文/云南省政法干部學校 宋敏

中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、大湄公河分區(qū)經(jīng)濟一體化進程的持續(xù)深化，邊境旅游合作區(qū)、邊境旅游綜合實驗區(qū)、“一帶一路”等國家發(fā)展戰(zhàn)略的相繼出臺，使云南從傳統(tǒng)的“邊陲末梢”向東南亞開放體現(xiàn)出先導前沿作用。國務(wù)院專門印發(fā)了《關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》。所以，加強對邊貿(mào)區(qū)域的調(diào)研，破解邊貿(mào)發(fā)展中的“瓶頸”問題，是推動云南深入融入“一帶一路”，促進區(qū)域一體化發(fā)展的一個重大舉措。邊境旅行是由鄰近兩個國家商定并同意在規(guī)定的邊境范圍內(nèi)，由兩個國家或地區(qū)的居民持有相應(yīng)的文件，從該口岸進出邊境，并在雙方商定的邊境范圍內(nèi)進行游玩參觀。邊境旅游是一種特別的出境旅行，邊境旅游的主要目的是使游客得以穿越邊境線。

一、云南邊境旅游通關(guān)便利化建設(shè)的必要性

（一）推動“一帶一路”發(fā)展需要。云南作為“一帶一路”的重要組成部分，其目標是打造“面向南亞和東南亞地區(qū)的輻射樞紐”。而作為“一帶一路”的重要突破和前沿行業(yè)，云南地處東南亞三個國家的交界處，其地理位置十分有利，國家和云南兩級政府對此給予了高度的關(guān)注。國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，其中突出了“一帶一路”國家加快發(fā)展和拓展邊境旅游業(yè)的步伐。加快發(fā)展邊境旅游業(yè)，提高口岸通關(guān)條件，是實施“一帶一路”倡議的一個重大措施。

（二）提升云南邊境旅游競爭力需要。近幾年，許多國家通過加強海外宣傳推廣、簡化簽證、深化區(qū)域合作等措施，積極參加全球旅客的競爭，便利化已成為當今全球吸引外國旅客的主要途徑。海關(guān)的便捷性直接關(guān)系到旅客是否能夠順利通過海關(guān)，提高海關(guān)的通關(guān)速度和費用，因此，如何提高出入境口岸的通關(guān)簡單性，是我國邊防口岸入境旅客在國際市場上取得成功的重要因素?！丁笆濉甭糜螛I(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出了加快邊境旅游發(fā)展、完善邊境旅游管理、促進邊境旅游簽證和通關(guān)便利化的措施。云南是一個邊貿(mào)大省，近年來在發(fā)展中遇到了不少困難?！霸颇稀边吘车貐^(qū)的“關(guān)卡”問題已經(jīng)成為制約邊境地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的“瓶頸”，不僅難以適應(yīng)日益增加的入境旅客需求，也使云南與南亞地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了極大的負面效應(yīng)。所以，應(yīng)進一步提高和改進邊境口岸的通關(guān)服務(wù)，提高云南的出入境管理水平、服務(wù)質(zhì)量、國際旅游地區(qū)協(xié)作水平。

（三）加強區(qū)域經(jīng)濟一體化需要。云南位于中國西南邊境，毗鄰東南亞，是中國邊境國家數(shù)量最多、國境線最長的地區(qū)，地理位置優(yōu)越。隨著各國政府和相關(guān)部門的大力推動，中國與南亞、東南亞地區(qū)的國際旅游交流，已經(jīng)成為推動地區(qū)間經(jīng)濟融合的主要渠道。由于中國對南亞和東南亞各國的相互優(yōu)惠政策的實施，中國同南亞、東南亞等地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展具有良好的發(fā)展?jié)摿ΑＴ颇蠎?yīng)該與周邊國家在國際間開展無障礙交流，加強口岸間的聯(lián)系與簽證手續(xù)的簡化，并進一步放開口岸的監(jiān)管體系，為云南與南亞和東南亞地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展提供了強有力的支持，提高云南的對外開放程度，推動中國與東盟、大湄公河地區(qū)的經(jīng)濟融合。

二、云南邊境旅游通關(guān)便利化存在的問題

云南的邊防口岸建設(shè)和邊防口岸的開通，促使其進入一個新的發(fā)展高潮。但是，在口岸建設(shè)、通關(guān)等方面，仍有不少問題，與先進國家的發(fā)展水平仍有很大的距離，存在著若干問題。

（一）口岸通行方面的問題?？诎兜燃壊罹嗪艽?，例如，中緬8個對開口岸，1個口岸只有3個（瑞麗—木姐、畹町—九谷、打洛—孟拉港），其余口岸存在著口岸級別不對等現(xiàn)象，例如中國清水河港、緬甸清水河港屬于二等口岸；中國南傘是二等口岸，緬甸和果敢港為一等口岸。由于兩國口岸不匹配，《中緬邊境管理協(xié)定》規(guī)定，中國旅游者或其他國家的居民和物品可以通過該協(xié)議。云南許多陸路口岸現(xiàn)在僅有兩條道路，從鄰近的城鎮(zhèn)到口岸需要3個多小時。另外，與云南省口岸相鄰的邊境高速公路級別較低，嚴重制約了口岸的暢通。例如，老撾沒有高速公路，又是大量多彎、低限速的山區(qū)，在黃金周期間，由于大批的汽車涌入，造成了交通堵塞，對口岸的安全造成了一定的阻礙。

（二）通關(guān)配套設(shè)施存在的問題。1.口岸的通關(guān)條件差。云南省口岸的發(fā)展較遲，且大多處于經(jīng)濟欠發(fā)達的區(qū)域，許多口岸面臨著通關(guān)設(shè)施的滯后、海關(guān)檢查設(shè)施和設(shè)備匱乏、通關(guān)速度慢、過境耗時較長等問題。口岸的人流通道面積不大，經(jīng)常會出現(xiàn)游客和車輛排隊等現(xiàn)象。而大多數(shù)國外相應(yīng)口岸，其海關(guān)設(shè)備相對較差，極大降低了海關(guān)的通關(guān)工作。2.口岸的智能程度不高。云南的電子口岸與東部沿海發(fā)達的省份比較，其發(fā)展程度較差，制約了海關(guān)的通關(guān)工作?？诎兜膱箨P(guān)還沒有實現(xiàn)電子申報和電子審單，以紙質(zhì)材料為主。由于缺乏完善的電子資訊系統(tǒng)，很難進行資訊的分享和集成。目前，我國大部分二等口岸尚未推行電子口岸，海關(guān)手續(xù)仍以手工方式進行，耗時較長。受電子海關(guān)制度改革的影響，大多采用手工查驗，手續(xù)繁瑣，通關(guān)效率低，導致入境旅客在鄰近國家口岸停留的時間過長。

（三）通關(guān)流程和制度存在的問題。1.辦理的程序繁瑣，耗時較久。鑒于國家和旅客的人身安全，中國的出入境管理、交通工具和海關(guān)的審核都比較嚴格，手續(xù)也比較繁瑣，西雙版納的磨漢口岸，在中國國慶長假的時候，經(jīng)常會有很多人排隊等候通過。一些口岸雖然已開放了入境旅游路線，但是要辦理離境手續(xù)，需要有合格的向?qū)?，所以只允許團體出游，不允許自費的旅客進入。一些口岸僅對云南省的公民開放入境，而境內(nèi)的公民和持有第三國護照的人則不能入境。2.海關(guān)系統(tǒng)不健全。長期以來，由于外交和政治因素的影響，云南省口岸入境旅游簽證存在“時開時止”的問題。云南是緬甸最大的口岸，由于一些口岸因為戰(zhàn)爭而被迫關(guān)閉，給當?shù)氐穆糜螛I(yè)造成了很大的阻礙。一些國家或區(qū)域的海關(guān)制度的實施具有很大的隨機性，這也為入境旅客的出行造成諸多的不便。比如2017年，云南西雙版納與老撾瑯勃拉邦簽署了一項協(xié)定，云南省昆明、玉溪等地的團體旅游者可以在不需要辦護照的情況下，從景洪港到瑯勃拉邦，但是一年后，瑯勃拉邦卻突然宣布解除合同。云南的陸上口岸，目前只有老撾與中國簽署了《車輛出入境管理辦法》，使邊境旅游者能夠通過中國的磨憨（越南的磨?。┳择{車前往老撾。2014年，云南與緬甸已商定啟動中緬自駕游的環(huán)行路線：從云南瑞麗出發(fā)，經(jīng)云南騰沖猴橋、西雙版納等地，但是因為緬甸內(nèi)部政治因素，2016年末緬甸政府禁止了瑞麗口岸的汽車來往。

（四）與鄰國合作機制的問題。1.邊境旅游業(yè)的協(xié)作機制不足。邊境旅游業(yè)的協(xié)作體系沒有建立起來，也沒有健全的交流和磋商制度。云南邊境與周邊各國特別是緬甸建立了警務(wù)、衛(wèi)生等方面的會談和談判，而在其他方面，一般都是以臨時磋商的形式進行，并沒有建立健全的合作制度。周邊國家的高層人員很少見，只有一些商業(yè)往來。比如緬甸，在過去的5年里，沒有一位省級以上的政府首腦到云南的臨滄市進行考察。目前，我國已有邊境旅游合作的口岸，但目前只有一兩個領(lǐng)域的協(xié)作，而且發(fā)展速度很慢，缺乏一種高效的溝通機制。云南與周邊國家之間的溝通渠道尚不健全，其互聯(lián)互通尚需進一步加強，通關(guān)措施與周邊國家對接困難，通關(guān)政策、程序和技術(shù)等方面存在根本上的制度性差異。邊境國家海關(guān)通關(guān)標準不一致，通關(guān)手續(xù)不規(guī)范，有時還會產(chǎn)生矛盾，嚴重制約了口岸通關(guān)的發(fā)展。由于邊境國家間缺少一個有效的溝通渠道，邊境旅客缺少方便快捷的渠道，特別是在跨語言的基礎(chǔ)上，可以輕松地查詢到有關(guān)的資料。2.缺乏體制上的保證。中國通過與周邊國家的旅游業(yè)發(fā)展合作進行多次的嘗試，但其實施與持續(xù)的難度很大，對周邊國家的單邊違約沒有任何有效的制約。1997年，中國和緬甸簽署了《中緬邊境管理與合作協(xié)定》，同意八個簽定的口岸，包括弄島、南坎港。后來按照約定，我國海關(guān)和邊防部門都已經(jīng)就緒，但由于緬甸方面的相關(guān)部門遲遲不來，導致這個口岸目前只是一個邊檢和海關(guān)的入口，并沒有真正利用起來。

（五）專業(yè)人才缺乏的問題。由于專業(yè)技術(shù)人才短缺，口岸的工作人員必須精通兩種以上外語，而且還必須雙方共同努力，否則難以形成一致意見。例如，緬甸許多旅行社都以仰光等南方大城市為主，而與云南相鄰的北方邊境區(qū)域，中文人員相對缺乏，因此，在溝通方面也有一定的困難。

三、推進云南邊境旅游通關(guān)便利化的對策

（一）完善口岸基礎(chǔ)建設(shè)，提升口岸暢通性。1.提高口岸的對等程度。如果緬甸果敢是一號口岸，它的等級要高于云南的南陽港，那么云南應(yīng)該努力把南陽港提升為一類，使口岸對等開放，使入境旅客可以憑自己的證件進入。此外，云南清水河口岸作為第一個口岸，其等級要高于緬甸清水河港，因此云南政府與緬方進行了談判，爭取將清水河港建成一座口岸，使兩國口岸等級相等，旅客通行順暢。2.口岸運輸?shù)母倪M。推進云南主要口岸運輸，提升至各個口岸道路等級，加強與鄰近各國的運輸合作，通過合資、援建等途徑，為鄰國提供重要的道路運輸服務(wù)。

（二）推進通關(guān)設(shè)施建設(shè)，完善電子口岸平臺。要大力發(fā)展口岸的通關(guān)服務(wù)，強化口岸的硬件設(shè)備，增設(shè)和升級海關(guān)檢查設(shè)備，拓展旅客通道，建立團體旅游、自助旅游等，提高口岸的通行能力。建立一個海關(guān)的網(wǎng)上交易系統(tǒng)，加速海關(guān)的自助系統(tǒng)，利用指紋、人臉識別等進行身份識別，從而達到快捷的自助通關(guān)。通過網(wǎng)絡(luò)預(yù)約、自助通關(guān)，自主查詢、支付、一鍵受理等方式，使各口岸的通關(guān)工作順利進行。推行網(wǎng)上預(yù)檢、大型旅游團分流、上車驗放等通關(guān)便利化舉措，保證口岸通行順利。通過合作、援建等途徑，為周邊國家建立網(wǎng)上口岸服務(wù)平臺提供便利。

（三）簡化通關(guān)手續(xù)和流程，建立快速通關(guān)模式。1.進一步精簡出境程序。通過簡化手續(xù)、簡化辦理證件、團體出境的許可，并放開對非邊境人員入境的限制。在雙方商定的地區(qū)，可以憑出入境證件自行游覽。借鑒歐美海關(guān)便利化的實踐，探索云南與周邊各國“一證通”的互免式簽證制度，構(gòu)建跨境無障礙的口岸，并在24小時內(nèi)完成口岸的通關(guān)。對于第三國家的國民，實行“單一簽證”，只要持有該國家的護照和一張簽證，就可以從其他國家出境。2.維護口岸的入境和海關(guān)管理。要與周邊國家有關(guān)機構(gòu)進行溝通和協(xié)作，制定長期穩(wěn)定、有效的口岸簽證和海關(guān)管理制度，其中包含旅游團隊簽證、旅游者口岸簽證、異地通行證、簽證互免制度、持有哪些簽證才能入境等，以便讓邊境旅游者了解準確的情況并作出準確的決定。3.推動簡化自駕海關(guān)手續(xù)。在交通工具的使用上，我們將大力推動并實施云南與邊境三個國家之間的交通運輸協(xié)議，使兩個國家之間的汽車在商定的邊境上實現(xiàn)過境；通過減少跨國審批成本，讓自駕車旅客持經(jīng)批準的證件順利通過，特別是昆曼高速上各大城市之間的自駕游團體互免簽證，從而達到兩國境內(nèi)的無障礙自駕，為自駕游團體辦理“一站式”報關(guān)手續(xù)，加快辦理手續(xù)的速度。

（四）完善跨境旅游合作機制。完善與周邊國家邊境旅游的交流合作和磋商機制，建立定期互訪和交流機制，共同探討口岸通關(guān)過程中遇到的問題，共同研究解決辦法。鑒于東南亞地區(qū)政治局勢的變化，我們將會對邊境各縣區(qū)負責旅游業(yè)的領(lǐng)導進行經(jīng)常性的訪問和磋商；培訓當?shù)氐膶I(yè)人士，了解周邊地區(qū)的情況，幫助他們妥善處理問題。健全情報交換制度，加強與周邊國家的聯(lián)系，逐步形成通關(guān)程序、政策和技術(shù)標準，統(tǒng)一檢驗標準和通關(guān)手續(xù)。建立跨界網(wǎng)上旅行信息服務(wù)平臺，以“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式更新口岸的傳統(tǒng)信息服務(wù)，為旅客提供多語言的數(shù)據(jù)查詢平臺，有效解決了兩個口岸之間的不對稱問題。與周邊國家建立起穩(wěn)定的旅游聯(lián)合執(zhí)行機構(gòu)，并對不履行合同、協(xié)議的跨國旅行進行及時協(xié)調(diào)和解決。

（五）加強人才培養(yǎng)。與周邊國家積極進行各種形式的海關(guān)人員培訓，主動協(xié)助周邊國家中文專業(yè)技術(shù)人才的發(fā)展，相互派遣工作人員到各方進修，或相互派遣教師到各方授課，共同提高海關(guān)工作人員的專業(yè)素質(zhì)和語言能力，提升報檢服務(wù)水平和效率。

四、結(jié)語

綜上所述，隨著人們的經(jīng)濟水平、生活品位的提高，旅游已經(jīng)逐漸成為人們追求生活品質(zhì)品位的一個重要指標。云南省以其得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢、豐富的自然資源、民族風情等優(yōu)勢，在“一帶一路”倡議的推進下，云南省在邊境旅游方面的作用越來越明顯。云南省在“一帶一路”背景下，要把握好發(fā)展機遇，進一步深化國際交流，大力發(fā)展邊境、發(fā)展特色旅游、培育國際旅游專業(yè)人才，深入推進口岸通關(guān)便利化，促進云南省旅游產(chǎn)業(yè)的跨越和創(chuàng)新發(fā)展。