論個(gè)人信息侵權(quán)糾紛的行政裁決制度建構(gòu)

沙 洲

一、問題的提出

基于對(duì)個(gè)人信息權(quán)益性質(zhì)的不同理解，學(xué)界就個(gè)人信息的保護(hù)形成了兩種選擇，分別是民事救濟(jì)模式與行政監(jiān)管介入模式。其中，民事救濟(jì)模式堅(jiān)持一元化的個(gè)人信息權(quán)利保護(hù)路徑，通過民事侵權(quán)訴訟實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息保護(hù)。行政監(jiān)管介入模式在強(qiáng)調(diào)個(gè)人信息權(quán)利救濟(jì)中民事侵權(quán)訴訟救濟(jì)模式不可替代的同時(shí)，根據(jù)個(gè)人信息保護(hù)面臨問題的公共性、普遍性、風(fēng)險(xiǎn)性等方面的不同，①參見孔祥穩(wěn)：《論個(gè)人信息保護(hù)的行政規(guī)制路徑》，載《行政法學(xué)研究》2022 年第1 期。區(qū)分侵害作為公法上工具性權(quán)利的個(gè)人信息權(quán)利還是民事實(shí)體權(quán)益，對(duì)權(quán)利救濟(jì)路徑中行政監(jiān)管機(jī)制與民事侵權(quán)訴訟有所分工；①參見王錫鋅：《國(guó)家保護(hù)視野中的個(gè)人信息權(quán)利束》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021 年第11 期?；蛘邔?duì)法院的功能定位進(jìn)行改造，使其承擔(dān)裁判職能的同時(shí)兼具專業(yè)化監(jiān)管職能，②參見丁曉東：《從個(gè)體救濟(jì)到公共治理：論侵害個(gè)人信息的司法應(yīng)對(duì)》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2022 年第5 期。從而使得行政監(jiān)管參與到個(gè)人信息保護(hù)之中。

《個(gè)人信息保護(hù)法》將個(gè)人信息侵權(quán)糾紛分為兩種情形：一是因個(gè)人信息處理者侵害知情權(quán)、決定權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)等個(gè)人信息權(quán)利束而產(chǎn)生的侵權(quán)糾紛；二是因個(gè)人信息處理者侵害個(gè)人信息權(quán)益造成實(shí)體權(quán)益損害而產(chǎn)生的損害賠償糾紛。個(gè)人信息保護(hù)的行政監(jiān)管介入模式下，前一種侵權(quán)糾紛依托于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的積極介入，運(yùn)用多種行政手段對(duì)未滿足特定個(gè)人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的處理行為展開糾偏，其淵源是歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）所設(shè)定的行政監(jiān)管和執(zhí)法前置；③參見王錫鋅：《國(guó)家保護(hù)視野中的個(gè)人信息權(quán)利束》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021 年第11 期。后一種損害賠償糾紛的解決則回歸民事救濟(jì)框架，依托于民事侵權(quán)訴訟路徑。

無(wú)論民事救濟(jì)模式下民事侵權(quán)訴訟一元化，還是行政監(jiān)管介入模式下行政監(jiān)管與民事侵權(quán)訴訟相結(jié)合，個(gè)人信息保護(hù)的兩種路徑選擇均面臨著民事侵權(quán)訴訟應(yīng)對(duì)個(gè)人信息侵權(quán)糾紛的諸多痛點(diǎn)：其一，個(gè)人信息侵權(quán)訴訟長(zhǎng)久以來(lái)受困于維權(quán)成本高、因果關(guān)系證明困難、賠償數(shù)額低等痼疾?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》出臺(tái)前的實(shí)證研究即顯示，相較于刑法保護(hù)，公民選擇民事訴訟途徑尋求個(gè)人信息保護(hù)的裁判案件數(shù)量寥寥。④參見張新寶：《〈民法總則〉個(gè)人信息保護(hù)條文研究》，載《中外法學(xué)》2019 年第1 期?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》雖在多個(gè)方面作出了創(chuàng)新性規(guī)定以適應(yīng)個(gè)人信息侵權(quán)案件的特點(diǎn)，回應(yīng)社會(huì)的期待，但“案多人少”的法院系統(tǒng)能否承受住巨量個(gè)人信息侵權(quán)訴訟的涌入，將是不得不考慮的現(xiàn)實(shí)問題。其二，信息權(quán)益主體與個(gè)人信息處理者處于非對(duì)稱權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，這使得預(yù)設(shè)權(quán)利平等、貫徹契約自由理念的市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。其三，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的化解無(wú)力。個(gè)人信息權(quán)益侵害事件極有可能發(fā)生不特定多數(shù)人的信息權(quán)益遭受侵害的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，危及公共利益。同時(shí)，個(gè)人信息侵權(quán)行為對(duì)于由處理個(gè)人信息合規(guī)義務(wù)所建構(gòu)的法秩序的違反，同樣危及社會(huì)公共秩序。一方面，在保障信息自由流通、數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息侵害風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)制，民事侵權(quán)訴訟所提供的個(gè)案式事后救濟(jì)顯得力有不逮。另一方面，如果“將違反處理規(guī)則的行為等同于民事侵權(quán)行為，進(jìn)而將民事侵權(quán)訴訟置于保護(hù)手段的核心，這將抑制與擠壓正在構(gòu)建的數(shù)據(jù)監(jiān)管體系”⑤王錫鋅：《個(gè)人信息權(quán)益的三層構(gòu)造及保護(hù)機(jī)制》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021 年第5 期。。其四，行政監(jiān)管介入模式中兩種個(gè)人信息侵權(quán)糾紛的解決路徑均面臨行政監(jiān)管啟動(dòng)的不確定性，可能過度依賴投訴與舉報(bào)；個(gè)人信息權(quán)益主體維權(quán)與索賠之路被割裂，行政監(jiān)管與民事訴訟之間缺乏銜接，嚴(yán)重影響個(gè)人信息權(quán)益的保護(hù)力度。

對(duì)于既有的個(gè)人信息侵權(quán)糾紛解決路徑理論構(gòu)想與實(shí)踐所面臨的上述困境，侵權(quán)糾紛行政裁決制度可以有效化解，這是未來(lái)個(gè)人信息侵權(quán)糾紛解決制度的優(yōu)化方向。本文嘗試對(duì)個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政介入的鏈條加以延伸，論證個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度的正當(dāng)性和必要性，最終對(duì)制度的主要內(nèi)容進(jìn)行探討。重新塑造的個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政監(jiān)管介入模式將以行政裁決制度為核心，除了投訴舉報(bào)外，可由行政裁決喚起的行政監(jiān)管依舊負(fù)責(zé)對(duì)個(gè)人信息侵害行為的矯正與處罰，行政裁決則負(fù)責(zé)實(shí)體權(quán)益損害的權(quán)利救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)《個(gè)人信息保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律構(gòu)建的個(gè)人信息行政監(jiān)管體系的激活與個(gè)人信息權(quán)益保障力度的提升。

二、行政介入個(gè)人信息侵權(quán)糾紛的正當(dāng)性

（一）行政裁決制度的“分流閥”作用

行政裁決是指“行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)范的授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無(wú)關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為”①姜明安：《行政法與行政訴訟法》（第六版），高等教育出版社2015 年版，第248 頁(yè)。。在保障當(dāng)事人的裁判請(qǐng)求權(quán)的原則之下，鼓勵(lì)當(dāng)事人選擇行政裁決等替代訴訟的糾紛解決機(jī)制，符合當(dāng)下各國(guó)民事司法改革的普遍趨勢(shì)。②參見劉敏：《論民事訴訟前置程序》，載《中國(guó)法學(xué)》2011 年第6 期。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院就行政機(jī)關(guān)介入民事糾紛，構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制作出了一系列重要頂層設(shè)計(jì)，行政裁決制度便是其中的重要一環(huán)。2018 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》肯定了行政裁決制度所具備的效率高、成本低、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便等特點(diǎn)，有利于促成矛盾糾紛的快速解決，賦予其化解民事糾紛“分流閥”的定位。

對(duì)于當(dāng)下行政裁決制度的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，實(shí)務(wù)界與學(xué)界都有著清晰的認(rèn)識(shí)。司法部負(fù)責(zé)人答記者問時(shí)就坦言：“近年來(lái)行政裁決適用情形有所減少、在人民群眾中的認(rèn)知度逐漸降低、化解民事糾紛‘分流閥’的作用沒有得到充分發(fā)揮。”③《司法部負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見〉答記者問》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/02/content_5396933.htm。在有限政府的理念影響之下，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)的權(quán)力配置在立法層面上呈現(xiàn)出對(duì)行政機(jī)關(guān)收權(quán)，而對(duì)立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)更多地賦權(quán)的局面，從而抑制行政權(quán)濫用之可能。④參見楊建順：《新世紀(jì)中國(guó)行政法與行政法學(xué)發(fā)展分析——放權(quán)、分權(quán)和收權(quán)、集權(quán)的立法政策學(xué)視角》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2006 年第4 期。所以出現(xiàn)了自上世紀(jì)90 年代開始，行政裁決制度便在一系列法律的修訂過程中紛紛退場(chǎng)，尤其是直接責(zé)令賠償損失的權(quán)力授權(quán)被取消的情形。①如《治安管理處罰法》將原《治安管理處罰條例》中規(guī)定的公安機(jī)關(guān)對(duì)違反治安管理的行為造成的損失或者傷害可以裁決由違反治安管理的人賠償損失或者負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的規(guī)定取消；《道路交通安全法》將原《道路交通安全條例》中交通事故賠償?shù)男姓脹Q降格為交通事故責(zé)任認(rèn)定；行政裁決還在1999 年修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》、2000 年修正《專利法》以及修訂的《大氣污染防治法》、2001 年修訂《藥品管理法》以及修正《商標(biāo)法》、2002 年修訂《草原法》的過程中被取消。行政裁決制度在我國(guó)適用領(lǐng)域的限縮，既存在有行政機(jī)關(guān)主動(dòng)尋求免于因行使行政裁決權(quán)而成為行政訴訟被告的主觀原因，也在客觀上順應(yīng)了避免公權(quán)過度干預(yù)私權(quán)領(lǐng)域、行政權(quán)過度擠壓司法空間的改革趨勢(shì)。②參見葉必豐、徐鍵、虞青松：《行政裁決：地方政府的制度推力》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012 年第2 期。

隨著社會(huì)主義法治建設(shè)的深入推進(jìn)，在法治軌道上充分發(fā)揮行政權(quán)的功能，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)，也是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以及立法政策確定的關(guān)鍵考量因素。在此背景之下，健全與加強(qiáng)“分流閥”定位的行政裁決制度正當(dāng)其時(shí)，從而為實(shí)現(xiàn)糾紛的實(shí)質(zhì)性化解、法治社會(huì)與和諧社會(huì)的建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度的建構(gòu)，也將在客觀上發(fā)揮減輕法院審判壓力的作用，避免案件積壓所帶來(lái)的案多人少疲于應(yīng)對(duì)的局面。與此同時(shí)，還能夠使得當(dāng)事人免于陷入繁瑣的民事訴訟程序，在節(jié)約時(shí)間、費(fèi)用、精力的情況下實(shí)現(xiàn)糾紛的實(shí)質(zhì)性化解與損失的填補(bǔ)，從而獲得系爭(zhēng)之外的程序性利益。

（二）個(gè)人信息侵權(quán)糾紛與行政裁決的適配性

1.與行政管理活動(dòng)直接相關(guān)。只有待裁決的糾紛事項(xiàng)與行政管理活動(dòng)直接相關(guān)、行政機(jī)關(guān)擁有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限與專業(yè)知識(shí)，行政裁決方才能夠具有專業(yè)性強(qiáng)、效率高等制度優(yōu)勢(shì)。如若糾紛事項(xiàng)純粹圍繞平等主體雙方的民事合同，自無(wú)法發(fā)揮行政機(jī)關(guān)介入民事糾紛的制度優(yōu)勢(shì)，該領(lǐng)域也便沒有設(shè)立行政裁決制度的正當(dāng)性與必要性?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律所構(gòu)建的個(gè)人信息行政監(jiān)管體系，賦予了由國(guó)家網(wǎng)信部門所統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的、履行個(gè)人信息保護(hù)義務(wù)各部門在個(gè)人信息領(lǐng)域完備的監(jiān)管執(zhí)法手段。面對(duì)其中潛在的違反個(gè)人信息處理合規(guī)義務(wù)的行為，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)可采取諸多有力的行政措施，從而在完成證據(jù)收集、事實(shí)認(rèn)定的基礎(chǔ)之上，對(duì)相關(guān)糾紛進(jìn)行裁斷。所以，個(gè)人信息侵權(quán)糾紛作為與行政管理活動(dòng)直接相關(guān)的非合同類的民事糾紛，行政裁決制度與之相適配。

2.雙方處于非對(duì)稱權(quán)力結(jié)構(gòu)?！靶姓槿氲倪^程必須體現(xiàn)為對(duì)公共利益或者人民福祉的追求，體現(xiàn)為對(duì)市民、市場(chǎng)的補(bǔ)充性，體現(xiàn)為對(duì)諸多主體、諸多價(jià)值和諸多利益的均衡性。”③楊建順：《新世紀(jì)中國(guó)行政法與行政法學(xué)發(fā)展分析——放權(quán)、分權(quán)和收權(quán)、集權(quán)的立法政策學(xué)視角》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2006 年第4 期。如此，行政介入民事糾紛方才具備正當(dāng)性與必要性。依《個(gè)人信息保護(hù)法》第72 條之規(guī)定，因個(gè)人或者家庭事務(wù)處理個(gè)人信息的自然人不屬于規(guī)制的對(duì)象，再加之個(gè)人信息處理者信息處理義務(wù)的設(shè)定，這些共同揭示出信息權(quán)益主體與個(gè)人信息處理者處于“非對(duì)稱權(quán)力結(jié)構(gòu)”。①參見王錫鋅：《個(gè)人信息國(guó)家保護(hù)義務(wù)及展開》，載《中國(guó)法學(xué)》2021 年第1 期。雙方不僅在經(jīng)濟(jì)實(shí)力與訴訟中可投入的資源方面存在巨大的差距，在證據(jù)收集的能力與便利程度方面也存在明顯的不對(duì)等，呈現(xiàn)明顯的證據(jù)分布不均衡現(xiàn)象。②參見王利明：《〈個(gè)人信息保護(hù)法〉的亮點(diǎn)與創(chuàng)新》，載《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第6 期。所以，個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)有賴于國(guó)家規(guī)制，在權(quán)利的救濟(jì)階段更離不開監(jiān)管機(jī)構(gòu)的參與，否則極易使權(quán)利淪為“紙面上的權(quán)利”。③參見張新寶：《我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法立法主要矛盾研討》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2018 年第5 期。此種狀況下，貫徹意思自治、契約自由理念的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制已不能有效實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)，通過行政介入對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)充便具有了正當(dāng)性與必要性。

3.風(fēng)險(xiǎn)防范的工具價(jià)值。作為民事權(quán)利的個(gè)人信息權(quán)無(wú)法作為個(gè)人信息保護(hù)法律體系的核心概念，原因之一即在于其無(wú)法對(duì)抗所有的風(fēng)險(xiǎn)源。④參見王錫鋅、彭錞：《個(gè)人信息保護(hù)法律體系的憲法基礎(chǔ)》，載《清華法學(xué)》2021 年第3 期。個(gè)人信息法律保護(hù)體系建構(gòu)中風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)效用應(yīng)作為重要考量，并應(yīng)在個(gè)人信息保護(hù)制度的各環(huán)節(jié)加以貫徹。如有學(xué)者提議個(gè)人信息私法保護(hù)消費(fèi)者法化，同時(shí)采取公法框架進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。⑤參見丁曉東：《個(gè)人信息私法保護(hù)的困境與出路》，載《法學(xué)研究》2018 年第6 期。既有民事侵權(quán)訴訟一元化或行政監(jiān)管與民事侵權(quán)訴訟相結(jié)合的個(gè)人信息侵權(quán)糾紛解決路徑，在個(gè)人信息侵害風(fēng)險(xiǎn)防范上均存在著明顯弱點(diǎn)。一方面，民事侵權(quán)訴訟依托于司法機(jī)關(guān)，而法院對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與預(yù)防既不負(fù)有相應(yīng)義務(wù)，也不具備專業(yè)預(yù)判與提前化解的能力；另一方面，既有模式下行政監(jiān)管的喚起存在不確定性，“投訴無(wú)門”現(xiàn)象無(wú)法避免。而個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度將顯著提升行政監(jiān)管介入的確定性，在提供個(gè)人信息權(quán)益?zhèn)€案式救濟(jì)的同時(shí)，運(yùn)用行政監(jiān)管職權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與化解，具有顯著的風(fēng)險(xiǎn)防范工具價(jià)值。

（三）現(xiàn)行法規(guī)范下的可能性與域外立法示例

在兩種個(gè)人信息侵權(quán)糾紛中，純粹侵害知情權(quán)、決定權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)等個(gè)人信息權(quán)利束而產(chǎn)生的侵權(quán)糾紛因?yàn)樾姓O(jiān)管機(jī)關(guān)職權(quán)之所在，其已然獲得介入相關(guān)糾紛并作出裁決的法律授權(quán)，具備現(xiàn)行法規(guī)范下的可能。所以，僅需就個(gè)人信息損害賠償糾紛行政裁決之可能性加以探討。

運(yùn)用法律解釋方法可以發(fā)現(xiàn)，《個(gè)人信息保護(hù)法》第69 條第2 款確立的侵害個(gè)人信息權(quán)益損害賠償規(guī)則已悄然為在行政裁決中適用預(yù)留了空間，這意味著個(gè)人信息侵權(quán)損害賠償糾紛行政裁決制度也能夠被現(xiàn)行法規(guī)范所容納。首先，運(yùn)用文義解釋的方法?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第69 條第2 款的條文中并未限定規(guī)則適用主體，所以該條款除當(dāng)然地適用于法院審理裁判之外，并不排除其他有關(guān)部門在調(diào)解中適用，⑥參見楊立新：《侵害個(gè)人信息權(quán)益損害賠償?shù)囊?guī)則與適用——〈個(gè)人信息保護(hù)法〉第69 條的關(guān)鍵詞釋評(píng)》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2022 年第1 期。當(dāng)然也不排除在行政裁決中適用。其次，運(yùn)用體系解釋的方法。《民法典》第1182 條就侵害人身權(quán)益損害賠償作出了一般性規(guī)定，而《個(gè)人信息保護(hù)法》第69 條第2 款作為其特別法，①參見石佳友：《個(gè)人信息保護(hù)的私法維度——兼論〈民法典〉與〈個(gè)人信息保護(hù)法〉的關(guān)系》，載《比較法研究》2021 年第5 期。并未附加“向人民法院起訴”這樣的限定條件?？梢?，侵害個(gè)人信息權(quán)益損害賠償規(guī)則的運(yùn)用場(chǎng)域并未被限定在人民法院。最后，運(yùn)用歷史解釋的方法?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第69 條第2 款規(guī)定之內(nèi)容在草案一審稿中規(guī)定于第65 條，具體表述為“個(gè)人因此受到的損失和個(gè)人信息處理者因此獲得的利益難以確定的，由人民法院根據(jù)實(shí)際情況確定賠償數(shù)額”。在草案二審稿中，條文的順序與表述有所調(diào)整與修改，“人民法院”作為規(guī)則適用主體的限定被刪除，往后的草案三審與頒布實(shí)施版本均延續(xù)了這樣的表述，未將適用主體限定于人民法院?！皻v史解釋雖然要探究立法者的真意，但這種探究本身不是目的，而在于闡釋法律文本的含義?！雹谕趵鳎骸斗山忉寣W(xué)導(dǎo)論——以民法為視角》，法律出版社2017 年版，第412-413 頁(yè)。通過對(duì)歷次草案審議稿中相關(guān)內(nèi)容修改變化的梳理，運(yùn)用歷史解釋方法可以得出該條并未有限定適用主體之規(guī)范內(nèi)容的解釋結(jié)論。

此外，域外立法例也為個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度提供了參照示范。在歐盟的相關(guān)實(shí)踐中，如個(gè)人認(rèn)為數(shù)據(jù)處理者對(duì)其個(gè)人數(shù)據(jù)處理違反本條例規(guī)定的，一般首先經(jīng)由投訴舉報(bào)機(jī)制向監(jiān)管機(jī)構(gòu)申訴，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出滿足數(shù)據(jù)主體提出行使權(quán)利請(qǐng)求的裁決與執(zhí)法。對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處理決定不服的，可提起行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。③參見王錫鋅：《國(guó)家保護(hù)視野中的個(gè)人信息權(quán)利束》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021 年第11 期。歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第77 條規(guī)定“每個(gè)數(shù)據(jù)主體都有權(quán)在認(rèn)為與其相關(guān)的個(gè)人數(shù)據(jù)處理違反本條例規(guī)定的情況下向監(jiān)管機(jī)構(gòu)申訴”；第58 條第2 款3 項(xiàng)規(guī)定各監(jiān)管機(jī)構(gòu)具備“命令控制者或者處理者滿足數(shù)據(jù)主體根據(jù)本條例的規(guī)定提出行使權(quán)利的請(qǐng)求”；第78 條規(guī)定了針對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所作之決定、未作出決定或未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)作出決定的司法救濟(jì)。上述規(guī)定“相當(dāng)于我國(guó)的行政裁決和行政訴訟制度”④李海平：《個(gè)人信息國(guó)家保護(hù)義務(wù)理論的反思與重塑》，載《法學(xué)研究》2023 年第1 期。。此即歐盟在GDPR模式下實(shí)行的行政監(jiān)管先行型個(gè)人信息保護(hù)模式，也是實(shí)質(zhì)上運(yùn)行的個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度。

三、個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度的必要性

（一）行政裁決制度的專業(yè)與效率優(yōu)勢(shì)

1.專業(yè)優(yōu)勢(shì)。首先，在民事侵權(quán)訴訟兩造對(duì)抗的模式之下，雙方證據(jù)的采信與否以及證明標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成與否對(duì)于侵權(quán)事實(shí)的認(rèn)定而言至關(guān)重要。但如果想圓滿完成此任務(wù)，僅僅依靠法律的推理與論證并不足夠，有時(shí)對(duì)相關(guān)專業(yè)技術(shù)的熟稔同樣關(guān)鍵。對(duì)于涉及大量專業(yè)技術(shù)問題的個(gè)人信息侵權(quán)糾紛，由不具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)的法官進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定與糾紛裁斷，必然面臨專業(yè)性不足的質(zhì)疑。同樣面臨這一困境的是知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域?qū)徟袑?shí)踐，在訴訟輔助人制度之外探索建立了技術(shù)調(diào)查官制度，從而增強(qiáng)法庭就案件相關(guān)技術(shù)事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。雖然可在個(gè)人信息侵權(quán)糾紛民事訴訟中進(jìn)行制度的移植，但訴訟當(dāng)事人與整體的司法資源投入也都將隨之增加，訴訟效率也會(huì)因此受到影響。個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度下的侵權(quán)事實(shí)認(rèn)定將得益于行政裁決機(jī)構(gòu)組成人員的專業(yè)背景，其構(gòu)成主要來(lái)自行政監(jiān)管機(jī)關(guān)，具有的專業(yè)知識(shí)背景以及執(zhí)法監(jiān)督中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，都將為侵權(quán)事實(shí)的認(rèn)定提供可靠支撐。其次，《個(gè)人信息保護(hù)法》第69 條采過錯(cuò)推定原則，通過將舉證責(zé)任分配給個(gè)人信息處理者，從而在一定程度上減輕了個(gè)人信息權(quán)益主體的證明義務(wù)。但是，個(gè)人信息處理者掌握著個(gè)人信息處理相關(guān)的過程性信息并熟知系統(tǒng)運(yùn)行的邏輯架構(gòu)，一旦完成自身無(wú)過錯(cuò)的舉證義務(wù)，既無(wú)信息又無(wú)技術(shù)的個(gè)人信息權(quán)益主體恐難以完成個(gè)人信息處理者行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系證明?？梢?，過錯(cuò)推定原則下民事訴訟途徑依舊面臨因果關(guān)系證明的困境。個(gè)人信息侵權(quán)糾紛的行政裁決制度下，行政監(jiān)管與行政裁決的聯(lián)結(jié)將為相關(guān)證據(jù)的調(diào)取、侵權(quán)事實(shí)的認(rèn)定提供諸多便利與保障。

2.效率優(yōu)勢(shì)。眾所周知，目前法院面臨著“案多人少”的困難，其中民事審判領(lǐng)域尤為突出，再加之司法程序本就較為繁瑣，致使個(gè)人信息侵權(quán)糾紛民事訴訟路徑在效率層面上并無(wú)優(yōu)勢(shì)可言。如引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注的“人臉識(shí)別第一案”，從受理到最終宣判共歷時(shí)2 年之久。①參見郭兵訴杭州野生動(dòng)物世界服務(wù)合同糾紛案，浙江省杭州市富陽(yáng)區(qū)人民法院（2019）浙0111 民初6971 號(hào)民事判決書。其中雖有疫情原因中止審理延誤數(shù)月以及當(dāng)時(shí)尚未出臺(tái)人臉信息保護(hù)相關(guān)法律等因素影響，但如此漫長(zhǎng)的維權(quán)之路所耗費(fèi)的精力投入顯然會(huì)讓部分個(gè)人信息權(quán)益主體望而卻步。反觀個(gè)人信息侵權(quán)糾紛的行政裁決制度，一方面是行政裁決制度自身所具有的效率高、程序便捷等特點(diǎn)；另一方面則是個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度能夠?qū)崿F(xiàn)行政監(jiān)管與行政裁決的銜接，使得侵權(quán)糾紛與損害賠償糾紛一體解決，兩種糾紛的解決路徑不再被割裂。行政監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)侵權(quán)事實(shí)作出的認(rèn)定，在行政裁決程序中均可被直接采認(rèn)并依法作出損害賠償裁定。如若另經(jīng)司法程序?qū)で髶p害賠償，必使得相關(guān)證據(jù)材料從立案到審判重新經(jīng)歷審查、調(diào)取與質(zhì)證。兩相對(duì)比，個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度自然具有效率上的優(yōu)勢(shì)。

（二）維權(quán)與監(jiān)管并聯(lián)：監(jiān)管力量加強(qiáng)

現(xiàn)實(shí)中，不止個(gè)人信息侵權(quán)損害賠償?shù)木葷?jì)面臨諸多困難，對(duì)個(gè)人信息侵權(quán)行為的行政監(jiān)管同樣挑戰(zhàn)重重。一方面，個(gè)人信息處理者對(duì)個(gè)人信息的收集、處理等相關(guān)操作都極為隱蔽，操作指令等有痕信息以及處理后的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)皆由其掌握，并且一般情況下無(wú)需向用戶、社會(huì)和監(jiān)管機(jī)關(guān)公開，這使得民眾與監(jiān)管機(jī)關(guān)均難以察覺相關(guān)侵權(quán)事實(shí)。另一方面，個(gè)人信息侵權(quán)事件頻發(fā)的當(dāng)下，民眾迫切期望能夠加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)的行政監(jiān)管。正是在這樣的情況下，每一個(gè)疑似侵害個(gè)人信息的線索都不應(yīng)被忽視。所以，如何能夠激發(fā)民眾的監(jiān)督意識(shí)，妥善回應(yīng)個(gè)人信息權(quán)益主體的維權(quán)訴求，應(yīng)該是相關(guān)制度設(shè)計(jì)所應(yīng)考慮的重點(diǎn)。行政裁決機(jī)制將權(quán)利救濟(jì)與行政監(jiān)管相銜接，使得每一位維權(quán)發(fā)起者都可能是個(gè)人信息侵權(quán)事件的“吹哨人”。在個(gè)人信息權(quán)益主體尋求救濟(jì)之時(shí)觸發(fā)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)調(diào)查的啟動(dòng)，一旦認(rèn)定個(gè)人信息處理者違反個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)在裁斷個(gè)人信息侵權(quán)糾紛的同時(shí)，也應(yīng)依法對(duì)個(gè)人信息處理者作出相應(yīng)處罰。

與之相對(duì)的是，在既有民事侵權(quán)訴訟救濟(jì)模式或行政監(jiān)管與民事侵權(quán)訴訟相結(jié)合的糾紛解決模式下，民事?lián)p害賠償糾紛的解決與行政監(jiān)管的啟動(dòng)并無(wú)必然的關(guān)聯(lián)。此種情況下，極可能存在民事?lián)p害賠償糾紛已經(jīng)了結(jié)，而個(gè)人信息處理者的違規(guī)行為卻依舊我行我素，并不整改。尤其當(dāng)民事侵權(quán)訴訟選擇以和解方式結(jié)案時(shí)，個(gè)人信息處理者的相關(guān)侵權(quán)事實(shí)甚至不會(huì)得到法院的調(diào)查與認(rèn)定?，F(xiàn)實(shí)中，處于非對(duì)稱權(quán)力結(jié)構(gòu)中的個(gè)人信息權(quán)益主體，難有時(shí)間、精力與能力同個(gè)人信息處理者在法庭上展開對(duì)抗。如以理性人視角分析，一份足夠有誠(chéng)意的和解協(xié)議極可能使當(dāng)事人選擇和解結(jié)案，從而終結(jié)冗長(zhǎng)的法律訴訟程序，盡快獲得損失的填補(bǔ)。個(gè)人信息處理者的疑似違規(guī)行為與侵權(quán)事實(shí)，也將隨著民事訴訟的案結(jié)事了而又得以隱匿乃至繼續(xù)。需要注意的是，大數(shù)據(jù)下的自動(dòng)化決策與算法的執(zhí)行總是針對(duì)龐大的用戶群體，因此個(gè)人信息侵權(quán)事件中受害主體往往并非某個(gè)人，極可能涉及公共利益。所以個(gè)人信息侵權(quán)糾紛的解決不應(yīng)僅將個(gè)人損失的填補(bǔ)視作終點(diǎn)，而應(yīng)當(dāng)兼顧對(duì)侵權(quán)行為的糾偏與侵害風(fēng)險(xiǎn)的化解，這也對(duì)糾紛化解機(jī)制提出了更高要求。個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度通過將侵權(quán)維權(quán)與行政監(jiān)管相關(guān)聯(lián)，顯著豐富行政監(jiān)管的線索來(lái)源，使得行政監(jiān)管的觸發(fā)更為敏銳，實(shí)現(xiàn)及早發(fā)現(xiàn)、及時(shí)查處，在個(gè)人信息權(quán)益主體的損失得以彌補(bǔ)的同時(shí)，保護(hù)更廣大用戶群體的權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公共利益。

（三）賠償與處罰并行：加重違法成本

依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第69 條之規(guī)定，個(gè)人信息侵權(quán)損害賠償金額應(yīng)首先按個(gè)人因此受到的損失或者個(gè)人信息處理者因此獲得的利益確定，如難以確定，則根據(jù)實(shí)際情況確定賠償數(shù)額?？梢姡瑩p害賠償秉持的原則為損失填補(bǔ)或獲益退回。而個(gè)人信息侵權(quán)的一個(gè)重要特點(diǎn)即在于信息權(quán)益主體多數(shù)情況下所受損害不在于經(jīng)濟(jì)損失，甚至沒有經(jīng)濟(jì)損失。個(gè)人信息一旦被違規(guī)收集、處理甚至泄露，由此所帶來(lái)的個(gè)人行動(dòng)軌跡曝光、社會(huì)評(píng)價(jià)受影響等后果關(guān)乎當(dāng)事人的人格自由、人格尊嚴(yán)等人格權(quán)益，從而造成焦慮、恐懼等精神上的損害。所以，上述條款中“因此受到的損失”是否包含精神損害賠償至關(guān)重要。當(dāng)下侵害個(gè)人信息權(quán)益精神損害賠償是否成立、損害如何認(rèn)定以及數(shù)額如何認(rèn)定等仍面臨較大困境。①參見彭誠(chéng)信、許素敏：《侵害個(gè)人信息權(quán)益精神損害賠償?shù)闹贫冉?gòu)》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2022 年第3 期。同時(shí)，作出侵害行為的個(gè)人信息處理者也并不必然能夠因此獲得收益，如僅是作為用戶注冊(cè)真實(shí)性驗(yàn)證或便捷登錄等場(chǎng)景；一些情況下甚至同樣會(huì)因此遭受經(jīng)濟(jì)損失，如信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)被黑客攻擊導(dǎo)致系統(tǒng)癱瘓或存儲(chǔ)的用戶數(shù)據(jù)被竊取，導(dǎo)致因無(wú)法正常提供服務(wù)或關(guān)乎商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)被竊取而蒙受經(jīng)濟(jì)損失。所以，民事侵權(quán)訴訟路徑所作出的個(gè)人信息侵權(quán)損害賠償，既可能無(wú)法實(shí)際填補(bǔ)當(dāng)事人所受損害，也可能難以對(duì)個(gè)人信息處理者產(chǎn)生震懾效果。

個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度的建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)在介入個(gè)人信息侵權(quán)糾紛以查清事實(shí)、定奪紛爭(zhēng)的同時(shí)，對(duì)個(gè)人信息處理者相關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)管和審查。如確有違法違規(guī)行為的，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)自會(huì)行使行政處罰權(quán)，對(duì)個(gè)人信息處理者作出相應(yīng)處罰。如此一來(lái)，行政監(jiān)管的處罰決定與行政裁決的損害賠償裁定并行，將大大加重個(gè)人信息處理者侵權(quán)行為的違法成本，使其違規(guī)行為付出的代價(jià)將不再限于填補(bǔ)信息權(quán)益人損失或退回所獲收益。無(wú)獨(dú)有偶，當(dāng)下歐美在個(gè)人信息領(lǐng)域治理手段也主要依靠的是行政監(jiān)管而非個(gè)案式的民事侵權(quán)訴訟，如歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》并未涉及任何私法救濟(jì)方式，主要依靠高額的罰款來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人信息侵權(quán)違法行為的預(yù)防。②參見梅夏英：《在分享和控制之間，數(shù)據(jù)保護(hù)的司法局限和公共秩序構(gòu)建》，載《中外法學(xué)》2019 年第4 期。所以，最為個(gè)人信息處理企業(yè)所忌憚的是監(jiān)管機(jī)構(gòu)頻頻開出的“天價(jià)罰單”。

（四）事前與事后同步：解決預(yù)防并重

“個(gè)人信息保護(hù)之目的并非保護(hù)個(gè)人對(duì)其個(gè)人信息的控制性權(quán)益，而是為了規(guī)制個(gè)人信息處理風(fēng)險(xiǎn)，防范與救濟(jì)個(gè)人數(shù)據(jù)處理與利用活動(dòng)可能產(chǎn)生的侵害后果?！雹弁蹂a鋅：《個(gè)人信息權(quán)益的三層構(gòu)造及保護(hù)機(jī)制》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021 年第5 期。個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度在提供權(quán)益救濟(jì)的同時(shí)，能夠?qū)ο嚓P(guān)風(fēng)險(xiǎn)加以應(yīng)對(duì)，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的防范與侵害的救濟(jì)相統(tǒng)一。

首先，司法機(jī)關(guān)在個(gè)人信息侵權(quán)糾紛民事侵權(quán)訴訟路徑中，對(duì)于相關(guān)糾紛只能采取不告不理的保守態(tài)度并恪守中立。如想在個(gè)人信息侵權(quán)糾紛中有所主動(dòng)作為，其更多地只能通過普法宣傳提升公民的維權(quán)意識(shí)與個(gè)人信息處理者的守法意識(shí)；或者寄希望于相關(guān)裁判觀點(diǎn)、司法解釋等產(chǎn)生外溢效應(yīng)以影響社會(huì)實(shí)踐。反觀個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決路徑中的行政裁決機(jī)構(gòu)，雖然同樣具有被動(dòng)性的特征，但其所依托的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)公民個(gè)人信息權(quán)益免受侵害之職責(zé)以及相應(yīng)的法定職權(quán)，而理應(yīng)在個(gè)人信息侵權(quán)事件中積極作為，以維護(hù)公民權(quán)益與社會(huì)秩序。與此同時(shí)，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)還可就日常監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的侵權(quán)線索、認(rèn)定的違法事實(shí)以及查處的典型個(gè)案向社會(huì)進(jìn)行公布，并對(duì)受侵權(quán)主體發(fā)出維權(quán)提示，從而一定程度上實(shí)現(xiàn)主動(dòng)化解糾紛、保護(hù)公民個(gè)人信息權(quán)益的效果。

其次，判決結(jié)果的社會(huì)效益當(dāng)然屬于法院審理裁判所應(yīng)考量的因素之一，但其側(cè)重點(diǎn)更多在于實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)?。案件有通過調(diào)解或和解結(jié)案之可能，法院自然會(huì)鼓勵(lì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行嘗試，如若最終順利達(dá)成調(diào)解或和解協(xié)議，則司法程序便宣告終結(jié)，于法院而言任務(wù)自然已經(jīng)完成。法院斷不會(huì)也不能為追求裁判文書的社會(huì)效益，強(qiáng)行推進(jìn)司法進(jìn)程來(lái)以判決作為終點(diǎn)。即使法院得以通過宣告判決而結(jié)案，并在裁判文書中就侵權(quán)事實(shí)與損害賠償金額作出認(rèn)定，這種單一個(gè)案式的司法裁判所產(chǎn)生的規(guī)制效果恐難以同行政規(guī)制手段相提并論。特別是在個(gè)人信息產(chǎn)業(yè)這類新興且快速發(fā)展的領(lǐng)域，“人臉識(shí)別第一案”判決所產(chǎn)生的社會(huì)治理效果以及對(duì)相關(guān)行業(yè)個(gè)人信息處理行為的規(guī)制作用與效率，可能遠(yuǎn)不及行政監(jiān)管機(jī)關(guān)或行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的指令性文件。承擔(dān)著社會(huì)管理職能的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)，對(duì)于個(gè)人信息侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)預(yù)防負(fù)有責(zé)任，并擁有告誡、指導(dǎo)、制定一般性規(guī)則等豐富的行政規(guī)制手段，其借助個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決的建構(gòu)，能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管空白彌補(bǔ)，運(yùn)用行政規(guī)制手段實(shí)現(xiàn)利益調(diào)整與政策形成等功能，最終達(dá)致糾紛實(shí)質(zhì)性化解與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的多重效用。

四、個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度的主要內(nèi)容

符合中國(guó)國(guó)情的個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度具備獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)，并且具有正當(dāng)性與必要性，但其具體建構(gòu)還面臨著以下主要問題：首先是制度如何確立的問題，這涉及行政裁決的設(shè)定是否應(yīng)堅(jiān)持法律保留原則；其次需要結(jié)合個(gè)人信息監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)以合理設(shè)定行政裁決受理主體；再次，如何科學(xué)地劃定受理范圍，從而厘清個(gè)人信息侵權(quán)糾紛的雙方主體；最后，如何對(duì)行政裁決的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，尤其是目前行政裁決司法審查的訴訟形式在實(shí)踐中仍不統(tǒng)一的背景下。對(duì)上述問題的回答，即構(gòu)成個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度的主要內(nèi)容。

（一）行政裁決的確立

在我國(guó)既有法律體系中，法律、行政法規(guī)及規(guī)章均設(shè)定有行政裁決。由法律設(shè)定的，如《專利法》設(shè)定的專利強(qiáng)制許可使用費(fèi)糾紛以及申請(qǐng)注冊(cè)的藥品相關(guān)專利權(quán)糾紛行政裁決制度；由行政法規(guī)設(shè)定的，如《中藥品種保護(hù)條例》設(shè)定的經(jīng)批準(zhǔn)仿制的中藥保護(hù)品種仿制使用費(fèi)糾紛行政裁決制度、《集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)條例》設(shè)定的使用布圖設(shè)計(jì)非自愿許可的報(bào)酬糾紛行政裁決制度；由規(guī)章設(shè)定的，如《民間糾紛處理辦法》設(shè)定的民間糾紛行政裁決制度。

關(guān)于行政裁決的設(shè)定是否需要嚴(yán)格遵守法律保留原則，當(dāng)下學(xué)界的觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，有學(xué)者認(rèn)為行政裁決只能由法律設(shè)定，因?yàn)槠潢P(guān)乎國(guó)家職能的分配與調(diào)整，所以只能由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)加以規(guī)定，并且國(guó)外行政裁決也普遍由議會(huì)立法設(shè)定；①參見王小紅：《行政裁決制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2010 年版，第56-57 頁(yè)。有學(xué)者則認(rèn)為只要民事糾紛的最終裁決權(quán)在法院，行政裁決的設(shè)定并不會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)干擾司法權(quán)，所以法理與現(xiàn)實(shí)都支持法規(guī)擁有設(shè)定行政裁決的權(quán)限，只需保證設(shè)定行政裁決的法規(guī)與更高位階的法律不相抵觸即可。②參見陸平輝：《行政裁決訴訟的不確定性及其解決》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2005 年第6 期。本文贊同后一種理論觀點(diǎn)，并且實(shí)踐現(xiàn)狀也肯認(rèn)了該觀點(diǎn)，如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》即提出“要適時(shí)推進(jìn)行政裁決統(tǒng)一立法，以法律或者行政法規(guī)的形式對(duì)行政裁決制度進(jìn)行規(guī)范”。司法部也提出“認(rèn)真開展規(guī)章清理……對(duì)于沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政裁決事項(xiàng)，要盡快推動(dòng)上升為法律法規(guī)”③《司法部負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見〉答記者問》，載中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/02/content_5396933.htm。。所以個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決的設(shè)定可以通過以下三種方式實(shí)現(xiàn)：一是由全國(guó)人大常委會(huì)修改《個(gè)人信息保護(hù)法》，增加個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決機(jī)制；二是在未來(lái)制定行政裁決統(tǒng)一立法《行政裁決法》時(shí)，將個(gè)人信息侵權(quán)糾紛類型案件列入行政裁決的受理范圍；三是由國(guó)務(wù)院制定《個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決條例》，以行政法規(guī)的形式予以確立。

（二）行政裁決的主體

《個(gè)人信息保護(hù)法》與《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》共同構(gòu)筑起我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的法律規(guī)制框架，并形成了多部門共同參與的個(gè)人信息保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法體系。在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)檢索個(gè)人信息保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)的相關(guān)報(bào)道可以發(fā)現(xiàn)，涉及到的主體僅中央層面就包括中央網(wǎng)信辦（國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室）、公安部、工信部、銀保監(jiān)會(huì)、國(guó)家郵政局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委等部門。這其中處于核心地位的當(dāng)屬國(guó)家網(wǎng)信部門，其在《個(gè)人信息保護(hù)法》中也被明確賦予統(tǒng)籌協(xié)調(diào)個(gè)人信息保護(hù)工作和相關(guān)監(jiān)督管理工作的重要職責(zé)。國(guó)家網(wǎng)信部門在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域所具備的獨(dú)立性與專業(yè)性，是世界各國(guó)行政裁決機(jī)構(gòu)最為顯著的特征，同時(shí)也是我國(guó)目前運(yùn)轉(zhuǎn)良好的行政裁決機(jī)構(gòu)——專利復(fù)審委員會(huì)和商標(biāo)裁決委員會(huì)所具備的特點(diǎn)。所以，個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決的受理主體無(wú)可爭(zhēng)議地應(yīng)由國(guó)家網(wǎng)信部門擔(dān)任或主要由其產(chǎn)生。

面對(duì)涉及各相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的個(gè)人信息侵權(quán)糾紛案件，網(wǎng)信部門應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，吸收各相關(guān)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)加入行政裁決機(jī)構(gòu)。學(xué)界一直有聲音希望效仿英國(guó)行政裁判所或美國(guó)獨(dú)立管制委員會(huì)的模式，以保證裁決機(jī)構(gòu)及人員的職業(yè)化、中立性與獨(dú)立性，并設(shè)想在專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域首先設(shè)立獨(dú)立裁決機(jī)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)按地域區(qū)分的層階式行政裁決機(jī)構(gòu)體系。④參見周佑勇、尹建國(guó)：《我國(guó)行政裁決制度的改革和完善》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2006 第5 期。但也有學(xué)者認(rèn)為英美的行政裁決機(jī)構(gòu)模式與我國(guó)既有體制并不相符，且其提升裁決機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、中立性的代價(jià)是使得裁決機(jī)構(gòu)的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)被大幅消解。①參見梅揚(yáng)：《行政裁決制度的性質(zhì)定位與困局破解》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第5 期。本文認(rèn)為直接脫離行政機(jī)關(guān)建立專門、獨(dú)立的個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決機(jī)構(gòu)目前尚不適宜，當(dāng)下可在網(wǎng)信部門內(nèi)部設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門參與裁決隊(duì)伍的遴選與組成。這樣更能保障個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、權(quán)威性以及與行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的順暢聯(lián)結(jié)，從而確保制度的實(shí)效運(yùn)行。

（三）行政裁決的范圍

行政權(quán)伴隨著政府承擔(dān)的社會(huì)職能日漸繁雜而隨之?dāng)U張，開始廣泛介入金融、貿(mào)易、產(chǎn)品責(zé)任、勞資關(guān)系、環(huán)境保護(hù)等眾多領(lǐng)域。憲法傳統(tǒng)理念也因此發(fā)生了改變，形式主義與功能主義理念不斷進(jìn)行碰撞，立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)之間不再?zèng)芪挤置??！霸谶@樣一個(gè)公民積極參與的社會(huì)中，公共官員扮演的角色越來(lái)越不是服務(wù)的直接供給者，而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員。”②丁煌：《西方公共行政管理理論精要》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005 年版，第428 頁(yè)。個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度即代表著行政權(quán)介入民事自治領(lǐng)域，其正當(dāng)性與必要性的關(guān)鍵之處即在于與行政監(jiān)管活動(dòng)直接相關(guān)，這要求裁決的范圍不能脫離行政監(jiān)管的范圍。《個(gè)人信息保護(hù)法》第72 條之規(guī)定將自然人因個(gè)人或者家庭事務(wù)處理個(gè)人信息的情形排除出個(gè)人信息行政監(jiān)管范圍，同時(shí)也為個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度的受理范圍劃定了邊界，即處于非對(duì)稱權(quán)力結(jié)構(gòu)中的個(gè)人信息侵權(quán)糾紛與損害賠償糾紛。

在法律關(guān)系上，《個(gè)人信息保護(hù)法》中的私法規(guī)范是《民法典》的特別法，所以其所作出的特別規(guī)定應(yīng)優(yōu)先適用，沒有規(guī)定的事項(xiàng)則應(yīng)適用《民法典》相關(guān)規(guī)則。③參見石佳友：《個(gè)人信息保護(hù)的私法維度——兼論〈民法典〉與〈個(gè)人信息保護(hù)法〉的關(guān)系》，載《比較法研究》2021 年第5 期?！皞€(gè)人信息保護(hù)法旨在防范對(duì)人格和財(cái)產(chǎn)的抽象加害危險(xiǎn)，構(gòu)成人格利益和財(cái)產(chǎn)利益的前置保護(hù)性規(guī)范，因此，其和侵權(quán)行為法對(duì)人格權(quán)（尤其是隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)）的保護(hù)不相排斥，而是互相結(jié)合?！雹軛罘迹骸秱€(gè)人信息保護(hù)法保護(hù)客體之辨——兼論個(gè)人信息保護(hù)法和民法適用上之關(guān)系》，載《比較法研究》2017 年第5 期。所以，正如《個(gè)人信息保護(hù)法》并非《民法典》個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定的完全替代，個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度同樣并非民事侵權(quán)訴訟路徑的完全替代?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》規(guī)制范圍之外的普通個(gè)人信息處理行為造成的損害則落入《民法典》關(guān)于人格權(quán)的保護(hù)范圍，相關(guān)糾紛即依民事侵權(quán)訴訟路徑運(yùn)用侵權(quán)行為法的規(guī)定解決。此種情況下，因脫離行政監(jiān)管的范圍，不僅行政裁決不再具備正當(dāng)性，其原本所具有的相較民事侵權(quán)訴訟路徑的專業(yè)與效率優(yōu)勢(shì)也將喪失，并將額外增加行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，造成行政資源的浪費(fèi)。

（四）行政裁決的監(jiān)督

關(guān)于行政裁決的監(jiān)督方式，一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的行政復(fù)議；二是可提請(qǐng)司法審查。關(guān)于行政裁決的司法審查，1932 年美國(guó)聯(lián)邦最高法院在克羅威爾訴本森案件中發(fā)展了司法權(quán)力委任理論，并形成“司法最終”標(biāo)準(zhǔn)，即“只要行政機(jī)關(guān)對(duì)私權(quán)利爭(zhēng)端的裁決最終仍接受司法審查，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的委任行使司法權(quán)就不違背憲法的分權(quán)原則”①周佑勇、尹建國(guó)：《我國(guó)行政裁決制度的改革和完善》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2006 第5 期。。而我國(guó)人民代表大會(huì)制度下，行政介入民事糾紛的正當(dāng)性并不依賴于糾紛的最終裁決權(quán)由法院享有，所以行政裁決制度的司法審查并無(wú)權(quán)力分立模式之要求。但我國(guó)目前司法實(shí)踐中行政裁決的司法審查模式尚不統(tǒng)一，存在著行政訴訟與民事訴訟混用的情形。這是個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決的監(jiān)督部分應(yīng)探明的問題。

最高人民法院于2009 年頒布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第8 條規(guī)定，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的裁決結(jié)果，以對(duì)方當(dāng)事人為被告就原糾紛向人民法院起訴的，人民法院按民事案件受理，法律或司法解釋明確規(guī)定作為行政案件受理的除外。在這樣的制度設(shè)計(jì)下，行政機(jī)關(guān)便不會(huì)因介入民事糾紛行使行政裁決權(quán)而成為被告，其后顧之憂得以解除?！缎姓V訟法》第61 條規(guī)定在涉及行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人可以申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事糾紛。2018 年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第140 條細(xì)化了上述條款所涉及的行政訴訟一并審理民事糾紛的具體規(guī)則。所以現(xiàn)行法規(guī)范下，只有法律或司法解釋明確規(guī)定個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決作為行政案件受理，方才適用行政訴訟裁判。如不對(duì)行政裁決的司法審查方式進(jìn)行限定，一方當(dāng)事人以對(duì)方當(dāng)事人為被告提起民事訴訟的情況下，法院將就原糾紛重新進(jìn)行審理。從結(jié)果上看，一方面，導(dǎo)致行政與司法資源的浪費(fèi)；另一方面，可能導(dǎo)致出現(xiàn)結(jié)果不同的行政裁決和司法判決。從過程中看，如果在民事訴訟中對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政裁決行為的合法性進(jìn)行司法審查，不合乎行政權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系以及法律的規(guī)定；反之，如果不對(duì)其進(jìn)行合法性審查，則一定程度上使得行政權(quán)脫離司法監(jiān)督。②參見陸平輝：《行政裁決訴訟的不確定性及其解決》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2005 年第6 期。所以，行政裁決適用民事訴訟進(jìn)行司法審查的監(jiān)督模式面臨多重困境。

個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度屬于個(gè)人信息的“權(quán)力保護(hù)”模式，其裁決機(jī)構(gòu)與組成人員依托于行政監(jiān)管機(jī)關(guān)，其裁決權(quán)來(lái)源于行政機(jī)關(guān)之公權(quán)，其裁決結(jié)果具有公定力。所以，個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決的司法審查應(yīng)采行政訴訟路徑。在確立個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度時(shí)，應(yīng)明確對(duì)裁決結(jié)果不服的可以向人民法院提起行政訴訟，法院在對(duì)行政裁決進(jìn)行司法審查的同時(shí)，對(duì)相關(guān)民事糾紛一并解決。

結(jié) 語(yǔ)

互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的當(dāng)下，民眾對(duì)個(gè)人信息保護(hù)有著強(qiáng)烈訴求。《個(gè)人信息保護(hù)法》的出臺(tái)完善了個(gè)人信息保護(hù)法律規(guī)范體系，對(duì)于個(gè)人信息權(quán)利遭受侵害的救濟(jì)作出了詳盡規(guī)定。其中就個(gè)人信息損害賠償所確立的過錯(cuò)推定原則，發(fā)揮著減輕受害人舉證負(fù)擔(dān)、調(diào)和雙方強(qiáng)弱關(guān)系、平衡利益關(guān)系的作用。①參見楊立新：《侵害個(gè)人信息權(quán)益損害賠償?shù)囊?guī)則與適用——〈個(gè)人信息保護(hù)法〉第69 條的關(guān)鍵詞釋評(píng)》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2022 年第1 期。侵權(quán)損害賠償數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)較既有法律規(guī)范，也更加適應(yīng)信息處理者與權(quán)益主體之間非對(duì)稱權(quán)力結(jié)構(gòu)下個(gè)人信息侵權(quán)的新特點(diǎn)。以“全程在線”為基本原則的互聯(lián)網(wǎng)法院試點(diǎn)雖為民事侵權(quán)訴訟帶來(lái)了創(chuàng)新與變革，實(shí)現(xiàn)從案件受理到宣判全程網(wǎng)絡(luò)化，便利了當(dāng)事人參與訴訟，顯著降低了訴訟成本，但并非個(gè)人信息權(quán)益救濟(jì)當(dāng)然的唯一答案或最優(yōu)解。個(gè)人信息侵權(quán)糾紛行政裁決制度的建構(gòu)，可扭轉(zhuǎn)既有民事救濟(jì)模式下行政監(jiān)管喚起的不確定性，填補(bǔ)原有行政監(jiān)管介入模式所缺失的損害賠償糾紛解決能力。其制度正當(dāng)性的根基在于彌補(bǔ)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制的不足，維護(hù)公共利益與社會(huì)秩序，而其必要性則在于能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的防范以及侵權(quán)糾紛的高效化解?；趯?duì)民事主體自主選擇權(quán)的尊重，行政裁決一般由當(dāng)事人自主申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)并不能強(qiáng)行介入。是否在個(gè)人信息侵權(quán)糾紛中將行政裁決設(shè)定為訴訟的前置程序，是一個(gè)值得思考的問題，有待學(xué)界繼續(xù)討論。