楊鸝

在“雙碳”目標背景下， 國內(nèi)煤炭資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型是一個無法回避的復(fù)雜系統(tǒng)性工程，涉及經(jīng)濟、社會、能源和生態(tài)環(huán)境等多個維度。煤炭資源型地區(qū)應(yīng)在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、社會民生保障、能源清潔安全、生態(tài)文明建設(shè)四個維度下建立和完善公正轉(zhuǎn)型的政策著力點，確保轉(zhuǎn)型過程的安全、平穩(wěn)，最終實現(xiàn)經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕。

經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

——加快推進煤炭行業(yè)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)間接續(xù)替代

推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，提高經(jīng)濟韌性是煤炭資源型公正轉(zhuǎn)型關(guān)注的重要領(lǐng)域。

煤炭資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過度依賴煤炭行業(yè)，煤炭行業(yè)與其他部門關(guān)聯(lián)度低，導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟韌性不強。例如，山西作為典型的煤炭資源型地區(qū)，一直以來經(jīng)濟發(fā)展受困于“煤價起—煤炭行業(yè)興—經(jīng)濟發(fā)展不快 ；煤價跌—煤炭行業(yè)困—經(jīng)濟發(fā)展放緩”的周期性循環(huán)中。筆者根據(jù)山西2017年投入產(chǎn)出表計算，山西煤炭開采行業(yè)占工業(yè)增加值比重超過40%，但是煤炭開采產(chǎn)業(yè)在地區(qū)國民經(jīng)濟體系中的影響力系數(shù)和感應(yīng)度系數(shù)分別位居42個部門的第24和37。

煤炭資源型地區(qū)保持經(jīng)濟韌性需要加快推進目前作為支柱產(chǎn)業(yè)的煤炭行業(yè)與未來作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的綠色低碳產(chǎn)業(yè)之間接續(xù)替代。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展依托當?shù)赝恋?、能源資源等優(yōu)勢基礎(chǔ)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)演進的基本規(guī)律和未來趨勢，推動本地區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，煤炭資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型通常采取“兩手抓”戰(zhàn)略。

一是現(xiàn)有煤炭行業(yè)智能化綠色化轉(zhuǎn)型。對于存量煤礦產(chǎn)能，要向綠色化、智能化、無人化、集約化、柔性化方向深度改造，從勞動密集型向技術(shù)、資本密集型轉(zhuǎn)型升級。根據(jù)本地區(qū)煤炭資源種類，推動煤炭行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈升級，從原材料開采和加工行業(yè)發(fā)展煤電一體化、現(xiàn)代煤化工、煤基材料、高端設(shè)備制造業(yè)等，延長產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈。

二是依托煤炭行業(yè)的資源優(yōu)勢以及國家和地方政策優(yōu)勢和市場環(huán)境，積極培育和發(fā)展與煤炭行業(yè)融合共生的可再生能源、綠色低碳產(chǎn)業(yè)。對于廢棄礦區(qū)，依靠自身擁有的采煤沉陷區(qū)、廢棄煤礦巷道等土地資源，積極開發(fā)風電、光伏發(fā)電、蓄水儲能等新能源產(chǎn)業(yè)，以及提前布局新型儲能、氫能等產(chǎn)業(yè)的研發(fā)和試點。

社會民生保障

——消除低碳轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的就業(yè)機會少和返貧風險

如何穩(wěn)定和促進就業(yè)，提高生活水平是煤炭資源型地區(qū)公正轉(zhuǎn)型最為核心的政策著力點。強化民生與就業(yè)保障，應(yīng)構(gòu)建和完善由政府、企業(yè)和員工參與的多層級社會保障和就業(yè)支撐體系，有效消除煤炭資源型地區(qū)低碳轉(zhuǎn)型導(dǎo)致被影響的群體或弱勢群體面臨的就業(yè)機會少和返貧的風險，實現(xiàn)共享發(fā)展。

煤炭化解過剩產(chǎn)能的結(jié)構(gòu)性調(diào)整減少了相關(guān)行業(yè)的就業(yè)崗位，安置轉(zhuǎn)產(chǎn)職工、就地消化和轉(zhuǎn)移就業(yè)過程是否順利直接影響到煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)型進程的快慢和社會穩(wěn)定與否。根據(jù)“中國煤炭消費總量控制方案和政策研究”項目發(fā)布的《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下如何實現(xiàn)煤炭行業(yè)的轉(zhuǎn)型公正》研究報告，煤炭資源型地區(qū)都提出了職工安置策略，包括內(nèi)部轉(zhuǎn)崗、內(nèi)部退養(yǎng)、補償下崗、幫扶再就業(yè)四大職工分流安置方案。但是，研究也認為以企業(yè)為主導(dǎo)的就業(yè)安置普遍存在內(nèi)退人員的工資標準不統(tǒng)一、安置職工辦法缺乏可持續(xù)性、缺少有關(guān)職工子女就業(yè)安置辦法、缺乏有效的職工多技能復(fù)合型人才培訓(xùn)機制、支持穩(wěn)崗轉(zhuǎn)崗的有效就業(yè)保險政策等宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制等問題及挑戰(zhàn)，導(dǎo)致安置效果不佳或缺乏可持續(xù)性 。

煤炭資源型地區(qū)需要在能源安全和綠色低碳之中尋找平衡點，地方各級政府應(yīng)當將本地區(qū)和煤炭行業(yè)易受影響人群的民生和就業(yè)保障情況納入宏觀社會經(jīng)濟發(fā)展監(jiān)測和評估體系。中央政府及煤炭消費重點地區(qū)和行業(yè)應(yīng)建立相應(yīng)的煤炭地區(qū)轉(zhuǎn)型支持平臺，對出現(xiàn)經(jīng)濟增長緩慢和財政收入無法有效保障當?shù)孛禾柯毠ぞ蜆I(yè)和福利水平的煤炭資源型地區(qū)提供必要資金和特殊政策支持。

地方各級政府應(yīng)加大對煤炭資源型地區(qū)民生和就業(yè)的政策扶持力度，建立有利于勞動力流動和靈活就業(yè)的社保制度。煤炭行業(yè)和企業(yè)制定轉(zhuǎn)型方案應(yīng)將如何確保員工安置和福利保障可持續(xù)性作為前置性條件，同時，職工應(yīng)積極參與各類職業(yè)技能培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀點，靈活就業(yè)。

能源清潔安全

——確保煤炭開采行業(yè)有序退出，避免短期能源供給缺口

大多數(shù)煤炭資源型地區(qū)承擔著國家能源基地的功能定位。在我國能源安全和應(yīng)對氣候變化兩大戰(zhàn)略下，基于煤炭需求變化研判，確定煤炭的科學產(chǎn)能，并制定煤炭有序退出規(guī)劃，確保煤炭供給與國家需求的適配性，避免短期能源供給缺口。

但是，煤炭資源型地區(qū)需要充分認識到煤炭作為能源資源，其需求中長期呈下降趨勢，應(yīng)未雨綢繆將其對當?shù)孛禾啃袠I(yè)乃至整個區(qū)域經(jīng)濟社會的不利影響降到最低。根據(jù)清華大學氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院的《中國長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型路徑研究》1，2030年前，煤炭作為我國能源主體的地位不變，煤炭消費占比將從2021年的56.8%下降到43%以下；2030年后，煤炭消費將持續(xù)下降，2050年煤炭消費占比將進一步下降到9%左右，非化石能源將替代煤炭成為我國主體能源。

在保障全國能源需求的前提下，謀劃存量先進產(chǎn)能優(yōu)化和減量退出是煤炭資源型地區(qū)推動公正轉(zhuǎn)型的重要著力點。煤炭資源型地區(qū)的產(chǎn)能和產(chǎn)量除了受到去產(chǎn)能等產(chǎn)業(yè)政策的影響，也受到安全生產(chǎn)、環(huán)保等政策限制，當前產(chǎn)能利用率并不高。煤炭資源型地區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌當?shù)刭Y源環(huán)境承載能力和煤炭資源稟賦條件，依托本地區(qū)先進煤礦建立產(chǎn)能應(yīng)急保供動態(tài)調(diào)整機制，綜合考量核定生產(chǎn)能力、實際生產(chǎn)能力、運輸能力和煤炭消費地區(qū)的需求變化，動態(tài)調(diào)整本地區(qū)煤炭開發(fā)規(guī)模和強度。

煤炭資源型地區(qū)應(yīng)制定煤炭開采行業(yè)有序退出的頂層設(shè)計，建立健全退出補償機制，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，避免地區(qū)經(jīng)濟和煤炭行業(yè)遭遇斷崖式下跌的局面。煤炭資源型地區(qū)需要依托當?shù)刭Y源稟賦，建立由煤炭向煤層氣、頁巖氣等新能源和風光、水能、生物質(zhì)等可再生能源協(xié)同開發(fā)，建立多能互補綜合能源供應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈，逐漸從煤炭供應(yīng)基地轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗄芑パa能源供應(yīng)基地。

生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)

——統(tǒng)籌 “雙碳”行動與煤礦區(qū)生態(tài)保護和修復(fù)

轉(zhuǎn)變煤礦區(qū)生態(tài)保護治理理念，以“雙碳”目標為導(dǎo)向重構(gòu)煤炭資源型地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理目標和模式。煤炭資源型地區(qū)作為主要的煤炭供應(yīng)基地，長期的煤炭開采引發(fā)了礦區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)大面積破壞、治理難度高等問題。過去20多年，我國由于煤炭開采造成的土地資源損壞超過180萬km2，損害自然生態(tài)環(huán)境的同時，也導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)固碳能力的下降（何振嘉等，2022）2。我國煤礦區(qū)生態(tài)修復(fù)將生態(tài)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)放在優(yōu)先地位，治理理念強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)，但由于缺乏統(tǒng)一標準和內(nèi)容要求，礦區(qū)治理修復(fù)模式單一，傾向于采用簡單工程措施進行環(huán)境污染防治、土地復(fù)墾、地形重塑、土壤重構(gòu)、植被重建等。

煤炭資源型地區(qū)應(yīng)將“雙碳”理念融入和統(tǒng)籌到本地區(qū)煤礦區(qū)生態(tài)保護和修復(fù)的內(nèi)涵和定義中去。

從減緩氣候變化角度，在采煤沉陷區(qū)、廢棄礦生態(tài)修復(fù)的同時，進行土地資源再利用開發(fā)風光發(fā)電項目，以及利用廢棄煤礦井開發(fā)蓄水儲能和壓力空氣儲能電站等，提高可再生能源利用率。

從增強自然碳匯能力角度，將符合條件的煤礦塌陷地改造為自然濕地，恢復(fù)綠地和林地植被，提高煤礦區(qū)生態(tài)碳匯3。目前，我國一些資源型耗竭地區(qū)已經(jīng)有了類似的實踐，例如，上海“深坑酒店”項目、陜西潼關(guān)小秦嶺金礦國家礦山公園、黃石國家礦山公園、湖北應(yīng)城國家礦山公園、威海華夏城礦坑修復(fù)項目、徐州沛縣安國湖國家濕地公園原為張雙樓煤礦采煤塌陷地等。

未來煤炭資源型地區(qū)將面臨更多煤礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)、土地綜合整治需求，有必要根據(jù)本地情況建立以“雙碳”目標為導(dǎo)向，充分利用廢棄煤礦和塌陷區(qū)土地等資源，促進綠色低碳項目的生態(tài)恢復(fù)治理體系，建立健全地質(zhì)環(huán)境保護修復(fù)法律法規(guī)體系、監(jiān)督管理機制，省、市、縣和企業(yè)統(tǒng)一有效的環(huán)境監(jiān)測體系，以及以“政府引導(dǎo)、項目支撐、收益共享、市場運作、風險共擔”方式拓展投融資渠道4。

注釋：

1.清華大學氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院，等. 中國長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型路徑研究[M]. 北京： 中國環(huán)境出版集團， 2021.

2.何振嘉， 羅林濤， 杜宜春， 等. 碳中和背景下礦區(qū)生態(tài)修復(fù)減排增匯實現(xiàn)對策[J]. 礦產(chǎn)綜合利用， 2022， 79（2）： 9-14.

3.卞正富， 于昊辰， 韓曉彤. 碳中和目標背景下礦山生態(tài)修復(fù)的路徑選擇[J]. 煤炭學報， 2022， 47（1）： 449-459.

4.李鋼，等. 總結(jié)潘安湖濕地公園建設(shè)經(jīng)驗提升采煤塌陷區(qū)綜合整治水平[EB/OL]. （2019-02-01）[2022-11-05]. http：//www.qunzh.com/jdfc/jcck/202010/t20201030_72806.html.