郭成玉 叢楷力

摘 要：隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展，在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)逐漸實(shí)現(xiàn)一體化，推動(dòng)了公眾訴求表達(dá)與地方政府回應(yīng)?；谏綎|省人民政府網(wǎng)中2016—2021年期間的60 253條辦事咨詢留言數(shù)據(jù)，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析、情感分析方法對(duì)公眾訴求與政府回應(yīng)進(jìn)行分析，呈現(xiàn)公眾訴求與地方政府回應(yīng)特征，同時(shí)從政民互動(dòng)視角創(chuàng)新性地提出“需求-壓力-技術(shù)”分析框架，由此可見(jiàn)，公眾訴求、科層壓力、技術(shù)支撐三種動(dòng)力要素構(gòu)成了地方政府回應(yīng)公眾訴求的動(dòng)力機(jī)制，地方政府回應(yīng)性的提高離不開這三種動(dòng)力要素的驅(qū)動(dòng)。因此，需以訴求驅(qū)動(dòng)、壓力傳導(dǎo)、科技支撐為動(dòng)力導(dǎo)向，積極滿足公眾需求，發(fā)揮考核的指揮棒作用，加強(qiáng)在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，以有效提高地方政府回應(yīng)性。

關(guān)鍵詞：在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)；公眾訴求；地方政府回應(yīng)性；動(dòng)力機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1672-9684（2023）04-0052-09

隨著社會(huì)環(huán)境不斷變化，公眾需求層次越來(lái)越高，呈現(xiàn)出復(fù)雜化、個(gè)性化與多樣化發(fā)展趨勢(shì)^［1］。在我國(guó)行政發(fā)包制的高風(fēng)險(xiǎn)與弱激勵(lì)^［2］、制度缺失、信息不對(duì)稱、弱組織性公民參與風(fēng)險(xiǎn)等特定制度環(huán)境下，政民互動(dòng)容易產(chǎn)生“悖論”現(xiàn)象，即公眾無(wú)法有效行使政治參與及監(jiān)督權(quán)利，在政治與社會(huì)參與上表現(xiàn)出一定程度的冷漠傾向^［3］，而地方政府回應(yīng)意識(shí)薄弱，回應(yīng)動(dòng)力不足。近年來(lái)，我國(guó)民主政治制度及公眾意識(shí)的覺(jué)醒激發(fā)了公眾參與的積極性，并嘗試通過(guò)多渠道表達(dá)自身利益需求^［4］。同時(shí)，國(guó)家也對(duì)地方政府回應(yīng)性提出了更高的要求，在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的誕生無(wú)疑成為改善政民互動(dòng)“悖論”的有效載體。那么，與線下政務(wù)服務(wù)方式相比，在線政務(wù)平臺(tái)中公眾訴求與地方政府回應(yīng)具有哪些特征？出現(xiàn)這些特征的原因可能有哪些？另外，研究公眾訴求與政府回應(yīng)性問(wèn)題，最終落腳點(diǎn)還是要回歸于政府回應(yīng)性上，那么驅(qū)動(dòng)地方政府回應(yīng)公眾訴求的動(dòng)力機(jī)制又是什么？解答這些問(wèn)題對(duì)提高政府回應(yīng)性，建設(shè)令人滿意的服務(wù)型政府具有重要的意義。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

現(xiàn)有研究多從傳統(tǒng)地方政府回應(yīng)弊端及其策略主張、在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中地方政府回應(yīng)兩大主題展開。一方面，針對(duì)傳統(tǒng)地方政府回應(yīng)弊端問(wèn)題，已有研究主張以制度化、技術(shù)化、平臺(tái)化三種策略加以解決，而建設(shè)在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)遵循的是平臺(tái)化解決思路。另一方面，對(duì)在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中地方政府回應(yīng)優(yōu)勢(shì)、回應(yīng)模式及影響因素的研究，為如何有效提高地方政府回應(yīng)性奠定了理論基礎(chǔ)。

（一）傳統(tǒng)地方政府回應(yīng)弊端及其策略主張

在從上到下權(quán)能不斷遞減的“圈層治理結(jié)構(gòu)”中^［5］，傳統(tǒng)的科層政府體系無(wú)法滿足日益增多且復(fù)雜多變的公眾需求，選擇性回應(yīng)^［6］與“刺激—反應(yīng)”式回應(yīng)成為地方政府的常用策略，然而這往往導(dǎo)致回應(yīng)不足與回應(yīng)過(guò)度問(wèn)題^［7］。由此，科層政府為適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)需求增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型成為政治學(xué)、公共管理學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域關(guān)注的熱點(diǎn)議題^［8］。鑒于此，有學(xué)者主張地方政府回應(yīng)社會(huì)的方式要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的權(quán)宜之計(jì)向具有行政主導(dǎo)與民意吸納雙重特性的行政吸納方向轉(zhuǎn)變^［9］。已有研究主要從三個(gè)層面提出了具體的解決策略：一是制度化解決策略，即借助市場(chǎng)機(jī)制^［10-11］與社會(huì)機(jī)制^［12-13］，使市場(chǎng)與社會(huì)主體在復(fù)雜的社會(huì)需求供給中處于結(jié)構(gòu)性位置。二是技術(shù)化解決策略，即將信息化技術(shù)運(yùn)用于電子政務(wù)、數(shù)字政府建設(shè)中，重塑政府治理結(jié)構(gòu)，并通過(guò)“滲透—傳導(dǎo)—生成”的政府治理變革機(jī)制推進(jìn)計(jì)算式治理范式的生成^［14］，以提高地方政府運(yùn)行效率以及回應(yīng)性。三是平臺(tái)化解決策略，即建立以數(shù)字技術(shù)為支撐的，能夠改善央地、政社、政企、政民互動(dòng)的新組織邏輯思路^［15］。盡管部分學(xué)者將技術(shù)化策略與平臺(tái)化策略混為一談，但筆者認(rèn)為兩者具有本質(zhì)區(qū)別，后者以前者為支撐，更強(qiáng)調(diào)主體間的互動(dòng)性。

傳統(tǒng)的線下政民互動(dòng)方式受時(shí)間與空間限制，具有很大的局限性，大數(shù)據(jù)技術(shù)變革使在線政務(wù)服務(wù)成為可能。目前，我國(guó)積極建設(shè)的在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)質(zhì)是遵循了上面第三種解決思路。一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)變革與公眾訴求，共同推動(dòng)了回應(yīng)性地方政府建設(shè)^［16］，而在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)正是一種能夠?qū)⒋髷?shù)據(jù)技術(shù)、公眾訴求與地方政府回應(yīng)融為一體的重要載體。另一方面，在我國(guó)大數(shù)據(jù)技術(shù)變革、一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)政策出臺(tái)^［17］，以及新冠疫情防控時(shí)期實(shí)施的社會(huì)疏離應(yīng)對(duì)策略的共同推動(dòng)下，在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)成為政民互動(dòng)關(guān)系在新時(shí)代延伸^［18］的重要載體。由此，依托于在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”成為地方政府極力倡導(dǎo)的一種新型回應(yīng)方式。

（二）在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中地方政府回應(yīng)研究

對(duì)于在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中地方政府回應(yīng)研究，部分學(xué)者從地方政府回應(yīng)速度、回應(yīng)率、回應(yīng)質(zhì)量等方面對(duì)地方政府輸出進(jìn)行了探究^［19］，但從大量文獻(xiàn)梳理來(lái)看，相關(guān)研究主要集中在地方政府的回應(yīng)優(yōu)勢(shì)、回應(yīng)模式及影響因素^［20］方面。

地方政府回應(yīng)優(yōu)勢(shì)。地方政府的回應(yīng)優(yōu)勢(shì)源自在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)所帶來(lái)的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)。作為集體行動(dòng)、公共領(lǐng)域信息傳遞渠道的平臺(tái)^［21］，在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)超越了內(nèi)部整合與外部協(xié)同的治理模式，表現(xiàn)為政府創(chuàng)制“數(shù)字疆域”和“數(shù)字公民”，使得“數(shù)字民主”逐漸成為潮流^［22］，為公眾訴求表達(dá)和地方政府回應(yīng)提供了可行路徑。一方面，由大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)造的網(wǎng)絡(luò)空間，為公眾“自下而上”表達(dá)政治訴求提供了重要載體和新生渠道，使公眾可以借助網(wǎng)絡(luò)論壇、政府網(wǎng)站等平臺(tái)向政府進(jìn)行偏好表達(dá)和意見(jiàn)輸入^［23］；另一方面，各級(jí)地方政府依托于大數(shù)據(jù)技術(shù)建立“自上而下”的積極回應(yīng)民意的制度化機(jī)制^［24］，促進(jìn)公眾“自下而上”參與和政府“自上而下”回應(yīng)^［25］相結(jié)合，有效發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的賦權(quán)與賦能作用^［3］，滿足地方政府解決復(fù)雜的社會(huì)需求增長(zhǎng)的需要。

地方政府回應(yīng)模式及影響因素。從回應(yīng)模式來(lái)看，根據(jù)觸發(fā)機(jī)制，地方政府回應(yīng)模式可分為外壓模式、動(dòng)員模式和上書模式，其中上書模式是各層級(jí)地方政府吸納公眾意見(jiàn)的常用方式。根據(jù)地方政府回應(yīng)話語(yǔ)的法治化程度與情感色彩，地方政府回應(yīng)話語(yǔ)模式可以分為共情話語(yǔ)、描述話語(yǔ)、混合話語(yǔ)、規(guī)則話語(yǔ)四種模式^［26］。從線上響應(yīng)和線下投入兩個(gè)維度，可以概括為話語(yǔ)型、倦怠型、均衡型、行動(dòng)型四類模式^［27］。根據(jù)地方政府回應(yīng)與公眾參與程度，可分為蜂王模式、鴛鴦模式、鴕鳥模式、杜鵑模式^［28］；從回應(yīng)影響因素來(lái)看，地方政府回應(yīng)實(shí)質(zhì)是要處理與公眾之間的互動(dòng)關(guān)系，由此，地方政府與公眾自身的因素會(huì)影響地方政府的回應(yīng)，其中涉及到雙方各自的特征、利益與權(quán)力制衡等因素^［29］。另外，互動(dòng)過(guò)程中的信息溝通渠道缺乏、信息不對(duì)稱以及回應(yīng)結(jié)果信息的公開程度低等都會(huì)影響到地方政府的回應(yīng)。概括來(lái)說(shuō)，地方政府回應(yīng)主要受自身特征、公眾特征、訴求問(wèn)題特征、訴求過(guò)程及結(jié)果信息等其他多因素的影響。

無(wú)論是對(duì)傳統(tǒng)方式下的公眾訴求與地方政府回應(yīng)的研究，還是對(duì)當(dāng)前在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中的公眾訴求與地方政府回應(yīng)問(wèn)題的探討，理論界都取得了豐碩的研究成果。盡管如此，仍存在兩方面的局限：第一，在線政府服務(wù)平臺(tái)中的公眾訴求與地方政府回應(yīng)特征缺乏實(shí)證性的討論?，F(xiàn)有研究多從價(jià)值層面考量公眾訴求特征及地方政府回應(yīng)特征的應(yīng)然狀態(tài)，由于缺乏相關(guān)實(shí)證數(shù)據(jù)支撐，難以直觀刻畫出近年來(lái)公眾訴求與地方政府回應(yīng)的變化并深思變化背后的原因。第二，缺乏對(duì)在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中的地方政府回應(yīng)公眾訴求的動(dòng)力機(jī)制的探討?，F(xiàn)有研究多集中于在線政務(wù)平臺(tái)中地方政府回應(yīng)優(yōu)勢(shì)、回應(yīng)模式、影響因素等方面的探討，而幾乎沒(méi)有地方政府回應(yīng)公眾訴求的動(dòng)力機(jī)制探討。鑒于此，以山東省為例，利用Python工具爬取山東省人民政府網(wǎng)中的辦事咨詢留言數(shù)據(jù)，以此為代表分析在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中公眾訴求與地方政府回應(yīng)的變化趨勢(shì)，并結(jié)合已有研究成果，嘗試構(gòu)建在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中地方政府回應(yīng)公眾訴求的動(dòng)力機(jī)制。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文的數(shù)據(jù)來(lái)源是山東省人民政府網(wǎng)中辦事咨詢留言數(shù)據(jù)。2015年山東省人民政府辦公廳印發(fā)了《山東省省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)工作推進(jìn)方案》，到2015年底，山東省開通了省級(jí)網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳，積極推進(jìn)在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。山東省省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)集“要聞動(dòng)態(tài)”“政務(wù)公開”“政務(wù)服務(wù)”“政民互動(dòng)”“走進(jìn)山東”等多板塊于一體，為市場(chǎng)主體、社會(huì)企業(yè)、公眾提供了綜合、系統(tǒng)、高效便捷的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)。政民互動(dòng)板塊下的辦事咨詢欄對(duì)公眾開放，受理單位涵蓋了省發(fā)改委、省教育廳、省人力資源社會(huì)保障廳等多種辦理主體?？紤]到數(shù)據(jù)的可獲得性與有效性，本文借助Python工具爬取了2016—2021年辦事咨詢留言數(shù)據(jù)，并剔除了顯示狀態(tài)為“正在辦理”的數(shù)據(jù)，共獲取60 253條。

（二）研究設(shè)計(jì)

本研究包括三個(gè)環(huán)節(jié)：一是山東省人民政府網(wǎng)咨詢留言數(shù)據(jù)的爬取。二是咨詢留言數(shù)據(jù)的分析與討論。三是總結(jié)與建議。其中，咨詢留言數(shù)據(jù)的爬取是最為基礎(chǔ)、也是技術(shù)含量最高的一個(gè)環(huán)節(jié)。對(duì)利用Python工具以及第三方庫(kù)獲取山東省人民政府網(wǎng)中的辦事咨詢留言數(shù)據(jù)的環(huán)節(jié)作三點(diǎn)簡(jiǎn)單說(shuō)明：一是咨詢留言數(shù)據(jù)的采集借助Python中Requsts庫(kù)對(duì)目標(biāo)數(shù)據(jù)網(wǎng)站進(jìn)行了頁(yè)面抓取，因?yàn)轫?yè)面很多，采用了多線程爬?。欢蔷W(wǎng)頁(yè)解析使用了Pyquery以獲取辦件名稱、辦件內(nèi)容、提交時(shí)間、受理單位、受理時(shí)間、答復(fù)時(shí)間、答復(fù)內(nèi)容、追問(wèn)提交時(shí)間等內(nèi)容，并將其保存為Csv文件；三是使用Jieba等庫(kù)進(jìn)行分詞處理并制作詞云圖，進(jìn)行情感分析并使用Matplotlib對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化分析。

三、數(shù)據(jù)分析

2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和政務(wù)服務(wù)的深度融合，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”首次在文件中提出。近年來(lái)，作為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的產(chǎn)物，在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已成為政務(wù)公開、服務(wù)提供、政民互動(dòng)的重要窗口，在推進(jìn)政務(wù)服務(wù)便民化與高效化、簡(jiǎn)化辦事流程、為公民提供更便捷與舒適的服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用，使“民有所呼，我有所應(yīng)”和“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”成為現(xiàn)實(shí)。通過(guò)分析山東省2016—2021年辦事咨詢留言數(shù)據(jù)，可以歸納出在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中的公眾訴求與地方政府回應(yīng)具有如下特征。

（一）公眾訴求數(shù)量整體上呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)

辦事咨詢?cè)谝欢ǔ潭壬戏从车氖枪娫V求情況。通過(guò)對(duì)爬取數(shù)據(jù)的匯總處理，可以看出2016—2020年間的辦事咨詢量逐年增加。圖1顯示，山東省辦事咨詢通道自2016年開通后便迅速發(fā)展，2017年公眾辦事咨詢量增長(zhǎng)到3 197條，2018年已接近7千條。此后，辦事咨詢進(jìn)入指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，2019年已接近2萬(wàn)條，2020年超過(guò)2萬(wàn)條。2021公眾辦事咨詢量有所下降，但較2018年仍有所增長(zhǎng)。在新冠疫情爆發(fā)期間，為減少人員流動(dòng)，一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)充分發(fā)揮了網(wǎng)上辦、不見(jiàn)面、零跑腿的作用。以山東省在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為例，該平臺(tái)根據(jù)個(gè)人辦事和法人辦事進(jìn)行了分類，梳理出不同的細(xì)分項(xiàng)目，如個(gè)人辦事梳理出了戶籍辦理、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、職業(yè)資格、婚姻登記、社會(huì)保障、證件辦理、交通出行、旅游觀光、消費(fèi)維權(quán)等項(xiàng)目，法人辦事梳理出了資質(zhì)認(rèn)證、年檢年審、稅收財(cái)務(wù)、檢驗(yàn)檢疫等項(xiàng)目，平臺(tái)的細(xì)分項(xiàng)目為公眾提供了更加精細(xì)的服務(wù)與便利，公眾可以隨時(shí)隨地在網(wǎng)上提出辦事咨詢?cè)V求。這種需求表達(dá)方式的轉(zhuǎn)變?yōu)檎窕?dòng)提供了有效的渠道，在一定程度上增加了公眾訴求量。需要指出的是，由于爬取工作的進(jìn)展，盡管2021年的數(shù)據(jù)的截止時(shí)間為2021年12月20日，并不是2021年全年數(shù)據(jù)，但基本可以代表2021年全年公眾辦事咨詢量。整體來(lái)看，從2016年到2021年的6年時(shí)間里，公眾咨詢辦事量整體上呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，即公眾訴求數(shù)量整體上呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

（二）公眾訴求內(nèi)容具有多元化特征

在高度復(fù)雜、不確定的社會(huì)背景下，公眾訴求不僅在數(shù)量上呈整體增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其內(nèi)容也呈現(xiàn)出多元化的特征。圖2是60 253條辦事咨詢內(nèi)容的詞云圖，這些高頻詞在一定程度上反映了辦事咨詢的主要內(nèi)容。由圖2可以看出，辦事咨詢涵蓋了戶籍管理、教育、職業(yè)資格、社會(huì)保障、證件辦理等多方面的內(nèi)容，如考試、專升本、開學(xué)、社保、企業(yè)問(wèn)題咨詢等，涉及省教育廳、人力資源社會(huì)保障廳、公安廳、民政廳、財(cái)政廳等多個(gè)部門。公眾訴求內(nèi)容逐漸多元化背后的原因，可能與公眾民主意識(shí)日益增強(qiáng)有關(guān)，即隨著我國(guó)政治民主化進(jìn)程不斷發(fā)展，公眾受教育程度普遍提高，公眾民主意識(shí)增強(qiáng)，訴求數(shù)量不斷增多的同時(shí)，訴求內(nèi)容更加多元化，并要求地方政府給予及時(shí)回應(yīng)。需要注意的是，公眾訴求內(nèi)容的多元化特征要求地方政府的服務(wù)提供需從批量化向差異化、多元化轉(zhuǎn)型。同時(shí)，滿足公眾多元化、異質(zhì)性的需求離不開地方政府各部門之間的協(xié)調(diào)合作。

（三）公眾訴求解決的迫切性逐漸增強(qiáng)

公眾訴求解決的迫切程度會(huì)對(duì)地方政府的回應(yīng)性產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為公眾態(tài)度盡管與自身素養(yǎng)有關(guān)，但在某種程度上也反映出公眾對(duì)自身訴求解決的迫切程度，因?yàn)橐粋€(gè)亟需地方政府解決訴求的公眾常常會(huì)用一些尖銳的字眼表達(dá)訴求，態(tài)度和情感也往往比較強(qiáng)烈，以引起地方政府重視。由此，嘗試以辦件內(nèi)容為文本，分析公眾在2016—2021年的情感（態(tài)度）走向趨勢(shì)，擬定分?jǐn)?shù)大于0.75的為情感（態(tài)度）好，分?jǐn)?shù)在0.4～0.75的情感（態(tài)度）為中，小于0.4的情感（態(tài)度）為差，以三種情感占比描述2016—2021年這6年以來(lái)公眾訴求解決的迫切性趨勢(shì)。如圖3所示，2016—2021年期間，消極情感整體呈上升趨勢(shì)，中性情感雖有波動(dòng)但基本維持穩(wěn)定，積極情感與消極情感正好相反，整體呈下降趨勢(shì)，這種現(xiàn)象可能與公眾需求期望逐年提高有密切關(guān)系。從消極情感整體呈上升趨勢(shì)來(lái)看，表明公眾訴求解決的迫切性逐漸增強(qiáng)，一定程度上會(huì)對(duì)地方政府回應(yīng)施加壓力，倒逼地方政府回應(yīng)性的提高。

（四）地方政府的回應(yīng)性不斷增強(qiáng)

根據(jù)爬取的數(shù)據(jù)，本文用山東省政府當(dāng)日辦結(jié)率與五日辦結(jié)率衡量地方政府回應(yīng)性。山東省在全國(guó)率先實(shí)行投訴舉報(bào)“24小時(shí)回應(yīng)”的接訴即應(yīng)改革，要求提高政府部門辦結(jié)效率，對(duì)公眾咨詢、投訴等實(shí)現(xiàn)24小時(shí)辦結(jié)。山東12345熱線規(guī)范整合后，相關(guān)政策要求實(shí)行24小時(shí)全日段人工服務(wù)，受理單位應(yīng)在接到熱線事項(xiàng)5日內(nèi)辦理完畢并回復(fù)訴求提出者。由此，借鑒山東省的相關(guān)改革及政策規(guī)定，在爬取的2016—2021年的公眾辦事咨詢數(shù)據(jù)中，用山東省政府部門答復(fù)時(shí)間與公眾辦事咨詢提交時(shí)間作差值，統(tǒng)計(jì)得到山東省政府部門當(dāng)日辦結(jié)咨詢留言數(shù)與五日辦結(jié)咨詢留言數(shù)，然后計(jì)算出政府部門當(dāng)日辦結(jié)率與五日辦結(jié)率，以分析山東省政府回應(yīng)速度。從2016—2021年山東省政府當(dāng)日辦結(jié)率與五日辦結(jié)率趨勢(shì)（見(jiàn)圖4）可以看出，隨著公眾訴求數(shù)量增長(zhǎng)、公眾訴求內(nèi)容多元化，以及公眾訴求解決的迫切性增強(qiáng)，山東省政府對(duì)公眾訴求的回應(yīng)更加及時(shí)，當(dāng)日辦結(jié)率與五日辦結(jié)率分別由9.45%、91.08%提高到28.25%、97.37%。

從以上對(duì)山東省辦事咨詢留言數(shù)據(jù)進(jìn)行的簡(jiǎn)單分析不難發(fā)現(xiàn)，2016—2021年期間，公眾訴求與地方政府回應(yīng)性都發(fā)生了顯著變化，且兩者呈正相關(guān)，即公眾訴求量與政府回應(yīng)性都呈上升態(tài)勢(shì)。山東省公眾訴求數(shù)量逐漸增長(zhǎng)、訴求內(nèi)容多元化特征顯著，且公眾對(duì)訴求解決的迫切性逐漸增強(qiáng)，在這種公眾訴求多而繁的情況下，是什么驅(qū)動(dòng)了地方政府結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整與優(yōu)化以提高政府回應(yīng)性呢？地方政府的回應(yīng)性又需遵循何種動(dòng)力機(jī)制呢？這兩個(gè)問(wèn)題的回答對(duì)提高地方政府回應(yīng)性具有重要意義。

四、在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中地方政府回應(yīng)公眾訴求的動(dòng)力機(jī)制分析

從當(dāng)前政民互動(dòng)實(shí)踐來(lái)看，公眾訴求、地方政府回應(yīng)、在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是推動(dòng)政民互動(dòng)的不可或缺的組成部分。保障公眾參與權(quán)利是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要維度^［30］，其中公眾訴求表達(dá)是公眾參與的基本內(nèi)容。地方政府作為國(guó)家意志執(zhí)行的重要實(shí)踐主體^［31］，積極回應(yīng)公眾訴求是其職責(zé)所在。在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)作為聯(lián)結(jié)公眾與地方政府互動(dòng)的重要橋梁，發(fā)揮著資源、信息互聯(lián)與共享等功能。為形象地描述三者關(guān)系，本文構(gòu)建了“在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中政民互動(dòng)流程圖”（見(jiàn)圖5），具體流程大體分為三個(gè)核心環(huán)節(jié)：第一環(huán)節(jié)，公眾需求表達(dá)，即公眾在在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上提交訴求；第二環(huán)節(jié)，訴求審核與分派，即在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的管理員審核并智能分派給負(fù)有相應(yīng)職責(zé)的地方政府部門；第三環(huán)節(jié)，地方政府回應(yīng)，即相關(guān)地方政府部門限時(shí)認(rèn)領(lǐng)并受理，對(duì)公眾訴求做出回應(yīng)。除了這三個(gè)核心環(huán)節(jié)外，其中還涉及上級(jí)政府對(duì)地方政府的績(jī)效考核以及同級(jí)地方政府間的競(jìng)賽評(píng)比等內(nèi)容。

從具體流程中可以看出，第三環(huán)節(jié)的成效與前兩環(huán)節(jié)密切相關(guān)，即地方政府的回應(yīng)程度受公眾需求、在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)情況影響。另外，地方政府回應(yīng)性問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是地方政府行為的問(wèn)題，而任何政府行為選擇都離不開它所處的體制環(huán)境，需將縱向與橫向府際間的壓力關(guān)系對(duì)地方政府回應(yīng)行為的驅(qū)動(dòng)影響考慮在內(nèi)。由此，本文從“需求—壓力—技術(shù)”的研究視角，提出了公眾訴求、科層壓力、技術(shù)支撐三個(gè)動(dòng)力因素，并在“在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中政民互動(dòng)流程圖”（見(jiàn)圖5）的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了“動(dòng)力機(jī)制的分析框架”（見(jiàn)圖6）。

（一）需求—公眾訴求驅(qū)動(dòng)

堅(jiān)持“全心全意為人民服務(wù)”是我國(guó)政府的宗旨，秉持“以人民為中心”的價(jià)值理念是堅(jiān)持“全心全意為人民服務(wù)”宗旨的應(yīng)有之義。在當(dāng)前我國(guó)政治體系下，人民的權(quán)利被擺在突出位置。國(guó)家主張地方政府要秉持“以人民為中心”的價(jià)值理念，始終把人民的冷暖放在心上，主動(dòng)回應(yīng)公眾訴求，想公眾所想，急公眾所急，從想為公眾辦事，轉(zhuǎn)向依據(jù)公眾訴求做事，從而更好解決公眾的“急難愁盼”問(wèn)題。

一是以公眾需求為導(dǎo)向是我國(guó)民主政治的基本要求。以公眾需求為導(dǎo)向是秉持“以人民為中心”、實(shí)現(xiàn)“全過(guò)程人民民主”的政治要求，也是驅(qū)動(dòng)地方政府提高回應(yīng)性的直接動(dòng)力。隨著公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，他們更加注重對(duì)自身權(quán)利的維護(hù)。由此，公眾訴求數(shù)量不斷增多，訴求內(nèi)容呈現(xiàn)多元化特征，公眾對(duì)訴求解決的迫切性日益增強(qiáng)，并要求地方政府給予及時(shí)回應(yīng)?；诖耍畱?yīng)注重民主行政，由以“供給”為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴肮娦枨蟆睘閷?dǎo)向，將非保密型政務(wù)數(shù)據(jù)予以公開，便于社會(huì)公眾相關(guān)活動(dòng)的開展和進(jìn)行^［32］，以贏得公眾的認(rèn)可、支持和信任。

二是公眾滿意率測(cè)評(píng)是地方政府強(qiáng)回應(yīng)的保障。公眾滿意率測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)來(lái)源于訴求人對(duì)地方政府工作進(jìn)行的反饋數(shù)據(jù)。滿意率測(cè)評(píng)意味著地方政府績(jī)效考核的“指揮棒”與基于公眾需求的聯(lián)系率、解決率和滿意率掛鉤。此外，在滿意率測(cè)評(píng)過(guò)程中，公眾扮演了“外部監(jiān)督者”“服務(wù)消費(fèi)者”和“信息供給者”等多重角色^［33］，可以在滿意率測(cè)評(píng)過(guò)程中表達(dá)自身利益需求和參與公共政策過(guò)程，并監(jiān)督地方政府的回應(yīng)行為。由此，公眾滿意率測(cè)評(píng)倒逼各級(jí)地方政府由“向上負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)向“向下負(fù)責(zé)”，促進(jìn)各級(jí)官員俯下身去深入公眾，與公眾打成一片，充分保障公眾權(quán)利，重視公眾需求，幫助公眾解決身邊的難心事、煩心事、糟心事。

（二）壓力—科層壓力傳導(dǎo)

在我國(guó)科層體制下，地方政府面臨上級(jí)政府的績(jī)效考核問(wèn)責(zé)與同級(jí)政府政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的雙重壓力。在雙重壓力傳導(dǎo)與驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往會(huì)重構(gòu)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，規(guī)范自身行為，將注意力分配側(cè)重于高效回應(yīng)公眾訴求上。

一方面，上級(jí)政府壓力傳導(dǎo)倒逼地方政府改善、規(guī)范回應(yīng)行為。盡管上級(jí)政府的績(jī)效問(wèn)責(zé)會(huì)引發(fā)地方政府的“形式主義”“上有政策，下有對(duì)策”等多種應(yīng)對(duì)策略，導(dǎo)致地方政府行為異化^［34］，使績(jī)效考核結(jié)果與目標(biāo)偏離。但不可否認(rèn)的是，合理的績(jī)效考核、適度的問(wèn)責(zé)壓力會(huì)鼓勵(lì)地方政府堅(jiān)持“以人民為中心”“廉潔奉公”等準(zhǔn)則，激勵(lì)地方政府積極回應(yīng)公眾訴求，規(guī)范地方政府的回應(yīng)行為。如國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》就明確要求各省級(jí)政府要加快建設(shè)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)政府服務(wù)從供給導(dǎo)向轉(zhuǎn)向公眾訴求驅(qū)動(dòng)，辦事方式向“網(wǎng)上辦”“協(xié)同辦”轉(zhuǎn)變，并將一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)作為績(jī)效考核內(nèi)容。面對(duì)中央政府的績(jī)效問(wèn)責(zé)壓力，省級(jí)政府多遵循“壓力-回應(yīng)”的基本邏輯，積極或消極地采取應(yīng)對(duì)策略。山東省政府也不例外地按照中央相關(guān)政策指示，重構(gòu)傳統(tǒng)科層組織結(jié)構(gòu)，加快建設(shè)在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，為政民互動(dòng)提供了溝通橋梁。

另一方面，同級(jí)地方政府間政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)通過(guò)對(duì)彼此施壓的方式，提高了政府回應(yīng)性。在行政體系中，地方政府作為上級(jí)政府的下屬機(jī)構(gòu)，要服從上級(jí)政府的政策指令，執(zhí)行上級(jí)頒布的方針、政策、規(guī)劃等，實(shí)施并完成上級(jí)政府制定的任務(wù)。而同一轄區(qū)內(nèi)的同級(jí)地方政府有著共同的上級(jí)政府，受共同的績(jī)效考核實(shí)施主體的考評(píng)，而上級(jí)政府對(duì)某一下級(jí)政府的考核往往以其它同級(jí)地方政府為參考。這種政績(jī)考核壓力，加大了同級(jí)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)每一個(gè)地方政府都在努力更快、更有效地完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)。此外，隨著轄區(qū)內(nèi)公眾的參與意識(shí)增強(qiáng)，多樣性需求日益增長(zhǎng)，上級(jí)政府關(guān)注轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度也逐漸提高。他們往往通過(guò)游說(shuō)、呼吁等多種方式，呼吁地方政府利用其自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與其它同級(jí)對(duì)手爭(zhēng)奪資源，并培育本轄區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，提高轄區(qū)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)力，以解決公眾訴求、增進(jìn)轄區(qū)公眾福利。而就公眾訴求而言，提高轄區(qū)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)力，就是要提高轄區(qū)政府的回應(yīng)性。在同級(jí)政府間政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)情況下，多數(shù)政府采取重塑政府組織結(jié)構(gòu)的方式有效提高政府回應(yīng)性。

（三）技術(shù)—技術(shù)賦權(quán)賦能

我國(guó)正處于第四次科技革命及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史交匯期，大數(shù)據(jù)技術(shù)逐漸成為國(guó)家治理函數(shù)的重要變量，這更有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。大數(shù)據(jù)技術(shù)具有“技術(shù)賦權(quán)”與“技術(shù)賦能”功能，從而有利于優(yōu)化地方政府回應(yīng)方式，其中在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和數(shù)據(jù)分析技術(shù)是依托技術(shù)手段提高地方政府回應(yīng)性的兩個(gè)重要方面。

一方面，在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為地方政府回應(yīng)提供了重要載體和新生渠道^［25］。各級(jí)地方政府在中央政策要求下，積極建立一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。與傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)方式相比，在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)可以擁有一些明顯的優(yōu)勢(shì)。一是與政務(wù)服務(wù)大廳不同，在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)可以使企業(yè)、公眾通過(guò)電腦或手機(jī)登錄政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行辦事咨詢，可使工作人員在線受理或辦理，隨地可辦，不用排隊(duì)；二是與政府信息公開不同，在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)堅(jiān)持以人民為中心的理念，互動(dòng)性較強(qiáng)，公眾使用頻率較高，地方政府也能迅速回應(yīng)公眾訴求。相關(guān)資料顯示，到目前為止，山東省初步建成了具有山東特色的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施體系，許多技術(shù)項(xiàng)目也逐步落地，如啟動(dòng)建設(shè)國(guó)家工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)區(qū)域分中心、濟(jì)南與青島獲批設(shè)立國(guó)家級(jí)互聯(lián)網(wǎng)骨干直聯(lián)點(diǎn)、開通第10萬(wàn)個(gè)5G基站……完備的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施體系不僅為建立一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提供了可能，在一定程度上還優(yōu)化了地方政府的回應(yīng)方式。

另一方面，數(shù)據(jù)分析技術(shù)為提高地方政府回應(yīng)性提供了重要支撐。一是運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)可實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾訴求數(shù)據(jù)的深度挖掘、成因診斷和預(yù)測(cè)進(jìn)而深度挖掘在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中的公眾咨詢、投訴等數(shù)據(jù)背后的價(jià)值，預(yù)測(cè)公眾需求及社會(huì)問(wèn)題態(tài)勢(shì)，針對(duì)公眾訴求制定出解決方案和任務(wù)清單、責(zé)任清單、政策清單，即“一方案三清單”，加強(qiáng)對(duì)重大難題的制度化治理，并就苗頭性、風(fēng)險(xiǎn)性訴求向相關(guān)部門發(fā)出預(yù)警，及時(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。二是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可打通地方政府部門間的信息壁壘，促進(jìn)信息整合與共享，解決部門信息不對(duì)稱問(wèn)題，打破科層體制的僵化和封閉，推動(dòng)政府部門上下、左右聯(lián)動(dòng)，跨界整合，實(shí)現(xiàn)部門間的協(xié)同治理，提高地方政府治理與回應(yīng)能力，有效化解各類市場(chǎng)主體和社會(huì)主體及公眾“辦事難、辦事慢、辦事繁”等問(wèn)題^［35］。

五、結(jié)論與建議

在分析公眾訴求特征與地方政府回應(yīng)性特征基礎(chǔ)之上，本文從在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中政民互動(dòng)的流程入手，創(chuàng)新性地提出“需求—壓力—技術(shù)”框架，以分析在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中地方政府回應(yīng)公眾訴求的動(dòng)力機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)公眾訴求、科層壓力、技術(shù)支撐是推動(dòng)在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中地方政府回應(yīng)公眾訴求的動(dòng)力要素，也是動(dòng)力機(jī)制的重要組成部分。有效發(fā)揮地方政府回應(yīng)公眾訴求的動(dòng)力機(jī)制作用，需要公眾訴求、科層壓力、技術(shù)支撐三者共同發(fā)力，堅(jiān)持以訴求驅(qū)動(dòng)、壓力傳導(dǎo)、科技支撐為動(dòng)力導(dǎo)向，遵循以人民為中心、重塑政府權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化回應(yīng)方式的價(jià)值要義，以有效提高地方政府回應(yīng)性。

一是以滿足公眾需求為導(dǎo)向。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)公民本位、社會(huì)本位和權(quán)利本位，要求地方政府將注意力從自身需求轉(zhuǎn)向公眾需求。這就要求要踐行服務(wù)理念，積極主動(dòng)構(gòu)建無(wú)縫隙政府組織等方式，為公眾打通需求表達(dá)渠道，精準(zhǔn)識(shí)別公眾需求，傾聽(tīng)公眾意見(jiàn)，匯集公眾智慧，使服務(wù)更加靈活、更為人性化，積極有效回應(yīng)公眾需求，解決公眾困難，不斷提升公眾滿意度。

二是發(fā)揮考核的指揮棒作用。處于科層體系中，地方政府行為受績(jī)效考核目標(biāo)的強(qiáng)力約束。增強(qiáng)地方政府回應(yīng)性，要完善績(jī)效考核制度，制定科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)體系，以服務(wù)水平和工作效率為目標(biāo)，對(duì)地方政府各部門及其工作人員回應(yīng)的效率、程度、互動(dòng)性和質(zhì)量等進(jìn)行考核。要注重考核結(jié)果的運(yùn)用，對(duì)其他地方政府的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)要主動(dòng)學(xué)習(xí)、積極創(chuàng)新，并在對(duì)本地區(qū)公眾以往需求內(nèi)容、類型等進(jìn)行分析的前提下進(jìn)行預(yù)測(cè)，完善地方政府職責(zé)劃分，加強(qiáng)部門協(xié)同合作，不斷提升回應(yīng)水平。

三是重塑地方政府權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。地方政府要加快行政體制改革進(jìn)程，重塑政府組織權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方政府按照自下而上的邏輯，將政府職能部門的力量、資源進(jìn)行整合和下沉。比如山東省就通過(guò)實(shí)行編制街道黨工委和辦事處職責(zé)清單等措施，進(jìn)行了基層流程重塑，主張賦權(quán)賦能于基層，將大量資源、服務(wù)、管理下放到基層社區(qū)，為人民群眾提供精細(xì)化、精準(zhǔn)化服務(wù)，從而強(qiáng)化了山東省政府的回應(yīng)性，提高了公眾滿意度及績(jī)效考核排名。

四是加強(qiáng)在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。通過(guò)平臺(tái)建設(shè)能夠重構(gòu)地方政府組織結(jié)構(gòu)，這不僅減少了信息傳遞層級(jí)，降低了信息傳遞成本，還能夠跨越行政組織邊界，形成集中管理、部門并聯(lián)、無(wú)縫銜接的管理流程，將自下而上的需求表達(dá)與自上而下的責(zé)任到位結(jié)合起來(lái)。一方面，要整合地方政府資源，強(qiáng)化部門協(xié)同，賦予平臺(tái)集中領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，各部門收到平臺(tái)管理員分派的公眾辦事咨詢后要及時(shí)辦理；另一方面，要不斷提升平臺(tái)的界面友好程度，以方便公眾識(shí)別、查看、編輯的方式呈現(xiàn)，最大程度提高便民服務(wù)水平。

［責(zé)任編輯：張思軍］

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The Dynamic Mechanism for Local Governments to Respond to Public Appeals in the Online Government Service Platform

——Taking Shandong Province as an Example

GUO Cheng-yu1，CONG Kai-li^1，2

（1.School of Political Science and Public Administration，Shandong University，Qingdao 266237，China;2.School of Politics and Public Administration，Liaocheng University，Liaocheng 252000，China）

Abstract：With the development of “Internet + government services”，the construction of online government service platforms has gradually realized integration，which promotes the expression of public appeals and the response of local governments.Based on the data of 60，253 service consultation messages in the Shandong Provincial People's Government Website from 2016 to 2021，using statistical analysis and sentiment analysis methods，the authors present the characteristics of public appeals and local government responses.At the same time，the authors innovatively puts forward the analysis framework of “demand-pressure-technology” from the perspective of government-civilian interaction，they believe that the three driving factors of public appeals，bureaucratic pressure and technical support constitute the dynamic mechanism for local governments to respond to public appeals and the improvement of local government responsiveness cannot do without the three driving factors.Therefore，we need to take the appeal drive，pressure conduction and technology support as the driving force to actively meet the public demand，give play to the baton role of assessment，and strengthen the construction of online government service platforms to effectively improve the responsiveness of local governments.

Key words：online government service platform；public appeals；local government responsiveness；dynamic mechanism