公法權(quán)利視角下的檔案利用權(quán)研究

林沈節(jié) 盧苗苗

摘? 要：《檔案法》在總則中明確規(guī)定了檔案利用權(quán)，為檔案利用打開(kāi)了新的視野。在檔案利用法律關(guān)系中，檔案館的性質(zhì)影響到檔案利用權(quán)的性質(zhì)確定。在我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定中，檔案館可以認(rèn)定為公法人，具有行政法上公物的法律性質(zhì)；檔案利用者可以分為公共組織的單位和作為私主體的單位與個(gè)人，前者的檔案利用權(quán)屬于作為公務(wù)利用，而后者的檔案利用權(quán)具有主觀公權(quán)利屬性。當(dāng)檔案利用主體認(rèn)為其利用權(quán)受到侵犯時(shí)，可以通過(guò)投訴、復(fù)議和訴訟的方式尋求救濟(jì)。

關(guān)鍵詞：公法權(quán)利；公法人；檔案利用權(quán)；公物利用；保障機(jī)制

Abstract： The Archives Law clearly stipulates the utilizing right of archives in its general provisions， which opens a new horizon for the use of archives. In the legal relationship of archives utilization， the nature of archives affect the determination of utilizing right of archives. According to Chinese current laws， archives can be identified as a public legal person and have the legal nature of public property in administrative law. The users of archives can be divided into units of public organizations and private subjects of units or individuals， and the utilizing right of archives of the former belongs to official use， while the latter has the attribute of subjective public right. When the subjects of archives utilization think that their utilizing right has been violated， they can seek relief through complaint， reconsideration and lawsuit.

Keywords： Rights in public law; Public legal person; Utilizing right of archives; Utilization of public property; Safeguard mechanism

1 問(wèn)題緣起

2021年起施行的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》）第五條規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利。該條款增加的“享有依法利用檔案的權(quán)利” 被視為檔案利用權(quán)宣誓性條款。實(shí)際上，1987年制定的《檔案法》有檔案利用和公布的章節(jié)，實(shí)踐中企事業(yè)單位和公民利用檔案的情況頻頻出現(xiàn)。學(xué)者們從1987年《檔案法》中解讀出檔案利用權(quán)，梁輝等認(rèn)為公民的檔案權(quán)利是指公民在檔案的管理、保護(hù)、利用、公布等活動(dòng)中所應(yīng)享有的權(quán)益，具有廣泛性、真實(shí)性等特點(diǎn)，并認(rèn)為公民享有利用檔案的權(quán)利及優(yōu)先利用權(quán)。[1]在性質(zhì)上，王改嬌認(rèn)為公民的檔案利用權(quán)屬于信息權(quán)利的一種，是公民享有的到檔案保管部門(mén)自由獲取檔案信息的權(quán)利[2]；韓峰認(rèn)為在檔案管理階段，檔案文化資源利用者的“權(quán)利”的政治屬性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越信息屬性，在檔案治理的視域下，這種“權(quán)利”將具有更多的信息屬性，政治屬性不斷弱化[3]；周雪梅等認(rèn)為公民享有檔案利用權(quán)，并且該權(quán)利屬于民主權(quán)利的檔案利用權(quán)[4]，是知情權(quán)、信息權(quán)在檔案領(lǐng)域的擴(kuò)展和體現(xiàn)[5]。

學(xué)者們從不同側(cè)面對(duì)檔案利用權(quán)進(jìn)行了分析和描述，但上述研究未從檔案機(jī)構(gòu)、檔案屬性以及法學(xué)學(xué)科理論角度深入分析檔案利用權(quán)的權(quán)利屬性，繼而提出符合行政法治要求的權(quán)利保護(hù)路徑。因此，本研究將從權(quán)利視角，特別是從公法權(quán)利視角下審視檔案利用，運(yùn)用行政法學(xué)理論建構(gòu)檔案利用權(quán)理論，分析我國(guó)檔案館的主體性質(zhì)，從而闡述檔案利用權(quán)的權(quán)利屬性，最終構(gòu)建起檔案利用權(quán)的保護(hù)機(jī)制，促進(jìn)檔案利用權(quán)的規(guī)范行使，實(shí)現(xiàn)檔案充分利用。

2 檔案保管機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)

2.1 檔案保管機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀。根據(jù)《全國(guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》規(guī)定，我國(guó)檔案館的類(lèi)別包括各級(jí)國(guó)家檔案館（綜合檔案館、專(zhuān)門(mén)檔案館）、部門(mén)檔案館、企業(yè)事業(yè)單位檔案館、中國(guó)人民解放軍系統(tǒng)檔案館?！稒n案法》明確規(guī)定，中央和縣級(jí)以上地方各級(jí)各類(lèi)檔案館的主要職責(zé)是收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內(nèi)的檔案，確定了檔案的法定責(zé)任。而在檔案利用法律關(guān)系中提供檔案的主體是各級(jí)各類(lèi)檔案館，不同類(lèi)別的檔案提供主體會(huì)影響到檔案利用權(quán)的權(quán)利屬性確定，由檔案館主體性質(zhì)推出檔案利用權(quán)性質(zhì)，從而構(gòu)建起檔案利用權(quán)的保護(hù)機(jī)制。

2.1.1 單位內(nèi)設(shè)的檔案保管機(jī)構(gòu)。根據(jù)法律規(guī)定，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)設(shè)置檔案機(jī)構(gòu)或者確定檔案工作人員負(fù)責(zé)管理本單位的檔案。單位保存的檔案定期向檔案館移交，檔案館不得拒絕接收。除各級(jí)國(guó)家檔案館之外，事業(yè)單位內(nèi)部檔案館（室）多數(shù)屬于單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立法律主體資格，對(duì)外需要以其所在單位名義實(shí)施行為或作出決定。如高校檔案館屬于高校內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)外必須以學(xué)校名義實(shí)施行為或作出決定。

此外，個(gè)別部門(mén)檔案館（如外交部檔案館、交通運(yùn)輸部檔案館、應(yīng)急管理部檔案館等）進(jìn)行事業(yè)單位法人登記，具備獨(dú)立法律主體身份，對(duì)外可以以自己名義實(shí)施行為或作出決定。

2.1.2 國(guó)家各級(jí)綜合檔案館。根據(jù)各省制定的國(guó)家檔案館管理辦法，綜合檔案館負(fù)責(zé)集中管理本行政區(qū)域內(nèi)對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的各種門(mén)類(lèi)檔案，并依法向社會(huì)提供檔案利用服務(wù)。2018年以來(lái)，根據(jù)“黨管檔案”的基本原則，我國(guó)開(kāi)展了檔案行政機(jī)構(gòu)改革。機(jī)構(gòu)改革后檔案行政管理職能劃入黨委辦公廳（室），各級(jí)國(guó)家綜合檔案館為黨委或黨委辦公廳（室）直屬的事業(yè)單位。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，中央檔案館與國(guó)家檔案局一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，為中共中央直屬機(jī)關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)檔案館多數(shù)列入?yún)⒄铡吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理范圍，采取和檔案局合署辦公方式。在法律意義上，各級(jí)國(guó)家綜合檔案館登記成為事業(yè)單位法人，具有獨(dú)立的法律主體資格，依法履行檔案保管、利用職能。

2.1.3 國(guó)家專(zhuān)門(mén)檔案館。專(zhuān)門(mén)檔案館負(fù)責(zé)集中管理某一專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域或者特殊載體形態(tài)檔案，并依法向社會(huì)提供檔案利用服務(wù)?！度珖?guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》[6]規(guī)定，分別在中央和地方設(shè)立專(zhuān)門(mén)檔案館。專(zhuān)門(mén)檔案館（主體是城建檔案館）依地以上行政區(qū)劃設(shè)置，進(jìn)行了事業(yè)單位法人登記，具有獨(dú)立的法律主體資格。

綜上，從各類(lèi)檔案館的實(shí)際情況來(lái)看，在“局館分離”的背景下，綜合檔案館、部分部門(mén)檔案館和專(zhuān)門(mén)檔案館在法律主體身份上具有獨(dú)立法人身份，單位內(nèi)設(shè)檔案部門(mén)則不具備。檔案主管部門(mén)對(duì)檔案保管機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督和指導(dǎo)職責(zé)，檔案館履行為黨和政府及社會(huì)各方面提供檔案利用服務(wù)，保障檔案利用權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

2.2 檔案保管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)

2.2.1 公共服務(wù)理論?，F(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家行政已經(jīng)包含了服務(wù)行政的理念，服務(wù)行政除保障公民生活必需的基本條件之外，還會(huì)為社會(huì)提供文化等公共服務(wù)。法國(guó)公法學(xué)者狄驥對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行了描述，他認(rèn)為：“公共服務(wù)是指那些政府有義務(wù)實(shí)施的行為，任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來(lái)加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過(guò)政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征。”[7]

根據(jù)法國(guó)學(xué)者狄驥的公共服務(wù)理論，公共服務(wù)是公法的基礎(chǔ)，公共服務(wù)由政府或者其他主體實(shí)施。因此，公共服務(wù)所形成的法律關(guān)系是一種公法上的法律關(guān)系，也就是公法的法律范疇。在此基礎(chǔ)上，行政法學(xué)上所研究的行政包括國(guó)家行政和社會(huì)行政?！八^社會(huì)行政指的是社會(huì)性的公共組織對(duì)一定領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的管理?！盵8]這種組織就包括了作為事業(yè)單位的檔案館。

2.2.2 作為公法人性質(zhì)的檔案保管機(jī)構(gòu)。作為事業(yè)單位法人的檔案館或者單位內(nèi)設(shè)的檔案館，依據(jù)一般的行政法的原理，其只有在法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的情況下，才可以成為行政主體。但實(shí)際上，一個(gè)組織要想成為授權(quán)的法律主體，需要法律作出明確的規(guī)定，否則難以作出認(rèn)定。比如，根據(jù)當(dāng)前的法律規(guī)定，高等學(xué)校屬于法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織，但也有學(xué)者認(rèn)為高校與“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”之間建立的聯(lián)系是異常脆弱的。[9]因此，我們認(rèn)為，我們可以通過(guò)行政法學(xué)另一重要理論來(lái)解釋檔案館的性質(zhì)——公法人理論。

公法人一般是指依據(jù)公法上所成立的法人，以具有法律上的人格來(lái)享受權(quán)利履行義務(wù)。[10]在行政法學(xué)理論上有學(xué)者研究和關(guān)注公法人理論，但在行政法律實(shí)務(wù)中采用的相對(duì)較少。從《中華人民共和國(guó)民法典》中對(duì)法人的分類(lèi)和各類(lèi)主體設(shè)定的目的來(lái)看，其中非營(yíng)利法人中的事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人以及特別法人在性質(zhì)上都可以歸類(lèi)為公法人。

公法人與私法人的區(qū)別在于“公法法人僅能由政府當(dāng)局主動(dòng)行為創(chuàng)設(shè)；給公法法人指定的工作目標(biāo)都不是私人性，而是永遠(yuǎn)為了滿足交付其完成的某些共同利益，由此造成的結(jié)果是，公法法人從不單純追求贏利，具有超出私法規(guī)定的活動(dòng)方式之外的能力”。[11]國(guó)家之所以設(shè)置公法人目的是為了完成一定的國(guó)家任務(wù)。

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）指出，要細(xì)分從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，其中承擔(dān)公共文化登記為公益服務(wù)、不能也不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類(lèi)。

從上述文件和實(shí)踐來(lái)看，檔案館設(shè)置的主要目的是為了公共目的，具有公益性，而不是私益性，不追求盈利。此外，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》是規(guī)范事業(yè)單位人事管理的，其中國(guó)家建立事業(yè)單位崗位管理制度，明確崗位類(lèi)別和等級(jí)，事業(yè)單位還按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)置崗位，崗位應(yīng)當(dāng)具有明確的名稱(chēng)、職責(zé)任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)和任職條件。事業(yè)單位的各項(xiàng)管理制度處處顯示出其與私法人的區(qū)別，其設(shè)立都有相應(yīng)的公法法律制度，完全適用公法。

根據(jù)公法人的理論，公法人一般可以分為公共團(tuán)體、公共機(jī)構(gòu)和公法財(cái)團(tuán)三種。[12]其中，公共機(jī)構(gòu)是指依公法成立，由某物（設(shè)備、設(shè)施）及人（管理機(jī)構(gòu)成員）組成，以持續(xù)性方式來(lái)達(dá)成特定之目的。[13]有學(xué)者將公共機(jī)構(gòu)稱(chēng)為公共營(yíng)造物。[14]不論如何稱(chēng)謂，公共機(jī)構(gòu)存在的主要目的是通過(guò)利用或者使用為利用者提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)一定的公共目的。我們認(rèn)為，檔案保管機(jī)構(gòu)在檔案利用關(guān)系中屬于公共機(jī)構(gòu)（公共營(yíng)造物）的身份。其中具有獨(dú)立事業(yè)單位法人身份的檔案館是屬于公共機(jī)構(gòu)；單位內(nèi)設(shè)的檔案保管機(jī)構(gòu)不具有法人地位，其作出的行為必須以其所在單位的名義作出，在性質(zhì)上為國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等法人的機(jī)構(gòu)可以擬制為檔案館，承擔(dān)履行檔案服務(wù)主體的法律義務(wù)。

3 作為公法權(quán)利的檔案利用權(quán)

1987年、1996年的《檔案法》在總則中都規(guī)定了一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)，但該條并未規(guī)定檔案利用者享有利用權(quán)，而觀察《檔案法》具體章節(jié)內(nèi)容，一直都有檔案利用的內(nèi)容。檔案利用可以從檔案保管者和檔案利用者兩個(gè)視角來(lái)看，從檔案保管者視角來(lái)看，檔案保管者需要提高檔案服務(wù)質(zhì)量，做好檔案開(kāi)放、公布等工作；從檔案利用者的視角來(lái)看，需要判斷其是否享有檔案利用權(quán)，在享有權(quán)利的前提下，義務(wù)主體是否履行義務(wù)。因此，在檔案利用的法律關(guān)系中，權(quán)利主體享有的權(quán)利屬性決定著其如何行使權(quán)利、權(quán)利受到侵害通過(guò)何種方式救濟(jì)權(quán)利等。

3.1 檔案的性質(zhì)。要確定檔案利用權(quán)的性質(zhì)，我們可以從檔案的性質(zhì)出發(fā)。正如上文所述，現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家除了通過(guò)行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的、公益目的，還會(huì)通過(guò)公共機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和提供服務(wù)。

在公共服務(wù)的法律關(guān)系中，一方為享有公共服務(wù)的主體，一方為提供公共服務(wù)的主體。在檔案利用的公共服務(wù)法律關(guān)系中，享有檔案利用關(guān)系的主體是單位和個(gè)人，提供檔案服務(wù)的主體是作為事業(yè)單位的檔案館。

檔案館向檔案利用者提供的利用之物即檔案。根據(jù)《檔案法》的規(guī)定，檔案可以分為國(guó)家所有的檔案和非國(guó)家所有的檔案。檔案館保存的檔案除國(guó)家所有的檔案之外，還有非國(guó)家所有的檔案。一般情況下，檔案館提供的檔案為國(guó)家所有的檔案。一般認(rèn)為，國(guó)家所有的檔案包括國(guó)家機(jī)關(guān)形成的檔案、武裝力量形成的檔案等10種。[15]

根據(jù)憲法的規(guī)定，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)可以分為公共財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)。公共財(cái)產(chǎn)包括了國(guó)有財(cái)產(chǎn)和集體財(cái)產(chǎn)。在行政法上，公共財(cái)產(chǎn)又可以稱(chēng)為公物。一般情況下，公物包括了財(cái)政財(cái)產(chǎn)與收入財(cái)產(chǎn)、行政財(cái)產(chǎn)和公共用財(cái)產(chǎn)，而行政法上通常研究的公物一般僅包括行政財(cái)產(chǎn)和公共用財(cái)產(chǎn)，其中公共用財(cái)產(chǎn)是指將特定的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)提供給人民適用。[16]檔案屬于公共用財(cái)產(chǎn)，因?yàn)闄n案提供給單位和個(gè)人使用，是為了實(shí)現(xiàn)檔案存在的價(jià)值和目的。

3.2 檔案利用權(quán)的性質(zhì)。雖然《檔案法》規(guī)定了單位和個(gè)人可以利用開(kāi)放和符合條件的使用未開(kāi)放的檔案，但是修訂后法律則在《檔案法》總則中采用了新的表述，即“……享有依法利用檔案的權(quán)利”。這一新的表述向我們傳達(dá)一種新的檔案利用理念。

根據(jù)《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定的檔案事業(yè)主要目標(biāo)，在十四五期間檔案利用水平要達(dá)到新的水平。到2035年檔案利用服務(wù)水平、檔案治理效能和管理現(xiàn)代化程度進(jìn)入世界前列。該規(guī)劃從利用服務(wù)的視角明確了未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)。我們認(rèn)為《檔案法》第五條賦予單位和個(gè)人享有依法利用檔案的權(quán)利是檔案利用的全新理念，即檔案利用者享有利用各種檔案的權(quán)利，且是沒(méi)有任何限制利用理念。這一理念也和世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的檔案利用理念相一致，也可以更好地發(fā)揮檔案的文化教育等方面的作用。

從一般意義上來(lái)看，同一種公物可以給公主體使用，也可以給私主體使用。公物上的利用權(quán)可以分為公務(wù)用物物權(quán)和公益用物物權(quán)。[17]根據(jù)《檔案法》國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都享有依法利用檔案的權(quán)利。其中，國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、團(tuán)體、事業(yè)單位都屬于公共組織，是公法上的主體；而企業(yè)、公民則屬于私法主體，兩類(lèi)主體在行使檔案利用權(quán)時(shí)有著顯著的不同。因此，我們認(rèn)為，檔案利用權(quán)可以分為國(guó)家機(jī)關(guān)等主體的公務(wù)利用的檔案利用權(quán)和企業(yè)、公民等私法主體的公物利用的檔案利用權(quán)。

3.2.1 作為公務(wù)利用的檔案利用權(quán)。國(guó)家機(jī)關(guān)等主體可以利用本機(jī)關(guān)自行保存的檔案，這屬于一種內(nèi)部檔案利用行為，不產(chǎn)生法律上的利用關(guān)系；國(guó)家機(jī)關(guān)等主體利用保存在檔案館或者其他機(jī)構(gòu)的檔案，其作為獨(dú)立主體與檔案機(jī)構(gòu)之間形成了一種外部的檔案利用關(guān)系，這一利用關(guān)系需要接受《檔案法》的調(diào)整。

國(guó)家機(jī)關(guān)等主體在利用檔案時(shí)實(shí)際上是在履行所在組織的職務(wù)或者職責(zé)的行為，是一種公務(wù)行為?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第七十條規(guī)定，人民法院有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查取證，有關(guān)單位和個(gè)人不得拒絕；《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十條規(guī)定，人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。按照上述規(guī)定，在有些案件審理中，如果法院到檔案館調(diào)查取證，檔案館需要依據(jù)法律規(guī)定配合國(guó)家機(jī)關(guān)利用檔案的行為，此時(shí)的檔案利用關(guān)系是一種公對(duì)公的關(guān)系，檔案保管機(jī)構(gòu)需要協(xié)助國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)。

3.2.2 作為主觀公權(quán)利的檔案利用權(quán)。檔案利用是一種公共服務(wù)活動(dòng)，雖然其是由具有事業(yè)單位法人性質(zhì)的檔案館來(lái)實(shí)施，但這并不能否定檔案利用的公法性質(zhì)?！肮卜?wù)所涉及的基本上都是公權(quán)關(guān)系，這進(jìn)一步?jīng)Q定了公共服務(wù)及其體系是公法范疇的問(wèn)題，而非私法范疇的問(wèn)題?！盵18]

從《檔案法》的條款來(lái)看，其內(nèi)容含有公法規(guī)范和私法規(guī)范，也包括了民事、行政等法律責(zé)任體系，但其主要內(nèi)容依然是行政法律規(guī)范。全國(guó)人民代表大會(huì)官網(wǎng)上的表述和分類(lèi)，再次向我們表明，檔案利用權(quán)需要在行政法視野中、在公法權(quán)利框架下進(jìn)行分析和研究。公法權(quán)利主要是指“公民基于法律行為或者為保護(hù)個(gè)人利益之法規(guī)范，得請(qǐng)求國(guó)家為或不為某種行為之法律地位”。[19]或者表述為“公民面對(duì)行政機(jī)關(guān)時(shí)享有為或不為的自由，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有的請(qǐng)求權(quán)”。[20]也就是說(shuō)，公法權(quán)利是公民面向行政主體時(shí)所享有的權(quán)利，而且是主體可以為或不為某種行為的權(quán)利，這種權(quán)利是一種請(qǐng)求權(quán)。

在檔案利用的法律關(guān)系上，單位和個(gè)人享有檔案利用權(quán)。在法學(xué)理論上，研究公物利用關(guān)系的學(xué)者認(rèn)為公物利用權(quán)的性質(zhì)可以分為反射利益說(shuō)、平等權(quán)構(gòu)成論、自由權(quán)構(gòu)成論、訴訟利益擴(kuò)大論、信托理論、公共權(quán)利說(shuō)。[21]也有學(xué)者認(rèn)為公物利用權(quán)有三種主要的學(xué)說(shuō)，即反射利益說(shuō)、主觀公權(quán)利說(shuō)以及復(fù)合說(shuō)。[22]其中最為主要的是反射利益和主觀公權(quán)利兩種學(xué)說(shuō)。在公物利用權(quán)性質(zhì)上，傳統(tǒng)法學(xué)理論認(rèn)為屬于反射利益。主要是指利用人只是在不妨害的情況下得平等地自由使用公物以增進(jìn)其生活便利而已，而并非賦予利用人以權(quán)利，使其得對(duì)抗公物主管機(jī)關(guān)或?qū)Φ谌?，使其得主張侵“?quán)”行為。[23]但隨著社會(huì)向前發(fā)展，這一理念也逐漸在改變，轉(zhuǎn)向了權(quán)利說(shuō)，主要的是主觀公權(quán)利。

主觀公權(quán)利是德國(guó)行政法學(xué)重要的理論，它主要是用來(lái)解決個(gè)人面向國(guó)家時(shí)的法律地位。在我國(guó)行政法學(xué)理論上，主觀公權(quán)利主要用來(lái)解決行政訴訟原告資格問(wèn)題。[24]一般認(rèn)為，主觀公權(quán)利是指人民基于公法法規(guī)所賦予之法律上力量，而可為自己之利益，請(qǐng)求國(guó)家機(jī)關(guān)為特定作為、容忍或不作為之地位。[25]

公物利用的種類(lèi)有一般利用、許可利用、特許利用、習(xí)慣利用、私法利用。[26]在不同的公物利用關(guān)系中，公物利用權(quán)的權(quán)利屬性有所不同。如博物館、公園的公物利用關(guān)系中，公眾不需要有任何特別的權(quán)利，在不妨礙他人利用的情況下都可以加以利用，這種利用被認(rèn)為是一般利用。根據(jù)《檔案法》第二十八條規(guī)定，單位和個(gè)人持有合法證明就可以利用已經(jīng)開(kāi)放的檔案，此時(shí)檔案利用者行使的檔案利用權(quán)屬于一般利用，利用時(shí)只要不妨礙他人權(quán)益即可，如不得侵害他人的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息權(quán)。

許可使用主要是指為了維護(hù)公物利用的秩序，公物管理機(jī)構(gòu)根據(jù)法律的規(guī)定和公物的特殊屬性對(duì)公物利用的特別限定?！稒n案法》第二十九條規(guī)定對(duì)于未開(kāi)放的檔案利用是一種許可使用。因?yàn)槠髽I(yè)、其他組織和公民的檔案利用權(quán)行使是有前提條件，即有相關(guān)的工作需要和國(guó)家的規(guī)定。檔案利用者行使的檔案利用權(quán)屬于特別使用即許可使用，需要檔案機(jī)構(gòu)做好審查工作。[27]不論是一般利用還是許可使用，在檔案利用法律關(guān)系中，利用檔案是檔案利用者追求個(gè)體利益一種表現(xiàn)，是基于《檔案法》賦予的請(qǐng)求代表國(guó)家的檔案館提供檔案的權(quán)利，應(yīng)“在一定的構(gòu)成要件下，視公物于居民日常生活的重要程度，始予承認(rèn)其具有權(quán)利之性質(zhì)”，[28]檔案利用就具有主觀公權(quán)利性質(zhì)。

4 檔案利用權(quán)的保障機(jī)制

國(guó)家機(jī)關(guān)等公共機(jī)構(gòu)在利用檔案時(shí)，因?yàn)槠淅脵n案具有公務(wù)性質(zhì)，其可以通過(guò)公務(wù)協(xié)助甚至可以通過(guò)職權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)檔案利用。而作為私主體的企業(yè)、個(gè)人則無(wú)法通過(guò)私立救濟(jì)的方式來(lái)進(jìn)行救濟(jì)?！坝袡?quán)利就有救濟(jì)”是法治國(guó)家的重要理念和原則，一旦權(quán)利受到侵害且無(wú)法救濟(jì)的，權(quán)利的存在就無(wú)價(jià)值。私主體的檔案利用權(quán)要有有效的救濟(jì)方式和渠道，這也是檔案法治的基本要求。

4.1 投訴作為司法救濟(jì)的前置程序。根據(jù)《檔案法》的規(guī)定，單位和個(gè)人利用已經(jīng)開(kāi)放的檔案，如果檔案館不提供的，單位和個(gè)人可以向檔案主管部門(mén)投訴，檔案主管部門(mén)必須作出處理。投訴是我國(guó)公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，《檔案法》規(guī)定的投訴是檔案利用者享有的一種權(quán)利救濟(jì)渠道。而檔案主管部門(mén)作為檔案館的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，享有對(duì)檔案館監(jiān)管職責(zé)，在檔案館沒(méi)有依法履行法定職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)檔案館未履行職責(zé)的行為予以糾正。

投訴作為一種內(nèi)部的救濟(jì)渠道，具有專(zhuān)業(yè)性、及時(shí)性的特點(diǎn)，可以短時(shí)間內(nèi)為當(dāng)事人解決糾紛，救濟(jì)當(dāng)事人的權(quán)利。這樣當(dāng)事人付出的維權(quán)成本最低。因此，針對(duì)檔案利用權(quán)，當(dāng)事人的投訴可以作為司法救濟(jì)的前置程序，而不是作為唯一的救濟(jì)途徑。

針對(duì)檔案主管部門(mén)作出的處理結(jié)果，投訴人是否可以提起訴訟，在實(shí)務(wù)中是有爭(zhēng)議。但越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為投訴者可以提起行政訴訟。“舉報(bào)投訴人提起行政訴訟要求判令行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)合法權(quán)益法定職責(zé)或提起行政賠償訴訟要求行政機(jī)關(guān)賠償因其怠于履行保護(hù)救助義務(wù)造成的損失才具有訴之利益，在此情形下，理應(yīng)賦予舉報(bào)投訴人訴權(quán)。”[29]根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第十二條第六項(xiàng)的規(guī)定，為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的投訴人可以向法院提起行政訴訟。

根據(jù)上述司法解釋?zhuān)跈n案利用投訴中，如若檔案主管部門(mén)未對(duì)檔案利用者的投訴進(jìn)行處理或者對(duì)投訴處理不服，當(dāng)事人可以提起行政訴訟，但是，針對(duì)投訴的行政訴訟，法院僅審查檔案主管部門(mén)的未處理行為或處理決定的合法性，并不能對(duì)檔案利用與否作出判決。

4.2 行政復(fù)議作為內(nèi)部救濟(jì)方式。在將檔案利用作為公物利用法律關(guān)系的前提下，檔案館成為行政法上的行政主體，當(dāng)其未履行法定職責(zé)時(shí)，行政復(fù)議可以作為檔案利用者的救濟(jì)方式之一。

在設(shè)計(jì)檔案利用權(quán)的行政復(fù)議救濟(jì)制度時(shí)，需要將其與投訴區(qū)別開(kāi)來(lái)?；谀壳巴?jí)地方檔案主管部門(mén)和同級(jí)地方綜合檔案館分設(shè)辦公的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，我們認(rèn)為，檔案利用者的投訴可以由同級(jí)檔案主管部門(mén)依法解決。而行政復(fù)議作為一種上一級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下一級(jí)行政機(jī)關(guān)的制度。

根據(jù)當(dāng)前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和制度改革的現(xiàn)實(shí)情況，建議由上一級(jí)檔案主管部門(mén)或者同級(jí)政府專(zhuān)門(mén)設(shè)置的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)檔案利用行政復(fù)議制度。通過(guò)這種制度上的設(shè)計(jì)，一方面可以避免行政復(fù)議與投訴制度重疊，另一方面可以發(fā)揮具有一定獨(dú)立性的復(fù)議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，提高當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)的實(shí)際效果。

4.3 建構(gòu)以司法為中心的救濟(jì)方式。雖然在實(shí)務(wù)中有部分當(dāng)事人向法院提起有關(guān)檔案利用的行政訴訟，但是行政訴訟的被告只能是行政主體，即行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織。檔案館作為事業(yè)單位法人，如果檔案利用者提起行政訴訟，必須證明檔案館是法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的主體。

在多數(shù)案件中，法院常常以被告不適格駁回起訴的理由，[30]不認(rèn)可檔案館的行政主體法律地位，如蔡蓮與天津市濱海新區(qū)城市建設(shè)檔案館一案中，法院認(rèn)為天津市濱海新區(qū)城市建設(shè)檔案館是為社會(huì)利用檔案資料提供服務(wù)的事業(yè)單位，不是行政機(jī)關(guān)，從而否定了當(dāng)事人提起的訴訟是行政訴訟，不屬于法院的受案范圍。因此，有學(xué)者從《檔案法》的規(guī)定中，推出國(guó)家檔案館在履行檔案的收管用職責(zé)時(shí)屬于法律法規(guī)授權(quán)組織，具有行政主體資格，[31]也有部分法院確認(rèn)檔案館的在檔案利用訴訟中的被告主體資格，如在王子高與彭水苗族土家族自治縣檔案館糾紛中，一審法院根據(jù)《檔案法》第十條、《檔案法實(shí)施條例》工作任務(wù)條款和當(dāng)?shù)乜h政府規(guī)定檔案館向社會(huì)提供檔案的義務(wù)，確定檔案館為被告，[32]但是我們認(rèn)為這種解釋非常牽強(qiáng)，從法律條款中很難直接得出檔案館是法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)，這也是大多數(shù)法院可以輕易就駁回起訴的主要原因。

我國(guó)的公物法律制度僅在理論上開(kāi)展研究，實(shí)踐幾乎很少采用公物利用理論。在實(shí)務(wù)中也沒(méi)有明確公法和私法的劃分方法，但是法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置是根據(jù)案件性質(zhì)來(lái)進(jìn)行分類(lèi)，其中有民商事類(lèi)、行政類(lèi)和刑事類(lèi)案件等審理機(jī)構(gòu)。民商事案件作為私法性質(zhì)案件，行政類(lèi)案件作為公法案件，實(shí)際上采用了公法、私法在法院內(nèi)部分離的審理模式。

公物利用糾紛中，可以根據(jù)不同的模式選擇私法或公法方式來(lái)解決。如果公物利用采用契約形式的利用關(guān)系，那么則采用私法糾紛解決方法。如購(gòu)買(mǎi)門(mén)票進(jìn)入博物館即采用的是私法關(guān)系，產(chǎn)生糾紛時(shí)則需要采取私法的方法來(lái)解決。如果公物利用采用的是非契約的模式，比如需要申請(qǐng)等方式，需要得到相關(guān)主體批準(zhǔn)后才能使用，得采用公法糾紛解決方法。在檔案利用的法律關(guān)系中，檔案館是一種獨(dú)占性的公共機(jī)構(gòu)，如果檔案館拒絕檔案利用人，特別是私主體在利用檔案時(shí)，其無(wú)任何其他可以替代的檔案可以使用，檔案利用人處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，需要在法律制度上進(jìn)行特別照顧。我們認(rèn)為，可以在公法框架下，借用公物利用法律理論，通過(guò)行政訴訟來(lái)解決檔案利用糾紛，即檔案利用關(guān)系為行政法律關(guān)系，檔案館可以直接成為行政訴訟的被告。只有在制度上允許當(dāng)事人可以針對(duì)檔案利用提起訴訟，才可以更有效地促進(jìn)檔案的充分利用，實(shí)現(xiàn)對(duì)私主體的檔案利用權(quán)的保護(hù)。

5 結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家逐步放開(kāi)檔案的大背景下，檔案的充分利用是發(fā)揮檔案價(jià)值最有效的方式。《檔案法》規(guī)定了單位和個(gè)人享有檔案利用的權(quán)利，權(quán)利必須得到有效行使，“沒(méi)有權(quán)利實(shí)踐這一環(huán)節(jié)，權(quán)利就可能永遠(yuǎn)停留在紙上”。[33]因此，建構(gòu)一套檔案利用權(quán)保障機(jī)制就顯得尤為必要。在實(shí)務(wù)中，事業(yè)單位作為公法人代表國(guó)家履行服務(wù)職能尚未在實(shí)務(wù)中得到認(rèn)可，但是在檔案利用需求越來(lái)越大的現(xiàn)代社會(huì)，基于公法人視角，通過(guò)公物利用法律理論的分析和運(yùn)用，建構(gòu)起公物利用權(quán)的保障機(jī)制，無(wú)疑是完善檔案利用權(quán)的救濟(jì)和規(guī)范檔案館權(quán)力不可回避的前置性考慮。與此同時(shí)，作為檔案利用人在行使檔案利用權(quán)時(shí)，亦需要遵守檔案利用的基本規(guī)則，這是本文后續(xù)尚需研究的問(wèn)題。

*本文系2022年上海市檔案局檔案科技研究項(xiàng)目“權(quán)利視角下檔案利用規(guī)范化研究”的研究成果之一。本文獲“2022年中國(guó)檔案學(xué)會(huì)檔案學(xué)基礎(chǔ)理論學(xué)術(shù)委員會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)暨第三屆檔案創(chuàng)新論壇”征文一等獎(jiǎng)。

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（作者單位：1.上海商學(xué)院文法學(xué)院 林沈節(jié)，博士，副教授；2.上海商學(xué)院檔案室 盧苗苗，通訊作者，碩士，助理館員 來(lái)稿日期：2023-04-11）