù)性，損害了他們的切身利益。再次是對新時代退役軍人安置制度改革的精神解讀不夠及時，思想政治工作凝聚人心、鼓舞斗志的作用發(fā)揮得還不明顯。

2．自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)黨員的管理教育有待加強(qiáng)。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部群體的特殊性，決定了其管理教育的難度。首先是自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部占比不大、職級較高，戶籍所在地的街道難以實施有效的管理教育。其次是自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部身份認(rèn)同和生活經(jīng)歷不同，完全融入社區(qū)生活難度較大。再次是基層組織生活的形式和內(nèi)容缺少針對性、感染力，部分黨員消極應(yīng)付組織生活或處于組織管理之外。

3. 自主擇業(yè)安置政策的頂層設(shè)計不夠合理。主要表現(xiàn)為對自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部群體的政策定位不夠明確，他們既不是退休干部，也不是在職人員，但政策規(guī)定他們既可參照軍休干部增發(fā)退役金，又可參照地方干部落實其他待遇。政策的含糊不清容易造成矛盾隱患，時常會出現(xiàn)哪邊有利往哪邊靠的現(xiàn)象，甚至還會影響到自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置政策的執(zhí)行效果。

4. 自主擇業(yè)待業(yè)人員的潛能激發(fā)不夠充分。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置制度設(shè)計的初衷，是想通過政策引導(dǎo)和政府協(xié)助，激發(fā)退役軍官潛能，優(yōu)化人才資源配置，助力經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但目前自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部成功就業(yè)創(chuàng)業(yè)的只有52%，加入志愿組織或參與公益活動的比例較低，究其原因，除了近年來受經(jīng)濟(jì)下行和新冠疫情等因素影響外，主要原因還是管理服務(wù)部門的政策引導(dǎo)、信息溝通、培訓(xùn)指導(dǎo)、推介宣傳和排憂解難的力度還不夠。

四、自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部安置實踐的經(jīng)驗啟示與現(xiàn)實展望

自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部安置制度的建立與實施，是因應(yīng)國家改革發(fā)展形勢的必然要求，是推進(jìn)軍轉(zhuǎn)安置制度改革的有益探索，也是促進(jìn)人才資源合理配置的客觀需要，標(biāo)志著我國退役軍人安置制度改革取得了重大突破。20年的自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置實踐經(jīng)驗，為新時代退役軍人安置制度改革提供了重要借鑒。

（一）自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置實踐的經(jīng)驗啟示

自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置實踐中，各級管理服務(wù)部門始終貫穿著兩個基本原則：一是尊重個人意愿原則，符合自主擇業(yè)條件的退役軍官，依據(jù)個人實際自愿選擇安置方式。二是落實待遇保障原則，根據(jù)中央文件精神完善配套方案，細(xì)化工作措施，管理服務(wù)水平得到不斷提升。自主擇業(yè)安置政策在推進(jìn)落實和調(diào)整優(yōu)化過程中，有以下幾點經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)借鑒：

1. 處理好政策延續(xù)與制度創(chuàng)新的關(guān)系。保持退役待遇穩(wěn)定是轉(zhuǎn)業(yè)干部選擇自主擇業(yè)安置方式的重要前提。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部高度關(guān)注退役待遇的調(diào)整變化。為此，政策制定部門既要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平進(jìn)行制度創(chuàng)新，又要依據(jù)中央原始文件精神慎重研究，確保政策的調(diào)整變化具有延續(xù)性、科學(xué)性和說服力，避免政策大起大落或搖擺不定激化矛盾，影響政府公信力和權(quán)威性。

2. 處理好文件保密與信息公開的關(guān)系。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部與計劃分配軍轉(zhuǎn)干部相比，他們遠(yuǎn)離政府機(jī)關(guān)，遠(yuǎn)離戰(zhàn)友同事，交往渠道閉塞，信息來源不暢，更加需要公開透明、及時有效的政策解讀。為此，負(fù)責(zé)政策制定的部門要根據(jù)政策調(diào)整變化情況及時下發(fā)宣講提綱，便于基層管理服務(wù)部門對新政策出臺的背景和帶來的利弊進(jìn)行有效解讀，防止因信息不對稱導(dǎo)致誤讀誤判和情緒波動，甚至激化自主擇業(yè)群體與管理服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的矛盾。

3. 處理好政府引導(dǎo)與個人參與的關(guān)系。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部如果不能順利融入社會，自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)就成了被動失業(yè)待業(yè)，這就背離了自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置制度的設(shè)計初衷。為此，管理服務(wù)部門既要發(fā)揮政府在信息發(fā)布、平臺搭建、協(xié)議簽署上的橋梁紐帶作用，又要調(diào)動個人在就業(yè)培訓(xùn)、素質(zhì)提升、就業(yè)創(chuàng)業(yè)上的主動作為意識，防止出現(xiàn)政府大包大攬或放任不管，個人不知所措或消極應(yīng)付的現(xiàn)象，努力營造政府和個人齊頭并進(jìn)、全力以赴的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

4. 處理好機(jī)械管理與貼心服務(wù)的關(guān)系。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部是特殊歷史時期出現(xiàn)的特殊退役群體，他們兵齡長、職務(wù)高、素質(zhì)過硬、能力突出，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需的優(yōu)質(zhì)人才。為此，管理服務(wù)部門要通過喜聞樂見的宣教活動引導(dǎo)他們、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)保障溫暖他們、貼心細(xì)致的人文關(guān)懷感化他們，達(dá)到用溫馨服務(wù)替代機(jī)械管理、變被動管理為主動配合的目的，充分激發(fā)他們主動投身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的潛能。

5. 處理好一視同仁與區(qū)別對待的關(guān)系。自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部既有鮮明的群體特征，又有獨特的個體特點，如家庭背景、個人素質(zhì)、就業(yè)狀態(tài)、身體條件、收入水平等差異較大。為此，管理服務(wù)部門既要注重群體共性，搞好通用型的管理服務(wù)工作，又要考慮個體特性，提供差異化的管理服務(wù)工作，做到大事講原則、小事講感情，通過個性化的服務(wù)，增加自主擇業(yè)安置工作的針對性和實效性，提升自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的幸福感和滿意度。

（二）自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置實踐的現(xiàn)實展望

課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2021年12月退役軍人事務(wù)部等11個部門聯(lián)合印發(fā)了《退役軍人逐月領(lǐng)取退役金安置辦法》，該辦法的出臺是推進(jìn)軍官職業(yè)化的重要保障，是提高軍士制度吸引力的重大創(chuàng)新。從某種意義上講，新的安置政策是自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置政策的延續(xù)和升級，但從政策執(zhí)行情況看，愿意選擇這種安置方式的退役軍人比例極低。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因，主要是逐月領(lǐng)取退役金安置方式與自主擇業(yè)安置方式相比，退役待遇和保障水平有所下調(diào)，廣大退役軍人對選擇這種安置方式后的生活質(zhì)量和發(fā)展前景持觀望態(tài)度。梳理和提煉自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)安置制度在執(zhí)行過程中的得與失、利與弊，對于新時代退役軍人安置制度改革具有重要的參考價值和借鑒意義。為此，我們就繼續(xù)做好自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的服務(wù)保障工作和推動逐月領(lǐng)取退役金安置制度的順利實施提出如下建議：

1. 逐步完善管理教育體系。完善和落實檔案管理、年終登記、定向聯(lián)系、走訪慰問四項基本管理服務(wù)制度，暢通日常聯(lián)系渠道，建立相互信賴關(guān)系。加強(qiáng)組織建設(shè)和黨員管理，有條件的地方成立自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部黨支部，提升自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部組織生活的質(zhì)量和水平。借鑒軍隊思想政治教育經(jīng)驗，加強(qiáng)優(yōu)良傳統(tǒng)倡導(dǎo)、形勢政策輔導(dǎo)和先進(jìn)典型引導(dǎo)，打牢自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部思想穩(wěn)定的根基。設(shè)置管理公益崗位，聘請優(yōu)秀自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部參與管理服務(wù)工作，發(fā)揮好政策宣講員和矛盾化解師的作用。例如，山東濟(jì)南藍(lán)天社區(qū)依托原濟(jì)空大院成立自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部黨支部，成功實現(xiàn)了自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，為自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部黨員管理教育打造了良好范例。

2. 切實提升服務(wù)保障能力。在政策制定時，各級各地出臺的配套措施和保障政策必須以中央文件為依據(jù)，綜合考慮歷史延續(xù)性和區(qū)域平衡性，在待遇調(diào)整上合理做加法、謹(jǐn)慎做減法，防止出現(xiàn)攀比心理和波動情緒。在政策解讀時，加強(qiáng)退役安置政策的宣講工作，及時解讀自主擇業(yè)安置政策調(diào)整變化情況，防止誤讀誤判和矛盾激化。在考核評價時，應(yīng)依托第三方對管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行效果和群眾認(rèn)可程度，以及員工素質(zhì)和服務(wù)水平進(jìn)行考核排名，達(dá)到宣傳先進(jìn)和激勵后進(jìn)的目的。此外還應(yīng)加大扶貧幫困力度，力所能及地為自主擇業(yè)困難家庭排憂解難，提升大家的歸屬感和滿意度。例如，濟(jì)南市利用社會基層治理體系優(yōu)勢實現(xiàn)網(wǎng)格化管理，有些街道將自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部納入社區(qū)服務(wù)信息平臺，有效實現(xiàn)動態(tài)管理和精準(zhǔn)服務(wù)，為提升基層服務(wù)保障能力進(jìn)行了有益探索。

3. 不斷加大就業(yè)扶持力度。綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢和個人從業(yè)意愿，科學(xué)籌劃和精準(zhǔn)實施崗前培訓(xùn)工作，在內(nèi)容上突出“新”、形式上注重“活”、效果上體現(xiàn)“實”。幫助他們科學(xué)評判經(jīng)濟(jì)形勢，客觀評價自身潛力，合理制定職業(yè)規(guī)劃，正確看待成敗得失，跟蹤做好心理疏導(dǎo)和就業(yè)引導(dǎo)工作。完善人才供需信息平臺，深入了解就業(yè)意愿，及時更新用工信息，積極為供需雙方牽線搭橋。按照政府支持引導(dǎo)、社會協(xié)助配合、個人積極參與的工作思路，成立自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部就業(yè)創(chuàng)業(yè)互助組織。例如，青島市建立自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部創(chuàng)業(yè)臺賬，開展跟蹤服務(wù)和定向指導(dǎo)，實現(xiàn)自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部就業(yè)率達(dá)59%，創(chuàng)業(yè)率達(dá)13%，為扶持退役軍人再就業(yè)發(fā)揮了示范作用。

4. 充分激發(fā)退役軍人潛能。積極營造尊重自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部群體，維護(hù)自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部權(quán)利，用好自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部潛能的良好氛圍。結(jié)合個人意愿、興趣特長和社會需求，協(xié)調(diào)和推薦自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)街道、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村，當(dāng)好政治輔導(dǎo)員、糾紛調(diào)解員、政策宣講員、執(zhí)法監(jiān)督員、黨建指導(dǎo)員。大力宣傳自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部參與社會公益和服務(wù)基層建設(shè)的先進(jìn)事跡，同時探索建立有償服務(wù)機(jī)制，根據(jù)勞動量和貢獻(xiàn)度給予相應(yīng)報酬，充分激發(fā)他們的紅色潛能。山東青島選派28 名自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部赴貴州和甘肅開展智力扶貧，選派20 名自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部到鄉(xiāng)村任“兵支書”助力鄉(xiāng)村振興；山東渤海輪渡公司招錄20 名自主擇業(yè)干部任“船政委”，為企業(yè)發(fā)展注入新動能；山東英才學(xué)院等民辦高校優(yōu)先聘用大量自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部任“兵教官”，加強(qiáng)學(xué)校黨建工作和日常管理，為激發(fā)退役軍人潛能提供了經(jīng)驗借鑒。