鐘宏娟 滕州市自然資源局

引言

在行政事業(yè)單位運(yùn)營中，全面預(yù)算管理是實(shí)行內(nèi)部控制的重要途徑，有助于優(yōu)化單位的資源配置，提高資金使用效率，促進(jìn)單位各部門通力合作，確保相關(guān)業(yè)務(wù)順利開展。單位管理人員除了要加強(qiáng)內(nèi)部管控，了解全面預(yù)算管理的相關(guān)知識(shí)外，還要采用合理有效的內(nèi)控措施，來提升預(yù)算管理效果。鑒于此，行政事業(yè)單位要全方位地分析內(nèi)控問題，并制定有效的優(yōu)化策略，以便為全面預(yù)算管理的落實(shí)提供保障。

一、全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制概述

（一）全面預(yù)算管理的內(nèi)涵

全面預(yù)算管理是指在一定時(shí)間范圍內(nèi)，對(duì)單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等進(jìn)行全面預(yù)測(cè)，通過對(duì)物力、人力等資源的合理配置，促使單位實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，并在規(guī)范化的績效管理機(jī)制下跟蹤目標(biāo)，落實(shí)內(nèi)控制度，控制經(jīng)費(fèi)支出，從而實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事務(wù)的管控目標(biāo)。作為一種有效的內(nèi)控手段，全面預(yù)算管理可以將各項(xiàng)業(yè)務(wù)結(jié)合在一起，促使單位實(shí)現(xiàn)全過程管控的目標(biāo)[1]。

（二）內(nèi)部控制的內(nèi)涵

內(nèi)部控制是指單位為了推進(jìn)各項(xiàng)工作開展而制定的管理制度，可以保證各項(xiàng)工作開展，提高工作效率與質(zhì)量，改善內(nèi)部管理現(xiàn)狀。內(nèi)部控制工作的目的是，保證管理活動(dòng)順利進(jìn)行，確保資金安全、完整，提高財(cái)務(wù)信息的精準(zhǔn)性，為行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展提供保障。

（三）全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制的關(guān)系

1.全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制的途徑

全面預(yù)算管理為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的開展奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也為各項(xiàng)內(nèi)控活動(dòng)的推進(jìn)提供了途徑。行政事業(yè)單位想要提升運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量，就要加強(qiáng)內(nèi)部控制，提升管理水平。而全面預(yù)算管理的實(shí)施，能夠發(fā)揮出融合性、全面性管理的優(yōu)勢(shì)，利用全新的管理手段優(yōu)化資金配置、高效處理管理信息和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f，全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)和前提，貫穿于單位經(jīng)濟(jì)管理的整個(gè)過程，加強(qiáng)了事前、事中和事后的全程參與和控制。總的來講，在內(nèi)部控制活動(dòng)中融入全面預(yù)算管理，有助于提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制效率。

2.內(nèi)部控制體系的完善對(duì)全面預(yù)算管理的實(shí)施效果產(chǎn)生積極影響

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的完善，能夠推動(dòng)全面預(yù)算管理工作的開展，并對(duì)其實(shí)施效果產(chǎn)生積極的影響。內(nèi)部控制包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部環(huán)境、信息和交流等要素，在單位開展內(nèi)部控制工作時(shí)，經(jīng)由全面預(yù)算管理融合各要素，使全面預(yù)算管理滲透到每個(gè)內(nèi)控環(huán)節(jié)，及時(shí)反映各部門和員工的情況。同時(shí)，完善的內(nèi)部控制體系還能將各要素用于全面預(yù)算管理中，為相關(guān)管理工作的開展提供保障。為保證全面預(yù)算管理措施的落實(shí)，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與完善，并從以下方面為全面預(yù)算管理的開展提供便利[2]。首先，加強(qiáng)綜合管控，制定崗位責(zé)任制，完善崗位配置，營造優(yōu)良的內(nèi)部控制環(huán)境，為全面預(yù)算管理工作的推進(jìn)創(chuàng)設(shè)條件。其次，制定風(fēng)險(xiǎn)管控制度，精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素，制定有效的管控方案。由此可見，內(nèi)部控制和全面預(yù)算管理存在密切的關(guān)系。

二、全面預(yù)算管理模式下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的問題

（一）不夠了解全面預(yù)算管理

當(dāng)前，我國絕大多數(shù)的行政事業(yè)單位對(duì)全面預(yù)算管理了解不足，主要表現(xiàn)為：（1）全面預(yù)算管理意識(shí)淡薄，預(yù)算管理編制不合理，甚至和單位的發(fā)展規(guī)劃相脫節(jié)，導(dǎo)致全面預(yù)算管理缺乏足夠的動(dòng)力和操作性。（2）在全面預(yù)算管理過程中，工作重點(diǎn)側(cè)重于財(cái)務(wù)收支預(yù)算，忽視其和內(nèi)部控制之間的關(guān)系，未發(fā)揮出全面預(yù)算管理的作用，更沒有做到各項(xiàng)資源的優(yōu)化配置，影響單位的正常運(yùn)行。（3）有的部門認(rèn)為預(yù)算管理只屬于財(cái)務(wù)部門的職責(zé)范疇，和自己的關(guān)系不大，因此不愿意參與這一工作，從一定程度上降低了預(yù)算管理的工作效率。

（二）內(nèi)部控制環(huán)境不理想

現(xiàn)階段，雖然行政事業(yè)在全面預(yù)算管理上投入了足夠多的時(shí)間和精力，但對(duì)于內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)質(zhì)量的影響因素，尚未進(jìn)行全面的考察和研究，影響預(yù)算方案的編制和執(zhí)行，更無法在預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督措施的協(xié)調(diào)下，對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境進(jìn)行建設(shè)和優(yōu)化。部分單位在探索內(nèi)部控制環(huán)境時(shí)，不重視績效管理模型的構(gòu)建，缺乏對(duì)工作成果的評(píng)價(jià)及結(jié)果的展示，導(dǎo)致內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)無法獲得理想效果。另外，個(gè)別單位雖然有改善內(nèi)部控制環(huán)境的意愿，但對(duì)于預(yù)算管理目標(biāo)的構(gòu)建是否合理缺乏關(guān)注，不利于全面預(yù)算管理體系作用的發(fā)揮；不重視內(nèi)部信息的溝通價(jià)值，忽視全過程監(jiān)管，致使內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)和預(yù)算執(zhí)行情況不符，無法在明確預(yù)算管理問題的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境的目標(biāo)。

（三）全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制機(jī)制不完善

行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理、內(nèi)部控制工作的最大問題是相關(guān)機(jī)制不夠完善，主要體現(xiàn)在：（1）在全面預(yù)算管理上，很多單位缺乏專門的管理部門，多由財(cái)務(wù)管理部門負(fù)責(zé)，限制了全面預(yù)算管理監(jiān)督、協(xié)調(diào)等作用的發(fā)揮[3]。（2）在內(nèi)部控制上，很多單位缺乏完善的內(nèi)控機(jī)制，表現(xiàn)為：責(zé)任制度不完善、監(jiān)管措施流于形式、考核機(jī)制不健全等，不利于全面預(yù)算管理工作的開展。

（四）預(yù)算編制方法不科學(xué)

全面預(yù)算管理工作復(fù)雜，涉及方方面面，不僅是財(cái)務(wù)支出、成本費(fèi)用等，還包括人力資源、投資項(xiàng)目等。為保證全面預(yù)算管理工作順利開展，必須使用合理的預(yù)算編制方法。但目前來講，很多行政事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理工作時(shí)，缺乏科學(xué)的預(yù)算編制方法，多數(shù)情況仍使用滾動(dòng)預(yù)算法，影響預(yù)算編制的合理性，降低工作的整體質(zhì)量。

（五）信息化預(yù)算監(jiān)督平臺(tái)建設(shè)不足

行政事業(yè)單位在構(gòu)建全面預(yù)算管理體系時(shí)，缺乏對(duì)信息化預(yù)算監(jiān)督平臺(tái)的重視，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度無法適應(yīng)全面預(yù)算管理的需要，主要表現(xiàn)如下：（1）在信息系統(tǒng)設(shè)置中，缺乏對(duì)內(nèi)控流程再造需求的重視，未總結(jié)內(nèi)控制度的問題，致使信息系統(tǒng)無法靈活運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，無法為預(yù)算監(jiān)督平臺(tái)的優(yōu)化提供幫助。（2）雖然個(gè)別單位調(diào)整了內(nèi)部控制方案，但并未對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管措施引起足夠的重視，再加上未及時(shí)總結(jié)預(yù)算資金的應(yīng)用條件，導(dǎo)致資金流向的管控方案無法得到優(yōu)化，難以滿足全面預(yù)算管理工作的要求。（3）部分單位未全面認(rèn)識(shí)信息化監(jiān)督平臺(tái)的作用，不重視信息資源的傳遞情況，導(dǎo)致信息遲滯問題得不到解決，影響全面預(yù)算管理方案的制定和實(shí)施。

（六）員工業(yè)務(wù)水平參差不齊

在行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作中，全面預(yù)算管理人員的工作能力、素養(yǎng)水平參差不齊，再加上單位部門、項(xiàng)目多，在各項(xiàng)工作開展中，由于財(cái)務(wù)人員不了解項(xiàng)目的審批情況，導(dǎo)致審批流程和財(cái)政撥款出現(xiàn)差錯(cuò)，造成資金浪費(fèi)，給單位帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失。個(gè)別管理人員由單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，缺乏全面預(yù)算管理方面的知識(shí)，不利于內(nèi)部控制工作的開展；部分員工未接受崗前培訓(xùn)，無法在第一時(shí)間熟悉崗位工作，再加上現(xiàn)有知識(shí)體系的陳舊性，影響著預(yù)算管理工作的開展及質(zhì)量的提升。

三、全面預(yù)算管理模式下行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的措施

（一）加強(qiáng)對(duì)全面預(yù)算管理工作重要性的認(rèn)識(shí)與研究

行政事業(yè)單位要想落實(shí)全面預(yù)算管理，提升內(nèi)控水平，必須正確認(rèn)識(shí)全面預(yù)算管理，具體措施包括：（1）行政事業(yè)單位要立足于未來，用發(fā)展的眼光編制預(yù)算方案，合理設(shè)定工作目標(biāo)，使用符合單位業(yè)務(wù)特征的編制方案，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行合理的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)資源的科學(xué)配置。（2）加大宣傳力度，加強(qiáng)全體員工對(duì)內(nèi)部控制、全面預(yù)算管理的理解，糾正員工的錯(cuò)誤觀念，并引導(dǎo)員工明確這兩者之間的區(qū)別與關(guān)聯(lián)。同時(shí)，發(fā)揮出單位領(lǐng)導(dǎo)的核心作用，要求全體員工參與到全面預(yù)算管理中，并基于各部門的內(nèi)控建議，促進(jìn)全面預(yù)算管理、內(nèi)部控制相互融合，以便優(yōu)化和改善內(nèi)控流程，提高工作效率。

（二）改善內(nèi)部控制環(huán)境

對(duì)于行政事業(yè)單位而言，只有積極構(gòu)建內(nèi)控環(huán)境，才能在有效協(xié)調(diào)預(yù)算管理活動(dòng)的同時(shí)，提高內(nèi)部控制工作的效率和質(zhì)量。實(shí)際工作中，要提高對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)和改良措施的重視度，特別是要總結(jié)預(yù)算編制及監(jiān)督結(jié)果，凸顯環(huán)境因素在內(nèi)部資源優(yōu)化中的價(jià)值，為內(nèi)部控制方案的優(yōu)化和調(diào)整提供支持[4]。此外，加強(qiáng)對(duì)全面預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的研究，及時(shí)總結(jié)影響預(yù)算執(zhí)行效果的因素，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境；在現(xiàn)有的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)設(shè)置上，根據(jù)單位情況、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面進(jìn)行優(yōu)化，構(gòu)建符合單位實(shí)情、涵蓋預(yù)算編制和執(zhí)行等內(nèi)容的組織架構(gòu)，形成有效、完整的制衡機(jī)制，確保兩者有效銜接，繼而提高內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)質(zhì)量。

（三）健全全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制機(jī)制

在全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制工作的開展時(shí)，要建立相應(yīng)的機(jī)制，用規(guī)范化、合理化的制度來約束預(yù)算管理工作，具體措施包括：（1）設(shè)立專門的預(yù)算編制委員會(huì)，在部門成立預(yù)算管理小組，全面負(fù)責(zé)預(yù)算管理工作，并做好編制預(yù)算方案、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等工作。同時(shí)，加強(qiáng)和審計(jì)部門的聯(lián)系，定期考評(píng)其他部門的預(yù)算執(zhí)行情況。（2）建立完善的內(nèi)部控制機(jī)制，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的工作責(zé)任制，明確相關(guān)人員的工作職責(zé)，協(xié)調(diào)好各部門的工作和利益關(guān)系，形成科學(xué)性的制衡體系，減少職責(zé)不明、相互推諉等情況的出現(xiàn)。（3）建立完善的考核監(jiān)督機(jī)制，將全面預(yù)算管理工作的執(zhí)行情況引入其中，在全面了解預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，切實(shí)發(fā)揮單位的激勵(lì)效用，提升全面預(yù)算管理的整體效率。

（四）完善預(yù)算編制，健全指標(biāo)體系

（1）完善預(yù)算編制。在全面預(yù)算管理工作中，預(yù)算編制是首要任務(wù)，也是單位把控自身運(yùn)行的過程。在預(yù)算方案編制過程中，單位要結(jié)合自身情況和戰(zhàn)略需求，依托業(yè)務(wù)運(yùn)營、內(nèi)部環(huán)境等要素，科學(xué)設(shè)置預(yù)算目標(biāo)，在年度預(yù)算方案的制定中，逐層分解，并將其落實(shí)到各部門及每個(gè)員工手中。為提高預(yù)算方案的合理性，單位人員可基于實(shí)際情況，合理規(guī)劃預(yù)算編制時(shí)間，科學(xué)開展編制工作。比如，零基預(yù)算方式是單位的常用方式，在資金使用中更加靈活，有利于相關(guān)人員有效處理資金閑置的問題[5]。（2）加強(qiáng)預(yù)算審核。待明確預(yù)算目標(biāo)后，全面分析相關(guān)的影響因素，根據(jù)單位情況制定針對(duì)性的解決方案，不斷優(yōu)化管理流程；通過逐級(jí)編制、匯報(bào)的程序，全面落實(shí)預(yù)算審核。（3）優(yōu)化預(yù)算指標(biāo)體系，確保工作責(zé)任落到實(shí)處。在編制預(yù)算方案的過程中，工作人員除了要了解單位情況外，還要基于權(quán)責(zé)利原則，建立涵蓋非經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)等指標(biāo)的預(yù)算指標(biāo)體系。同時(shí)，結(jié)合會(huì)計(jì)核算的要求，設(shè)計(jì)與之相匹配的預(yù)算類目，合理劃分預(yù)算指標(biāo)，落實(shí)到各科目和個(gè)人，實(shí)現(xiàn)預(yù)算職責(zé)的流程化與崗位化。

（五）提高信息化預(yù)算監(jiān)督平臺(tái)的建設(shè)水平

基于全面預(yù)算管理體系的要求，科學(xué)地制定信息化預(yù)算監(jiān)督平臺(tái)的建設(shè)措施，注意研究內(nèi)控制度的建設(shè)情況，在發(fā)揮信息技術(shù)作用的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)信息化監(jiān)督平臺(tái)的有效運(yùn)用。加強(qiáng)對(duì)信息系統(tǒng)價(jià)值的總結(jié)，深入研究內(nèi)控流程的構(gòu)成情況，在調(diào)整和優(yōu)化內(nèi)控監(jiān)督模式的基礎(chǔ)上，為信息化監(jiān)督平臺(tái)的應(yīng)用提供必要的幫助。在監(jiān)督平臺(tái)的實(shí)際構(gòu)建中，要提高對(duì)先進(jìn)技術(shù)的關(guān)注度，注意分析各項(xiàng)措施的制定原理，以便優(yōu)化財(cái)政資金的管理流程和措施，提高監(jiān)督平臺(tái)的科學(xué)性。另外，根據(jù)全面預(yù)算管理工作的需要，科學(xué)制定資金監(jiān)控方案，特別是要研究各種審計(jì)方案的差異性，利用信息系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)傳遞信息資源，防止出現(xiàn)信息傳遞遲滯的問題，切實(shí)提升內(nèi)控制度的建設(shè)水平。

（六）加強(qiáng)全面預(yù)算管理人員的培養(yǎng)

在內(nèi)部控制、全面預(yù)算管理過程中，行政事業(yè)單位要結(jié)合自身情況成立一支專業(yè)化的預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)，充分發(fā)揮出管理人員的核心作用。（1）采用定期或不定期培訓(xùn)的方式，加強(qiáng)預(yù)算管理人員的教育培訓(xùn)，重點(diǎn)培養(yǎng)管理團(tuán)隊(duì)的執(zhí)行能力、協(xié)調(diào)能力，提高工作責(zé)任意識(shí)，保證全面預(yù)算管理工作順利實(shí)施[6]。（2）在項(xiàng)目實(shí)施中，提高預(yù)算管理人員對(duì)其的了解程度，方便工作人員了解項(xiàng)目進(jìn)度、注意事項(xiàng)，提高自身工作的準(zhǔn)確性。（3）從外界招聘優(yōu)質(zhì)的全面預(yù)算管理人才，優(yōu)先聘用工作經(jīng)驗(yàn)豐富的人才，并在上崗后進(jìn)行崗位培訓(xùn)，使其盡快適應(yīng)崗位工作。同時(shí)，為他們提供豐厚的福利待遇，為單位留住更多人才，為各項(xiàng)工作的開展提供人才支持。

結(jié)語

綜上所述，在行政事業(yè)單位的運(yùn)營中，內(nèi)部控制和全面預(yù)算管理關(guān)系密切，是單位得以穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵。在全面預(yù)算管理模式下開展內(nèi)部控制工作，有助于提高單位的內(nèi)部控制效率和管理水平。通過本文分析，發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制工作中仍存在問題，如不夠了解全面預(yù)算管理、內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)不理想、預(yù)算編制方法不科學(xué)等，不利于單位預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在行政事業(yè)單位的未來發(fā)展中，要提高對(duì)全面預(yù)算管理的重視度，并從提高內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)質(zhì)量、優(yōu)化預(yù)算編制、健全全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制機(jī)制等方面，提高單位的工作質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。