劉俊梅

（1.伊犁師范大學 法學院，新疆 伊寧 835000；2.南京大學 法學院，南京 210093）

動植物檢疫是指為防止動植物病、蟲、害（如昆蟲、線蟲、動植物病菌、動植物病毒等）的傳播蔓延和外來物種的入侵，而對特定區(qū)域或進出特定區(qū)域的動植物或其他物品實施的調(diào)查、監(jiān)測、檢驗和監(jiān)督的活動。[1]《貿(mào)易便利化協(xié)定》多數(shù)內(nèi)容旨在提高海關(guān)通關(guān)速度和便利化水平。就此，我國實施了關(guān)檢融合機構(gòu)改革，海關(guān)業(yè)務范圍進一步拓展，在助推實現(xiàn)貿(mào)易便利化、通關(guān)便利化目標方面卓有成效。然而，在全球一體化進程中，環(huán)境控制與自由貿(mào)易之間存在此消彼長的關(guān)系，即環(huán)境控制越嚴就越會妨礙自由貿(mào)易；自由貿(mào)易越發(fā)達，則環(huán)境污染和生態(tài)破壞就越嚴重。[2]口岸動植物檢疫作為環(huán)境控制的一個環(huán)節(jié)，就此引發(fā)了檢疫目的二元論的問題：一方面是保障國家生態(tài)安全和社會公共利益，另一方面是保障通關(guān)便利化以實現(xiàn)貿(mào)易自由化便利化。與此同時，伴隨此二元論問題，我國口岸動植物檢疫在實現(xiàn)通關(guān)便利化過程中也面臨不少困境，因此，口岸動植物檢疫部門如何在工作中正確認識和處理二者之間的關(guān)系，如何確定生態(tài)安全和貿(mào)易便利化之間的臨界線，以及如何在維護好國家生態(tài)安全的紅線下保障通關(guān)便利化等問題上開展進一步研究和探討。

一、口岸動植物檢疫的必要性

（一）防止動植物疫情的傳播蔓延

在出入境、過境植物及相關(guān)物品中夾帶病蟲害是較為常見的一種疫情傳播蔓延方式。動植物病蟲害進入我國境內(nèi)，可能會產(chǎn)生嚴重的病變并傳播蔓延開來，從而引發(fā)更大面積和規(guī)模的動植物疫情，威脅國家和人民的安全。實踐表明，動植物疫情一旦蔓延，則后續(xù)的治理工作及其引發(fā)的經(jīng)濟成本是無法估計的。因此，將動植物疫情有效控制在口岸隔離區(qū)，是防止疫情傳播、節(jié)省治理成本的有效手段。

（二）防止外來物種入侵

根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟2000 年發(fā)布的《防止外來入侵物種導致生物多樣性喪失的指南》，外來物種入侵是指：“在自然、半自然生態(tài)系統(tǒng)或生境中，建立種群并影響和威脅到本地生物多樣性的一種外來物種?！蓖鈦砦锓N入侵的引入路徑主要有有意引進、無意引進和自然入侵三種。

在我國，有意引進，如作為有用的植物引進，大約占50%，而在致害性外來入侵物種中，40%屬于有意引進、50%屬無意引進，經(jīng)過自然擴散進入我國境內(nèi)的外來入侵物種不到10%。[3]有研究顯示，認識滯后和進口貿(mào)易與外來物種的入侵具有密切關(guān)系。[4]可見，人為因素導致的外來物種入侵問題急需得到重視，這就要求口岸動植物檢疫機關(guān)加強對進出境、過境動植物及其他物品的檢疫檢驗工作。

（三）維護國家安全和社會公共利益

20 世紀后期以來，動植物疫情蔓延、外來物種入侵所造成的生態(tài)破壞以及生物多樣性喪失問題已然成為各國普遍共識。動植物檢疫是控制有害物種的侵入和傳播、維護生態(tài)平衡、保護生物多樣性的重要手段。因此，動植物檢疫部門肩負著為國把關(guān)、維護國門安全之重責，其工作直接關(guān)系到我國生態(tài)安全和社會公共利益能否得以保障。

二、我國口岸動植物檢疫制度實施現(xiàn)狀及困境

（一）口岸動植物檢疫安全形勢十分嚴峻

伴隨經(jīng)濟全球化和人員往來日益頻繁以及貿(mào)易新業(yè)態(tài)和新模式的出現(xiàn)，貿(mào)易自由化便利化是必然趨勢，但由此引發(fā)的新型檢疫風險也不容忽視，疫病疫情、有害生物、有毒有害物質(zhì)伴隨著各式各樣的貿(mào)易傳入我國的風險日趨加大。口岸動植物檢疫面臨的安全形勢十分嚴峻，防止疫病疫情、有害生物等的傳入相當于一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭，稍有不慎，將會給我國經(jīng)濟社會發(fā)展以及人民群眾健康安全和生態(tài)安全帶來不可估量的損害。

譬如，檢驗檢疫部門每年在口岸截獲能夠傳播鼠疫、出血熱等傳染病的鼠、蚊等醫(yī)學病媒數(shù)千萬只；外來有害生物入侵風險加大，諸如檢疫性實蠅、馬鈴薯甲蟲等重大有害生物頻頻敲擊國門；伴隨跨境電商發(fā)展，疫情來源地、載體和渠道也日漸多元化。[5]涉外貿(mào)易企業(yè)中存在對動植物檢疫工作不理解、不配合的情形，少數(shù)企業(yè)認為防范動植物疫病疫情和外來生物入侵是口岸檢疫機關(guān)的責任，與企業(yè)無關(guān)，故而即使其在貿(mào)易中發(fā)現(xiàn)問題也不愿意主動上報處理。

（二）過分追求通關(guān)速度和貿(mào)易便利化目標

近年來，全球動植物疫病疫情呈現(xiàn)出新發(fā)、易發(fā)、復發(fā)、頻發(fā)的態(tài)勢。盡管海關(guān)機構(gòu)改革后，相關(guān)部門依法行政和為國把關(guān)的范圍更加廣泛，但隨著經(jīng)濟形勢變化和貿(mào)易政策發(fā)展，為了追求貿(mào)易便利化目標和促進地方經(jīng)濟增長，越來越多的口岸動植物檢疫機關(guān)將其檢疫移至目的地執(zhí)行。[6]另外，還有部分海關(guān)檢疫部門由于片面追求通關(guān)速度和便利化，對來自疫區(qū)的動植物及相關(guān)物品的把關(guān)服務錯位，對截獲疫情的動植物和相關(guān)物品也未按照海關(guān)總署要求嚴格處理。[7]

以上這些問題對我國動植物疫情防控、生態(tài)安全產(chǎn)生了極大的沖擊，這些過度強調(diào)通關(guān)便利化的做法短期內(nèi)的確可以為地區(qū)和企業(yè)帶來經(jīng)濟上的發(fā)展便利；但長期來看，卻不利于對有害生物的檢疫防控，[6]由此引發(fā)的潛在風險遠大于發(fā)展利益。

（三）海關(guān)機構(gòu)改革引發(fā)的監(jiān)管短板

目前，我國的海關(guān)機構(gòu)改革仍在進一步推進中，部分口岸動植物檢疫崗位查驗人員變動較大，對于海關(guān)總署出臺的新政策，相關(guān)部門存在政策落實的滯后、慢作為和不作為等問題。上述變動也使得部分海關(guān)由一些專業(yè)知識缺失的工作人員開展檢疫工作，加之改革致使短期內(nèi)對一線查驗人員的專業(yè)培訓不足，最終出現(xiàn)對動植物疫情“檢不出、檢不全、檢不準、檢不快”[7]。2020 年10 月17 日，我國發(fā)布的《生物安全法》中明確規(guī)定了國家建立生物安全風險監(jiān)測預警制度，可在一定程度上彌補入境時口岸現(xiàn)場檢疫的不足。

然而，由于相關(guān)疫情監(jiān)測不是通關(guān)的必經(jīng)程序，各地海關(guān)對動植物安全監(jiān)測工作的重視程度不一致。少數(shù)海關(guān)存在監(jiān)測資源配置不合理、檢測人員及經(jīng)費保障不足、監(jiān)測工作敷衍了事等現(xiàn)象。[8]上述海關(guān)監(jiān)管及一線查驗人員的履職能力一旦存在短板，必將無法做到將疫情控制在入關(guān)之時，也不利于對疫情的及早處置，最終導致動植物疫情在我國境內(nèi)蔓延傳播，危害我國生態(tài)安全和社會公共利益。

三、我國口岸動植物檢疫制度困境之破解

（一）制度實施應注重國家安全和社會公共利益

海關(guān)是國門衛(wèi)士，致害性入侵物種對生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的破壞巨大。動植物疫病疫情傳播及外來有害物種入侵過程中，從口岸進入到向我國境內(nèi)擴散這一時期屬于動植物防疫防控的“黃金時期”[8]。這一階段如果能及時有效檢驗出有害物質(zhì)和生物，可有效規(guī)避風險及節(jié)省治理成本。因此，加強出入境、過境商品的動植物檢疫檢驗是維護國家安全和社會公共利益的有效實現(xiàn)路徑，即使是在通關(guān)便利化目標下，也不應降低其檢疫標準。一味地追求通關(guān)便利化、通關(guān)效率和速度，而忽視對動植物檢疫的嚴格要求，無異于自毀長城。

以我國當前的經(jīng)濟規(guī)模、貿(mào)易水平和生態(tài)安全而言，當務之急依然是將危害國家安全的動植物病蟲害拒之門外，對動植物檢疫的通關(guān)便利化的追求不宜操之過急。盡管保障國家生態(tài)安全和貿(mào)易便利化目標之間在一定程度上存在此消彼長的關(guān)系，但二者并非互不相容的完全對立關(guān)系。因此，主張非此即彼、“生態(tài)安全優(yōu)先論”和“貿(mào)易便利化優(yōu)先論”都是片面的看法，實踐中都是有害的。這就要求口岸動植物檢疫機關(guān)在實際工作中，要把握好二者之間的臨界線，通關(guān)便利化目標的實現(xiàn)，可在服務理念、程序合并、多部門聯(lián)合協(xié)作、信息共享、部分監(jiān)測工作外包基礎上實現(xiàn)，而在重要的檢疫環(huán)節(jié)則不宜采取過度寬松便利的措施和標準，以防顧此失彼。

（二）口岸動植物檢疫制度可引入謹慎原則

隨著全球經(jīng)濟一體化發(fā)展和貿(mào)易新業(yè)態(tài)出現(xiàn)，越來越多的動植物、相關(guān)物品隨著各式貿(mào)易進入我國境內(nèi)。對于貿(mào)易新業(yè)態(tài)、新模式背景下的動植物檢疫，需要我國相關(guān)檢疫部門在檢疫工作和政策建議方面具有絕對的權(quán)威，結(jié)合具體情況從根本上維護我國生態(tài)安全。[9]然而，在實踐中，即使海關(guān)部門檢疫工作執(zhí)行得再嚴格，但其中涉及的諸多“科學不確定性”因素，依舊會對我國生態(tài)資源造成不可恢復的破壞和損害。所謂“科學不確定性”，是指即使依靠現(xiàn)有的科學技術(shù)也不能就某一行為可能造成未來的不良影響得出明確和確定結(jié)論的現(xiàn)象。[2]例如，一些出入境、過境的動植物及相關(guān)物品中夾帶的病蟲害，在口岸動植物檢疫中并不能及時準確地被識別出來，由此引發(fā)的生態(tài)安全威脅也可能處于未知狀態(tài)。

面對這種“科學不確定性”因素，我國可考慮在口岸動植物檢驗檢疫制度中引入謹慎原則。與預防原則相比，謹慎原則要求在面對可能發(fā)生的嚴重或不可逆轉(zhuǎn)生態(tài)資源損害和威脅時，即使在科學不確定性條件下，也必須采取一定的措施防止生態(tài)環(huán)境惡化。但也需注意，謹慎原則用于進出口檢驗檢疫時可能引發(fā)的貿(mào)易爭端問題，如歐美轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易爭端，便是謹慎原則與傳統(tǒng)國際貿(mào)易制度規(guī)則沖突的一種表現(xiàn)。

（三）口岸動植物檢疫制度可引入第三方檢測制度

國際植物保護公約（IPPC）秘書處于2021 年4月通過了一項植物建議措施標準：《國家植物保護機構(gòu)（NPPO）授權(quán)實體執(zhí)行植物檢疫行為之要求》（以下簡稱“《要求》”），旨在確保NPPO 將檢疫行為授權(quán)給第三方檢測機構(gòu)的可靠性，并對此作出了具體要求。一方面，該措施標準可以在一定程度上加快檢疫檢驗的速度，從而實現(xiàn)貿(mào)易便利化目標；另一方面，還可以彌補口岸個別檢疫人員在專業(yè)化方面的短板，規(guī)避動植物疫情傳播和外來物種入侵的風險。

《要求》對其成員方而言，并非強制性的，但依據(jù)我國法律相關(guān)規(guī)定，其中部分內(nèi)容極具可操作性，且已在部分口岸實施。除植物檢疫證書的簽發(fā)、植物檢疫措施的制定或確立不能授權(quán)外，其余檢疫行為，特別是監(jiān)測、取樣、檢查、檢測，甚至包括處理和銷毀等流程，我國均可依據(jù)國情及各地區(qū)情授權(quán)具有合法經(jīng)營資質(zhì)的第三方檢測機構(gòu)來執(zhí)行。[10]同時，為保證其過程的客觀公正，授權(quán)主體可派遣工作人員全程監(jiān)督管理，并簽訂協(xié)議明確雙方責任，相應立法中也要明確第三方檢測機構(gòu)所需承擔的法律責任。因此，我國可在口岸動植物檢疫制度中引入第三方檢測制度，將專業(yè)性、技術(shù)性較強的檢疫環(huán)節(jié)授權(quán)給第三方檢測機構(gòu)。

（四）海關(guān)行政處罰中可引入企業(yè)合規(guī)審查制度

針對企業(yè)對動植物檢疫及生態(tài)安全認識不足的情況，可探索引入企業(yè)動植物檢疫合規(guī)檢查制度的可行性。企業(yè)合規(guī)首先發(fā)端于美國，目前已成為全世界企業(yè)的治理方式。企業(yè)合規(guī)本質(zhì)上來說，就是一種自我監(jiān)管制度。[11]在動植物檢疫領域引入的企業(yè)合規(guī)制度，對于企業(yè)而言便是針對海關(guān)等監(jiān)管部門的檢疫檢驗和處罰所建立的管理體系，以防范因違法違規(guī)而受到的行政監(jiān)管處罰。

因此，在口岸動植物檢疫中引入這一制度，其一，可提升通關(guān)速度；其二，可降低企業(yè)違規(guī)行政處罰成本；其三，可提高企業(yè)生態(tài)安全意識，理解并支持海關(guān)檢疫檢驗工作。具體來說，就是要求企業(yè)在入關(guān)前完成動植物檢疫檢驗的合規(guī)檢查并提交合規(guī)檢查報告。同時，為鼓勵企業(yè)積極建立或改進合規(guī)計劃，對于開啟合規(guī)檢查的企業(yè)，海關(guān)監(jiān)管部門和相關(guān)司法部門可將企業(yè)合規(guī)作為寬大行政處理和刑事處理的重要依據(jù)，并適當給予企業(yè)一定的法律獎勵，例如合規(guī)不起訴、免除或減輕監(jiān)管行政處罰或刑事定罪等。